03.04 - Bijlage 3 - advies referendumcommissie inleidend verzoek raadgevend referendum

De leden van de gemeenteraad CAPELLE AAN DEN IJSSEL

datum

kenmerk

15 februari 2021

421723/422026

uw kenmerk/brief van

doorkiesnummer

(010) 284 8386

onderwerp

behandeld door/e-mail

advies inleidend verzoek raadgevend referendum Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg

F. Harteveld f.harteveld@capelleaandenijssel.nl

Geachte heer/mevrouw, Hierbij brengen wij u advies uit naar aanleiding van het ingediende inleidend verzoek voor het houden van een raadgevend referendum over het concept raadsbesluit tot vaststelling van het Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg. Inleidend verzoek Op maandag 8 februari 2021 is een inleidend verzoek voor het houden van een raadgevend referendum over het Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg ingediend en overhandigd aan de voorzitter van de raad. Dit inleidend verzoek werd ondersteund door 130 handtekeningen. Zo spoedig mogelijk na ontvangst van een inleidend verzoek, onderzoekt het college of het verzoek door een voldoende aantal kiesgerechtigden wordt ondersteund. Op dinsdag 9 februari 2021 heeft het college in een proces-verbaal van de beoordeling van het inleidend verzoek bericht, dat voldoende geldige ondersteuningshandtekeningen zijn verzameld. Met 125 geldige ondersteuningshandtekeningen is voldaan aan de voorwaarde dat een inleidend verzoek door ten minste 70 kiesgerechtigden moet worden ondersteund, die hun handtekening plaatsen onder het inleidend verzoek volgens artikel 2 van de Referendumverordening Capelle aan den IJssel 2020 (verder te noemen: Referendumverordening).

Juridisch kader Volgens artikel 8, lid 4 van de Referendumverordening, adviseert de referendumcommissie zo spoedig mogelijk de raad of het concept raadsbesluit waarover een raadgevend referendum wordt voorgesteld, onderwerp van een referendum kan zijn of behoort tot de uitzonderingen volgens artikel 2 van de Referendumverordening.

Wilt u bij beantwoording het kenmerk vermelden. Rivierweg 111 Postbus 70 2900 AB Capelle aan den IJssel www.capelleaandenijssel.nl gemeente@capelleaandenijssel.nl

Telefoon: 14010 Telefax: 010 - 2848800 BTW nummer: 001877045B05 IBAN: NL41INGB0006691797 BIC nummer: INGBNL2A

Behorende bij brief nummer: 421723/422026

pagina: 2 van 8

Het concept raadsbesluit tot vaststelling van het Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg is geagendeerd voor de raadsvergadering op maandag 15 februari 2020. Doel van dit raadsbesluit is om de ambities en spelregels vast te stellen als kader voor de herontwikkeling van de locatie Capelseweg Bermweg, waarmee een voor deze entree van Capelle aan den IJssel gewenste kwaliteitsimpuls kan worden gerealiseerd en 15 tot 38 woningen kunnen worden toegevoegd aan de Capelse woningvoorraad. De referendumcommissie Capelle aan den IJssel (verder te noemen: referendumcommissie) bestaat uit vijf onafhankelijke leden, die de raad gevraagd en ongevraagd adviseren over de toepassing van de Referendumverordening en toezicht houden op het proces van de uitvoering van een referendum, zoals vastgelegd in de Referendumverordening. Advies over inleidend verzoek Als er een inleidend verzoek voor een raadgevend referendum wordt ingediend, zijn er twee vragen die door de referendumcommissie moeten worden beantwoord: 1. Is het verzoek ontvankelijk; met andere woorden is het inleidend verzoek tijdig ingediend en zijn er voldoende ondersteuningsverklaringen ingediend? 2.

Is het verzoek toelaatbaar of te wel kan er over het concept raadsbesluit een referendum worden gehouden of is één van de uitzonderingsgronden van toepassing? Om tot een gedegen advies te komen heeft de referendumcommissie op woensdag 10 februari 2021 in een online hoorzitting, de indieners van het inleidend verzoek uitgenodigd om een toelichting te geven, waarom zij dit inleidend verzoek voor het houden van een raadgevend referendum hebben ingediend. Tevens was de betrokken wethouder uitgenodigd om hierop te reflecteren. Vanwege een eerder gemaakte afspraak, die niet kon worden verzet, was de wethouder niet in de gelegenheid om deze online hoorzitting bij te wonen. Namens het college, was burgemeester Oskam aanwezig. Raadsleden zijn uitgenodigd om tijdens deze online hoorzitting als toehoorder aanwezig te zijn. Veertien raadsleden van bijna alle fracties (zeven van de negen) hebben hieraan deelgenomen. De informatie uit deze online hoorzitting en het ontvangen advies van het college op vrijdag 12 februari 2021 met betrekking tot het inleidend verzoek, zijn gebruikt bij het opstellen van ons advies. De referendumcommissie heeft gekeken naar de ontvankelijkheid en de toelaatbaarheid van het inleidend verzoek tot het houden van een raadgevend referendum over het Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg en licht dit hieronder toe.

Ontvankelijkheid In de Referendumverordening is vastgelegd aan welke eisen een inleidend verzoek moet voldoen en wat de processtappen zijn. Het inleidend verzoek voldoet aan de ontvankelijkheidsvereisten waaronder een tijdige indiening. Het verzoek gaat over het concept raadsbesluit tot vaststelling van het Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg en is ondersteund door minimaal 70 kiesgerechtigden, te weten 125 geldige ondersteuningsverklaringen. De referendumcommissie concludeert dat het inleidend verzoek ontvankelijk is.

Behorende bij brief nummer: 421723/422026

pagina: 3 van 8

Toelaatbaarheid Of een inleidend verzoek toelaatbaar is, wordt beoordeeld aan de hand van artikel 2 van de Referendumverordening. Dit artikel geeft aan dat een referendum wordt gehouden tenzij één van de uitzonderingsgronden van toepassing is. De referendumcommissie betrekt ook het advies van het college bij de advisering over de toelaatbaarheid. Opgemerkt dient te worden bij dit artikel 2, dat het niet de bedoeling is dat de Referendumverordening een leeg instrument is. Daarom zijn de redenen waarom géén referendum kan worden gehouden opgenomen in de Referendumverordening. Zo kunnen inwoners vooraf een reële inschatting maken of zij een beroep kunnen doen op het instrument “referendum” om invloed uit te oefenen op de besluitvorming door de raad. De uitzonderingsgronden worden genoemd in artikel 2 van de Referendumverordening. Uitzonderingsgronden artikel 2, lid a t/m h Het concept raadsbesluit tot vaststelling van het Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg behoort niet tot de uitzonderingen, die worden genoemd in artikel 2, lid a t/m h voor het houden van een referendum. Hierover bestaat bij de referendumcommissie géén twijfel of onduidelijkheid voor een eventuele uitsluitingsgrond. Uitzonderingsgronden artikel 2, lid i en j De uitzonderingen voor het houden van een referendum, die worden genoemd in artikel 2, lid i en j vergen een andere beoordeling en daarmee advisering.

De referendumcommissie heeft in dit kader uitvoerig en zorgvuldig naar deze uitzonderingsgronden gekeken. Toepassing van één van deze uitzonderingsgronden vragen expliciet het oordeel van de raad en daarmee een belangenafweging en motivering door de raad. Uitzonderingsgronden artikel 2, lid i In het eerstgenoemde artikel 2, lid i wordt als uitzondering genoemd onderwerpen, die hun grondslag vinden in een eerder genomen besluit waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden. Deze uitzonderingsgrond betreft een beoordelingsvrijheid van de raad. In het concept raadsbesluit over het Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg wordt voorgesteld om het besluit van 13 november 2017 over het Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg in te trekken. Hieruit blijkt dat er een eerder plan was, waarover de raad heeft besloten. Daarom moet worden beoordeeld of het huidige concept raadsbesluit, een dusdanige wijziging is van het eerdere besluit, dat kan worden gesproken van een nieuw concept raadsbesluit, waarover nog niet eerder een referendum is gehouden of kon worden gehouden. De referendumcommissie constateert dat het door de raad op maandag 13 november 2017 vastgestelde Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg met name gericht was op de ruimtelijke kaders van het voorterrein.

Nadat zich een initiatiefnemer heeft gemeld, die de gehele hoek, zowel voor- als achterterrein, wilde ontwikkelen was het noodzakelijk om een aangepast gebiedspaspoort te ontwerpen, waarin ook de ruimtelijke kaders voor het achterterrein zouden worden meegenomen. Door de komst van deze ontwikkelde partij, als nieuwe eigenaar van het achterterrein, is een natuurlijk moment ontstaan om een aanvulling en vernieuwing van het in november 2017 vastgestelde Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg te realiseren.

Behorende bij brief nummer: 421723/422026

pagina: 4 van 8

Na een consultatieronde langs de raad en omwonenden, ligt het aangepaste (lees: aanvulling van het bestaande plan én vernieuwing met een geheel nieuw deel: het achterterrein) gebiedspaspoort aan de raad voor. Het Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg, inclusief de Nota verkeersafwikkeling rondom Capelseweg/Kanaalweg/ Bermweg en de Nota van beantwoording ligt op maandag 15 februari 2021 ter besluitvorming aan de raad voor. Door dit concept raadsbesluit is een compleet beeld ontstaan van de integrale ontwikkeling van zowel voor- als achterterrein, die voor het eerst zichtbaar en herkenbaar is, die niet eerder bekend kon zijn. Dit is dan ook het eerste moment dat inwoners via een referendum hun mening kunnen geven over het gehele plangebied Capelseweg Bermweg. In dit kader merkt de referendumcommissie op, dat door het voorstel van het college om het op 13 november 2017 vastgestelde Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg in te trekken, er een novum ontstaat. Tegen het (nieuwe) concept raadsbesluit tot vaststelling van het aangevulde en vernieuwde Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg, kunnen inwoners een inleidend verzoek tot het houden van een raadgevend referendum indienen volgens de Referendumverordening.

De referendumcommissie merkt op dat het college ervoor heeft gekozen om niet een apart gebiedspaspoort van het achterterrein, zoals aangegeven in het vastgestelde Gebiedspaspoort uit 2017, aan de raad voor te leggen. Het college heeft er namelijk voor gekozen om een nieuw gebiedspaspoort voor het bestaande plan én het nieuwe plan (achterterrein), voor te leggen aan de raad. Gelet op bovenstaande, ziet de referendumcommissie geen redenen waarom artikel 2, lid i een uitzonderingsgrond is of kan zijn. De referendumcommissie adviseert dat de uitzondering in artikel 2, lid i niet van toepassing is, omdat er niet eerder een referendum over het concept raadsbesluit is gehouden of kon worden gehouden. Uitzonderingsgronden artikel 2, lid j In artikel 2, lid j, zijn onderwerpen, waarvan de totstandkoming, inwerkingtreding of uitvoering naar het oordeel van de raad niet kan worden uitgesteld vanwege enig daarmee gemoeid belang, een uitzondering om een referendum te houden. Deze uitzonderingsgrond betreft ook een beoordelingsvrijheid van de raad. Deze j-bepaling geeft de raad een kleine opening om in heel bijzondere gevallen terwijl, alle andere gronden uit artikel 2 van de Referendumverordening niet van toepassing zijn, toch te besluiten dat er geen referendum komt.

Mocht er iets bijzonders spelen waarvan volstrekt duidelijk is, dat bij het opstellen van de Referendumverordening deze situatie die niet kon worden bedacht (en opgenomen als uitzonderingsgrond), dan geeft het de raad enige speelruimte. Dit wordt ook wel een dringende reden genoemd. Duidelijk is dat dit heel goed omschreven en gemotiveerd dient te worden. Dit 'gemoeid belang' kan het beste feitelijk van aard zijn, precies geformuleerd worden en mag niet gebaseerd zijn op aannames of interpretaties. De referendumcommissie heeft op dit moment geen indicatie dat er sprake is van een uitzonderingsgrond, zoals genoemd in de j-bepaling. De besluitvorming en motivering over deze uitzondering is aan de raad.

Behorende bij brief nummer: 421723/422026

pagina: 5 van 8

Advies college Bij de advisering over de toelaatbaarheid van het referendumverzoek betrekt de referendumcommissie ook het advies van het college van vrijdag 12 februari 2021, dat is gebaseerd op het juridisch advies van Van Ardenne & Crince le Roy Advocaten N.V. (verder te noemen advocatenkantoor). Het juridisch advies geeft de referendumcommissie aanleiding om te reageren op de volgende onderwerpen. Beleidsvrijheid raad Advies college Allereerst geeft het advocatenkantoor aan dat de raad de nodige beleidsvrijheid heeft bij het al dan niet bieden van gelegenheid tot het indienen van een definitief verzoek om een referendum. Ook geeft het kantoor aan dat de raad verder niet is gebonden aan een positief of negatief advies van de referendumcommissie. Het is uiteindelijk aan de raad zelf om de uiteindelijke afweging te maken en een besluit te nemen. Reactie referendumcommissie De referendumcommissie wijst erop dat het advocatenkantoor voorbij gaat aan de geest en de gedachte van de Referendumverordening. Het advocatenkantoor gaat voorbij aan het feit dat de raad, door de vaststelling van de Referendumverordening, waarbij inwoners een recht krijgen om zich te mengen in het besluitvormingsproces, zich heeft beperkt, als het gaat om het inroepen van de uitzonderingsgronden voor het houden van een referendum. Dit betekent dat de raad niet altijd volledige beleidsvrijheid heeft.

Mocht dat wel de bedoeling en aan de orde zijn, dan rijst de vraag wat nut, noodzaak en feitelijke doorwerking (van de vaststelling) van de Referendumordening is? Deze vraag dient door de raad te worden beantwoord. De raad kan besluiten zijn vrijheid in te perken om te bepalen of een referendum kan worden gehouden. Uit jurisprudentie volgt dat de raad bevoegd is zichzelf bij verordening beperkingen op te leggen. Gemeenten gaan hier verschillend mee om. De raad is bij het niet-ontvankelijk verklaren of het weigeren van een verzoek tot het houden van een raadgevend referendum, gebonden aan de eigen vastgestelde verordening. Raden moeten zich immers aan de eigen spelregels houden. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid is dat voor de inwoners, wel zo wenselijk en noodzakelijk. Afhankelijk van de inhoud van de Referendumverordening wordt de discretionaire bevoegdheid van de raad enigszins beperkt en neemt de ruimte voor de rechter om over de toelaatbaarheid van een referendum te beslissen toe. De rechtbank erkent dat uitzonderingsgronden beleidsvrijheid met zich meebrengen, maar dat de bepalingen ook een verantwoordelijkheid bij raden leggen om duidelijk te maken welke besluiten al dan niet referendabel zijn. Daarmee zouden ingewikkelde juridische debatten tussen inwoners en gemeenten kunnen worden voorkomen1.

Het indienen van een inleidend verzoek tot het houden van een raadgevend referendum is een eerste processtap in het referendumproces, die rechtszekerheid biedt aan de indieners, zoals geregeld in de Referendumverordening. Deze eerste processtap wordt afgerond, door het besluit van de raad of de indieners van het inleidend verzoek, wel of niet de mogelijkheid wordt geboden om een definitief verzoek in te dienen (zie artikel 8, lid 6 van de Referendumverordening).

1

https://www.uitspraken.nl/uitspraak/rechtbank-noordholland/bestuursrecht/bestuursprocesrecht/voorlopige-voorziening-bodemzaak/ecli-nl-rbnho-201511183

Behorende bij brief nummer: 421723/422026

pagina: 6 van 8

De raad heeft zich hierin beperkt door de toepassing van artikel 2, waarin de uitzonderingsgronden voor het houden van een referendum worden genoemd, waaronder twee gronden (lees: uitzonderingsgronden artikel 2, lid i en j), waarin de raad beleidsvrijheid heeft. Is artikel 2 niet van toepassing, dan is de volgende processtap, dat de mogelijkheid wordt geboden om een definitief verzoek in te dienen, ondersteund door 1.600 kiesgerechtigden. Naar het oordeel van de referendumcommissie moet artikel 8, lid 6 altijd in samenhang met artikel 2 worden gelezen. Waarbij artikel 2 ziet op de beleidsvrijheid van de raad. Het is goed om ook te kijken naar een tweede vergelijkbare processtap, opgenomen in artikel 9, lid 8. Ook dit is een processtap en ook hier heeft de raad niet alle vrijheid om te besluiten toch geen referendum te willen. Een negatief besluit kan alleen worden genomen als niet het vereiste aantal handtekeningen van kiesgerechtigden zijn behaald. Opnieuw inspraak en rechtszekerheid Advies college Het advocatenkantoor geeft aan dat er vanaf oktober 2019 participatie over het Gebiedspaspoort 1.1 heeft plaatsgevonden. Hiermee stelt het kantoor dat eenieder de mogelijkheid heeft gekregen om een zienswijze in te dienen. Het opnieuw bieden van inspraak via een referendum strookt dan niet met de geest van en de gedachte achter de Referendumverordening.

Ook raakt, aldus het kantoor, het opnieuw bieden van inspraak, maar ditmaal via een referendum, aan de rechtszekerheid. Immers, de eerdere inspraak heeft reeds tot aanpassingen aan het Gebiedspaspoort 1.1 geleid. Reactie referendumcommissie Er bestaan verschillende participatiemogelijkheden, die niet allemaal gelijk zijn aan elkaar. Welke mogelijkheden worden gekozen, hangt, naar het oordeel van de referendumcommissie, af van een aantal belangrijke vragen. Allereerst welke invloed krijgen inwoners (informeren, raadplegen, adviseren, co-produceren of meebeslissen) en in welke fase bevindt zich het proces van besluitvorming (agendavorming, beleidsvorming of besluitvorming) en tot slot wat is het doel van de participatie (informatie of ideeën verzamelen, draagvlak voor het beleid vergroten, verhogen van de kwaliteit van het beleid etc.). Vaak is het de gemeente, die bepaalt of, hoe en wanneer er wordt geparticipeerd. Bij een referendum bepalen de inwoners of er van dit recht gebruik wordt gemaakt. De referendumcommissie staat op standpunt, dat al daarom door het college niet kan worden gezegd, dat er al participatie heeft plaatsgevonden.

Participatievormen zijn niet gelijk aan elkaar of onderling uitwisselbaar! Bij een referendum krijgen alle kiesgerechtigde inwoners de mogelijkheid om in het laatste stadium van het besluitvormingsproces een advies te geven over het besluit dat voorligt. Dit is wezenlijk anders dan inspraak wat doorgaans plaatsvind in de beleidsvormingsfase. Bij veel andere participatie-instrumenten wordt maar een deel van de inwoners bereikt. Voor een goed participatieproces worden doorgaans ook meerdere instrumenten ingezet. De referendumcommissie benadrukt hierbij nogmaals dat het instrument “referendum”, één van de instrumenten is die, naast andere participatie-instrumenten kan worden ingezet! De opmerking over de aantasting van de rechtszekerheid kan de referendumcommissie niet volgen. Er is of kan immers géén sprake van rechtszekerheid zijn, voordat de raad, als hoogste orgaan in de gemeente, een besluit heeft genomen. Dat is hier nog niet het geval.

Behorende bij brief nummer: 421723/422026

pagina: 7 van 8

Lokaal/kleinschalig Advies college Het advocatenkantoor stelt de vraag of een referendum, waarbij iedere inwoner van de gemeente zich kan uitspreken over het Gebiedspaspoort Capelsweg Bermweg, gelet op het lokale karakter van het project een aangewezen instrument is. Kort en goed, is een referendum - ook - bedoeld voor (kleinschalige) projecten met een beperkte lokale impact? Deze vraag dient de raad tevens te beantwoorden gelet op het advies. Reactie referendumcommissie. In de Referendumverordening is geregeld dat inwoners een inleidend verzoek voor het houden van een raadgevend referendum kunnen indienen op basis van een concept raadsbesluit. Het concept raadsbesluit tot vaststelling van het Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg is een concept raadsbesluit, waardoor iedere inwoner het recht heeft om een referendum aan te vragen. De vraag of een referendum is bedoeld voor (kleinschalige) projecten met beperkte lokale impact is niet relevant en niet aan de orde. In dit kader wijst de referendumcommissie erop dat voor een definitief verzoek, 1.600 handtekeningen nodig zijn en dat een referendum over een concept raadsbesluit daarmee breed gedragen dient te zijn onder de inwoners van Capelle aan den IJssel. Als dit concept raadsbesluit inderdaad 'te klein' is, zal dat blijken door het uitblijven van voldoende steun door de inwoners.

Jurisprudentie Reactie referendumcommissie Ter afsluiting van de reactie op het advies van het college, hecht de referendumcommissie eraan op te merken, dat de jurisprudentie waar het advocatenkantoor naar verwijst weliswaar betrekking heeft op respectievelijk een raadgevend referendum, een (raadplegend) referendum, een niet referendabel besluit en uitzonderingsgrond artikel 2, lid i, maar in casu niet relevant is. Dat hangt samen met het feit dat de lokale referenda, waar naar wordt verwezen op essentiële onderdelen verschillende van de situatie in Capelle aan den IJssel, niet in de laatste plaats doordat de bepalingen in de verschillende verordeningen verschillen. De referendumcommissie concludeert dat, voor zover zij nu kan beoordelen, het inleidend verzoek toelaatbaar is, waarbij zij wil wijzen op het feit dat ook het advocatenkantoor in haar conclusies, die mogelijkheid open houdt. Inleidend verzoek en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) Het feitelijk ophalen van een benodigd aantal ondersteuningshandtekeningen van en door inwoners van Capelle aan den IJssel is het startpunt van een inleidend verzoek voor het houden van een raadgevend referendum. In de Referendumverordening heeft u kaders voor het houden van een raadgevend referendum vastgelegd. Inwoners doen een aanvraag, de spelregels zijn vastgelegd en de raad neemt een besluit op deze aanvraag.

Dit is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waar bezwaar en beroep tegen open staat. Mocht u besluiten om de indieners van het inleidend verzoek, niet de mogelijkheid te bieden tot het indienen van een definitief verzoek, ondersteunt door ten minste 1.600 handtekeningen van kiesgerechtigden, dan dient u dit gemotiveerd te onderbouwen en het concept raadsbesluit over het inleidend verzoek aan te vullen met argumenten, waarom uw raad geen mogelijkheid biedt tot het indienen van een definitief verzoek.

Behorende bij brief nummer: 421723/422026

pagina: 8 van 8

Samenvatting Alles overziend en samenvattend stelt de referendumcommissie vast dat het Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg gezien de Referendumverordening en de genoemde uitzonderingsgronden in artikel 2, het onderwerp van een referendum kan zijn. Wel is het aan de raad om de uiteindelijke afweging te maken en om het besluit te nemen. Afsluiting Wij hopen u hiermee voldoende te hebben geadviseerd. Een vertegenwoordiging van de referendumcommissie is aanwezig tijdens de bespreking van het inleidend verzoek tot het houden van een raadgevend referendum over het Gebiedspaspoort Capelseweg Bermweg in de raadsvergadering op maandag 15 februari 2021. Bij een positieve uitkomst adviseert de referendumcommissie graag over de vervolgstap in het referendumproces, het definitief verzoek tot het houden van een raadplegend referendum, die moet worden ondersteund door ten minste 1.600 kiesgerechtigden. Met vriendelijke groet, namens de referendumcommissie Capelle aan den IJssel,

mevrouw drs. M. Veerbeek, voorzitter

C.c: - college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel - de indieners van het inleidend verzoek voor het houden van een raadgevend referendum