P002305 - Nadere motivering ruimtelijke afweging Groeneweg 24, BugelHajema.pdf

Nadere motivering ruimtelijke afweging roofvogel initiatief Groeneweg 24, Bunschoten Opdrachtgever:

Gemeente Bunschoten

Datum:

31 augustus 2023

1.

Projectnummer:

P002305

Inleiding

Al sinds 2018 loopt de procedure omgevingsvergunning voor het realiseren van volières voor roofvogels, een demonstratieveld en een thee- en koffieschenkerij aan de Groeneweg 24 in Bunschoten-Spakenburg. Hoewel de ontwerpvergunning eerder door B&W was verleend, heeft de gemeenteraad op 19 mei 2022 geweigerd om de noodzakelijke verklaring van geen bedenkingen (vvgb) af te geven voor de definitieve vergunning. B&W kon daardoor niets anders dan de definitieve vergunning weigeren. De initiatiefnemer heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. De rechtbank Midden-Nederland heeft het beroep bij uitspraak van 26 april 2023 (zaaknummer: UTR 22/3295) gegrond verklaard en het besluit van het college van 4 juli 2022 vernietigd. De rechtbank heeft het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van de uitspraak. In de genoemde uitspraak van 26 april 2023 heeft de rechtbank overwogen dat het merendeel van de argumenten die de raad aan zijn besluit tot weigering van de vvgb ten grondslag heeft gelegd, in beginsel ruimtelijk relevante belangen zijn in het belang van goede ruimtelijke ordening. Daarbij noemt de rechtbank onder andere de landschappelijke kwaliteiten van de polder, de nevenactiviteiten van een agrariër en de kwaliteiten als weidevogelgebied.

De rechtbank is echter van oordeel dat onvoldoende is gemotiveerd en onderbouwd dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en niet zal leiden tot een beter woon-, leef- of verblijfsklimaat. Gemeente Bunschoten heeft BügelHajema Adviseurs gevraagd een nadere motivering op te stellen. Daarbij hebben wij ook gekeken naar de motivering in de ruimtelijke onderbouwing uit 2019 (kenmerk 480.002) die bij de eerdere vergunningsaanvraag is gevoegd.

Die motivatie is vooral te vinden in de extreme openheid van het landschap en in de beleidsmatige keuze van de gemeente om het buitengebied zoveel mogelijk te behouden voor de agrarische functie. Beide elementen komen in de nieuwe gemeentelijke omgevingsvisie en het bestemmingsplan buitengebied terug. Zie paragraaf 4 en 5. Voor het beoordelen van de gevolgen van het initiatief voor het behoud van de extreme openheid leggen we als eerste de link met de provinciale omgevingsverordening, waarin de kernkwaliteiten van het landschap via instructieregels zorgvuldig zijn verankerd.

2.

Provinciale interim omgevingsverordening - landschap

Het initiatief is in de ruimtelijke onderbouwing getoetst aan de Provinciale Structuurvisie Utrecht en de Provinciale Ruimtelijke Verordening. Ten tijde van het opstellen van het plan was dit het geldende kader. De beleidsstukken zijn intussen vervangen door de Provinciale Omgevingsvisie en de Interim Omgevingsverordening. Het beleid is grotendeels neutraal overgezet naar de nieuwe omgevingsvisie en omgevingsverordening. In de huidige interim omgevingsverordening zijn vanaf artikel 7.9 landschappelijke instructieregels opgenomen die relevant zijn voor dit initiatief: Artikel 7.9 Instructieregel Landschap De interim omgevingsverordening bevat regels over landschappen en de kernkwaliteiten van die landschappen. Artikel 7.9 van de interim omgevingsverordening wijst landschappen aan, waaronder Landschap Eemland. Dit landschap is aanwezig ter plaatse van het plangebied. In de verordening is het volgende opgenomen: Artikel 7.9 Instructieregel landschap 1.

Landschap bestaat uit Landschap Eemland, Landschap Gelderse Vallei, Landschap Groene Hart, Landschap Rivierengebied en Landschap Utrechtse Heuvelrug.

2.

De kernkwaliteiten zijn per gebied vastgelegd in de bijlage 15 Kernkwaliteiten Landschap bij deze verordening.

3.

Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een gebied gelegen in Landschap bevat:

4.

a.

bestemmingen en regels ter bescherming van de voorkomende kernkwaliteiten; en

b.

geen bestemmingen of regels die nieuwe activiteiten toestaan die de kernkwaliteiten onevenredig aantasten.

De motivering van een bestemmingsplan bevat een beschrijving van de voorkomende kernkwaliteiten en de wijze waarop met de bescherming van de kernkwaliteiten is omgegaan.

2

Zoals beschreven dient een initiatief de bestaande kernkwaliteiten ter plaatse niet aan te tasten. In de genoemde bijlage 15 is ten aanzien van de kernkwaliteiten van het Landschap Eemland het volgende vermeld: Voor het Landschap Eemland willen we de volgende kernkwaliteiten behouden: 1.

extreme openheid;

2.

slagenverkaveling;

3.

veenweidekarakter;

4.

historie van de Zuiderzee;

5.

Grebbelinie;

6.

overgangsgebieden (bij Eemnes, Soest en Amersfoort).

Deze kernkwaliteiten hebben in de verschillende deelgebieden van Eemland verschillende accenten. Een uitgebreide beschrijving en handvatten voor het omgaan met de kernkwaliteiten hebben we opgenomen in de Kwaliteitsgids voor de Utrechtse Landschappen. Zie ook: www.provincie-utrecht.nl/kwaliteitsgids. Bij ontwikkelingen in het landschap van Eemland vinden we het vooral van belang dat de open ruimte behouden wordt. Dit betekent behoud van een continue open ruimte langs de Eem, van Randmeer tot Amersfoort. Bij ontwikkelingen kan de openheid versterkt worden door verplaatsing van bebouwing, begroeiing of andere opgaande elementen. Nieuwe bebouwing vestigt zich bij voorkeur in randzones of in bestaande linten, waarbij deze laatste wel transparant blijven.

In het gebiedskatern Eemland van de provinciale kwaliteitsgidsen staat als ambities voor Eemland: −

Versterken van de openheid.

−

Bijzondere aandacht voor de randen.

−

Aandacht voor een aantal specifieke gebieden: Rijksweg A1, Spoor Baarn-Soest en flessenhals Amersfoort-Bunschoten.

Naast instructieregel 7.9 geven de artikelen 7.11 t/m 7.15 instructieregels over activiteiten in waardevol landschap. Deze regels gaan primair over borden, spandoeken, vlaggen, informatiezuilen en vergelijkbare objecten. Daarmee lijken ze niet van toepassing op dit initiatief. In de toelichting op regel 7.11 stelt de provincie evenwel het volgende: In deze paragraaf staan regels voor de bescherming van landschap, natuur en cultuurhistorische en archeologische waarden (LNCA-waarden) in de provincie. Bij het verloren gaan van deze waarden gaat het niet alleen om grootschalige ingrepen en/of vormen van aantasting, maar juist om kleine aantastingen. Door het hoge aantal en de frequentie levert dat een sluipend proces op, maar daarom niet minder bedreigend. Ook als het gaat om vele kleine onomkeerbare aantastingen.

Het belang van de extreme openheid en het versterken daarvan wegen in de provinciale omgevingsverordening dus zwaar. In het initiatief neemt het ruimtebeslag van een stedelijke functie toe door het plaatsen van de roofvogelverblijven en het inrichten van een demonstratieveld. Dat vindt voor een klein gedeelte plaats binnen het bestemmingsvlak Wonen, maar grotendeels binnen de agrarische bestemming. Binnen de

3

agrarische bestemming is het behoud van de extreme visuele openheid van het landschap een belangrijke doelstelling. Bij de vogelverblijven gaat het dan wel niet over gebouwen, maar over kooien met hekwerken, maar ontegenzeggelijk is er sprake van aantasting van openheid. Ook rondom het demonstratieveld wordt een hekwerk aangebracht. Dat de initiatiefnemer de kooien landschappelijk inpast, doet daar niets aan af. Juist in een geval als deze is er sprake van een kleine aantasting zoals bedoeld in de toelichting op de omgevingsverordening, waarbij terughoudendheid op z’n plaats is. Voor het hekwerk rondom het demonstratieveld is overigens niet voorzien in een landschappelijke inpassing. Zowel de geplande groenstrook als het hekwerk langs het demonstratieveld hebben een negatieve invloed op de nog aanwezige openheid. Conclusie Het initiatief leidt tot aantasting van de landschappelijke kernkwaliteiten, i.c. de extreme openheid. Door het initiatief neemt het ruimtebeslag van een stedelijke functie toe in een gebied waar de belangen van de extreme openheid en het versterken daarvan zwaar wegen. Tegenover de toename van de verstedelijking staat ook geen compensatie in de vorm van bijvoorbeeld sloop van een aanzienlijke hoeveelheid gebouwen of andere vormen van versterking van de omgevingskwaliteit.

Er is slechts voorzien in het landschappelijk inpassen van de toename aan verstedelijking.

3.

Provinciale interim omgevingsverordening - toename verstedelijking

In relatie tot het behoud van de kwaliteiten van het landelijk gebied is ook instructieregel 9.2 van belang (verstedelijkingsverbod landelijk gebied): “Een bestemmingsplan dat betrekking heeft op locaties binnen Landelijk gebied laat geen verstedelijking toe, tenzij in deze verordening anders is bepaald.”. In dit geval leidt het belang van het behoud van de extreme openheid dus ook tot terughoudendheid bij verstedelijking in het buitengebied. Van verstedelijking is sprake als een bestemmingsplan ten opzichte van het vigerende regime nieuwe mogelijkheden biedt voor vestiging of uitbreiding van stedelijke functies, aldus de begripsomschrijving binnen de omgevingsverordening. Daarvan is in dit geval dus sprake. Van de andere bepalingen, waar verstedelijking wel mogelijk is, is van belang dat op een voormalig agrarisch bouwperceel mogelijkheden zijn en binnen een aangewezen kernrandzone. Beide mogelijkheden behandelen we hieronder.

4

Voormalig agrarisch bouwperceel (art. 9.9) Van een voormalig agrarisch bouwperceel is geen sprake. Er ligt een woonbestemming. Er zijn ook geen voormalig agrarische gebouwen. Wel van belang is, dat in geval van een functiewijziging bij een voormalig agrarisch bouwperceel er 50% van de aanwezige bebouwing moet worden gesloopt. Hiervoor geldt wel een aantal uitzonderingen, waarbij de onderstaande het meest relevant zijn: 1.

het gaat om een nieuwe functie die bijdraagt aan recreatieve beleving of recreatief gebruik waaraan in het gebied nadrukkelijk behoefte bestaat;

2.

de ruimtelijke kwaliteit wordt op een andere wijze verhoogd dan alleen door sloop van bebouwing, in een mate die een lager slooppercentage dan 50% rechtvaardigt.

Ad 1. Het roofvogelbedrijf zal wel enige recreatieve waarde hebben, maar het lijkt ons lastig te motiveren dat specifiek in dit gebied er nadrukkelijk behoefte bestaat aan dit bedrijf. Overigens is de behoefte in de ruimtelijke onderbouwing niet onderbouwd, terwijl dit uit oogpunt van de ladder van duurzame verstedelijking wel noodzakelijk is. Ad 2. Er wordt niet gesloopt. Sterker nog, er is sprake van toename van bebouwing in de vorm van kooien voor de roofvogels. De provinciale omgevingsverordening biedt dus ruimte voor functiewijziging van voormalig agrarische bedrijven, mits er sprake is van versterking van de omgevingskwaliteit in de vorm van reductie van de bestaande bebouwing. In dit geval betreft het een woonbestemming en is er geen sprake van reductie van bebouwing. Kernrandzone (art. 9.8) Verstedelijking is binnen een kernrandzone mogelijk, mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden: 1.

de verstedelijking gaat gepaard met versterking van de ruimtelijke kwaliteit die in een redelijke verhouding staat tot de aard en de omvang van de verstedelijking, tenzij de verstedelijking betrekking heeft op kernrandactiviteiten (= stedelijke functies gericht op recreatief, sportief of maatschappelijk gebruik op lokale schaal waarbij de gronden merendeels onbebouwd zijn);

2.

de verstedelijking is ruimtelijk en landschappelijk goed inpasbaar en wordt, met uitzondering van windenergie en zonnevelden, in aansluiting op stedelijk gebied gerealiseerd, of in samenhang met overige verstedelijkte structuur;

3.

tijdige en duurzame realisatie van de verhoging van de ruimtelijke kwaliteit is geborgd; en

4.

omliggende functies worden niet onevenredig geschaad.

5

Er is dus enige ruimte voor verstedelijking, maar de versterking van de ruimtelijke kwaliteit is daarbij essentieel. Hierboven is al aangegeven dat er sprake is van aantasting van de aanwezige kwaliteiten. Bovendien wordt in de toelichting op de omgevingsverordening aangegeven dat verstedelijking alleen mogelijk is als het ‘voor versterking van de kwaliteit nodig is om een kostendrager te zoeken’. Deze verstedelijking buiten het stedelijk gebied betekent een aantasting. Dit mag alleen als tegelijkertijd een versterking van de ruimtelijke kwaliteit plaatsvindt in de kernrandzone, of in de kern. De met dit artikel toegestane verstedelijking is gericht op bestemmingen ten dienste van de aangrenzende kern. Bij kwaliteitsversterking in de kernrandzone valt volgens de omgevingsverordening te denken aan: −

Prettige verblijfsmogelijkheden.

−

Goede verbindingen vanuit de kern.

−

Een landschappelijk zorgvuldige overgang tussen stedelijk gebied en het omliggende buitengebied; en

−

De mogelijkheid van ‘ommetjes’ in de kernrandzone. Dit kan gepaard gaan met de aanleg en het beheer van groen en recreatieve voorzieningen.

Het gaat dus om verstedelijking die wordt gerealiseerd om daarmee geld te genereren voor bredere doelen binnen de kernrandzone. Daarvan is bij dit initiatief geen sprake. Het gaat om een particulier initiatief zonder dat hiermee andere doelen binnen de kernrandzone worden gerealiseerd. Conclusie In geval van het roofvogelpark is er sprake van een vorm van verstedelijking die niet passend is in het buitengebied. Door het initiatief neemt het ruimtebeslag van een stedelijke functie toe in een gebied waar de belangen van de extreme openheid en het versterken daarvan zwaar wegen. Tegenover de toename van de verstedelijking staat ook geen compensatie in de vorm van bijvoorbeeld sloop van een aanzienlijke hoeveelheid gebouwen of andere vormen van versterking van de omgevingskwaliteit. Er is slechts voorzien in het landschappelijk inpassen van de toename aan verstedelijking.

4.

Omgevingsvisie

De omgevingsvisie Bunschoten is op 6 juli 2023 door de gemeenteraad vastgesteld. Voor het buitengebied zijn de volgende speer- en aandachtspunten benoemd: −

Geen grootschalige woningbouw in het buitengebied.

−

We waarborgen de openheid van het landschap, maar kijken wel naar aanvullende mogelijkheden voor wandelen fietspaden en enige variatie in het groen.

−

6

Het buitengebied blijft van grote betekenis als vogelweidegebied.

−

Behouden van het agrarisch karakter, met waar mogelijk verantwoorde verbreding van de landbouw en schaalvergroting, maar hand in hand met verduurzaming.

−

Daar waar agrarische bebouwing vrijkomt voor andere functies, passen we zorgvuldig maatwerk toe, met oog voor de gewenste landschappelijke en recreatieve kwaliteiten.

−

We vinden een duurzame agrarische ontwikkeling van belang. Uitgangspunt blijft wel dat het gebied agrarisch is en de bestaande agrarische bedrijven niet in hun bedrijfsvoering beperkt worden. De opgave is om dat zo vorm te geven dat dit geen afbreuk doet, maar bijdraagt aan de gewenste kwaliteiten van het weidevogelkerngebied, bijvoorbeeld door de omzetting naar meer natuurinclusieve landbouw.

−

We maken, zo mogelijk samen met onze buurgemeenten binnen het gebied Arkemheen - Eemland, een omgevingsprogramma landelijk gebied voor ons buitengebied, met oog voor een zorgvuldige afweging van de diverse ruimtevragen en binnen de door Bunschoten in deze visie gestelde kaders en rekening houdend met inbreng vanuit regionale gebiedsprocessen.

−

We ontwikkelen een gebiedsvisie op de kustzone ten oosten van de Zuidwenk, tot aan de gemeentegrens met Nijkerk. Daarin verkennen we de mogelijkheid om deze zone te ontwikkelen tot een recreatief uitloopgebied voor de Zuidwenk. Ook extensief wonen of vernieuwde passende bedrijfsmatige functies zijn denkbaar. Daarnaast verkennen we in de gebiedsvisie de mogelijkheden om in deze zone een deel van de lokale duurzame energieopgave in te vullen.

De omgevingsvisie onderschrijft dus het uitgangspunt van de provinciale omgevingsverordening dat de openheid van het landschap dient te blijven gewaarborgd. Tevens wordt aangegeven dat verbreding van activiteiten in het buitengebied voorstelbaar is, maar dan gekoppeld aan agrarische activiteiten. Alleen bij vrijkomende agrarische bebouwing zijn in de vorm van maatwerk andere functies afweegbaar. Conclusie De omgevingsvisie biedt dus geen ruimte voor nevenactiviteiten bij burgerwoningen, zoals in het geval van Groeneweg 24. Het primaat ligt bij de duurzame agrarische ontwikkeling.

5.

Bestemmingsplan buitengebied

Ook in het geldende bestemmingsplan buitengebied is de lijn opgenomen, die in de omgevingsvisie is verwoord. In de toelichting van bestemmingsplan is opgenomen, dat de gemeente de landbouw ruimte wil bieden om zich te kunnen ontwikkelen en aan te passen aan gewijzigde omstandigheden. Dit betekent dat toekomstbestendige landbouwbedrijven die bijdragen aan duurzame ontwikkeling (inspanning voor dierwelzijn, volksgezondheid, landschappelijke inpassing en milieu) hiervoor de ruimte moeten krijgen.

7

Voor zich verbredende agrarische bedrijven zijn door middel van een omgevingsvergunning bij afwijking (onder voorwaarden) mogelijkheden opgenomen voor nevenactiviteiten bij bestaande agrarische bedrijven. Heeft een agrarische bedrijf geen toekomstperspectief dan bevat het bestemmingsplan wijzigingsbevoegdheden voor functieverandering. Voor nevenactiviteiten bij burgerwoningen bevat het bestemmingsplan geen mogelijkheden. Hoewel dit niet expliciet is vermeld in het bestemmingsplan, is de reden hiervan ons inziens tweeledig: −

Het zoveel mogelijk behouden van het agrarische karakter van het buitengebied en het behoud van de agrarische gronden voor de agrarische productie.

−

Het behouden van de extreme openheid, zoals vastgelegd in de planregels van het bestemmingsplan (art. 3.1, onder b1).

Conclusie De belangen van de agrarische productie en de extreme openheid wegen dus zwaarder dan ontwikkelingsmogelijkheden bij burgerwoningen. In geval van het roofvogelpark is er sprake van een vorm van verstedelijking die niet passend is in het buitengebied. Door het initiatief neemt het ruimtebeslag van een stedelijke functie toe in een gebied waar de belangen van de extreme openheid en het versterken daarvan zwaar wegen. Tegenover de toename van de verstedelijking staat ook geen compensatie in de vorm van bijvoorbeeld sloop van een aanzienlijke hoeveelheid gebouwen of andere vormen van versterking van de omgevingskwaliteit. Er is slechts voorzien in het landschappelijk inpassen van de toename aan verstedelijking. De belangenafweging tussen verstedelijking en landschappelijke kwaliteit kan niet anders uitvallen dan dat het initiatief de landschappelijke kwaliteiten aantast en in strijd is met de landschappelijke doelstellingen. 6.

Conclusie

Het initiatief leidt tot aantasting van de extreme openheid, die in het gebied juist beschermd dient te worden. Zowel de provinciale omgevingsverordening als het gemeentelijk beleid is gericht op behoud en zo mogelijk versterking van deze openheid. In geval van het roofvogelpark is er sprake van een toename van het ruimtebeslag van een stedelijke functie. In het buitengebied is dat alleen afweegbaar als er compensatie voor de aantasting is geregeld, bijvoorbeeld in de vorm van bijvoorbeeld sloop van een aanzienlijke hoeveelheid gebouwen of andere vormen van versterking van de omgevingskwaliteit. Er is slechts voorzien in het landschappelijk inpassen van de toename aan verstedelijking. De belangenafweging tussen verstedelijking en landschappelijke kwaliteit kan niet anders uitvallen dan dat het initiatief de landschappelijke kwaliteiten aantast en in strijd is met de landschappelijke doelstellingen.

8

Ook beleidsmatig is het initiatief in strijd met het gemeentelijk beleid. Het beleid richt zich op het zoveel mogelijk behouden van het agrarische karakter van het buitengebied en het behoud van de agrarische gronden voor de agrarische productie. Alleen bij agrarische bedrijven zijn er mogelijkheden voor nevenactiviteiten. En in geval van stoppende agrarische bedrijven zijn er mogelijkheden voor functieverandering. Er is echter sprake van een woonfunctie met een woonbestemming. De genoemde mogelijkheden zijn dus niet van toepassing.

9