Bijlage 3 Toekomstoriëntatie Buren fase 2
Tekst van het document
EINDRAPPORTAGE
#Hoedan: invulling geven aan het toekomst profiel van Buren Toekomstoriëntatie Fase 2 64246 – 27 augustus 2021
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren Toekomstoriëntatie Fase 2
Sofie Dreef | Philip van Veller 64246 – 27 augustus 2021
Inhoudsopgave 1.
Inleiding.................................................................. 4
1.1
Aanleiding.................................................................................................... 4
1.2
Terugblik op fase 1..................................................................................5
1.3
Onderzoeksvraag fase 2.....................................................................5
1.4
Schaalkracht...............................................................................................5
1.5
Aanpak............................................................................................................6
1.6
Leeswijzer......................................................................................................6
2.
Huidige situatie (overzicht en inzicht)...........7
2.1
Bestuur: sterkten en zwakten.......................................................8
2.2 Organisatie: sterkten en zwakten............................................ 13 2.3 Inzicht: de sterkten en zwakten van en kansen en bedreigingen voor het bestuur en de organisatie van Buren.......................................................................17
3.
Wat is er nodig richting de toekomst? (uitzicht)................................................................. 19
3.1
Het vertalen van het toekomstprofiel naar opgaven, doelen, resultaten en activiteiten............................................20
3.2 Wat vraagt dit van het bestuur?.............................................. 23 3.3 Wat vraagt dit van het samenspel tussen bestuur en organisatie?..............................................................................................24 3.4 Wat vraagt dit van de organisatie?........................................ 25 3.5 Tot slot: hoe nu verder? ..................................................................26
4.
Bijlage.................................................................... 27
4.1
Geraadpleegde documenten ...................................................27
4.2 Gesprekspartners ...............................................................................27
HOOFDSTUK 1
Inleiding 1.1
Aanleiding
Gemeenten staan voor grote en complexe
Aan gemeenten de taak om hier uitvoering aan te
maatschappelijke opgaven. Opgaven op het gebied van
geven binnen een gemeentebegroting die door onder
duurzaamheid en woningbouw, in het sociaal domein,
meer de tekorten in de jeugdzorg weinig speelruimte
en natuurlijk het beheersen van de coronacrisis.
biedt: een enorme uitdaging! De gemeente Buren ziet
Tegelijkertijd veranderen de verwachtingen van
deze uitdagingen en wil hiermee aan de slag.
inwoners. Veel van hen willen snelle en digitale dienstverlening, anderen vragen om persoonlijk contact en begeleiding.
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
In het coalitieakkoord ‘Daadkrachtig en Kerngericht 2020-
1.3 Onderzoeksvraag fase 2
2022’ en de bijbehorende uitvoeringsagenda heeft de gemeente Buren zes strategische opgaven en een aantal ambities met
Na vaststelling van het eindproduct van fase 1, zijn we
betrekking tot ‘Leefbare Kernen’ geformuleerd. Om hier
gestart met de uitvoering van fase 2: het formuleren van
uitvoering aan te geven, is een sterke gemeente nodig. Buren
een handelingsperspectief. De deelvraag die we in fase 2
wil als zelfstandige gemeente met een robuuste en wendbare
beantwoorden, is:
organisatie de toekomst tegemoet treden en heeft daarom Berenschot gevraagd om inzicht te geven in wat voor type
Wat zijn de sterkten en zwakten van Buren en
gemeente de gemeente Buren wil zijn (fase 1) en vervolgens
welke bestuurskracht is nodig om de gewenste
een handelingsperspectief te formuleren (fase 2), steeds met
toekomstrichting in te gaan?
aandacht voor het samenspel met de omgeving.
1.2 Terugblik op fase 1
1.4 Schaalkracht
De eerste fase is uitgevoerd in de periode januari-april 2021
Veel van de maatschappelijke opgaven waarvoor gemeenten
en vormt de inhoudelijke verkenning van de toekomst van de
staan, zijn niet (meer) vooral gemeentelijk georiënteerd, maar
gemeente Buren. De eindrapportage van deze fase belicht ‘wat
spelen op regionale of juist binnengemeentelijke schaal. In
voor gemeente Buren wil zijn’ en waaraan zij moet voldoen,
toenemende mate worden oplossingen gezocht in ‘de regio’
ook in het samenspel met stakeholders in “de regio” en kernen.
of in de kernen; zowel om daarmee beter aan te sluiten op de
Allereerst hebben we op basis van openbare data en een
opgaven die spelen, als om zaken beter, goedkoper en minder
documentstudie een “foto” gemaakt van de gemeente Buren.
kwetsbaar te organiseren.
In deze foto brengen we de stand van zaken, gemeentelijke en regionale ambities en trends en ontwikkelingen op
Op de regionale schaal zijn er steeds meer platforms waar
verschillende beleidsterreinen in beeld. Naast feiten bevat de
opgaven worden bepaald en oplossingen worden gezocht. Van
eindrapportage over fase 1 opinies van direct betrokkenen.
RES-regio’s waarin de energietransitie wordt vormgegeven
Binnen de gemeente Buren hebben we (digitale) gesprekken
tot veiligheidsregio’s die belast zijn met de aanpak van
gevoerd met de wethouders en voormalig burgemeester, de
het coronavirus. Bovendien wordt in de regio’s niet alleen
raadsfracties en de gemeentesecretaris en domeinmanagers
bestuurlijk samengewerkt, maar ook de verbinding gezocht met
binnen de ambtelijke organisatie. Verder spraken we met
bedrijven en maatschappelijke partners. Zoals in de FruitDelta
vertegenwoordigers uit de regio, het ondernemersplatform
Regio Rivierenland.
en hebben we een groepsgesprek gevoerd met inwoners uit de diverse kernen.
Maar dat is niet de enige ontwikkeling. Naast schaalvergroting zien we tegelijkertijd schaalverkleining optreden. Op lokale
De rapportage eindigt met het toekomstprofiel van Buren.
schaal wordt de gemeenschap steeds nadrukkelijker betrokken
Dit toekomstprofiel is opgesteld naar aanleiding van
bij het zoeken naar oplossingen voor maatschappelijke
een verdiepende werksessie met de gemeenteraad. Het
opgaven, vaak onder de noemer van participatie, co-creatie of
toekomstprofiel zet, samengevat, in op groei en bescheiden bruis.
kernendemocratie. Inwoners bepalen voor een groot deel zelf de richting, en zoeken daarbij vaak verbinding met en steun van
Op 23 april 2021 is de eindrapportage definitief opgeleverd. Vóór de behandeling van de rapportage in de gemeenteraad, is deze in een tweede werksessie met de raad besproken. Op 17 juni 2021 stelde de gemeenteraad het toekomstprofiel vast met een amendement waarin het behoud van het Burense cultuurhistorische landschap wordt toegevoegd aan het toekomstprofiel.
5
de gemeente.
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
De mate waarin wordt voldaan aan de opgaven op regionaal,
Op de conceptrapportage is een ambtelijke feitelijke check
gemeentelijk en binnengemeentelijk niveau zien wij als
uitgevoerd. Vervolgens is de conceptrapportage besproken in de
schaalkracht. Deze schaalkracht wordt bepaald door de
stuurgroep. Daarna is deze definitief gemaakt en hebben wij het
individuele spelers op het betreffende schaalniveau én hun
eindproduct opgeleverd aan de stuurgroep.
onderlinge samenspel. De gemeente vervult tussen deze drie niveaus een essentiële schakelrol: zij schakelt tussen regionaal, gemeentelijk, en binnengemeentelijk niveau. De vraag is wat
1.6 Leeswijzer
kan zij ‘halen en brengen’ op deze drie niveaus en wat haar partners daarin van haar verwachten. En niet in de laatste
Deze rapportage volgt de drieslag overzicht – inzicht – uitzicht.
plaats: kan zij aan deze verwachtingen voldoen? Dit begrip
Hoofdstuk 2 geeft een overzicht van de huidige situatie: wat
van schaalkracht vormt het analysekader van dit onderzoek.
zijn sterkten en zwakten van het bestuur en de organisatie
Het stelt ons in staat om de positie en kracht van Buren te
van Buren? We onderscheiden feiten en beelden en relateren
analyseren in samenhang met zowel de regionale context als
deze aan de schaalniveaus kernen, gemeente en regio.
die van haar kernen. In fase 1 stonden de elementen ‘publieke
Vervolgens geven we hier inzicht in middels een SWOT-analyse.
waarde’ en ‘draagvlak’ centraal. In fase 2 richten wij ons met
Hoofdstuk 3 geeft uitzicht. We beschrijven wat er nodig is
name het element ‘organisatie’ op de gemeentelijke, regionale
richting de toekomst om het toekomstprofiel te realiseren.
en sublokale schaal en de wisselwerking daartussen.
We maken onderscheid tussen de benodigde inhoudelijke vertaalslag (van abstract naar concreet) en de benodigde slag in
1.5 Aanpak Voor deel 2 van deze toekomstoriëntatie hebben wij gebruik gemaakt van de interviews die wij hebben gehouden met gesprekspartners binnen en buiten de gemeente in fase 1. In al deze gesprekken is het thema ‘schaalkracht’ aan de orde gekomen. Daarnaast hebben we een drietal aanvullende ambtelijke groepsgesprekken gevoerd: met de gemeentesecretaris en domeinmanagers, met de bestuursadviseurs en teammanager staf en met beleidsadviseurs op de verschillende thema’s die relevant zijn voor het toekomstprofiel (zie het overzicht van de gesprekspartners in de bijlage). Voorts hebben wij een aantal documenten bestudeerd over de organisatie (o.a. het Organisatieplan, het Huis van Buren en de SWOT-analyse uit 2016) en hebben we kennisgenomen van de concept-rode draden notities uit het parallel lopende zero-based budgeting traject, om ervoor te zorgen dat beide trajecten elkaar niet bijten. Op onderdelen bevat deze rapportage passages die ook in de rapportage over fase 1 stonden; dit is inherent aan de gemaakte keuze om de toekomstoriëntatie op te splitsen in twee delen. Het onderzoek is begeleid door een stuurgroep, bestaande uit burgemeester Josan Meijers, wethouder Pieter Neven, gemeentesecretaris Michiel van Dalen, griffier Elsa Weijenberg en bestuursadviseurs Gerard van Droffelaar en Hilde van Wijk.
Vanuit de provincie nam Han Hiemstra, adviseur Sterk Bestuur deel aan de overleggen van de stuurgroep. 6
bestuurs- en organisatiekracht.
HOOFDSTUK 2
Huidige situatie (overzicht en inzicht) In dit hoofdstuk schetsen we de huidige stand van zaken als het gaat om de bestuurlijke en organisatorische kracht van de gemeente, en de relaties tussen bestuur, organisatie en de regionale en binnengemeentelijke schaal. Relevante passages hierover uit de rapportage over fase 1 hebben wij integraal overgenomen.
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
We onderscheiden feiten, beelden en de analyse:
hetzelfde is als gelijk krijgen en dat je dat soms zelfs nooit
•
Onder feiten verstaan wij, gebeurtenissen in het verleden,
krijgt. Werk aan een politieke cultuur waarbij je elkaar af
gemeentelijke beleid en de stand van zaken daarvan, data
en toe wat meer gunt, als lange termijninvestering in het
uit objectieve bronnen en reeds vastgestelde documenten.
algemeen belang.
•
Onder beelden verstaan wij, de gedachten en meningen van
5. Geef de burgemeester opdracht en ruimte om samen
onze interviewpartners. Met andere woorden: de beelden
met de griffier en in overleg met de fractievoorzitters
die er leven over hoe het bestuur en de organisatie acteren
een werkprogramma te ontwikkelen dat bovengenoemde
op de drie schaalniveaus. De teksten komen - vaak letterlijk
ingrediënten bevat.
- van respondenten die zijn bevraagd over het bestuur en de
6. Spreek als raad en college commitment uit voor het
organisatie van de gemeente Buren. Waar de respondenten
doorlopen van dat werkprogramma.”
er geen doekjes om wonden, zetten wij deze beelden ook zo neer. In alle gevallen is sprake van een patroon en dus meer
Het rapport van de informateur is wel geagendeerd in de
dan het beeld van een enkeling. Steeds geven we daarbij aan
gemeenteraad, maar niet formeel besproken.
of het een beeld van alle respondenten betreft, of juist van •
een specifieke groep respondenten.
In het coalitieakkoord en de bijbehorende uitvoeringsagenda
De analyse komt voor rekening van Berenschot.
zijn afspraken1, ambities en resultaten opgenomen over de implementatie van de aanbevelingen van de informateur. Het
2.1 Bestuur: sterkten en zwakten
advies van de informateur is als uitgangspunt genomen bij het opstellen van een ‘veranderagenda’. Deze agenda bestaat uit drie onderdelen: (1) investeren in de relatie tussen raad,
2.1.1
Schaal: gemeente
college en organisatie, (2) participatie van inwoners en (3) de
Feiten
vergaderstructuur. Voor het eerste onderdeel is medio januari
Het bestuur van Buren kent een lange periode van instabiliteit.
2019 een tweedaagse sessie georganiseerd met de gemeenteraad,
Er zijn vijf coalitiebreuken geweest sinds 2002. De huidige
ondersteund door een externe begeleider. Een krappe meerder
coalitie is gevormd na een rapport van de informateur
heid van de raad heeft aan deze sessie deelgenomen; de
(dd. 6 november 2019) vanwege stroeve onderlinge
oppositie was hierbij ondervertegenwoordigd. De opbrengst
verhoudingen. De informateur constateert onder andere dat
van deze sessie was onvoldoende om een gezamenlijke visie
er sprake is van wantrouwen tussen (bepaalde) raadsleden
te ontwikkelen. Sindsdien ligt dit onderdeel – mede door de
onderling en tussen (bepaalde) raadsleden en (leden van)
coronacrisis, waardoor fysiek bijeenkomen niet mogelijk was –
het college, een weinig sterk ontwikkeld inhoudelijk debat
stil.
in de raad en een als onveilig ervaren politieke context. De informateur doet, buiten de coalitievorming, een aantal
De status van onderdeel 2, participatie van inwoners, is
suggesties om de bestuurscultuur in Buren te verbeteren:
onbekend.
1. “Investeer in persoonlijke verhoudingen, in het begrip voor
Voor onderdeel 3, de vergaderstructuur, is op verzoek van
elkaars politieke stijl en in elkaars persoonlijke manier van
een aantal raadsleden het Periklesinstituut gevraagd om
communiceren. Ontwikkel een aanspreekcultuur in plaats
ondersteuning te bieden aan de discussie in de raad over
van een afrekencultuur.
ervaren knelpunten en ontwerpcriteria voor een nieuwe
2. Investeer in een visie op het samen gemeentebestuur van
vergaderstructuur. Dit traject loopt nu.
Buren zijn, raadsbreed én als raad, college, burgemeester en organisatie. Formuleer samen wat je nodig hebt om een
Ook de driehoek van burgemeester, gemeentesecretaris en griffier
goed gemeentebestuur te kunnen zijn. Respecteer en benut
was de afgelopen jaren niet stabiel: alle personen op die posities
daarbij elkaars rol en positie. Respecteer daarbij elkaars
zijn gewisseld.
verschillende politieke en persoonlijke stijlen. 3. Maak een nieuwe start met personen waar de onderlinge ergernissen en spanningen hoog zijn opgelopen. Praat ergernissen uit waar dat kan. 4. Besef daarbij dat politiek de kunst van het haalbare is en dus soms gewoon een kwestie van de democratie zijn werk laten doen en tegelijk dat in de politiek gelijk hebben zelden 8
1
Afspraak 4.4.: “We willen de komende twee jaar investeren in de omgangsvor men en bestuurlijke verhoudingen tussen raad, college en organisatie en dit in overleg organiseren.”
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
Afgesproken is dat de gemeente Buren en de provincie
De waarnemend burgemeester, voorzitter van de gemeenteraad,
Gelderland na de gemeenteraadsverkiezingen in maart 2022
wijst er vanuit haar bovenstaande opdracht op dat een open
starten met de voorbereidingen voor de invulling van het
en respectvolle sfeer een randvoorwaarde voor een (verdere)
burgemeestersambt door middel van een kroonbenoeming. Op
verbetering is, waarbij raadsleden ook nieuwsgierig durven zijn
dit moment is sprake van een waarnemend burgemeester. De
naar elkaar en elkaars ideeën.
fractievoorzitters en de Commissaris van de Koning hebben samen vastgesteld dat Buren op dit moment behoefte heeft aan
Alle gesprekspartners, inclusief raadsleden zelf, zijn kritisch
een waarnemend burgemeester die bijdraagt aan het verbeteren
op de rol van de raad. Men ziet dat het de raad onvoldoende
en versterken van de verhoudingen in de raad, een coachende
lukt om een inhoudelijk debat te voeren en op basis daarvan
rol kan vervullen in het college en in staat is om rust en
keuzes te maken, maar zich in plaats daarvan vooral richt op
duidelijkheid te creëren binnen de bestuurscultuur in Buren.
het proces en de uitvoering. Doordat de raad veel met zichzelf
Vanuit die wens is de huidige burgemeester benoemd per 9
en met het college/de ambtelijke organisatie bezig is, komen
maart 2021.
de kaderstellende en volksvertegenwoordigende minder goed
2
uit de verf dan de controlerende functie, zo stellen onze Het college geeft sturing aan de inhoudelijke ambities via het
gesprekspartners.
coalitieakkoord en de bijbehorende uitvoeringsagenda. Dit werkt goed: het college ligt op koers om zijn ambities op de
Leden van het college, inclusief de waarnemend burgemeester,
voorgenomen beleidsontwikkelingen te behalen.
ervaren wel dat het onderling vertrouwen is toegenomen en dat het college meer acteert vanuit het collectief. Partners in
De provincie Gelderland monitort de bestuurskracht van een
de regio zijn ook van mening dat het huidige college rust heeft
aantal Gelderse gemeenten, waaronder Buren, al een aantal
gebracht in Buren.
jaren.3 In de recente Kadernota midterm review van Samen voor Gelderland 2019-20134 merkt de provincie op dat de
Vanuit de ambtelijke organisatie klinkt het geluid dat de
bestuurskracht van de Gelderse gemeenten onder druk staat.
Burense bestuurders onvoldoende knopen doorhakken en
De provincie voert met 16 gemeenten, waaronder Buren, een
prioriteren. Het duurt lang voordat beslissingen worden
maatwerktraject uit om de bestuurskracht in kaart te brengen
genomen en gestelde ambities worden regelmatig naar boven
en te verbeteren. Het gaat hierbij om dit onderhavige traject
bijgesteld, is de ervaring, en leidt tot een hoge werkdruk en
dat wordt uitgevoerd door Berenschot. Zowel het bestuur als de
weinig ruimte voor ontwikkeling.
organisatie werkt hier constructief aan mee. Niet alleen over de afzonderlijke gremia, maar ook over het Beelden
samenspel worden aandachtspunten genoemd. Er wordt vaak
Alle gesprekspartners geven aan dat de in hun ogen instabiele,
gedacht vanuit afzonderlijke posities en de (vermeende)
onveilige politieke cultuur in Buren een belemmerende werking
macht die daaraan moet worden toegekend in plaats van
heeft op de besluit- en slagvaardigheid van de gemeente. Zij
vanuit het collectief. De waarnemend burgemeester wijst er
stellen, en dat wordt ook door raadsleden zelf benoemd, dat
vanuit haar bovenstaande opdracht op dat het samenspel en
de gemeenteraad relatief veel met zichzelf bezig is en vaak
de samenwerking tussen raad, griffie, college en medewerkers
meer procesgericht dan op de inhoud gericht te werk gaat.
aanleiding geven om rollen en verantwoordelijkheden
Dit neemt niet weg dat wordt benoemd dat de raad stappen
nadrukkelijk te bespreken. Hier ligt ook een ontwikkelopgave
in de goede richting heeft gezet en de besluitvaardigheid is
voor de driehoek van burgemeester, gemeentesecretaris en
verbeterd. Daarnaast stippen gesprekspartners de soms ronduit
griffier.
slechte persoonlijke onderlinge verhoudingen aan; regelmatig met een lange geschiedenis die ook wordt overgedragen op ‘nieuwkomers’. Meerdere raadsleden gaven aan dat dit ten koste gaat van de kwaliteit én het plezier dat zij hebben in hun (raads)werk.
2 3 4
9
Brief Provincie Gelderland: Niet openstelling Burgermeesters vacature van Buren tot 1 juni 2022. 8 juni 2021, D.091845. Statennotitie Sterk bestuur, 2018. Samen voor Gelderland 2019-2023, Kadernota midterm review, p.9 (10 maart 2021)
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
Analyse:
Net als iedere gemeente zit Buren in meerdere regionale
Om het toekomstprofiel 2040 waar te maken is een stabiel
samenwerkingsverbanden. De burgemeester en wethouders
gemeentebestuur nodig dat stuurt op de inhoudelijke
vervullen hierin verschillende bestuursfuncties. Feit is
opgaven van de gemeente vanuit constructieve onderlinge
dat de Burense bestuurders weinig strategische regionale
verhoudingen. Om hiertoe te komen, zijn flinke stappen
bestuursfuncties, d.w.z. DB-lid of voorzitter van een
nodig – in het bijzonder in de onderlinge verhoudingen
portefeuillehouders overleg, vervullen (zie tabel 1; slechts twee
binnen de raad en de samenwerking tussen raad, college en
van de 19 bestuursfuncties merken wij aan als strategisch; de
ambtelijke organisatie. De conclusies van de informateur uit
overige functies vloeien automatisch voort uit het lidmaatschap
2019 staan wat ons betreft nog grotendeels overeind.
van de gemeente). Deze verdeling volgt onder andere uit de wisselingen van het college van Buren; andere gemeenten
Wat wel goed werkt, is het sturen via het coalitieakkoord
hebben toen bepaalde regionale bestuursfuncties overgenomen.
en de uitvoeringsagenda. Deze opgavegerichte werkwijze zien wij bij lang niet alle gemeenten, zeker niet die met
De geringe bezetting van regionale bestuursfuncties door de
eenzelfde omvang als Buren. Bovendien ligt het college
burgemeester en wethouders van Buren duidt op een minder
goed op streek met de uitvoering ervan.
sturende rol van de gemeente in de regio. Bovendien is niet duidelijk of de strategische functies die Buren wél bekleedt, ook strategisch zijn gekozen. Met andere woorden, zijn
2.1.2 Schaal: regio
dit de dossiers die passen bij het profiel van Buren en die
Feiten
Buren kunnen helpen om haar eigen ambities en opgaven te
‘Samen sterker in de regio’ is één van de zes strategische opgaven
verwezenlijken?
uit het coalitieakkoord 2020-2022. Regionale samenwerking wordt genoemd als een voorwaarde om de strategische
Tabel 1.
Regionale bestuursfuncties college van burgemeester en wethouders Buren.
opgaven van de gemeente voor elkaar te krijgen en zelfstandig
Burgemeester
• AB-lid Regio Rivierenland
te functioneren. Afspraak 4.7 uit het coalitieakkoord/
J.P.M. (Josan) Meijers
• AB-lid Veiligheidsregio Gelderland-Zuid • Voorzitter en lid portefeuillehouders overleg
de uitvoeringsagenda luidt, “we investeren in (regionale)
Mobiliteit/Basismobiliteit Regio Rivierenland
samenwerking. Het beoogde resultaat van deze afspraak is een regionale visie en een vernieuwde nota verbonden partijen.”
• AB-lid Regionaal Archief Rivierenland Wethouder
• AB-lid Recreatieschap Neder-Rijn-Lek-Waal
K.A. (Karl) Maier
• Lid Regionale speerpuntberaden Agribusiness, Logistiek en Recreatie &
De gemeenten in Regio Rivierenland ontwikkelen een regionale
toerisme Regio Rivierenland
visie. De tweede conferentie hierover is wegens de coronacrisis
• Lid portefeuillehouders overleg Recreatie & toerisme Regio Rivierenland
uitgesteld. Het doel van de conferentie was om met de colleges gezamenlijk een visie op te stellen. Dit proces wordt binnenkort weer opgepakt. Daarnaast ligt nu het concept FruitDelta Gebiedsagenda
Wethouder P.A.J.M. (André) van den Hurk Wethouder
• AB-lid AVRI
J.P. (Pieter) Neven
• Lid portefeuillehouders overleg Duurzaamheid Regio Rivierenland • Lid portefeuillehouders overleg Wonen Regio
in de ontwikkeling hiervan is beperkt. Ambtelijk is Buren in
Rivierenland • Lid portefeuillehouders overleg
wisselende samenstelling, en soms helemaal niet, aanwezig capaciteit (niet-ingevulde vacatures of ziekte).
Rivierenland • Lid Stuurgroep Rijnbrug
2030 voor bij de organisatie. De betrokkenheid van Buren
geweest bij overleggen hierover vanwege een gebrek aan
• DB-lid en AB-lid Omgevingsdienst
Arbeidsmigranten Regio Rivierenland Wethouder H.N.G.
• AB-lid GGD Gelderland-Zuid
(Niko) Wiendels
• AB-lid Werkzaak Rivierenland • Lid portefeuillehouders overleg WMO/Jeugd
Er is een concept van de vernieuwde nota verbonden partijen voorgelegd aan de raadsfracties. De raad is hierover middels een raadsinformatiebrief geïnformeerd; ook is er een werksessie over gehouden. De portefeuillehouder heeft voorgesteld het concept aan de gemeenteraad voor te leggen als een uitwerking van de toekomstoriëntatie fase 2.
10
Regio Rivierenland • Lid portefeuillehouders overleg Mobiliteit/ basismobiliteit Regio Rivierenland • Lid portefeuillehouders overleg Kunst & cultuur Regio Rivierenland • AB-lid Molenstichting voor het Gelders Rivierengebied
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
In de gemeenteraadsvergaderingen is ‘terugkoppeling regionale
De gebiedsagenda voor regio FruitDelta, waar Buren onderdeel
samenwerking/VNG commissie raadsleden en griffiers’ een vast
van uitmaakt, wordt ontwikkeld onder de vlag van de
onderwerp op de agenda. Bovendien heeft de raad in 2019 vier
Regiodeal.6 Buren heeft, in tegenstelling tot sommige andere
moties aangenomen om beter in positie te komen in de regio.
gemeenten, zelf geen projecten ingediend onder de Regiodeal.
Een van de moties gaat over het oprichten van een regionale
Het kan zijn dat Buren aan de voorkant (te) weinig invloed
raadskring Rivierenland waarin inhoudelijke afstemming tussen
heeft uitgeoefend op de Regiodeal om ervoor te zorgen dat hier
de raden kan plaatsvinden. De andere drie moties hebben
ook Burense projecten mee gediend zijn. Een andere mogelijke
betrekking op het synchroniseren van de vergaderschema’s,
verklaring kan zijn dat Buren op dit moment te weinig assertief
informatieverstrekking en transparantie.
is om bestaande of nieuwe projecten onder de vlag van de regiodeal te brengen. Achtergrond hiervan is bestuurlijke
Deze vier moties zijn opgepakt. Een initiatiefgroep bestaande
en organisatorische capaciteit en het ontbreken van een
uit raadsleden uit Buren, Maasdriel, Tiel en West Maas en
inhoudelijke visie op wat Buren uit de regio wil halen.
Waal heeft zich gebogen over het project “Kracht van de Raden”. Om de raden meer in hun kracht te zetten bij regionale
Beelden
samenwerking, zien zij de volgende acties:
De wethouders van Buren ervaren de eigen gemeente als een
•
Het opstellen van een strategische agenda voor de samen
betrouwbare, constructieve en kritische partner in de regio,
werkingsverbanden in de regio, waaruit voor raadsleden
die soms een wat afwachtende houding aanneemt. Regionale
in één oogopslag duidelijk wordt wat de belangrijkste
samenwerking is voor Buren primair een kwestie van het
uitdagingen zijn voor het komende jaar en wie waarvoor
dienen van het eigenbelang: waar kan samenwerking de
verantwoordelijk is;
ambities van Buren versterken?
•
• •
Het komen tot een andere manier van informatieverstrekking vanuit de gemeenschappelijke
Medewerkers van de gemeentelijke organisatie ervaren de
regelingen (GR-en) en de colleges: meer transparant, to-
politiek meer als lokaal georiënteerd dan (ook) gericht op de
the-point en regionaal gecoördineerd;
regio.
Het faciliteren en organiseren van het regionale debat tussen raden;
De regio zelf ervaart Buren niet altijd als een betrouwbare
Het opstellen van een overdrachtsdocument voor nieuwe
partner. Door de interne gerichtheid en regelmatige wisselingen
raadsleden.
van personen – zowel wethouders als de wisseling van de burgemeester, gemeentesecretaris als griffier driehoek – wordt
Met de regionale griffierskring is in juni 2021 afgesproken
Buren in de regio vaak gemist en moesten relaties steeds
dat zij het project overnemen van de initiatiefgroep. Voor
opnieuw worden opgebouwd.
de uitvoering zijn voor een periode van drie jaar middelen beschikbaar vanuit het programma ‘Samen’ uit de Regiodeal
De provincie herkent het beeld van een politiek instabiele, op
Regio Rivierenland.
zichzelf gerichte gemeente die in de regio vooral volgend is en wil ‘halen’ in plaats van ‘brengen’. Samenwerking op regionale
Voorts is er een uniform informatieprotocol opgesteld voor de
schaal en met buurgemeenten komt moeizaam tot stand, zo
GR-en en worden regionale afspraken gemaakt om te komen
constateert de provincie, hetgeen haaks staat op haar wens om
tot uniforme begrotingsrichtlijnen voor GR-en.
de Gelderse regio’s te versterken. Bovendien stelt de provincie dat de politiek in Buren is gericht op de waan van de dag en
In de Statennotitie Sterk Bestuur 2018 merkt de provincie
minder op een langjarige visie op wat voor gemeente Buren wil
op dat samenwerking in de regio Rivierenland niet als
zijn en wat daarvoor nodig is.
vanzelfsprekend tot stand komt. “De streken binnen de regio verschillen van elkaar en men oriënteert zich al naar gelang de woonplaats ook op verschillende steden buiten het gebied,” zo stelt de provincie.5 De provincie werkt samen met regio’s in gebiedsagenda’s aan een gezamenlijke aanpak van gedeelde of aan elkaar rakende ambities. 5
11
Statennotitie Sterk bestuur, 2018.
6
Samen voor Gelderland 2019-2023, Kadernota midterm review, p.9 (10 maart 2021)
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
Analyse
De rol van de raad bij kerngericht werken krijgt in de praktijk
Het zelfbeeld van Buren als partner in de regio strookt
op verschillende manieren vorm. Zo is inwonerparticipatie
niet met het beeld dat de partners van Buren hebben. Wij
onderdeel van de raadsvoorstellen, zodat de raad hierop
constateren dat Buren, ook door het ontbreken van een
expliciet kan sturen. Voor grote of politiek gevoelige
inhoudelijke visie van wat voor gemeente het wil zijn, veelal
onderwerpen maakt de ambtelijke organisatie een
volgend is in de regio.
participatievoorstel waarop de raad kan reageren. Dit kan via een raadsvoorstel, raadsinformatiebrief of het raadsjournaal.
Een positieve ontwikkeling is dat de gemeenteraad meer grip wil krijgen op wat er regionaal gebeurt en hier ook
Vóór de coronacrisis uitbrak hebben op initiatief van de raad
stappen in zet. ‘Grip’ gaat echter niet enkel over controle aan
kern-wandelingen plaatsgevonden, waaraan zowel inwoners als
de achterkant, maar (juist) ook om sturing aan de voorkant.
collegeleden en ambtenaren deelnamen. Wegens corona liggen
Dat vraagt om een heldere koers waarvan niet steeds
dergelijke initiatieven nu al geruime tijd stil.
wordt afgeweken, zodat Buren ook voor haar buren een betrouwbare partner is. Het traject toekomstoriëntatie kan
Beelden
hierbij helpen, maar dat vraagt wel om een constructieve
De eigenheid van de kernen, zowel in cultuur als in type
houding van alle betrokkenen.
vraagstukken, werd in alle gesprekken genoemd als kenmerkend voor de gemeente. Binnen de gemeenteraad bestaan er echter
2.1.3 Schaal: kernen
verschillende beelden over wat kerngericht werken precies
Feiten
inhoudt en hoe het vorm moet krijgen. Er is behoefte aan
Kerngericht werken is één van de zes strategische opgaven van
heldere doelen en uitgangspunten – of het doorleven van de
Buren. De gemeente werkt vanuit de Visie kerngericht werken:
doelen en uitgangspunten uit de visie kerngericht werken 2020-
Gezien, gehoord en erkend 2020-2023.7 Sinds 2020 werkt
2023 – voor participatie van inwoners en de omgang met de
Buren met kernwethouders. Zij zijn het gezicht in de kern
verschillende organisatiekracht van de kernen.
namens het college. De kernwethouder heeft de contacten in de kern, overlegt met dorpsbelangenorganisaties en is zichtbaar
Vertegenwoordigers uit de kernen en de ondernemers geven
aanwezig. De inhoudelijke betrokken wethouder blijft aan zet
aan dat de visie kerngericht werken in de praktijk nog vorm
voor het onderwerp in de portefeuille.
moet krijgen. Zij zijn blij met de beweging naar kerngericht werken, maar merken op dat de gemeente vaak nog weinig
Over de rol van de raad bij kerngericht werken zegt de Visie het
zichtbaar is - ambtelijk, maar ook politiek-bestuurlijk. Daarbij
volgende:
wijzen zij op de politieke onrust in de gemeente in de afgelopen periode. Daardoor is de gemeente naar binnen gericht: vooral
“Als hoofd van de gemeente heeft de gemeenteraad een
bezig met wat zich op het gemeentehuis afspeelt, en minder
belangrijke rol bij kerngericht werken. In de handreikingen
met de kernen. Hierdoor mist men de continuïteit in beleid en
staat daarom ook expliciet het belang van het betrekken van
uitvoering: het feit dat er in de kernen veel wordt georganiseerd,
de gemeenteraad bij inwoners of overheidsparticipatie. Op
is eerder ondanks dan dankzij de gemeente.
welk niveau dit is hangt af van de fase van een onderwerp, de gevoeligheid en de invloed van de gemeente. De raad speelt als volksvertegenwoordiging een belangrijke rol bij het laten horen van de stem van inwoners. Via bijvoorbeeld raadsbezoeken aan de kernen halen raadsleden belangrijke informatie op voor henzelf en de rest van de gemeente. Ieder individueel raadslid pakt dit op een eigen manier op, zoals dat ook voor de andere rollen van de raad zo is.”
7
12
Gezien, gehoord en erkend. Visie kerngericht werken gemeente Buren 20202023. Juni 2020.
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
Analyse
De apparaatskosten per inwoner zijn in zowel Buren als West-
Kerngericht werken is een werkwijze die goed past bij een
Betuwe aan de hoge kant in vergelijking met de rest van de
gemeente als Buren, met meerdere kernen met elk een
regio, al liggen de getallen dicht bij elkaar.
het gemeentebestuur en de kernen. Door de coronacrisis was het de afgelopen 1,5 jaar niet mogelijk om fysieke ontmoetingen in de kernen te organiseren; dat heeft natuurlijk niet geholpen. Het verder concretiseren van het toekomstprofiel (zie
euro’s) 10
in de gemeente zijn weerslag gehad op de relatie tussen
(per inwoner in
nog onvoldoende concreet. Ook heeft de politieke onrust
Apparaatskosten
Voor de gemeenteraad is het kerngericht werken echter
openstaande fte’s
Formatie (fte per
ontwikkeld en kernwethouders zijn aangewezen.
Percentage
Formatie, bezetting en apparaatskosten per gemeente, 20219. 1.000 inwoners)
Tabel 2.
Bezetting (fte per
van Buren aardig op streek in de zin dat er een visie is
1.000 inwoners)
eigen DNA. Met het kerngericht werken is het bestuur
Buren
5,13
4,93
3,9
568
West Betuwe
5,15
4,25
17,5
589
Neder-Betuwe
5,01
4,43
11,6
495
Tiel
5,39
5,30
1,7
41111
Culemborg
5,3
4,9
7,6
34012
paragraaf 3.1) kan een aanleiding zijn om de rol van het bestuur in het kerngericht werken verder vorm te geven.
De gemeentelijke organisatie kent een aantal grote opgaven. De verwachting is dat de uitstroom in 2021 flink zal stijgen – van 16 personen in 2019 naar 26 personen in 2021 - doordat er
2.2 Organisatie: sterkten en zwakten
relatief veel mensen met pensioen gaan.13 Het ziekteverzuim liep in 2018 op naar een zorgwekkende 10,5%.14 Dit zwakte in 2019 en 2020 weliswaar af naar respectievelijk 7,6% en 6,4%,
2.2.1 Schaal: gemeente
maar lag nog steeds boven het gemiddelde van gemeenten van
Feiten
dezelfde grootte en het gemiddelde van alle gemeenten (zie
Op 1 oktober 2018 werd gestart met een organisatiestructuur
figuur 1).
van negen teams. In 2020 werd een nieuwe organisatiewijziging aangekondigd met een oriëntatie op domeinen.8 De organisatie
Het is op voorhand niet te zeggen welk percentage
met 145 FTE bestaat nu uit vier domeinen (Sociaal, Ruimte,
ziekteverzuim beïnvloedbaar is; lang ziekteverzuim is niet per
Dienstverlening en Bedrijfsvoering) met daarbinnen een aantal
definitie beïnvloedbaar of niet beïnvloedbaar.
afdelingen. Per 1.000 inwoners kent de organisatie 5,13 fte aan functies waarvan er 4,93 fte daadwerkelijk is ingevuld (zie tabel 2). Een vergelijking met omliggende gemeenten laat zien dat Buren hier goed op scoort: waar in Buren een kleine 4% van de fte’s niet is ingevuld, ligt dit in de regio hoger met als uitschieter West Betuwe waar maar liefst 17,5% van de beoogde fte’s niet is ingevuld. De Personeelsmonitor Gemeenten 2020 van het A&O Fonds laat zien dat arbeidsvoorwaarden, groei- of opleidingsmogelijkheden en reistijd belangrijke redenen zijn voor ambtenaren om elders te gaan werken, en dus
9 10 11
omgekeerd ook om personeel vast te houden. Voor jongere, nieuwe medewerkers geldt bovendien de organisatiecultuur als belangrijke factor. Gegeven de genoemde cijfers nemen we aan dat Buren deze factoren redelijk goed op orde heeft.
8
13
Organisatieplan 2020. Doorontwikkelen naar een domeinstructuur. Gemeente Buren, 2020.
12 13 14
De data over formatie, bezetting en apparaatskosten komen uit de programmabegrotingen van 2021 van de desbetreffende gemeenten. Het percentage openstaande fte’s is berekend door Berenschot. De apparaatskosten bestaan uit de overheadkosten, salarissen op de overige taakvelden (exclusief griffie en bestuur) en de lasten van de tractie en werkplaats van de buitendienst. Alleen de ambtelijke salarissen worden in de gepubliceerde apparaatskosten van 2021 meegerekend (€ 371 in 2021 bij een bezetting van 5,3 fte) waardoor een vergelijking niet goed mogelijk is. Ter illustratie: in 2019 waren de apparaatskosten in Tiel € 411 bij een bezetting van 3,7 fte. In 2020 zijn er geen apparaatskosten en bezettingscijfers gepubliceerd. Op basis van budget bedrijfsvoering zijn de apparaatskosten voor 2021 opnieuw berekend. Niet duidelijk waar de apparaatskosten uit zijn opgebouwd. Gemeente Buren, Programmabegroting 2021-2024 Als mogelijke verklaringen voor dit hoge percentage zijn door P&O drie aspecten aangedragen. 1) In dit jaar is afscheid genomen van de ARBO-medewerker, waarna niet meer specifiek gestuurd werd op verzuim en herstel. 2) In dit jaar vonden veel wisselingen in het management plaats (zittende leidinggevenden werden boventallig en nieuwe leidinggevenden werden op 1 oktober benoemd), waardoor beperkt gestuurd werd op actief verzuimbeleid. 3) Er waren dit jaar drie langdurig zieken.
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
12%
Beelden
10%
Alle gesprekspartners, zowel binnen de gemeente als daarbuiten,
8%
zien en/of voelen de kwetsbaarheid van de organisatie. Door de
6%
omvang van de gemeente kent de organisatie veel eenpitters en is niet op alle thema’s specialistische kennis in huis. Het
4%
Buren 20.000-50.000 inwoners Alle Nederlandse gemeenten
2% 0%
2016
Figuur 1.
2017
2018
2019
aantrekken en behouden van talent is een opgave die in veel gesprekken is genoemd. Medewerkers ervaren een hoge 2020
Ziekteverzuim, Jaarstukken Buren 2019 en 2020, A&O Personeelsmonitor gemeenten 2017, 2018, 2019 en 2020).
werkdruk, mede door de politieke druk en instabiliteit. De organisatie zelf benadrukt dat zij goed in staat is de
In 2020 had Buren een groot percentage ‘nul-verzuimers’.
wettelijke taken uit te voeren, maar dat het vormgeven en
Dat wil zeggen dat mensen zich een heel kalenderjaar niet
uitvoeren van meer complexe en integrale vraagstukken
ziekgemeld hebben. In Buren was dit percentage 67%, landelijk
een uitdaging is vanwege bovengenoemde kwetsbaarheid.
gemiddeld was dit 53%. Dit nul-verzuim is een voorspeller voor
Daarbij komt, zo stelt men, dat het bestuur van Buren hoge
de ontwikkeling van het ziekteverzuim. In 2020 had Buren
kwaliteitseisen heeft, maar hier geen geld tegenover kan
nog te maken met een aantal medewerkers in het zogenaamde
stellen. Daardoor raakt de organisatie in de knel: om de
extra lang ziekteverzuim. Dat is een reden waarom het
gewenste kwaliteitseisen te halen, zijn meer strategische
ziekteverzuim niet nog lager was.16
medewerkers nodig. Bovendien geven de domeinmanagers en
15
gemeentesecretaris aan dat er weinig tijd is voor ontwikkeling De organisatie (gemeentesecretaris, domeinmanagers en HR)
in de organisatie. Een voorbeeld dat zij geven is het kerngericht
hebben een hernieuwde focus op de begeleiding van ziekte
werken: deze werkwijze met de hele organisatie doorleven vraagt
verzuim. Zo hebben zij wekelijks contact met ziekgemelde
tijd en ruimte van de medewerkers, maar beiden ontbreken
medewerkers. Ook richten zij zich op preventie. Medewerkers
omdat men alle zeilen bij moet zetten om invulling te geven
kunnen gebruikmaken van het arbeidsomstandigheden
aan de bestuurlijke ambities. Een ander voorbeeld is het
spreekuur of preventief spreekuur met de bedrijfsarts om te
ontwikkeltraject ‘Huis van Buren’. Dat loopt, maar de hoge
overleggen wat zij kunnen doen om maximaal inzetbaar te
werkdruk maakt het lastig om hier voldoende tijd en aandacht
blijven. De bedrijfsarts is tweewekelijks in Maurik aanwezig
aan te kunnen besteden.
om laagdrempelig bezoek onder werktijd mogelijk te maken. De gedachte is dat de medewerker naderhand laagdrempelig
De wethouders ervaren de organisatiewijziging uit 2020 als een
contact kan hebben met de leidinggevende en collega’s.
vooruitgang: zij heeft meer structuur en overzicht gebracht. Ook ligt de focus van het aannamebeleid meer dan voorheen op
De kernwaarden van de gemeentelijke organisatie zijn
strategisch vermogen. Dat ervaart men als positief. Daarnaast
vastgelegd in het stuk ‘Huis van Buren’. Deze waarden zijn te
is blijvende aandacht nodig voor het implementeren en
onderscheiden in drie clusters:
doorleven van kerngericht werken en het versterken van de
•
dienstverlening, zo vinden de wethouders.
Persoonlijk: luisteren en doorvragen; zelf contact opnemen; afstemmen
• •
Proactief: meerwaarde creëren, verbeteren dienstverlening,
Sommige leden van de gemeenteraad zijn kritisch op de
juist verwijzen
organisatie. Zij hebben twijfels of de organisatie in omvang
Plezier: oprechte aandacht, contact met een lach, plezier
en kwaliteit voldoende geëquipeerd is om de opgaven van
met collega’s
Buren aan te gaan. Zo zijn sommige raadsleden kritisch op de kwaliteit van de stukken en vinden anderen dat het collectief geheugen van de organisatie ontbreekt, mogelijk door de vele vacatures en wisselingen, de kwetsbaarheid van sommige functies en/of gebrekkige dossieropbouw die worden ervaren. Men vreest dat een gemeente met de omvang van Buren te weinig aantrekkelijk is om talent aan te trekken en te behouden.
15 16
14
Gemeenten moeten doorgaans ook het derde ziektewetjaar doorbetalen en kunnen daarna ontslag aanvragen of een andersoortige uittreedregeling treffen. Cijfers afkomstig van de gemeente Buren.
Op haar beurt ervaart de ambtelijke organisatie de relatie met
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
de raad als ingewikkeld. Leden van de gemeenteraad zijn zeer
Analyse
kritisch op de organisatie en smoren daardoor initiatieven
De organisatiestructuur op basis van domeinen is goed
vaak in de kiem. Uit de gesprekken met de organisatie
bruikbaar voor het werken op basis van zes strategische
en gemeenteraadsleden blijkt bovendien dat wederzijds
opgaven en sluit ook aan bij het toekomstprofiel waarin
andere beelden leven over de mate waarin de raad aan de
verschillende opgaven zijn geformuleerd (zie paragraaf 3.1).
voorkant van het beleidsproces wordt betrokken. Een aantal gemeenteraadsleden benoemt dat de raad te weinig invloed kan
Wel is de organisatie kwetsbaar: vanwege de omvang (met
uitoefenen aan de voorkant, terwijl de organisatie juist aangeeft
eenpit-functies tot gevolg), de uitdaging om talent en
de raad vroegtijdig mee te nemen bij opgaven, maar dat dit dan
strategisch vermogen aan te trekken en te behouden en
alsnog vaak niet leidt tot een heldere keuze door de raad over de
de hoge werkdruk. Bovendien is de gemeente financieel
inhoudelijke koers.
kwetsbaar. De organisatie van Buren is hier overigens niet uniek in; veel kleine(re) gemeentelijke organisaties
In de gesprekken met de ambtelijke organisatie werd genoemd
kampen met eenzelfde problematiek. Met bestuurlijke en
dat er lange tijd sprake is geweest van ‘beleidsarmoede’. Men
organisatorische zelfstandigheid komt voor relatief kleine
wijst erop dat beleidsdocumenten sterk verouderd waren. Ook
gemeenten de noodzaak om inhoudelijk te prioriteren:
is het verhaal dat bestemmingsplannen niet meer voldeden,
niet alle taken en opgaven kunnen op het hoogste
waardoor de organisatie steeds met individuele gevallen naar
ambitieniveau worden opgepakt. Dat betekent geenszins
de raad moest. Dit versterkte in ambtelijke ogen een dynamiek
dat Buren geen ambities kan hebben: dit kan wel degelijk,
in de raad om het debat niet zozeer langs de lijnen van de
mits deze ambities gefocust zijn en er ook keuzes worden
inhoud, maar op basis van casuïstiek te voeren. In de huidige
gemaakt om andere dingen niet of minder te doen. Ook
bestuursperiode is er volgens de organisatie een kwantitatieve
kunnen krachten in de regio en in de kernen sterker en
en kwalitatieve inhaalslag gemaakt, waarbij veel beleidsstukken
effectiever worden aangewend.
zijn geproduceerd die meer dan voorheen integraal werden opgesteld. Dit leidt volgens de ambtenaren wel tot een nieuwe
Daar komt bij dat een betere verhouding tussen raad en
uitdaging: kan al dit beleid ook door de organisatie worden
organisatie een positief effect zal hebben op de ervaren
uitgevoerd?
werkdruk in de organisatie en het werkplezier van zowel ambtenaren als raadsleden. In het licht van het
De provincie geeft Buren complimenten voor de wijze waarop
toekomstprofiel is het dan ook noodzakelijk om hierop in
zij meer stabiliteit probeert te brengen in de gemeentefinanciën.
te zetten, boven op de slagen die met de organisatie zelf
Zo is de OZB verhoogd om meer inkomsten te genereren en
(moeten) worden gemaakt.
doorloopt de gemeente op dit moment een ZBB-traject om scherp te krijgen waar besparingen mogelijk zijn. Ook ziet
2.2.2 Schaal: regio
de provincie dat Buren vol inzet op de (kwaliteit van de)
Feiten
organisatie, al zal het voor een kleine gemeentelijke organisatie
‘We zoeken de samenwerking op in de regio’ is een van
een uitdaging blijven om grote, strategische opgaven voor elkaar
de uitgangspunten die aan het organisatieplan 2020 zijn
te krijgen. Toch maken de huidige situatie in combinatie met
toegevoegd naar aanleiding van de evaluatie en het gesprek
bestaande en nieuwe inhoudelijke opgaven dat de provincie
met de OR. De strategische opgave ‘Samen Sterk in de
zorgen heeft over de financiële stabiliteit van de gemeente op de
Regio’ valt daarbij binnen het team Staf. Daarbuiten heeft
lange termijn.
het uitgangspunt geen specifieke invulling gekregen in een gestructureerde samenwerking. Zo doet Buren niet mee aan initiatieven als een gezamenlijk traineeship, vanwege het ontbreken van financiële middelen. Dat neemt niet weg dat medewerkers in hun werk aansluiting hebben bij de regio, zoals dat voor zeer veel gemeentelijke werknemers geldt.
15
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
In het verleden liepen gesprekken over een gezamenlijke
2.2.3 Schaal: kernen
bedrijfsvoering tussen Buren, Neder-Betuwe en West Maas
Feiten
& Waal stuk. Wel levert Buren op dit moment diensten aan
Na vaststelling van de Visie kerngericht werken door de
buurgemeenten (en uitvoeringsdienst ODR) in de sfeer van ICT
gemeenteraad in september 2020 is er voor iedere kern een
en Werk & Inkomen.
kernambtenaar aangewezen. Er zijn twee ambtenaren die de rol van kernambtenaar vervullen. De kernwethouder
Beelden
en de kernambtenaar werken nauw samen en stemmen
Zonder dat dit geconcretiseerd is naar actielijnen, wordt in de
regelmatig af, zodat ze beiden goed op de hoogte blijven van de
organisatie wel onderkend dat regionale samenwerking kan
ontwikkelingen in het gebied.
helpen bij het aangaan van vergelijkbare grote opgaven, zoals duurzaamheid, wonen, het sociaal domein, mobiliteit en de
Kerngericht werken is niet iets van de kernambtenaar alleen,
huisvesting van arbeidsmigranten. Het college geeft hier in
maar moet integraal onderdeel zijn van de werkwijze van
de ogen van medewerkers geen richting aan met bijvoorbeeld
alle ambtenaren. Uit een in mei 2020 uitgevoerd onderzoek
een minimumpakket (de basis: wat moet er echt gebeuren) en
bleek dat nog niet voor iedereen binnen de organisatie
prioritering van ambities daarbovenop.
duidelijk was hoe kerngericht werken eruitziet en wat ieders rol daarin is. Dit is één van de redenen geweest om te
Samenwerking is voor deze regio niet zo vanzelfsprekend. De
investeren in bovengenoemd cultuurtraject ‘Het Huis van
gemeenten in de regio Rivierenland zijn allen klein; er wordt
Buren’. Bovendien is de Visie kerngericht werken opgesteld en
een (grotere) sturende gemeente gemist die de anderen op
vastgesteld (september 2020), en begin 2021 vervolgens ook
sleeptouw kan nemen. Bovendien zien medewerkers dat Buren
een uitvoeringsplan opgesteld voor 2021-2023. De organisatie
dat ook een rol moet worden gegund in de regio, hetgeen niet
is voornemens om de vorderingen van het kerngericht werken
vanzelfsprekend is gezien haar imago van weinig betrouwbare
(half)jaarlijks te monitoren; de eerste meting staat voor Q4
partner.
2021 gepland.
Dat de ambtelijke organisatie van Buren onder druk staat,
Een voorbeeld van een kerngerichte aanpak is de Omgevings
merkt men ook in de regio: het blijkt lastig om voor alle
visie van Buren, waarvoor een ‘dorpenronde’ is georganiseerd
regionale opgaven de benodigde uitvoeringskracht te
om met inwoners, ondernemers en maatschappelijke
organiseren. Regionale partners hebben het gevoel dat de
organisaties relevante vraagstukken voor de leefomgeving verder
intentie tot samenwerking er zeker is, maar dat deze door
uit te diepen.
interne gerichtheid nog onvoldoende van de grond is gekomen. Beelden Analyse
In januari 2021 is de Visie kerngericht werken gepubliceerd en
Hoewel ‘Samen sterk in de regio’ een strategische opgave
in maart het uitvoeringsplan. De uitdaging waar de organisatie
is voor Buren, krijgt dat in de praktijk nog te beperkt vorm.
nu voor staat is om het kerngericht werken handen en voeten
Buren kan aan bestuurskracht winnen met een sterkere
te geven. De structuur staat, maar nu is een cultuurverandering
regionale samenwerking; sowieso vanwege de omvang van
nodig, zo geeft men ambtelijk aan. Op dit moment hangt het
de gemeente, en daarbovenop nog omdat de inhoudelijke
kerngericht werken nog vooral aan de kernambtenaren, die dit
richting van het toekomstprofiel daartoe noopt.
logischerwijs niet alleen aankunnen: het moet een integraal onderdeel worden van de werkwijze van de hele organisatie. Dit
Regionale samenwerking vraagt echter ook politieke en
vraagt een andere manier van denken en andere gedragingen.
bestuurlijke inzet en ambtelijke capaciteit. Daarom is
Om dit te stimuleren, zijn onder andere ambtelijke
een strategische afweging nodig waar samenwerking
bijeenkomsten georganiseerd over de rol van kernambtenaren
meerwaarde oplevert. Dit kan langs de lijnen van het
én die van de inhoudelijke domeinen. Het MT benadrukt dat de
toekomstprofiel.
organisatie ruimte moet krijgen om deze ontwikkeling door te maken. De vertegenwoordigers van de kernen en ondernemers geven aan dat de samenwerking met de ambtelijke organisatie de afgelopen twee jaar is verbeterd.
16
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
Wel noemen zij een tweetal aandachtspunten. Allereerst, het intensiveren van het contact tussen de kern(/ ondernemersvereniging) en de gemeente. Ondernemers zien
2.3 Inzicht: de sterkten en zwakten van en kansen en bedreigingen voor het bestuur en de organisatie van Buren
kansen in een intensiever gesprek met de gemeente over lange termijnontwikkelingen, bijvoorbeeld als het gaat over
Op basis van de bestudeerde documenten en gevoerde
bedrijventerreinen. De vertegenwoordigers van de kernen
gesprekken komen wij tot de volgende SWOT-analyse:
benadrukken dat consultatie- en participatieprocessen verbetering behoeven, zowel als het gaat om de betrokkenheid
Elke organisatie heeft sterke en zwakke kanten. Bij overheden
van de politiek als om de communicatie vanuit de gemeente.
ligt het voor de hand om onderscheid te maken tussen bestuur
Dan gaat het in het bijzonder om de terugkoppeling: wat wordt
en organisatie. De sterkten en zwakten liggen binnen de eigen
er met de inbreng van inwoners gedaan, en wat zijn volgende
invloedssfeer: een organisatie kan zijn sterke kanten dus verder
stappen?
uitbouwen en zijn zwakke kanten ombuigen.
Volgens deze gesprekspartners kan het werken met
Kansen en bedreigingen ontstaan door externe ontwikkelingen.
kernambtenaren hieraan bijdragen, al vraagt men wel aandacht
Zij zijn daardoor minder goed beïnvloedbaar, maar door ze
voor de binding van de ambtenaar met de kern: kennis van
scherp in beeld te hebben kunnen bestuur en organisatie er wel
de lokale context zien zij als een vereiste om deze werkwijze te
op inspelen en kansen verzilveren of bedreigingen mitigeren.
laten slagen. Ten tweede verwacht men dat de gemeente de verbinding tussen de kernen faciliteert. Door het delen van goede voorbeelden kunnen kernen van elkaar leren en hun organisatiekracht versterken, waarbij zij het voorbeeld noemen van het oprichten van de signaleringsgroepen. Hoewel er volgens de vertegenwoordigers uit de kernen niet zoiets bestaat als het ‘DNA van de gemeente Buren’, is er wel behoefte aan een ‘bestuurlijke paraplu’ waaronder het kernenbeleid wordt vormgegeven. Analyse In januari 2021 is de Visie kerngericht werken gepubliceerd en in maart het uitvoeringsplan. De uitdaging waar de organisatie nu voor staat is om het kerngericht werken handen en voeten te geven. Naar onze mening worden hier stappen in gezet, maar het organisatiebreed implementeren van een nieuwe werkwijze kost gerichte aandacht en tijd; meer dan nu het geval is. Het verbeteren van de communicatie rondom participatieprocessen en het faciliteren van de verbinding tussen de kernen zijn in onze optiek quick wins om het kerngericht werken meer betekenis te geven.
17
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
Bestuur
INTERN
Sterkten
Zwakten
• Bereidheid bij college en raad om zich serieus te buigen over de
• Aanbevelingen van de informateur uit november 2019 moeten
vraag, wat voor gemeente willen we zijn en wat betekent dit?
nog worden uitgevoerd; het toen geschetste beeld van instabiele
(Fases 1 en 2 van dit onderzoek)
politieke verhoudingen binnen de raad en tussen raad en college
• Het huidige college heeft bestuurlijk rust gebracht en acteert steeds meer vanuit het collectief. • Sturing via coalitieakkoord en de uitvoeringsagenda gaat goed: het college ligt op koers om zijn ambities op de voorgenomen beleidsontwikkelingen te behalen. • De raad zet in op meer grip op en een stevigere positie in regionale samenwerking. • Bereidheid bij de organisatie om zich serieus te buigen over de vraag, wat voor gemeente willen we zijn en wat betekent dit? (Fases 1 en 2 van dit onderzoek) • Uitvoering van het coalitieakkoord en de uitvoeringsagenda ligt
Organisatie
op koers. • De organisatiestructuur is goed bruikbaar voor het opgavegericht werken.
geldt nog steeds. • Bestuurlijke knopen worden niet altijd doorgehakt en ambities niet geprioriteerd. Bovendien stelt het bestuur ambities regelmatig naar boven bij. Beiden brengen de organisatie in de knel. • Het perspectief van Buren in regionale samenwerking is ‘what’s in it for me’, in plaats van gezamenlijkheid (halen én brengen). • De gespannen politieke verhoudingen leggen druk op de organisatie. • De organisatie is kwetsbaar: veel eenpitters en hoge (gepercipieerde) werkdruk. • Er is te weinig tijd en ruimte om de gewenste organisatieontwikkeling – zoals het kerngericht werken – vorm te geven.
• De uitvoering van basistaken is op orde; zelfs zo goed dat deze
• Organisatorische schaalkracht op strategisch niveau is beperkt en
capaciteit op onderdelen ook voor anderen wordt ingezet.
de werkdruk ligt hoog. De noodzakelijke aansluiting op de regio
• Het kernenbeleid staat goed in de steigers.
kan aan kracht winnen. • De financiële positie van de gemeente staat onder druk en dat heeft zijn weerslag op de slagkracht van de organisatie, omdat de bestuurlijke ambities hier niet altijd op worden bijgesteld. De organisatie moet dus meer doen met minder.
EXTERN
Kansen
Bedreigingen
• De vastgestelde toekomstvisie Buren 2040 biedt een ijkpunt
• Samenwerking in Regio Rivierenland is geen vanzelfsprekendheid
om het bestuur en de organisatie te richten naar de toekomst, op zowel het niveau van de gemeente als dat van de regio en de kernen. De verkiezingsprogramma’s kunnen hier inspiratie aan ontlenen; het kan de basis bieden voor een nieuw collegeprogramma en een uitvoeringsagenda waarin indicatoren
afwezigheid van een onbetwiste centrumgemeente. • Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt voor gemeenteambtenaren beperken de mogelijkheden om kwaliteit aan te trekken en te behouden.
en meetpunten worden afgesproken, zodat raad en college
• De landelijke financiële ontwikkelingen blijven de kracht en
gericht kunnen sturen op de invulling van de toekomstvisie.
daarmee de mogelijkheden van gemeenten beperken.
• Ook ligt hier een kans om procedures hierop te herijken richting en met de raad. Te denken valt bijvoorbeeld aan de introductie van startnotities die aan de voorkant ingaan op inhoud en proces. • De gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022 vormen een nieuwe start voor raad en college om zich opnieuw tot elkaar te verhouden. • Er is veel maatschappelijk kapitaal in de kernen dat kan worden ingezet om de ambities van de gemeente te verwezenlijken.
18
door de meervoudige gerichtheid van de gemeenten en
HOOFDSTUK 3
Wat is er nodig richting de toekomst? (uitzicht) Het toekomstprofiel Buren 2040 geeft richting, zowel inhoudelijk – waar zetten we als gemeente op in, ook richting regio en kernen? – als bestuurlijk en organisatorisch – welke werkwijze en cultuur past daarbij? Bij de afronding van fase 1 en tijdens de gesprekken in fase 2 is ons meermaals de vraag gesteld of het gekozen toekomstprofiel haalbaar is voor de gemeente Buren. Het antwoord daarop is ‘ja, mits’.
#Hoedan: invulling geven aan het toekomstprofiel van Buren | Toekomstoriëntatie Fase 2
Ja, mits, ten eerste, een inhoudelijke vertaling wordt gemaakt
Hiermee biedt dit hoofdstuk uitzicht: het wordt duidelijk wat
van het toekomstprofiel: van een stip op de horizon naar
er nodig is richting de toekomst om het toekomstprofiel voor
opgaven, doelen, gewenste resultaten en activiteiten. In
Buren 2040 aan te gaan.
paragraaf 3.1 geven we een methodiek om dit te doen op een manier die sturing op het toekomstprofiel vergemakkelijkt. Ja, mits, ten tweede, het bestuur (college en raad) en de organisatie van Buren stevig inzetten op het uitbouwen van
3.1 Het vertalen van het toekomstprofiel naar opgaven, doelen, resultaten en activiteiten
hun sterkten en het aanpakken van hun zwakten uit de SWOTanalyse, daarbij gebruikmakend van de kansen en rekening
Het toekomstprofiel is een stip op de horizon en daarmee
houdend met de bedreigingen. In paragraaf 3.2 t/m 3.4
nog abstract. Het profiel geeft aan waar Buren naartoe wil,
beschrijven we wat het toekomstprofiel vraagt van het bestuur
maar nog niet welke inhoudelijke keuzes dat vergt en welke
(college en raad), het samenspel tussen bestuur en organisatie
activiteiten daaruit voortkomen. Daarom is het nodig om het
en de organisatie.
profiel te vertalen naar opgaven en vervolgens naar doelen, resultaten en activiteiten.
Wat?
Def initie?
Waar landt dit? • Toekomstprofiel Buren 2040, op 17 juni 2021 vastgesteld door de raad
Visie
• Naar wij sterk aanraden (maar waar de gemeente niet over gaat) in de verkiezingsprogramma’s voor de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2022, die hun Een ‘stip op de horizon’ voor Buren in 2040
vertaling vinden in het nieuwe collegeprogramma • In gemeentelijke visies, waaronder de Omgevingsvisie17; uit de gesprekken in het kader van deze toekomstoriëntatie kwam naar voren dat het gekozen toekomstprofiel en de concept-
Activiteit
Resultaat
Doel
Opgave
Omgevingsvisie goed op elkaar aansluiten. Verschil tussen de gewenste situatie en de huidige situatie: welke afstand moet je
• Meerjarige beleidsnotities
overbruggen? De tussenstap die de komende tijd moet
• Collegeprogramma 2022-2026
worden gezet om bovengenoemde afstand
• Uitvoeringsagenda bij het collegeprogramma 2022-2026, dat in nauwe verbondenheid met
te overbruggen (een stapje dichterbij
de ambtelijke organisatie wordt opgesteld om te komen tot realistische doelen, resultaten en
komen)
activiteiten. • Definitie resultaat: Uitvoeringsagenda bij het collegeprogramma 2022-2026
De output die wordt geproduceerd en die bijdraagt aan het gedefinieerde doel
• Daadwerkelijke resultaat: Bijvoorbeeld gebouwde woningen, een nieuwe buslijn, huisvesting voor arbeidsmigranten, taalachterstandsprogramma, verstrekte of juist binnengehaalde subsidies, al dan niet in regionaal verband, etc.
De wijze waarop bestuur en organisatie hun kennis, kunde en middelen aanwenden om bij te dragen aan het gewenste resultaat
• De begroting en werkplannen (verdeling van mensen en middelen) • In het ZZB-traject • In de dagelijkse bezigheden van bestuur en organisatie