Bijlage 1. Rapportage onderzoek gemeentefonds K80

Onderzoek verdeling gemeentefonds ‘Beter, maar ook goed genoeg voor kleine gemeenten?’ P.J. Verheij MSc RA Definitief 15 augustus 2025

Inhoudsopgave 1. Onderzoeksaanpak kleine gemeenten 2. Typologie van (kleine) gemeenten (socio-demografisch, fysiek, sociaal) 3. Onderzoek naar het verdeelmodel van het gemeentefonds 4. Verdiepend onderzoek naar kostenpatronen in specifieke clusters 5. Verdiepend onderzoek naar (kleine) vóór en nadeelgemeenten Bijlagen

2

1

Onderzoek kleine gemeenten Centrale vraag: Hoe ziet de balans tussen kenmerken, kosten en verdeling in het gemeentefonds eruit voor kleine gemeenten en welke scheefheden zien we in deze driehoek? 1. Onderzoek gemeente-specifieke kenmerken (sociodemografisch, fysiek, sociaal) 2. Onderzoek verdeling gemeentefonds 3. Onderzoek kostenpatronen

Verdeling Gemeente fonds Noodzakelijke kosten

Gemeente kenmerken

• Voor- nadeelgemeenten • Subgroepen binnen K80 • Andere groepen gemeenten zoals M50 – G40

3

Bevindingen, conclusies en aanbevelingen (1) Bevinding Typologie

K80 zijn qua typologie niet eenduidig, wel concentratie in zekere groepen

Veel gebruikte kenmerken van kleine gemeenten lager dan gemiddeld

Enkele onderzochte kenmerken van kleine gemeenten zijn hoger dan gemiddeld

Effect op verdeling Gemeentefonds Zichtbare kostenpatronen 2023* Aanbeveling Beoordeling dient plaats te vinden langs Deze groepen laten een nadelig kostenpatroon zien op In communicatie over gewenste verbeteringen specifiek zijn omvang (< 20.000), SSCF (K-L-O-P) en sociaal domein en in totaal, IRM cluster kent een en aansluiten bij onderbouwde typologieën waarvan weinig stedelijk voor de grootste clusters aanzienlijk voordeel patronen te staven zijn met eenduidige data van K80 leden Verdeling kent concentratie van 80% in 10 méér evenwichtiger maatstaven in Gemeentefonds, kenmerken waar kleine gemeenten laag Per saldo nadeel voor kleine gemeenten en/ of in SSCF K-Lwaaronder die recht doen aan vergrijzing en per capita op scoren. Leidt tot minder dan O-P-typologie en/of weinig stedelijk, G40 hebben per saldo effect, verhogen vaste bedragen (of kernen) om dit effect te gemiddeld aan middelen naar kleine voordeel. dempen welvarender gemeenten méér evenwichtiger maatstaven in Gemeentefonds, Hoger scorende kenmerken zijn niet of Kostenpatronen worden voor kleine gemeenten veel minder waaronder die recht doen aan vergrijzing en per capita deels opgenomen in verdeling met lagere goed verklaard door de gebruikte maatstaven per cluster effect, verhogen vaste bedragen (of kernen) om dit effect te bedragen dan voor alle gemeenten dempen

4

Bevindingen, conclusies en aanbevelingen (2) Bevinding Verdeling en maatstaven

Inwoners is een 'per capita' maatstaf die voor kleine gemeenten relatief zwaar telt

Effect op verdeling Gemeentefonds Zichtbare kostenpatronen 2023* Door lage scores op overige maatstaven resteert hoge verdeling per inwoner, maar Badkuip - effect' in cluster Bestuur en Ondersteuning, volume is daar laag, dit leidt tot lagere concentratie nadeel in OEM uitkering impact per casus bij Jeugd is groot terwijl 'per capita' (maatstaf jongeren) inkomsten daarmee niet in balans is

Regionale centrumfunctie kent geen beleidsmatige onderbouwing in sociaal domein

Verdeelt wél veel geld in gehele model (€ Model Jeugd en WMO verklaart evengoed zonder 4,2 miljard waarvan 81% in sociaal centrumfunctie domein )

Regionale centrumfunctie is kwadratisch, niet lineair

Concentreert middelen veel sterker in centrumgemeenten dan de kosten rechtvaardigen

Aanbeveling méér evenwichtiger maatstaven in Gemeentefonds, waaronder die recht doen aan vergrijzing en per capita effect, verhogen vaste bedragen (of kernen) om dit effect te dempen Vorm van vangnet in lijn met BUIG of verevening voor kosten van zware vormen van zorg vervangen door andere maatstaven zoals SES, psychische problematiek, opleidingsniveau, eenouderhuishoudens, groene en grijze druk (concentratie)

Kosten zijn behoorlijk lineair, niet kwadratisch, per capita- vervangen door andere maatstaven zoals SES, psychische effect wordt niet ondervangen door centrumfunctie maar problematiek, opleidingsniveau, eenouderhuishoudens, concentratie van problemen of populatie groene en grijze druk (concentratie) Centrumgemeenten / G40 zijn énige groep die in kostenonderzoek per saldo positief zijn

vervangen door andere maatstaven zoals SES, psychische problematiek, opleidingsniveau, eenouderhuishoudens, groene en grijze druk (concentratie)

5

Bevindingen, conclusies en aanbevelingen (3) Bevinding

Effect op verdeling Gemeentefonds

Maatstaf verdeelt veel geld (€ 8,8 Verdeling Huishoudens laag inkomen verdeelt per 100 miljard). Effect per 100 leidt tot grote en (driejarig gemiddelde sinds dec 2023) treden voor kleine gemeenten (per 100 = maatstaven 570.000 euro) Huishoudens laag inkomen kent een drempel (10% woonruimten) die per saldo tot negatieve uitkomst leidt op het totaal van de vier maatstaven waar woonruimten gebruikt wordt

Zichtbare kostenpatronen 2023 Kostenpatronen worden voor kleine gemeenten veel minder goed verklaard door de gebruikte maatstaven per cluster dan voor alle gemeenten

Behoudens 7 grote steden (waaronder G4) worden alle gemeenten per saldo Concentreert middelen sterker bij grotere gemeenten voor woonruimten gekort in de verdeling, dan bedoeld in de primaire verdeling. dit effect is sterker bij kleine gemeenten (statistisch verband met R=0,3)

Aanbeveling Bedrag per eenheid is grootste oorzaak van dit effect, zoeken naar meer maatstaven (bijv. opleidingsniveau, bijstand) die effect hiervan verder beperkt / spreidt

Drempel woonruimten vervangen door andere maatstaf, bijv. huishoudens (dit is immers de grondslag waar we het over hebben)

Dit raakt vooral studentensteden en Drempel Huishoudens laag inkomen is instellingsgemeenten. Uit onderzoek verhoogd door ophoging van woonruimten, onder alle gemeenten komt beperkte gelet op verschil bedragen die verdeeld groep niet naar boven als worden is een ophoging juist nadelig i.p.v. instellingsgemeente (Ermelo, Gennep, voordelig Baarn, Zeist, Zoeterwoude, Maasgouw, Sliedrecht, Zeist)

Deze gemeenten zijn veelal grote nadeelgemeenten > 100 per inwoner. Dit effect verklaard echter maar een deel van het nadeel. Verwacht mag worden dat de concentratie van zorg niet alleen de kosten boven landelijk gemiddeld maar ook tot het landelijk gemiddeld betreft

Ophoging uit de drempel woonruimten verwijderen voor zorginstellingen, voor zover deze nog blijft bestaan. Daarnaast ophoging woonruimten aanpassen zodat niet alleen afwijking gemiddeld Nederland maar ook het relatieve effect van de gehele groep recht wordt gedaan. Dit vraagt wel nadere onderbouwing van het type kosten (of misgelopen opbrengsten (bijv inwonersinschrijving)) dat hier aan de orde is.

De maatstaf inwoners 75+ met drempel in het cluster WMO heeft een negatief verklarend effect op de kosten binnen het gehele model van maatstaven. Dit zou kunnen komen door dat hoe ouder mensen worden meer afhankelijkheid van WLZ i.p.v. WMO ontstaat

Niet expliciet zichtbaar. Verkenning van statistische verklaringen levert een negatieve indicatie op. Kostenpatroon wordt met uitsluitend 75+ met drempel slechts voor 17% verklaard (R2), terwijl 65+ of 65+ tot 80 jaar een R2 van 88% kennen.

Nader onderzoek nodig naar negatief effect in statistisch model. Specificeren van de doelgroep door gerichtere WMO gevoelige leeftijd in het model te verwerken (of meerdere groepen toetsen) 65+, 65-80. Gelet op hogere vergrijzing in kleinere gemeenten is dit juist relevant voor kleine gemeenten.

Mogelijk wordt ten onrechte geld verdeeld naar inwoners die geen WMO kosten veroorzaken maar in een WLZ instelling zitten of WLZ zorg krijgen.

6

Bevindingen, conclusies en aanbevelingen (4) Clusters

Bevinding Het cluster Bestuur en Organisatie bevat een kostenpatroon die zich het best laat typeren als een 'badkuip-effect'. Kleine gemeenten hebben relatief hoge kosten per inwoner, middelgrote gemeenten lager en grote gemeenten hebben weer (veel) hogere kosten

Het cluster Onderwijs bevat voldoende compensatie voor spreiding van voorzieningen in kleine gemeenten over meerdere kernen

Effect op verdeling Gemeentefonds

Zichtbare kostenpatronen 2023*

De inkomsten worden verdeeld via een Het 'badkuip-effect' van de kosten wordt deels gedempt bedrag per inwoner, dit is aangevuld met door het vast bedrag, de saldi 2023 verlopen grotendeels een vast bedrag. Dat dempt het 'per langs hetzelfde patroon als de 'badkuip'. capita' effect van de verdeling.

De maatstaf oppervlakte land kan als compensatie voor spreiding van voorzieningen worden beschouwd.

De verdeling is goed gespreid over verschillende maatstaven die ook voor De clusters Sport, Cultuur en Recreatie en kleine gemeenten voldoende middelen Infrastructuur, Ruimte en Milieu bevatten opleveren. Eerder kan worden gesproken geen opvallende patronen of ommissies ten over een overcompensatie gelet op het aanzien van kleine gemeenten aantal oppervlaktemaatstaven die veelal in het landelijk gebied vallen

Aanbeveling In de verdeling behoort meer recht gedaan te worden aan het schaaleffect (een minimum bedrag voor organisatiekosten) van kleine gemeenten. Een hoger vast bedrag is hierbij een van de opties.

Er zijn geen grote afwijkingen te ontdekken in het kostenpatroon in het cluster onderwijs die toe te wijzen zijn Er is geen aantoonbare aanleiding in dit cluster wijzigingen aan kleine gemeenten. Er is sprake van een relatief grote door te voeren. Valt alleen op dat er dus in deze groep meer spreiding, die komt evengoed in kleine als grotere indicatoren zijn die de kosten verklaren dan meegenomen gemeenten voor. Wel is de verklarende kracht van het in gemeentefonds. Vraagt nader onderzoek om met model met deze maatstaven in kleine gemeenten een stuk onderbouwd voorstel te komen. slechter (R2=0,18) dan in alle gemeenten (R2=0,34)

Per saldo is er voor het Cluster IRM bij kleine gemeenten of in de subgroepen K-L-O-P een (soms aanzienlijk) voordeel Er is geen aantoonbare aanleiding in dit cluster wijzigingen zichtbaar. Dit duidt op lagere kosten dan waarvoor door te voeren. gecompenseerd wordt.

Gemeenten mét toeristische functies Bij de verdeling van de Overige Eigen en/of mogelijkheid om parkeerbelasting Middelen (OEM) is gekozen voor een te heffen hebben hierdoor een stevigere verevening van een vast bedrag per inwoner. fiscale basis onder de begroting. Volgens Ook hier treedt een zeker ‘per capita’ effect op, het raakt Dit is een verlegenheidsoplossing gelet op het derde aspiratieniveau van Goedhart kleine gemeenten mogelijk relatief harder dan grote het niet kunnen vinden van een eenduidig waar de verdeling van het Gemeentefonds gemeenten patroon in deze inkomsten. Alleen voor op gebaseerd is (gelijkwaardig toeristenbelasting kan een goed te volgen voorzieningenniveau uitgaande van patroon worden verklaard. verwijderd. gelijke belastingcapaciteit) is hier sprake van een duidelijke omissie.

Onderzoek naar andere vormen van verevening, danwel het weglaten van verevening van de OEM. Daarnaast verdient de omvang van het te verevenen bedrag afzonderlijk aandacht, dit is veel groter dan de werkelijke OEM van gemeenten in 2023 laat zien.

7

Bevindingen, conclusies en aanbevelingen (5) Herverdeling

Overige bevindingen

Bevinding

Effect op verdeling Gemeentefonds

Nadelige herverdeeleffecten >100 euro (24 gemeenten) én > 200 euro in het Sociaal Domein (10 gemeenten) concentreren zich in forse nadelen in WMO en Jeugd

Oorzaak in de verdeling lijkt te liggen in cumulatie-effect van ongunstige maatstaven regionale centrumfunctie, huishoudens laag inkomen, migratieachtergrond, kernen, omgevingsadressendichtheid

Zichtbare kostenpatronen 2023* De kosten zijn niet evenredig lager in deze gemeenten dan het model veronderstelt. Verkennend onderzoek naar verklarende effecten in kleine gemeenten van de gebruikte maatstaven bevestigt dit beeld.

Dit betreft vooral een herverdeeleffect, door ontbreken van een aantal Voor een specifieke groep (veelal) kleine maatstaven die zorggerelateerd zijn gemeenten speelt ook het oude model een ontstaat een scheefheid. Het gaat hier om De kostenpatronen in deze gemeenten zijn niet evenredig rol. Dit zijn de zgn. Instellingsgemeenten. Zij AWBZ bedden, uitkeringsontvangers lager naardat het nadeel in de herverdeling per inwoner zaten op minimaal twee van vier bijstandontvangers, wajong en zich vertoont. Omdat het om een kleine groep gemeenten zorggerelateerde maatstaven in het oude medicijngebruik. In het nieuwe model is gaat is dit statistisch niet te onderzoeken. model in de top 25 het instellingskarakter beperkt tot alleen ophoging woonruimten bóven landelijk gemiddelde Dit is vooral relevant voor de BUIG Drie jaar op rij gemiddeld nadeel in kleine gemeenten, De BUIG levert voor gemeenten < 20.000 al uitkering (specieke uitkering) en raakt de mogelijk is hier ook sprake van een 'per capita' effect van drie jaar per saldo een nadeel op. Alg. Uitkering niet bijstandsgerechtigden t.o.v. de vergoedingen

Aanbeveling Naast correctie van de al vermelde maatstaven regionale centrumfunctie, huishoudens laag inkomen is een evenwichtiger pakket nodig aan maatstaven die patronen in subgroepen van gemeenten beter verklaren. Daarnaast kan een cumulatie-variabele (vgl. wadden of G4 vaste voet) overwogen worden met een correctie in een vast bedrag.

Dit vraagt specifiek en gericht onderzoek naar effecten van inwoners in instellingen, zoals hun inschrijving in het bevolkingsregister, kosten ten late van de gemeente zoals WMO vervoer, basisvoorzieningen in de wijken (zoals m.b.t. begeleidt wonen), veiligheidsaspecten of andere effecten in de kosten in het fysieke domein

Dit vraagt nader onderzoek naar mogelijke nadelige effecten in het BUIG model voor kleine gemeenten.

* kostenpatronen blijken bij validatie op data 2024 ook op te treden

8

2

Typologie gemeenten In dit onderzoek onderscheiden we acht verschillende typologieën van gemeenten. Daarnaast zijn openbare huishoudkenmerken, deels zoals gebruikt als maatstaf in het gemeentefonds, vergeleken. 1. Bloedgroepen 2. Andere groepen

3. Sociale structuur, centrumfunctie 4. Groottegroep 5. SCP typologie van gemeenten 6. Waar staat je gemeente 7. Stedelijkheidsklasse WSJG 8. AMIGO - Waar staat je gemeentetool

(G4, G40, K80, P10, M50) (Instellingsgemeenten, New Towns, Randgemeenten, Centrumgemeenten) (16 groepen op basis van combinatie SS en CF) (7 klassen op basis van inwoneraantal) (4 klassen op basis van 14 kenmerken) (8 klassen op basis van 14 basiskenmerken ) (5 klassen op basis van adresdichtheid) (60 kenmerken, 8, 10 of 14 groepen)

*Groep 1 is een ‘zelfgekozen’ indeling door lidmaatschap. Deze groepen zijn niet vanuit objectieve kenmerken (anders dan inwoneraantal of een enkel kenmerk) persé gelijksoortig. Bij groep 2 is een vermoedelijke samenhang met problematiek vanuit de herverdeling gemeentefonds.

9

2

Typologie alle gemeenten Sociale Structuur Centrumfunctie sterk ss 19 27 14 0 60

redelijk 8 14 47 32 101

weinig 0 3 45 83 131

zonder 0 0 3 42 45

Bloedgroep G4 G40 K80 M50 P10 R8 geen

totaal 27 44 109 157 337

Typologie WSJG Sterk verstedelijkte gemeenten en gelieerde woongemeenten Perifere gemeenten met sociale en economische uitdagingen Centrale woongemeenten met landelijk karakter Kleinere perifere gemeenten, vergrijzend of krimpend Welvarende landelijke gemeenten Perifere gemeenten met (historische) economische specialisatie Traditionele gemeenten met sterke geloofsgemeenschap Welvarende woongemeenten Totaal

45 53 41 42 41 43 31 46 342

Stedelijkheidsklasse WSJG Zeer sterk stedelijk: Gebied met een OAD =of > 2.500 adressen per km2 Sterk stedelijk: Gebied met een OAD =of > 1.500 en < 2.500 adressen per km2 Matig stedelijk: Gebied met een OAD =of > 1.000 en < 1.500 adressen per km2 Weinig stedelijk:Gebied met een OAD =of > 500 en < 1.000 adressen per km2 Niet stedelijk: Gebied met een OAD < 500 adressen per km2 Totaal

23 70 77 123 49 342

Groottegroep

4 40 67 67 19 7 138

Andere groepen Instellingsgemeenten New Towns Randgemeenten Centrumgemeenten

22 9 33 44

Typologie AMIGO Integraal Groep 1 Groep 2 Groep 3 Groep 4 Groep 5 Groep 6 Groep 7 Groep 8 Totaal

55 30 14 31 41 71 37 63 342

0-5000

6

5001-10000

11

10001-20000

57

20001-50000

180

50001-100000

56

100001-150000

13

150001-250000

14 337

SCP Generiek Kleinschalige gemeenten kleinstedelijke gemeenten Universiteitssteden Welvarende woongemeenten Totaal

194 85 16 47 342

10

2

Typologie K80 gemeenten Sociale Structuur Centrumfunctie K80 cf ss zwak matig redelijk goed Totaal

sterk 0 0 0 0 0

Groottegroep

redelijk 3 0 3 6 12

weinig 0 0

zonder 0 0 11 21

32

2 21 23

totaal 3 0 16 48 67

Typologie K80 Waar staat je gemeente (A) Sterk verstedelijkte gemeenten en gelieerde woongemeenten (B) Perifere gemeenten met sociale en economische uitdagingen (C) Centrale woongemeenten met landelijk karakter (D) Kleinere perifere gemeenten, vergrijzend of krimpend (E) Welvarende landelijke gemeenten (F) Perifere gemeenten met (historische) economische specialisatie (G) Traditionele gemeenten met sterke geloofsgemeenschap (H) Welvarende woongemeenten

67 2 5 10 11 10 5 8 16

Stedelijkheidsklasse WSJG K80 (A) Zeer sterk stedelijk: Gebied met een OAD =of > 2.500 adressen per km2 (B) Sterk stedelijk: Gebied met een OAD =of > 1.500 en < 2.500 adressen per km2 (C) Matig stedelijk: Gebied met een OAD =of > 1.000 en < 1.500 adressen per km2 (D) Weinig stedelijk:Gebied met een OAD =of > 500 en < 1.000 adressen per km2 (E) Niet stedelijk: Gebied met een OAD < 500 adressen per km2

67 0 0 14 39 14

A

0-5000

5

B

5001-10000

10

C

10001-20000

47

D

20001-50000

5

E

50001-100000

0

F

100001-150000

0

G

150001-250000

0

Totaal

67

SCP K80 (A) Kleinschalige gemeenten (B) kleinstedelijke gemeenten (C) Universiteitssteden (D) Welvarende woongemeenten

67 45 6 0 16

Typologie AMIGO INT K80 Groep 1 Groep 2 Groep 3 Groep 4 Groep 5 Groep 6 Groep 7 Groep 8

67 3 4 1 0 15 20 10 14

11

2

Typologie K80 gemeenten Typologie K80 Gemeenten tot 20.000 Kleinschalige gemeenten (SCP) welvarende woongemeenten (SCP) Welvarende (landelijke) gemeenten (WSJG) Centrale woongemeenten met landelijk karakter (WSJG) Kleinere perifere gemeenten, vergrijzend of krimpend (WSJG) Weinig tot geen centrumfunctie en redelijk tot goede sociale structuur (SSCF) K-L-O-P Weinig tot niet stedelijk (SCP Stedelijkheid)

67 62 45 16 26 10 11 55 53

De hierboven opgenomen tabel bevat de samenvatting van het onderzoek naar meer uniforme typologie van K80 gemeenten. In dit onderzoek wordt op verschillende deelthema’s nader ingezoomd op de in deze tabel blauw gekleurde groepen. Daarnaast zijn de K80 gemeenten vergeleken op huishoudenkenmerken van de inwoners met de SSCF groepen K-L-O-P en met gemiddeld Nederland. Hierbij is ook een bandbreedte weergegeven in de gemiddelde waarden in de WSJG groepen. Dit is door vaak afwijkende waarden ook nog vergeleken met gemiddelden zonder de G4 en zonder de Waddengemeenten. In de tabel op sheet 12 is dit weergegeven. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen indicatoren die lager (blauw), hoger (oranje) en ongeveer gelijk (geen arcering) scoren.

12

2

Typologie K80 gemeenten Huishoudenskenmerken eenpersoonshuishoudens Armoedecijfers Nibud Eenouderhuishouden Bijstand en eenouderhuishouden HH laaginkomen drempel 2023 zeer geringe centrumfunctie minder dan 50% van gemiddelde bijstand WOZ niet woningen fors lager dan gem NL Lage werkeloosheid (zeer) dun bevolkte gemeenten

K80 0,77 0,62 0,77 0,44 0,85 0,28 0,48 0,85 0,93 0,34

bandbreedte NL (WSJG SSCF (K-L-O-P) groepen) NL 0,77 0,69 - 1,47 1,00 0,62 0,55 - 1,93 1,00 0,76 0,72 - 1,33 1,00 0,38 0,40 - 1,94 1,00 0,79 0,62 - 1,38 1,00 0,21 0,33 - 1,89 1,00 0,42 0,43 - 1,96 1,00 0,89 0,76 - 1,69 1,00 0,92 0,90 - 1,44 1,00 0,33 0,30 - 2,54 1,00

bandbreedte NL (WSJG groepen) ex G4 en wadden 0,69 - 1,26 0,55 - 1,19 0,72 - 1,17 0,40 - 1,28 0,62 - 1,38 0,33 - 1,58 0,43 - 1,30 0,76 - 0,96 0,90 - 1,25 0,30 - 1,26

relevant voor: WMO Participatie en Basis Jeugd Participatie en Jeugd Participatie, WMO en Jeugd SD en KD Participatie, WMO en Jeugd AEM Participatie en Basis SD en KD

WOZ woningen gemiddelde van NL hoger dan gemiddeld aantal ouderen Hoge veelkernigheid Hogere demografische druk Hogere groene druk Hogere grijze druk

1,13 1,16 2,28 81% 39% 43%

1,00 1,00 1,00 78% 38% 40%

1,20 1,17 2,44 81% 39% 43%

0,73 - 1,44 0,70 - 1,24 0,17 - 3,18 47%-114% 22%-66% 16%-68%

0,73 - 1,44 0,70 - 1,24 0,17 - 3,18 50%-114% 27%-66% 19%-68%

AEM WMO SD en KD WMO en Jeugd en Basis Jeugd en Basis WMO en Basis

jongeren onder de 18 gemiddelde van NL Hoger dan gemiddelde SES (WOA) Gemiddelde SES Opleidingsniveau

1,00 0,114 0,017

1,00 0,104 0,017

0,98 0,94 - 1,06 0,125 0,554 /-0,282 0,019 0,186 /-0,072

0,94 - 1,06 0,554 /-0,282 0,186 /-0,072

Jeugd SD SD

*de bandbreedte betreft het gemiddelde van 8 WSJG groepen. Dit is gedaan om vergelijk met uitschieters te voorkomen.Door deze methode kunnen de cijfers SSCF en K80 buiten de bandbreedte vallen.

13

3

Verdeelmodel Het gemeentefonds kent tien clusters (vier in het sociaal domein en zes in het fysiek domein en eigen middelen) en negenenveertig maatstaven. Per cluster wordt een op de totale uitgaven van de gemeenten gebaseerde hoeveelheid geld verdeeld. De maatstaven verdelen ieder binnen de clusters een gedeelte van dit geld. De maatstaven correleren met de noodzakelijke kosten van gemeenten om hun taken te kunnen uitvoeren. De verdeling is gebaseerd op het principe om iedere gemeente een gelijkwaardig voorzieningenniveau te kunnen bieden rekening houdend met de belastingcapaciteit. In dit onderzoek is eerst gekeken naar de wijze van verdeling en hoe dit terecht komt in de eerder genoemde groepen op basis van de eenheden (volumes) en bedragen per maatstaf (gewichten). De ‘scheefheden’ die hierin gesignaleerd worden veronderstellend dat in de kosten die de betreffende groepen moeten maken ook een gelijke ‘scheefheid’ zit. Op die manier verdeeld het model (theoretisch) zoals het bedoeld is. Is dit niet het geval, dan is er sprake van een verdeelprobleem.

14

2

Verdeelmodel Het verdeelmodel kent verschillende ‘knoppen’ waaraan gedraaid kan worden om tot een rechtvaardige verdeling te komen. De opzet van het verdeelmodel is in onderstaande figuur geschetst. Uitkeringsfactor Maatstaven

Gewichten

inwoners jongeren 75+ laag inkomen etc

x y z a b

Totaal

Clusters Basis ParticipatieJeugd + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + xxx xxx xxx

WMO + + + + + + + + xxx

B&O + + + + + + + + xxx

Onderwijs IRM + + + + + + + + + + + + + + + + xxx xxx

SCR + + + + + + + + xx

OZB -/-/-/-/-/-/-/-/xxx

OEM -/-/-/-/-/-/-/-/xxx

Totaal x x x x x x x x 40.7 miljard

15

15

3

Verdeelmodel Dit onderzoek richt zich op de maatstaven waar de grootste bedragen in verdeeld worden. De basis hiervoor is de meicirculaire van 2025. Dit levert het volgende beeld op: maatstaf (verdeling) positie inwoners 1 huishoudens met een laag inkomen met drempel 2 regionale centrumfunctie 3 bijstandsontvangers 4 jongeren 5 omgevingsadressendichtheid 6 migratieachtergrond 7 oppervlak bebouwing woonkern ∗ bodemfactor woonkern 8 inwoners 75+ met drempel 9 landelijke centrumfunctie 10 ozb niet-woningen gebruikers 47 ozb niet-woningen eigenaren 48 ozb woningen eigenaren 49 Totaal verdeeld

% totaal 24% 9.889.449.138 22% 8.828.839.032 10% 4.198.680.226 7% 2.844.723.180 7% 2.815.945.873 6% 2.269.215.518 4% 1.560.322.505 4% 1.538.623.578 3% 1.276.698.965 3% 1.206.126.480 -2% -737.959.516 -2% -1.006.181.330 -6% -2.283.365.037 79% 32.401.118.614

SD

KD 34% 92% 81% 100% 55% -11% 39% 0% 100% 0% 0% 0% 0%

97% 8% 19% 0% 45% 111% 61% 100% 0% 100% 0% 0% 0%

AEM -31% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 100%

Van de € 40,7 miljard die in de Algemene Uitkering verdeeld wordt is 80% te verklaren door tien maatstaven in de uitgaven en drie maatstaven die de inkomsten verevenen. In bovenstaande tabel is weergegeven in welk domein deze maatstaven verdeeld worden.

16

3

Verdeelmodel Zoomen we in op de afzonderlijke domeinen dan zien we dat hierin de volgende maatstaven de belangrijkste rol spelen: maatstaf (Sociaal Domein) inwoners huishoudens met een laag inkomen met drempel regionale centrumfunctie bijstandsontvangers jongeren omgevingsadressendichtheid migratieachtergrond

positie Basisvoorzieningen Participatie 1 34% 2 0% 3 18% 4 0% 5 0% 6 21% 7 39%

WMO 0% 9% 0% 100% 0% 0% 0%

Jeugd 0% 14% 32% 0% 0% 0% 0%

0% 69% 30% 0% 55% -32% 0%

maatstaf (per cluster) positie Bestuur en Ondst. Orde en veiligheid Onderwijs Sport, cultuur en recreatie Infra, ruimte en milieu inwoners 1 55% 3% 0% 39% 0% huishoudens met een laag inkomen met drempel 2 0% 3% 5% 0% 0% regionale centrumfunctie 3 0% 0% 0% 19% 0% jongeren 5 0% 0% 45% 0% 0% omgevingsadressendichtheid 6 4% 21% 0% 0% 86% migratieachtergrond 7 0% 39% 22% 0% 0% oppervlak bebouwing woonkern ∗ bodemfactor woonkern 8 0% 0% 0% 0% 100% landelijke centrumfunctie 10 0% 0% 0% 100% 0%

17

3

Verdeelmodel In dit onderzoek is ook de verdeling van de middelen over de groepen onderzocht. Dit levert het hiernaast weergegeven beeld op. Dit beeld kan samenhangen met de verdeling van kosten. In het vervolg van dit onderzoek wordt hier bij stil gestaan.

Groep

Aandeel t.o.v. gemiddeld

NL

100%

G4

125%

G40

106%

K80

89%

M50

92%

P10

93%

R8

87%

geen

98%

Groep 0 - 5000 5001 - 10000 10001 - 20000 20001 - 50000 50001 - 100000 100001 - 150000 150001 - 250000

Aandeel t.o.v. gemiddeld 141% 85% 87% 88% 96% 104% 106%

Groep Aandeel t.o.v. gemiddeld (A) Zeer sterk stedelijk: OAD =of > 2.500 adressen km2 106% (B) Sterk stedelijk: OAD =of > 1.500 en < 2.500 adressen km2 97% (C) Matig stedelijk: OAD =of > 1.000 en < 1.500 adressen km2 88% (D) Weinig stedelijk: OAD =of > 500 en < 1.000 adressen km2 87% (E) Niet stedelijk: OAD < 500 adressen per km2 96%

Groep (A) SS Zwak CF Sterk (B) SS Zwak CF Redelijk (C) SS Zwak CF Weinig (D) SS Zwak CF Zonder (E) SS Matig CF Sterk (F) SS Matig CF Redelijk (G) SS Matig CF Weinig (H) SS Matig CF Zonder (I) SS Redelijk CF Sterk (J) SS Redelijk CF Redelijk (K) SS Redelijk CF Weinig (L) SS Redelijk CF Zonder (M) SS Goed CF Sterk (N) SS Goed CF Redelijk (O) SS Goed CF Weinig (P) SS Goed CF Zonder

Groep

Aandeel t.o.v. gemiddeld 118% 113% 0% 0% 104% 96% 88% 0% 101% 96% 95% 95% 0% 85% 81% 78%

Aandeel t.o.v. gemiddeld

New Towns

92%

Rand gemeenten

99%

Centrumgemeenten

109%

Instellingsgemeenten

83%

18

3

Verdeelmodel Naar aanleiding van de verdeling per maatstaf, indeling in de clusters en de verdeling over de typologiegroepen van gemeenten zijn de volgende bevindingen te rapporteren: 1.

Gemeenten tot en met 20.000 inwoners zijn veel sterker afhankelijk van bedrag per inwoners in de verdeling dan andere gemeenten. Dit effect is het sterkst in de clusters Bestuur en Ondersteuning en Overige Eigen Middelen. Dit correspondeert niet met het uitgaven- c.q. inkomstenpatroon in deze clusters. Bij Bestuur en Ondersteuning is sprake van een zgn. ‘badkuip-effect’. De kosten per hoofd van de bevolking zijn in kleine gemeenten hoger, er is een optimum rond de 50.000 inwoners, daarna stijgen de kosten per inwoners weer. Bij de overige Eigen Middelen is bij kleine gemeenten een veel lager bedrag aan eigen inkomsten aanwezig dan de verevening suggereert.

2.

Deze afhankelijkheid geldt ook voor het vast bedrag (‘per capita’ is dit logischerwijs hoger). In de gemeenten tussen 10.000 en 20.000 inwoners spelen de Waddengemeenten een bijzondere rol, die hebben een eigen extra vast bedrag. Het algemene vast bedrag wordt grotendeels verdeeld over het cluster Bestuur en Ondersteuning en Infrastructuur, Ruimte en Milieu. Dit compenseert bij B&O deels het onevenredige kosteneffect maar het ‘badkuip-effect’ blijft nog duidelijk zichtbaar. In het Cluster IRM is dit effect gedempt door veel oppervlakte- en andere maatstaven.

3.

Kleine gemeenten hebben te maken met een grote budgetimpact per casus, zoals bij zware vormen van Jeugdzorg. Dit is niet in het verdeelmodel verwerkt. Het verdeelmodel is gebaseerd op jongeren, huishoudens laag inkomen, regionale centrumfunctie en omgevingsadressendichtheid en houdt hier dus geen rekening mee. Vanwege de onvoorspelbaarheid wanneer en waar zich zware ondersteuningsvragen voordoen (zie rapport van Van Ark januari 2025) is dit vooral voor kleinere gemeenten een probleem omdat één casus soms meer dan 100.000 euro per jaar aan kosten met zich mee brengt en het effect op de totale begroting en per inwoner (‘per capita-effect’) dan heel groot is. Om dit te mitigeren zou eerder gedacht moeten worden aan een vorm van verevening van kosten van zware zorg of een vangnetconstructie zoals bij de BUIG. 19

3 Afhankelijkheid groepen gemeenten van de top 10 maatstaven en 3 vereveningsmaatstaven maatstaf (bloedgroepen) positie aantal inwoners inwoners huishoudens met een laag inkomen met drempel regionale centrumfunctie bijstandsontvangers jongeren omgevingsadressendichtheid migratieachtergrond oppervlak bebouwing woonkern ∗ bodemfactor woonkern inwoners 75+ met drempel landelijke centrumfunctie ozb niet-woningen gebruikers ozb niet-woningen eigenaren ozb woningen eigenaren Totaal verdeeld

% 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 47 48 49

G4 0% 24% 22% 10% 7% 7% 6% 4% 4% 3% 3% -2% -2% -6% 79%

G40 14% 24% 22% 10% 7% 7% 6% 4% 4% 3% 3% -2% -2% -6% 80%

geen 29% 19% 18% 15% 10% 5% 11% 7% 2% 0% 5% -2% -3% -5% 84%

K80 25% 23% 22% 14% 8% 6% 6% 4% 3% 2% 4% -2% -2% -5% 83%

6% 27% 23% 6% 5% 8% 3% 2% 5% 5% 1% -2% -2% -6% 76%

M50

P10 18% 29% 22% 4% 4% 8% 2% 2% 5% 5% 1% -2% -2% -7% 71%

R8 4% 26% 23% 8% 6% 8% 4% 3% 4% 4% 2% -2% -3% -6% 79%

20

3% 26% 23% 4% 4% 7% 1% 1% 5% 6% 1% -2% -3% -6% 69%

3

Verdeelmodel Naar aanleiding van de verdeling per maatstaf, indeling in de clusters en de verdeling over de typologiegroepen van gemeenten zijn de volgende bevindingen te rapporteren: 4.

De maatstaf centrumfunctie mist een beleidsmatige onderbouwing in het sociaal domein. Daarnaast blijkt uit dit onderzoek dat de verklarende kracht (R2) van de maatstaven voor de kosten (2023) in het cluster Jeugd ongeveer gelijk is zonder de maatstaf centrumfunctie. Ook het verdeelpatroon van de centrumfunctie (kwadratisch) is sterk afwijkend van het kostenpatroon per inwoner wat het zou moeten verklaren. In de verdeling tussen gemeenten is er echter wel een aanzienlijk verschil met of zonder deze maatstaf. Uit de Kamerbrief van februari 2025 blijkt dat het ministerie van BZK op zoek is naar alternatieven. In dit onderzoek is statistisch verkend welke maatstaven hierbij een rol zouden kunnen spelen. Voor Jeugd kunnen de SES, groene druk, eenouderhuishoudens en psychische problematiek een goede rol spelen. Ook diverse andere gezondheidsindicatoren correleren sterk met de kosten in het cluster Jeugd. Ook opleidingsniveau correleert sterk, echter is de correlatie met laag inkomen, die al stevig in het model zit, ook hoog. Dat betekent dat bij toepassing mogelijk twee keer hetzelfde gemeten wordt. Indicatief onderozek wijst uit dat dit wél het verder onderzoeken waard is. Voor WMO zouden in plaats van 75+ inwoners ook 65+ inwoners genomen kunnen worden, éénpersoonshuishoudens en laag opleidingsniveau. Ook kan met SES en Grijze Druk rekening gehouden worden.

Grijze druk verhoogt de concentratie van kosten. Dit is vanwege het ‘per capita-effect’ voor kleine gemeenten een hoge kostenpost. Dit sluit aan bij uitkomsten van het AEF onderzoek in opdracht van het ministerie van BZK.

21

3

22

3

Verdeelmodel Naar aanleiding van de verdeling per maatstaf, indeling in de clusters en de verdeling over de typologiegroepen van gemeenten zijn de volgende bevindingen te rapporteren: 5.

De maatstaf huishoudens met laag inkomen kent een aantal problemen. Enerzijds gaat deze per 100 (CBS) omdat het een schatting betreft. Beter is op dit moment niet verkrijgbaar. Dit is een eerste nadelig effect, waarvan de impact voor kleine gemeenten heel groot kan zijn. Het is weliswaar gedempt door een driejarig gemiddelde te nemen. Neemt niet weg dat een sprong per 100 een grotere impact heeft in kleine gemeenten dan in grote gemeenten. Daarnaast bevat de maatstaf een drempel (10%) die ziet op woonruimten. Per eenheid is het bedrag huishoudens véél hoger (574.000 euro per 100, meicirc 2025) dan het aantal huishoudens verdeelt (220.000 per 100). Dit heeft als effect dat voor het overgrote deel van de gemeenten er meer aan drempel woonruimten afgetrokken wordt bij huishoudens laag inkomen dan dat er verdeeld wordt via een drietal maatstaven die zien op woonruimten. Dit effect is voor kleinere gemeenten groter dan voor grote steden. Dit is een onbedoeld en ook ongewenst effect van het verdeelmodel dat correctie behoeft. Daarnaast is er een derde effect. Dit ziet op de ophoging van het aantal woonruimten in institutionele huishoudens. Dit raakt vooral studentensteden en instellingsgemeenten. Die krijgen van het voornoemde effect nog een extra nadeel te verwerken.

Instellingsgemeenten zijn gemeenten met een relatief hoog aandeel bewoners in institutionele huishoudens (zorginstellingen) ten opzichte van het inwonertal. Dit zorgt voor een sterk negatief effect in het verdeelmodel. De maatstaf HHLI heeft daar een groot aandeel in.

6.

Op verzoek is ook gekeken naar het cluster Onderwijs en Infrastructuur, Ruimte en Milieu en Sport, Cultuur en Recreatie op mogelijke scheefheden voor kleine gemeenten. Dit is op basis van het verdeelmodel niet geconstateerd. Bij Onderwijs wordt rekening gehouden met oppervlakte land, waardoor het verspreid zijn van onderwijsvoorzieningen en effecten van grotere afstand leerlingenvervoer gecompenseerd worden. Bij Infrastructuur, Ruimte en Milieu is sprake van maatstaven die goed rekening houden met grote oppervlakten (land, water bodem, buitengebied, opp woonkernen etc), hoeveelheid kernen, vast bedrag etc. waardoor er een toereikende compensatie aanwezig lijkt. 23

3

24

3

Zoeterwoude

Nieuw verdelingsmodel huishoudens met laag inkomen boven drempel huishoudens met laag inkomen boven drempel_nieuw woonruimten woonruimten * bodemfactor kom omgevingsadressendichtheid

638 UF gw -491 4.906 6.427 4.680

1,42 gw incl UF 3.784 5.373 12 17 53 75 86 123

Totaal effect ivm woonruimten effect per inwoner woonruimten in nieuw model

-2.636.215 80.951 483.594 574.552 -1.497.118 -154

ophoging woonruimten effect per inwoner ophoging

316

effect verschil in gewicht HHLI m.b.t. drempel

-491

-32

3.881

-122.635 -13

3.881

-1.903.951 -196

Gemeente Amsterdam Den Haag Rotterdam Leiden Delft Haarlem Utrecht Schiedam Groningen Rijswijk Diemen Gouda Leidschendam-Voorburg Vlaardingen Tilburg

totaal effect woonr effect woonr per inw 163.134.621 175 50.388.921 89 29.270.669 44 3.879.372 30 2.553.061 23 1.383.354 8 529.057 1 -67.003 -1 -1.454.477 -6 -1.150.712 -19 -694.809 -21 -2.079.825 -27 -2.360.918 -30 -2.507.717 -33 -9.560.812 -42

25

3

Gemeente Wageningen Delft Groningen Ermelo Baarn Zoeterwoude Leiden Maastricht Gennep Laren Maasgouw Nijmegen Sliedrecht Zeist Enschede

effect ophoging effect oph per inw -876.299 -21 -1.660.233 -15 -3.590.962 -15 -382.653 -14 -337.635 -13 -122.635 -13 -1.538.762 -12 -1.480.937 -12 -198.700 -11 -127.292 -11 -245.659 -10 -1.865.918 -10 -249.928 -10 -598.041 -9 -1.318.329 -8

26

3

Verdeelmodel Naar aanleiding van de verdeling per maatstaf, indeling in de clusters en de verdeling over de typologiegroepen van gemeenten zijn de volgende bevindingen te rapporteren: 7.

Bij de verdeling van de Overige Eigen Middelen (OEM) is gekozen voor een verevening van een vast bedrag per inwoner. Dit is een verlegenheidsoplossing gelet op het niet kunnen vinden van een eenduidig patroon in deze inkomsten. Alleen voor toeristenbelasting kan een goed te volgen patroon worden verklaard. Tot op heden is hier geen draagvlak voor die afgezonderd te verevenen van de andere overige inkomsten. Gemeenten mét toeristische functies en/of mogelijkheid om parkeerbelasting te heffen hebben hierdoor een stevigere fiscale basis onder de begroting. Volgens het derde aspiratieniveau van Goedhart waar de verdeling van het Gemeentefonds op gebaseerd is (gelijkwaardig voorzieningenniveau uitgaande van gelijke belastingcapaciteit) is hier sprake van een duidelijke omissie. Ook hier treedt een zeker ‘per capita’ effect op, het raakt kleine gemeenten relatief harder dan grote gemeenten gelet op het (weliswaar niet eenduidig maar toch) aanwijsbare hogere capaciteit in grotere gemeenten. Daarnaast verdient de OEM van Amsterdam afzonderlijk aandacht, tenminste moet dit uit de te verevenen massa worden verwijderd.

27

4

Verdiepend onderzoek naar kostenpatronen in specifieke clusters Aan de hand van de kostengegevens van 2023 is onderzoek gedaan naar patronen in de verschillende groepen gemeenten per cluster. Hierbij zijn de kosten per cluster (lasten-baten excl. Gemeentefonds) vergeleken met de Alg. Uitkering, Decentralisatieuitkering en Integratieuitkering. Hierbij is de compensatie voor het herverdeeleffect weggelaten zodat het zuivere modelmatige effect van de nieuwe verdeling van het saldo zichtbaar wordt. Hieruit komen de volgende bevindingen naar voren: 1.

De door de ROB eerder benoemde ‘stedelijke overshoot’ is ook in het saldo 2023 (gemeentefonds minus kosten per cluster) goed zichtbaar. Hier moeten de G4 van uitgezonderd worden. Het effect zit vooral in de groep G40. De groep K80 gemeenten als totaal hebben overall een nadeel. Daarnaast lijkt een samenhang te bestaan met centrumfunctie en sociale structuur. Een matige sociale structuur en een redelijke centrumfunctie (groep N) scoort positief. Groepen met een goede sociale structuur en weinig tot geen centrumfunctie komen nadelig uit de vergelijking. Dit sluit aan op de eerdere bevindingen rondom de maatstaf centrumfunctie.

2.

Wordt de vergelijking gemaakt met omvang van de gemeenten, dan komt dit effect nog scherper naar voren. Afgezien van de groep onder de 5000 inwoners tekent zich een nadeel af vanaf 5.000 inwoners wat langzaam omslaat in een voordeel hoe groter de gemeenten worden (afgezien van de G4). Hieruit is het nadeel van kleine gemeenten ook voor het jaar 2023 aantoonbaar. De inhoudelijke verklaring is in voorgaande onderdelen reeds aan de orde geweest. Hierbij valt wel op de het IRM cluster een fors voordeel voor kleine gemeenten laat zien. Dit effect is ook zichtbaar bij de indeling op basis van stedelijkheid, hoe minder stedelijk hoe groter het voordeel in het cluster IRM. Dat neemt af naarmate gemeenten groter worden. Dit ziet op een mogelijke overschatting van de oppervlakte maatstaven in het gemeentefonds.

3.

In het cluster Bestuur en Ondersteuning is het genoemde ‘badkuipeffect’ ook in het saldo 2023 scherp zichtbaar: saldo van kleine gemeenten per inwoner is veel negatiever en daalt naarmate de gemeente grotere is met uitzondering van G4. Kleine gemeenten hebben relatief hoge kosten per inwoner. Terwijl een bedrag per inwoner wel voor een groot deel de inkomsten in het Gemeentefonds uitmaken. Dit wordt gedempt door een vast bedrag maar haalt het scheve patroon niet volledig weg. 28

4

Verdiepend onderzoek naar kostenpatronen in specifieke clusters Aan de hand van de kostengegevens van 2023 is onderzoek gedaan naar patronen in de verschillende groepen gemeenten per cluster. Hierbij zijn de kosten per cluster (lasten-baten excl. Gemeentefonds) vergeleken met de Algemene Uitkering, Decentralisatie-uitkering en Integratie-uitkering. Hierbij is de compensatie voor het herverdeeleffect weggelaten zodat het zuivere modelmatige effect van de nieuwe verdeling zichtbaar wordt. Hieruit komen de volgende bevindingen naar voren: 4.

In de voor de K80 meest relevante andere groepsindelingen (K-L-O-P) en Weinig stedelijk zijn over 2023 oplopende nadelen zichtbaar. Deze lijken samen te hangen met weinig tot geen centrumfunctie. Dit is eerder in dit onderzoek al aan de orde geweest. Daarnaast is gekeken naar de saldi per cluster uitsluitend ingedeeld op mate van omgevingsadressendichtheid. Alleen In de groep ‘weinig stedelijk’ is een nadeel zichtbaar. Opmerkelijk is dat dit niet geldt voor ‘niet stedelijk’. Dit kan te maken hebben met een omgekeerd effect op het cluster Jeugd. Omgevingsadressendichtheid is daar een negatieve maatstaf (aftrekpost). Deze is voor die gemeenten nagenoeg nihil. In die groep is in het cluster jeugd een hoger voordeel dat het verschil met ‘weinig’ stedelijk kan verklaren.

29

4

Groep SSCF A B E F G I J K L N O P

Groep A B C D E F G

Totaalsaldo 2023 per inwoner Saldo B&O 2023 Saldo IRM 2023 Sociale Structuur Centrumfunctie -43 -433 32 Zwak Sterk -37 -233 -17 Zwak Redelijk -109 -295 -40 Matig Sterk 31 -144 8 Matig Redelijk -44 -127 19 Matig Redelijk -80 -248 63 Matig Weinig 13 -120 6 Redelijk Sterk 8 -151 48 Redelijk Redelijk -41 -206 108 Redelijk Weinig -48 -334 432 Redelijk Zonder 24 -146 50 Goed Redelijk -15 -140 97 Goed Weinig 1 -216 134 Goed Zonder

Totaal Saldo 2023 per inwoner inwoners van tot 142 0 -40 5001 -9 10001 -15 20001 -19 50001 14 100001 65 150001

Groep 5000 A 10000 B 20000 C 50000 D 100000 E 150000 F 250000 G

Groep G4 G40 geen K80 M50 P10 R8

Totaal Saldo 2023 per inwoner -43 26 -18 -14 -21 29 -19

Saldo B&O 2023 per inwoner omvang gemeente -489 0 -318 5001 -218 10001 -151 20001 -147 50001 -164 100001 -169 150001

Gemiddelde van 3 jrs gemiddelde Saldo BUIG per inwoner inwoners van tot 6 0 -5 5001 -1 10001 4 20001 7 50001 1 100001 -4 150001

5000 10000 20000 50000 100000 150000 250000

30

4

Verdiepend onderzoek naar kostenpatronen in specifieke clusters Op basis van de voorgaande bevindingen is verdiepend gekeken naar de clusters Jeugd, WMO, Bestuur en Ondersteuning, Onderwijs en Infrastructuur, Ruimte en Milieu. Hieruit komen de volgende bevindingen naar voren: 5.

6.

7.

WMO en Jeugd: Gemeenten met hoge demografische druk (zowel veel jongeren als veel ouderen) hebben een stapelingsprobleem in de kosten. Dit zorgt voor een nadelige positie. De gemeenten in de K-L-O-P indeling (SSCF) hebben een hogere dan gemiddelde demografische druk dan andere groepen en worden hier dus door geraakt. Dit geldt overigens ook voor steden die te maken hebben met hoge vergrijzing in combinatie met bijvoorbeeld hoge hoeveelheid eenpersoonshuishoudens of een andere complexere mix van opgaven. Dit pleit (opnieuw) voor het combineren van maatstaven die bij elkaar een stapelingseffect construeren en hierin ook in de verdeling voorzien. WMO: Daarnaast is sprake van een versterkt kosteneffect in de WMO in kleinere plattelandsgemeenten door de hoge grijze druk. Uit verdiepend maar verkennend statistisch onderzoek blijkt dat de 75+ maatstaf niet verklaard in het verdeelmodel wat het suggereert. De correlatie is negatief en het effect niet significant in een eerste toetsing. Mogelijk heeft dit ermee te maken dat hoe ouder inwoners worden meer afhankelijkheid van WLZ-voorzieningen in plaats van WMO-voorzieningen ontstaat. Een suggestie is om deze maatstaf te vervangen door 65+ met een maximering tot een bepaalde leeftijd waarvan voor de grootste groep vrij zeker is dat er sprake is van een WLZ-indicatie.

WMO en Jeugd: gemeenten met lage sociaal economische status (SES) en slechtere gezondheidsprofielen hebben een fors hogere WMO-last en Jeugd-last per inwoner dan gemeenten met een hoge SES. Bij jeugd is er samenhang tussen lage SES, hoge groene druk, relatief veel eenouderhuishoudens en relatief hoge mate psychische problematiek. Bij WMO gaat het om eenpersoonshuishoudens (ex studenten) in plaats van eenouderhuishoudens. Deze correlatie is tot op heden in niet in het verdeelmodel tot uitdrukking gebracht. Dit zou als alternatief voor centrumfunctie kunnen fungeren. Deze bevinding is ook gesuggereerd door AEF in het reeds genoemde onderzoek.

31

4

Huidig verdeelmodel WMO

32

4

Huidig verdeelmodel WMO minus centrumfunctie

33

4

Huidig verdeelmodel Jeugd

34

4

Huidig verdeelmodel Jeugd minus centrumfunctie

35

4

Verdeelmodel Jeugd minus centrumfunctie mét eenouderhuishoudens en laag opleidingsniveau

36

4

Verdiepend onderzoek naar kostenpatronen in specifieke clusters Op basis van de voorgaande bevindingen is verdiepend gekeken naar de clusters Jeugd, WMO, Bestuur en Ondersteuning, Onderwijs en Infrastructuur, Ruimte en Milieu. Hieruit komen de volgende bevindingen naar voren: 1.

2.

3.

4.

Bestuur en organisatie: Gemeenten tot en met 20.000 inwoners hebben hogere kosten per hoofd van de bevolking voor overhead dan andere gemeenten. Het bij het verdeelmodel benoemde badkuip-effect’ is, getoetst op kosten 2023, daadwerkelijk aantoonbaar. De verdeling in dat cluster is grotendeels via inwoners. Daarnaast is er een vast bedrag. Dit doet het ‘badkuipeffect maar deels teniet. Op dit punt is er dus een aantoonbaar nadeel voor kleine gemeenten. Onderwijs: Uit onderzoek van de onderwijsuitgaven 2023 ten opzichte van de maatstaven in het verdeelmodel blijkt dat een lage verklarende kracht heeft (R2 =35%) Dit is een indicatie dat er maatstaven missen die het kostenpatroon kunnen verklaren. Uit verkennend onderzoek naar de patronen van de kosten blijkt niet direct een nadeel voor kleine gemeenten wat niet zou kunnen worden verklaard uit de gebruikte maatstaven. Wel is de verklarende kracht voor kleine gemeenten fors lager (R2 =18%). Infrastructuur, Ruimte en Milieu: Uit kostenvergelijking met de inkomsten uit het Gemeentefonds blijken kleine gemeenten hier juist positief uit te komen en is er geen aanleiding te denken dat er sprake is van een aanmerkelijk nadeel. Eerder kan worden gesteld dat de vaste bedragen en andere maatstaven tot een overcompensatie van grote oppervlakten leiden. Overige: BUIG-budgetten voor kleine gemeenten zijn mogelijk ontoereikend.

Uit beschikbare data van alle gemeenten met betrekking tot de kosten en de inkomsten BUIG blijkt dat gemiddeld over de achterliggende 3 jaar (2023, 2022 en 2021) gemeenten onder de 20.000 inwoners in alle jaren een negatief saldo hebben. Dit is een indicatie van imperfecties in het verdeelmodel BUIG. Dit vraagt nader onderzoek.

37

4

38

5

Verdiepend onderzoek naar (kleine) voor en nadeelgemeenten In dit onderzoek zijn alle gemeenten met een nadeel van > 100 euro per inwoner als onderzocht op patronen en verklaringen. Dit leidt tot een groep van 24 gemeenten. Daarbij valt direct op dat het gemiddeld nadeel in het sociaal domein in deze groep 200 euro per inwoner bedraagt terwijl dit in alle gemeenten totaal 77 euro is. Dit verschillend nadeel bevindt zich vooral in zowel het cluster WMO als Jeugd soms gecombineerd met het cluster Basisvoorzieningen. Hier lijkt zich een cumulatie van nadelen voor te doen. Van deze 24 gemeenten zijn er overigens 7 lid van de K80. Het gemiddeld aantal inwoners van alle nadeelgemeenten >100 euro per inwoner bedraagt (uitgezonderd Zoetermeer en Den Haag) ca. 30.000 inwoners. Rijswijk hoort gelet op de navolgende analyse hier ook niet in thuis. De effecten in deze drie gemeenten hebben andere oorzaken en andere problemen dan de overige in deze groep. Vervolgens is gekeken naar de gemeenten met een nadeel van > 200 euro per inwoner in het sociaal domein. Dit betreft een groep van 10 gemeenten. Hierdoor komt nog scherper zicht op de oorzaken in de clusters Basisvoorzieningen Jeugd en WMO.

Naast de al eerder aangehaalde issues met centrumfunctie en huishoudens laag inkomen is bij deze gemeenten sprake van een cumulatie veel lager dan gemiddelde volumes op deze maatstaven in deze clusters (regionale centrumfunctie, huishouden laag inkomen, omgevingsadressendichtheid, migratieachtergrond, kernen). Dit sluit aan op de eerdere bevindingen. Wat ontbreekt is compensatie voor het negatieve cumulatie effect in het verdeelmodel. Het is namelijk zeer waarschijnlijk dat dit niet gelijk op loopt met een evenredige cumulatie van voordelen in de kosten. Dit duidt op een onevenwichtigheid c.q. te weinig maatstaven die de patronen in de kosten goed verklaren en het model dus in balans houden.

39

5

Verdiepend onderzoek naar (kleine) voor en nadeelgemeenten Wanneer de grote voordelen bij kleine gemeenten bekeken worden valt op dat hier forse voordelen in het cluster Jeugd genoteerd worden. Daar ligt dan op maatstafniveau weer geen éénduidige oorzaak aan ten grondslag. Urk heeft bijvoorbeeld bijna twee keer zoveel jongeren als gemiddeld per inwoner en een hoger dan gemiddelde regionale centrumfunctie. Staphorst heeft anderhalf keer zoveel jongeren per inwoner als gemiddeld én een lage omgevingsadressendichtheid. Gulpen-Wittem heeft een zeer lage omgevingsadressendichtheid (waardoor lage aftrekpost) en meer dan gemiddeld lage inkomens maar een zeer lage regionale centrumfunctie. Hier is op maatstafniveau geen één oorzaak aan te wijzen. Ook hier is het vaak een cumulatie van meer dan gemiddelde eenheden op gebruikte maatstaven. Dit duidt op een onevenwichtigheid in het model voor bepaalde gemeenten. Zeer waarschijnlijk verklaard het model voor die gemeenten de kostenpatronen niet. Dit is een gevolg van een sterke reductie van het aantal maatstaven. Een statistische verkenning toont aan dat dit op NL niveau wel een hoge mate van verklaringskracht heeft, maar op specifieke groepen gemeenten fors minder. Bij Jeugd betekent dit voor de K80 bijvoorbeeld een daling van een R2 van 96% naar 74% en bij WMO zelfs naar 65%.

Dat betekent dat er een groot deel van het kostenpatroon niet wordt verklaard door de gebruikte maatstaven. Dit duidt dus op een tekort aan maatstaven die patronen in groepen gemeenten verklaren. Dit sluit aan op één van de commentaren van de ROB op het nieuwe verdeelmodel.

Bij de beoordeling van herverdeeleffecten blijkt ook nu een complex van factoren een rol te spelen. Herverdeling betekent dat er ook effecten van het oude model een rol kunnen spelen. Voor een specifieke groep (veelal) kleine gemeenten speelt dit een rol. Dit zijn zgn. Instellingsgemeenten. Deze hebben te maken met het vervallen van een viertal factoren (cumulatie) die in deze gemeenten allemaal juist een hoog volume kenden. Het gaat dan om de maatstaven AWBZ-bedden, uitkeringsontvangers – bijstandontvangers, wajong en medicijngebruik. Een specifieke groep gemeenten scoort hier op minimaal twee van deze vier maatstaven in de top 25 van Nederland in het oude model. Dit zijn gemeenten die nu ook bijvoorbeeld last hebben van de ophoging woonruimten. Hier gaat het dan om bijvoorbeeld Ermelo, Zoeterwoude, Sliedrecht, Gennep, Baarn, Druten en Zeist. Hierbij valt het op de groep gemeenten die in zowel het oude als het nieuwe model voor komt op factoren die te associëren zijn met een relatief groot aandeel inwoners in zorginstellingen aanzienlijk specifieker en kleiner is dan de 22 gemeenten die daar nu als ‘instellingsgemeenten’ aangeduid worden. 40

Bijlagen: 1. Onderzoeksvragen 2. Onderzoeksverantwoording

41

Vraag 1 – Typologie kleine gemeenten In dit deel van het onderzoek kijken we naar socio-demografische kenmerken en mogelijke overeenkomsten tussen de K80 gemeenten. We zijn daarbij op zoek naar de overeenstemming van kenmerken (en ingedeeld in mogelijke subgroepen) die het meest kansrijk is om te koppelen aan de verdeling van het gemeentefonds. Hierbij wordt gebruik gemaakt van onder andere ‘Waarstaatjegemeente’ en de recent

ontwikkelde AI tool: AMIGO.

Vraag 2 – Gemeentefonds a. b. c.

d.

De effecten in de clusters en in de onderliggende maatstaven per cluster op overeenkomende nadrukkelijke nadelen voor kleine gemeenten in het nieuwe verdeelmodel. We zullen in dit onderzoek ook kijken naar expliciete en opvallend gunstige clusters maatstaven voor kleine gemeenten in het oude verdeelmodel die nu niet meer gebruikt worden. De onderdelen a en b zullen we ook afzonderlijk uitvoeren voor de gemeenten met een nadeel om te bezien of er andere overeenkomende verklaringen zijn voor deze deelgroep dan voor de hele groep kleine gemeenten. We zullen de gevonden verklaringen ook toetsen op impact op de voordeelgemeenten in de K80. Waar er aanknopingspunten zijn zullen we de kleine gemeenten ook op andere wijzen in subgroepen indelen voor zover dit een scherper beeld geeft van de voor- en nadelen van verdeling van het gemeentefonds.

42

Vraag 3 – Noodzakelijke kosten In dit deel van het onderzoek zullen we op zoek gaan naar afwijkende kostencategorieën per inwoner (taakvelden) van de kleine gemeenten ten opzichte van alle gemeenten en andere groepen gemeenten.

We doen dit deel van het onderzoek aan de hand van de (IV3) rekeningcijfers van 2023. Daarnaast zullen we in dit onderzoek ook de vergelijking met de bijbehorende inkomsten maken voor de gehele groep om te bezien welke verschillen optreden t.o.v. de toedeling van middelen in het gemeentefonds. In dit deel van het onderzoek zullen we ook op zoek gaan naar schaaleffecten waar nu geen rekening mee wordt gehouden in het verdeelmodel en die in het nadeel zijn van kleine gemeenten.

43

Onderzoeksverantwoording Dit onderzoek bevat drie hoofdonderwerpen die met elkaar in verband zijn gebracht: typologie van gemeenten, het verdeelmodel van het gemeentefonds en de kostenpatronen op uitgaven 2023 van gemeenten. Deze uitkomsten zijn gevalideerd op kostenpatronen in de uitgaven van 2024. Deze patronen komen overeen. Doel van dit onderzoek is geweest om patronen in deze driehoek bloot te leggen die relevant zijn voor kleine gemeenten. Hiermee is geen volledigheid nagestreefd. Focus is gelegd op 80/20 effecten: clusters en maatstaven die uit cijferanalyse zijn opgevallen en/of maatstaven waar veel geld in verdeeld wordt en/of die relevantie hebben voor kleine gemeenten (< 20.000 inwoners). In dit onderzoek is gebruik gemaakt van data uit openbare bronnen zoals beschikbaar vanuit onder andere BZK, VNG en het CBS. Het gaat enerzijds om data van de (her)verdeling van het gemeentefonds (mei circulaires 2022 en 2025), sociodemografische gegevens, IV3 gegevens van gemeenten (2023 en 2024). Bij de indeling van gemeenten in groepen is gebruik gemaakt van algemeen bekende indelingen zoals te vinden in openbare data bij de G40, P10, K80, Newtowns. De indeling in Instellingsgemeenten is gevalideerd bij de gemeente Ermelo (trekker). De indeling in Randgemeenten is verkregen van de gemeente Zwijndrecht.

Statistisch onderzoek waarnaar verwezen wordt is uitgevoerd met SPSS en is verkennend van aard. Hier kunnen geen definitieve conclusies aan verbonden worden, uitsluitend richtinggevende uitspraken. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van diverse AI-tools (Co-pilot en AMIGO). Deze zijn verkennend en richtinggevend gebruikt. Uitkomsten zijn gevalideerd met andere bronnen of berekeningen. Het onderzoek is geen assurance-opdracht in de zin van de NV COS en er is geen accountantscontrole toegepast . Het gaat hier om een adviesopdracht ten behoeve van de K80 met gebruikmaking van beschikbare openbare data.

44

Verheij Advies E: peter@verheijadvies.nl W: www.verheijadvies.nl M: 0623975719

45