Bijlage 1 - Memo analyse beleidskaders voor functiewijziging Recreatiepark Wijdland - bureau LOS 29 januari 2026 - aangevuld 10 maart 2026.pdf

MEMO Datum: 29 januari 2026, aangevuld mede n.a.v. reactie Provincie Utrecht d.d. 10 maart 2026 Projectnummer: 2-2288-SB-001 Onderwerp: Analyse beleidskaders voor functiewijziging Vakantiepark Wijdland naar wonen

Inleiding Vakantiepark Wijdland heeft de wens uitgesproken om de huidige recreatieve functie van het park te wijzigen naar een woonbestemming, zodat permanent wonen mogelijk wordt. Het park ligt buitendijks in de gemeente Bunschoten, waardoor de voorgenomen functiewijziging te maken krijgt met regelgeving van hogere overheden, in het bijzonder op het gebied van waterveiligheid. Jullie willen als gemeente graag inzicht verkrijgen in de relevante ‘harde’ kaders van het Rijk/Rijkswaterstaat en de provincie Utrecht, en beoordelen in hoeverre deze kaders de beoogde functiewijziging beperken of uitsluiten. In dit memo onderzoeken wij deze kaders en brengen we in beeld of een bestemmingswijziging naar wonen juridisch-planologisch op voorhand kansloos moet worden geacht, of dat binnen de bestaande regelgeving nog ruimte, uitzonderingen of aanknopingspunten zijn voor verdere verkenning. Rijk - Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) In het Bkl zijn instructieregels opgenomen voor gemeenten bij wijzigingen van het omgevingsplan. Paragraaf 5.1.3.5 bevat instructieregels voor het IJsselmeergebied. In deze paragraaf is onder meer vastgelegd dat een omgevingsplan in dit gebied geen landaanwinning en geen bouwactiviteiten mag toelaten, behoudens enkele omschreven uitzonderingssituaties.

Een relevante vraag is in hoeverre een functiewijziging van bestaande bouwwerken, waarbij geen nieuwe bouwwerkzaamheden plaatsvinden, onder het begrip bouwactiviteit valt. Het Bkl bevat zelf geen definitie van dit begrip. De Omgevingswet doet dat wel: een bouwactiviteit betreft een “activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk”. Omdat de voorgenomen functiewijziging niet leidt tot het bouwen van bouwwerken, kan worden aangenomen dat deze wijziging niet wordt gezien als bouwactiviteit in de zin van de Omgevingswet. Daarmee zijn de instructieregels in § 5.1.3.5 van het Bkl die betrekking hebben op bouwactiviteiten naar verwachting niet van toepassing op deze situatie. Wel blijft relevant dat andere instructieregels uit het Bkl óók bij een functiewijziging zonder bouwactiviteiten een rol kunnen spelen. Het gaat dan bijvoorbeeld om instructieregels die raken aan milieubelangen, zoals geluid, geur of omgevingsveiligheid. Daarnaast is het vanuit de buitendijkse ligging essentieel om rekening te houden met artikel 5.37 Bkl, dat de verplichting tot de weging van het waterbelang bevat (voorheen: de watertoets). Artikel 5.37 Bkl bepaalt dat in een omgevingsplan rekening moet worden gehouden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen, en dat daarbij de opvattingen van het bestuursorgaan dat belast is met het waterbeheer moeten worden betrokken.

De wet schrijft niet exact voor hoe deze weging vorm moet krijgen. Gemeenten hebben beleidsruimte, maar

bij de weging moeten alle waterbelangen worden meegenomen: waterkwantiteit, waterkwaliteit én waterveiligheid. Daarbij geldt Rijkswaterstaat in haar contact aangeeft dat de buitendijkse ligging risico's met zich meebrengt ten aanzien van wateroverlast en/of overstroming. Het Rijk kan geen garanties geven op het niet optreden van wateroverlast en/of overstroming en is ook niet verantwoordelijk voor eventuele schade als gevolg van wateroverlast en/of overstroming. Buitendijkse bebouwing raadt het Rijk dus af. Omgevingsverordening provincie Utrecht (ontwerp) Ook de provincie heeft via haar omgevingsverordening instructieregels voor gemeentelijke omgevingsplanwijzigingen. Momenteel heeft de provincie Utrecht een ontwerpversie van haar verordening ter inzage liggen die voor voorliggend memo is bestudeerd. Overstroombaar gebied Wijdland ligt in een gebied dat door de provincie in de Omgevingsverordening is aangewezen als 'overstroombaar gebied klasse III'. Artikel 2.16, derde lid, bepaalt dat bij nieuwe activiteiten of ontwikkelingen in deze gebieden rekening moet worden gehouden met de overstromingsrisico's voor vitale en kwetsbare functies, woningen en bedrijven. Daarbij moeten doelmatige, fysieke maatregelen worden getroffen om de schade als gevolg van een overstroming tot een aanvaardbaar niveau te beperken.

In de artikelgewijze toelichting worden onder meer elektriciteitscentrales en ziekenhuizen genoemd als voorbeelden van vitale en kwetsbare functies. Ook wordt benadrukt dat nieuwe woningen en bedrijven bestand moeten zijn tegen overstromingen. Daarmee valt de beoogde functiewijziging binnen de reikwijdte van deze instructieregel. We gaan er namelijk van uit dat de functiewijziging wordt aangemerkt als een 'nieuwe activiteit', in dit geval een nieuwe gebruiksactiviteit, ook al wordt dit niet letterlijk zo omschreven in de Omgevingsverordening of de toelichting. Verder wordt in de artikelgewijze toelichting vermeld dat de provincie in de 'Handreiking Overstromingsrobuust inrichten' voorbeelden van maatregelen heeft opgenomen die kunnen worden toegepast om het overstromingsrisico te beperken. Schadebeperking als gevolg van een overstroming wordt in ieder geval als aanvaardbaar beschouwd wanneer de in de handreiking beschreven maatregelen passend zijn voor de situatie en op de juiste wijze worden toegepast. De handreiking biedt hiervoor concrete handvatten en helpt om wonen en werken in gebieden met overstromingsrisico’s veiliger te maken. De keuze voor één of meerdere maatregelen moet worden gebaseerd op nieuw of recent onderzoek naar de overstromingsrisico’s op de betreffende locatie.

In de handreiking wordt onderscheid gemaakt tussen maatregelen op het gebied van locatiekeuze, inrichting en bouw, en maatregelen voor de beheerfase. Voor Wijdland zijn maatregelen rond de locatiekeuze niet meer aan de orde of niet mogelijk. Wel kan worden bekeken welke inrichtings- en bouwmaatregelen toepasbaar zijn, en in ieder geval welke maatregelen in de beheerfase kunnen worden ingezet. Kijkend naar de handreiking kan gedacht worden aan: •

Inrichtingsmaatregelen: • Maaiveldverhoging (lokale ophogingen): lokaal ophogen of het creëren van hoger gelegen delen in het park kan zorgen voor veilige verblijfs- of evacuatieplekken.

• • • •

Vluchtplaatsen / verhoogde vluchtroutes: inrichtingsmaatregelen zoals hoger gelegen paden, vluchtroutes of kleine terpen waar bewoners zich tijdelijk kunnen terugtrekken. Compartimentering in de openbare ruimte: aanbrengen van kleine fysieke compartimenten (bijvoorbeeld lage keerwanden) die waterstroming vertragen, zodat schade beperkt blijft en tijd wordt gewonnen. Tijdelijke waterkeringen: gebruik van staande of vulbare tijdelijke keringen die bij hoogwater kunnen worden geplaatst. Verschil vloerpeil–straatpeil / verhogen straatpeil: Waar mogelijk straten of paden iets ophogen zodat waterstromen andere routes nemen en woningen langer droog blijven.

•

Bouwkundige maatregelen: • Plaatsen van keerschotten / waterbestendige barrières: Waterbestendige schotten bij deuren en lage openingen om binnendringen van water te vertragen. • Ventilatieroosters hoger aanbrengen of afsluitbaar maken: Veel schade aan woningen ontstaat via lage roosters; verhogen of afschermen verkleint de kwetsbaarheid. • Kruipruimteloos maken of afsluiten van kruipruimtes: Vermindert instroom van water en bouwwerschade. • Dryproof maatregelen: Materialen en afwerkingen gebruiken die waterschade beperken, zoals vochtbestendige gipsplaten (horizontaal geplaatst), tegelvloeren en watervaste isolatie. • Geen leefbare begane grond / functies op verdieping: Bij woningen met verdiepingen: cruciale installaties (elektra, boiler, meterkast) hoger in het gebouw plaatsen. • Waterrobuuste energie- en communicatievoorzieningen: Bijvoorbeeld het verplaatsen van verdeelkasten en installaties naar hoger niveau of het plaatsen van beschermd schakelmateriaal.

•

Maatregelen in de beheerfase: • Zelfredzaamheid en crisisvoorbereiding: Het opstellen van een evacuatieroutekaart, informatievoorziening voor bewoners, en jaarlijkse oefeningen. • Tijdige inzet van tijdelijke keringen: Organiseren van materialen en een protocol wanneer tijdelijke waterkeringen moeten worden geplaatst. • Voorbereiden op langdurige uitval van voorzieningen: Zelfvoorzienende (waterrobuuste) energie- of drinkwatervoorziening. • Communicatie en informatiesystemen: Zorgen voor waarschuwingssystemen, apps, alarmsignalen en contactlijnen voor bewoners.

Om aanvullend inzicht te krijgen in de overstromingsrisico's voor Wijdland is gekeken naar een WaterRisicoProfiel van een locatie op het park. Het WaterRisicoProfiel is een instrument uit de Klimaateffectatlas dat per specifieke locatie laat zien wat de kans is op verschillende overstromingsdieptes. Het combineert alle relevante overstromingsscenario’s, zoals dijkdoorbraken, hoogwater en extreme neerslag, die zijn opgenomen in het Landelijk Informatiesysteem Water en Overstromingen (LIWO). Hierdoor geeft het per locatie een volledig beeld van: • de kans dat een overstroming optreedt; • de kans op verschillende waterdieptes; • en hoe deze kansen veranderen in de toekomst (huidige situatie, 2050 en 2100).

Hieronder is het WaterRisicoProfiel weergegeven ter plaatse van het adres Westdijk 36 dat op Wijdland ligt. Daaruit is het volgende op te maken: • De maximaal berekende overstromingsdiepte op deze locatie ligt rond 0,30–0,40 meter. • De kans op een overstroming is zeer klein, met jaarlijkse kansen in de orde van 1/10.000 tot 1/100.000. • De drie getoonde tijdshorizonnen (huidig, 2050, 2100) liggen vrijwel gelijk. Dit komt waarschijnlijk doordat toekomstige versterkingen van primaire waterkeringen worden meegenomen in de berekening, waardoor de overstromingskansen in de toekomst niet toenemen. Voor deze locatie is de kans op overstroming zeer klein (ongeveer 1 keer in de 10.000 jaar) en zijn de mogelijke waterdieptes relatief gering (tot circa 10 cm). Dit maakt dat het overstromingsrisico aanwezig is, maar met een beperkte impact en zonder toename richting de toekomst. Daarbij moet worden opgemerkt dat de risicoprofielen op het vakantiepark wisselend zijn: op sommige plekken is er helemaal geen risicoprofiel en op andere plekken wisselt het profiel tot een mogelijke waterdiepte tot circa 40 cm.

WaterRisicoProfiel Westdijk 36 volgens de Klimaateffectatlas

Energietoets Afdeling 5.3 van de Omgevingsverordening bevat regels over de zogenoemde 'energietoets'. Deze regels zijn van toepassing op functies die kunnen leiden tot een relevante belasting van de elektriciteitsinfrastructuur. Artikel 5.11 bepaalt dat bij nieuwe functies met een elektriciteitsaansluiting van 3 × 80 Ampère of meer rekening moet worden gehouden met de capaciteit van de elektriciteitsinfrastructuur. Hoewel individuele woningen doorgaans worden aangesloten met 3 × 25 Ampère, kunnen in het kader van een transformatie naar een woonwijk nieuwe voorzieningen ontstaan — zoals collectieve installaties, een centraal energiesysteem of laadvoorzieningen — die wél een aansluitwaarde van 3 × 80 Ampère of hoger vereisen. Daarmee kan deze instructieregel in het geval van Wijdland relevant zijn. In de ontwerp-Omgevingsverordening is daarnaast artikel 5.12 opgenomen, dat voorziet in een instructieregel voor netbewuste nieuwbouw. Dit artikel bepaalt dat wanneer een omgevingsplan in

woningbouw voorziet, het netbudget voor netbewuste nieuwbouw (zoals opgenomen in Bijlage XXIII Netbewuste nieuwbouw) in acht moet worden genomen. Hoewel de artikeltitel spreekt over nieuwbouw, volgt uit een strikte lezing dat de regeling van toepassing is op alle woningbouwprojecten, ongeacht of het om nieuwbouw, herontwikkeling of functiewijziging gaat. Voor de situatie in Wijdland is het op dit moment niet volledig in te schatten welke concrete eisen gelden bij een transformatie naar een woonfunctie. Wanneer de nieuwe functie leidt tot andere energie-eisen of andere eisen aan de openbare ruimte (zoals openbare verlichting, laadvoorzieningen of een andere vorm van energiesystemen), is het voorstelbaar dat dit gevolgen heeft voor de elektriciteitsinfrastructuur. In dat geval kan de functiewijziging in aanraking komen met de provinciale energietoets en de bijbehorende instructieregels. Recreatiewoning/vakantiepark In de ontwerp-omgevingsverordening heeft de provincie Utrecht een gewijzigde instructieregel rondom recreatiewoningen opgenomen (artikel 9.8). Deze instructieregel luidt als volgt: 1. Een omgevingsplan dat betrekking heeft op locaties binnen het gebied recreatiewoning bevat regels die het recreatief gebruik van recreatiewoningen en bijbehorende gronden garanderen en omvorming van deze recreatiewoningen en gronden ten behoeve van permanente bewoning uitsluiten. 2.

In afwijking van artikel 9.3 kan een omgevingsplan dat betrekking heeft op locaties binnen het gebied recreatiewoning regels bevatten waarbij de inhoudsmaat voor een recreatiewoning vergroot kan worden met maximaal 25 m3 tot een maximale inhoudsmaat van 275 m3, mits voldaan is aan de volgende voorwaarden: a. de vergroting is uitsluitend ten behoeve van de verduurzaming van de woning; en b. zorgvuldig wordt ingepast in de omgeving. 3. De motivering van een omgevingsplan bevat een onderbouwing waaruit blijkt dat aan de genoemde voorwaarden is voldaan. Daarnaast is in de ontwerp-omgevingsverordening een instructieregel opgenomen dat specifiek betrekking heeft op vakantieparken. Artikel 9.8a maakt uitbreiding van vakantieparken onder voorwaarden mogelijk, waarbij één van die voorwaarden is dat het vakantiepark bedrijfsmatig wordt geëxploiteerd. Uit de artikelgewijze toelichting blijkt dat de provincie vindt dat recreatiewoningen een belangrijke bijdrage leveren aan de toeristisch-economische sector en voorzien in de mogelijkheid tot meerdaags toerisme. Recreatiewoningen en vakantieparken zijn daarom bedoeld voor verblijfs- en dagrecreatie, niet voor permanente bewoning. Oneigenlijk gebruik, zoals permanente bewoning, verpaupering of ondermijnende criminaliteit, wordt ongewenst geacht.

Om dit te voorkomen, geldt bij uitbreiding van vakantieparken dat deze bedrijfsmatig moeten worden geëxploiteerd, onder andere om uitponding tegen te gaan. Op basis van deze instructieregels is duidelijk dat de provincie Utrecht inzet op het behoud van het recreatieve karakter van recreatiewoningen en vakantieparken. Permanente bewoning wordt uitdrukkelijk uitgesloten. Het is daarom twijfelachtig of de provincie zal meewerken aan een eventuele functiewijziging naar wonen.

Uitbreiding woningbouw in landelijk gebied Wijdland ligt in het landelijk gebied zoals aangewezen in de Omgevingsverordening Utrecht. Artikel 9.15 bevat een instructieregel die onder voorwaarden woningbouw in het landelijk gebied mogelijk maakt. De voorwaarden luiden als volgt: a) de woningbouw past in het door gedeputeerde staten vastgestelde programma Wonen en werken of is opgenomen in de Bijlage XIX Wonen; b) de woningbouw vindt plaats in aansluiting op het stedelijk gebied; c) de woningbouw leidt niet tot extra bodemdaling; d) de woningbouw wordt in samenhang ontwikkeld met lokale en regionale groenontwikkeling ter verbetering van of extra recreatiemogelijkheden en biodiversiteit. Waarbij de omvang van de woningbouw in evenwichtige verhouding staat tot de hoeveelheid te ontwikkelen groen; en e) de realisatie van het groen en de duurzame instandhouding daarvan is verzekerd, en f) de woningbouw draagt bij aan een goede kwaliteit van de nieuwe kernrandzone. Omdat Wijdland niet grenst aan stedelijk gebied, kan de locatie niet voldoen aan de voorwaarde uit artikel 9.15 van de verordening. Daardoor is woningbouw in het landelijk gebied hier niet toegestaan, en is een functiewijziging naar wonen op grond van dit artikel uitgesloten.

Grenzen stedelijk en landelijk gebied rondom Wijdland (globaal omcirkeld) op basis van de ontwerpomgevingsverordening Utrecht

Waterschapsverordening Vallei en Veluwe De waterschapsverordening van Vallei en Veluw laat zien dat Wijdland onderdeel uitmaakt van de beschermingszone van een waterkering (de Westdijk). In de beschermingszone geldt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning bouwwerken aan te brengen, te hebben en te wijzigen. De artikelgewijze toelichting geeft aan dat bouwwerken een negatieve invloed kunnen hebben op de erosiebestendigheid, stabiliteit bij een waterkering met overslag. Bij overslag stroomt water over de waterkering en langs het object. De aansluiting tussen object een grasmat is nooit helemaal goed afgesloten en hierdoor ontstaat erosie. Dit kan weer leiden tot instabiliteit van de waterkering. Daarom wil het waterschap in een aantal specifiek benoemde situaties in elk geval beoordelen onder welke voorwaarden de activiteit gerealiseerd kan worden en onder welke vergunningvoorschriften. Omdat in voorliggende situatie sprake is van bestaande bebouwing en er geen fysieke ingrepen zijn beoogd lijkt een eventuele functiewijziging van Wijdland niet direct in strijd met deze bepaling uit de waterschapsverordening. Dat neemt niet weg dat het waterschap in haar contact aangeeft dat ze bij

desgevraagd advies negatief zullen adviseren over het toestaan van permanente bewoning op het vakantiepark.

Ligging kernzone en beschermingszone A van de Westdijk ter hoogte van Wijdland op basis van de Waterschapsverordening Waterschap Vallei en Veluwe

Conclusie In dit memo zijn de relevante kaders van het Rijk, de provincie en het waterschap geïnventariseerd met het oog op een mogelijke functiewijziging van vakantiepark Wijdland naar (permanent) wonen. Op basis van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) gelden er geen specifieke instructieregels die een functiewijziging zonder bouwactiviteiten uitsluiten. Ook vanuit de waterschapsverordening zien wij geen directe belemmeringen, omdat het gaat om bestaande bebouwing en er geen ingrepen in de waterkering of beschermingszone zijn voorzien. Het provinciale beleid vormt daarmee de doorslaggevende factor: niet het waterveiligheidsrisico, maar het recreatiebeleid en de ligging in het landelijk gebied maken een woonfunctie naar verwachting planologisch niet mogelijk. Het overstromingsrisico vormt daarbij geen knelpunt: uit het WaterRisicoProfiel van de Klimaateffectatlas blijkt dat de kans op overstroming zeer klein is en dat de te verwachten waterdiepte beperkt blijft tot circa 30–40 centimeter. We schatten dit aspect dan ook niet direct in als 'no go' voor de mogelijke functiewijziging. De provinciale verordening sluit permanente bewoning van recreatiewoningen nadrukkelijk uit en staat woningbouw in het landelijk gebied alleen toe wanneer deze direct aansluit op bestaand stedelijk gebied.

Aangezien Wijdland niet aan stedelijk gebied grenst, kan de locatie niet voldoen aan de kernvoorwaarden uit artikel 9.15. Daarnaast kan een transformatie naar wonen, afhankelijk van de benodigde energievoorziening, onder omstandigheden raken aan de provinciale ‘energietoets’. Dit vormt echter geen 'no go', maar wel een aandachtspunt bij eventuele vervolgstappen.

Op basis hiervan is onze inschatting dat een functiewijziging naar wonen op grond van de huidige (ontwerp-)verordening niet mogelijk is. Wij adviseren om hierover in gesprek te gaan met de provincie Utrecht om te verifiëren of deze interpretatie wordt gedeeld en om te verkennen of er uitzonderingsmogelijkheden of beleidsruimte denkbaar zijn.