B5 Nationale ombudsman - rapport 'Sta voor protest!' 26 mei 2026

Vorm, tijdsduur en plaats van een demonstratie Demonstranten zijn in principe vrij om vorm, tijd en plaats van hun demonstratie zelf te bepalen. De praktijk kent verscheidene vormen van protest, waaronder statische manifestaties, protestmarsen, blokkades, sit-ins en bezettingen. Als demonstranten voor een vorm kiezen waarin zij de weg blokkeren of het verkeer of de normale gang van zaken in een samenleving hinderen of ontwrichten, kan dit nog steeds onder de bescherming van het demonstratierecht vallen. Ook al valt dit volgens het EHRM niet onder de kern van dat begrip en kan dit gedrag (strafrechtelijk) worden bestreden.141 Ook het bezetten van publieke gebouwen en het voorkomen dat een gekraakt pand moet worden ontruimd, kunnen legitieme vormen van protest zijn, zolang het gedrag van de demonstranten als vreedzaam kan worden gekwalificeerd.142 Wat de tijdsduur betreft blijkt uit jurisprudentie dat demonstraties in beginsel zeer lang mogen duren. Na verloop van tijd kan het gezag wel tot de conclusie komen dat andere belangen voorgaan. Vooral als demonstranten voldoende gelegenheid hebben gehad om hun punt te maken. Wat betreft de locatie mogen demonstranten in beginsel zelf kiezen waar ze willen demonsteren. Dat neemt niet weg dat de overheid een plaats ongeschikt kan achten.

Als de burgemeester kan aangeven waarom de voorgestelde locatie ongeschikt of onveilig is, dan kan een beperking gericht op de locatie gerechtvaardigd zijn. Ook als de demonstranten zelf vreedzaam zijn.143 De kenmerken van de voorgestelde locatie spelen hier een rol. Met name de mogelijkheden om de veiligheid van demonstranten, omstanders en voorbijgangers te kunnen waarborgen. De mate van orde en rust die naar algemeen inzicht op een bepaalde plaats behoort te heersen, bepaalt mede wanneer demonstranten de grens van ‘wanordelijkheden’ overschrijden. Als de overheid een rechtmatige beperking stelt aan de locatie, moet zij zich wel inspannen om (in overleg) een alternatieve locatie aan te wijzen. In principe een locatie die ‘within sight and sound’ is van het doel van de demonstratie en niet een ‘remote and deserted location’.144

137 138 139 140

Swart 2025, p. 11, aanbeveling 3. Bijvoorbeeld in art. 2:3 jo 6:1 van de APV van Den Haag. Kamerstukken II 1985/86, 19427, 3, p. 19; Kamerstukken I 1987/88, 19427, 135b, p. 5-6. Om die reden pleiten Roorda e.a. ervoor om artikel 4 lid 3 Wom te schrappen. Zie: B. Roorda, J. Brouwer en J. Schilder, ‘Naar een nieuwe demonstratiewet: Pleidooi voor een grondige herziening van de Wet openbare manifestaties’, NJB 2017/30, p. 2157-2164. 141 N. Rozemond: ‘De strafrechtelijke grenzen van het demonstratierecht’, in: NTS 2023/37. Gebaseerd op ‘Guide on article 11 of the European Convention on Human Rights’ van het EHRM, 2024; EHRM 15 oktober 2015, ECLI:CE:ECHR:2015:1015JUD003755305 (KUDREVIČIUS AND OTHERS v. LITHUANIA) en EHRM 5 maart 2009, ECLI:CE:ECHR:2009:0305JUD003168405 (BARRACO V. FRANCE). 142 EHRM 11 oktober 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:1011JUD001423707 (TUSKIA AND OTHERS v. GEORGIA); EHRM 21 februari 2024, ECLI:CE:ECHR:2023:1121JUD005689617 (LAURIJSEN AND OTHERS v. THE NETHERLANDS). 143 Zie Rb Midden-Nederland 27 oktober 205, ECLI:NL:RBMNE:2025:5551, Rb Amsterdam 12 november 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:6934 en Rb Amsterdam 29 november 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:7389. 144 Zie HR 12 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1622.

Sta voor protest!

74

nationale ombudsman

Strafbaarstelling Vreedzame demonstranten behoren niet strafrechtelijk te worden vervolgd en zeker niet te worden bedreigd met vrijheidsstraffen.145 De overheid kan organisatoren van een demonstratie niet verantwoordelijk houden voor het gedrag van deelnemers aan de demonstratie.146 Ook demonstraties die uitmonden in schade of wanordelijkheden dienen voor een individuele demonstrant niet te leiden tot sanctionering, als diegene zelf geen gewelddadig of laakbaar gedrag heeft laten zien.147 Dit roept de vraag op wanneer precies sprake is van ‘laakbaar gedrag’ en wanneer niet. In jurisprudentie is dit nader gedefinieerd. Het EHRM heeft geoordeeld dat serieuze verstoring van het gewone leven en de activiteiten van anderen, op een ernstigere manier dan normaal is bij een demonstratie, kan worden gezien als ‘laakbaar gedrag’ dat de overheid kan sanctioneren.

Bijvoorbeeld het bijna totaal blokkeren van drie grote snelwegen.148 Het gebruik van geweld zal vrijwel altijd laakbaar zijn.149 Bij geweld tegen personen en misdrijven zoals vernielingen en bedreigingen vindt in beginsel ook strafvervolging plaats.150 Als demonstranten ernstige misdrijven plegen kunnen ze ook stevige straffen opgelegd krijgen.151 Als rechters demonstranten veroordelen voor een strafbaar feit dat is begaan tijdens de demonstratie, houden ze bij de straftoemeting over het algemeen rekening met het voorkomen van het chilling effect. De straf (in combinatie met het gehele justitiële optreden) moet proportioneel zijn en niet dusdanig dat het burgers ervan zal weerhouden om te demonstreren.152 Strafrechtelijke sancties tegen demonstranten vereisen extra rechtvaardiging.153 Het belang van het voorkomen van chilling effect strekt zich niet alleen uit tot de sanctionering, maar omvat het hele optreden van de overheid (gemeente, politie, OM) voor, tijdens en na de demonstratie.154

Noodrecht Soms vinden burgemeesters dat een noodverordening of noodbevel nodig is om een demonstratie te verbieden of te beperken, meestal in verband met de vrees voor ernstige wanordelijkheden.155 De bevoegdheid tot het inzetten van noodrecht is neergelegd in de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet.156 Deze bevoegdheden heeft de burgemeester in geval van ‘oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan’ (artikel 175 lid 1 Gemeentewet). Het moet gaan om een ‘onmiddellijkheidssituatie’ waarbij zich plotseling een concreet en actueel gevaar voor aantasting van de openbare orde aandient.157 Een noodverordening is algemeen van aard en kan bijvoorbeeld inhouden dat er geen demonstraties zijn toegestaan binnen de gemeente gedurende een bepaalde periode. Een noodverordening van kortere duur of geldend voor een beperkt gebied zal eerder juridisch

145 Zie HR 30 september 2025, ECLI:NL:HR:2025:1313. 146 Guide on article 11 of the European Convention of Human Rights 2024, par. 111. 147 Zie hof Arnhem-Leeuwarden 26 september 2024, ECLI:NL:GHARL:2024:6081. Zie ook EHRM 17 mei 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0517JUD002849506 (AKGÖL AND GOL v. TURKEY), par. 43. 148 EHRM 15 oktober 2015, ECLI:CE:ECHR:2015:1015JUD003755305 (KUDREVIČIUS AND OTHERS v. LITHUANIA). 149 Zie: Rb Amsterdam 15 mei 2025, ECLI:NL:RBAMS:2025:7284. 150 Zie: Demonstraties | Openbaar Ministerie en bijvoorbeeld: Rb Amsterdam 15 augustus 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:5133 en Rb Den Haag 2 augustus 2023 ECLI:NL:RBDHA:2023:11458. 151 Zie Rb Noord-Nederland 7 mei 2024, ECLI:NL:RBNNE:2024:1718. 152 Zie bijvoorbeeld: Rb Rotterdam 21 augustus 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:7518, HR 19 december 2023, ECLI:NL:HR:2023:1743, Hof Den Haag 11 maart 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:344 en Hof Den Haag 10 april 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:566. Het EHRM vond in een recente uitspraak drie dagen detentie niet proportioneel voor een demonstrant die disruptief, maar niet-gewelddadig gedrag had vertoond. Zie EHRM 15 juli 2025, ECLI:CE:ECHR:2025:0715JUD002976021 (MZHAVANADZE AND RUKHADZE v. GEORGIA). 153 EHRM 17 november 2009, ECLI:CE:ECHR:2009:1117DEC002625807 (RAI AND EVANS v. THE UNITED KINGDOM). 154 HR 12 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1623. 155 Wierenga, Post & Koornstra 2016.

156 Ook de veiligheidsregio kan noodrecht inzetten, in geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis. Dit kan op basis van artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s. 157 Wierenga, Post en Koornstra 2016.

Sta voor protest!

75

nationale ombudsman

houdbaar zijn dan een noodverordening die voor langere tijd of voor een groter gebied geldt.158 Het EHRM stelt dat de overheid een algemeen demonstratieverbod alleen kan rechtvaardigen als er een reëel risico op wanordelijkheden is dat zij niet op een andere manier kan bestrijden.159 Een noodbevel is een bevel aan een of meer burgers persoonlijk. Met een noodbevel kan de overheid bijvoorbeeld een gebiedsverbod (artikel 172a Gemeentewet) opleggen aan een specifieke persoon of groep personen, zodat deze niet kunnen demonstreren op een bepaalde locatie op een bepaald moment.160 Dat mag alleen als 1) er sprake is van ernstige wanordelijkheden of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan; 2) er geen minder ingrijpend middel is om de ernstige wanordelijkheden te voorkomen; 3) het noodbevel beperkt is in duur en grootte van het gebied.161

158

Zie bijvoorbeeld Rb Amsterdam 10 november 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:6875 waarbij de korte duur nadrukkelijk een rol speelde. 159 Zie Guide on article 11 of the European Convention of Human Rights 2024, par. 76. 160 Rb Gelderland 29 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1807. 161 Zie Hof Amsterdam 26 november 2024, ECLI:NL:GHAMS:2024:3229.

Sta voor protest!

76

nationale ombudsman

Bijlage 3

Team Openbare Orde Inlichtingen

Organisatorische inbedding De Teams Openbare Orde Inlichtingen (TOOI) van iedere (regionale) eenheid winnen heimelijk en proactief informatie in over (risico’s op) ‘ernstige verstoringen van de openbare orde’. TOOI vormt samen met de Teams Criminele Inlichtingen (TCI) de afdeling Inwinning van de Dienst Regionale Intelligence Organisatie van de politie.162 Zowel TOOI als TCI runt informanten om informatie in te winnen. TOOI verzamelt informatie over subjecten (personen of groepen), om de burgemeester in staat te stellen maatregelen te treffen bij (mogelijke) ‘ernstige verstoringen van de openbare orde’.163 TCI runt informanten voor de opsporing van ernstige misdrijven onder gezag van de officier van justitie.

Juridisch kader Zowel TOOI als TCI runt informanten op grond van artikel 3 Politiewet en de Wet politiegegevens (Wpg). Als TOOI en TCI een beperkte inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van een subject, is dat in beginsel toegestaan volgens het recht.164 Op grond van de Wpg mag TOOI politiegegevens verwerken als het daarmee inzicht kan krijgen in de betrokkenheid van personen bij handelingen die een ernstige schending van de openbare orde (kunnen) opleveren.165 De Wpg bepaalt dat TOOI dergelijke gegevens na één jaar moet toetsen op relevantie. Als ze niet meer relevant zijn, dan moet TOOI de gegevens verwijderen. De Wpg regelt ook de verwerking van politiegegevens over informanten, met als doel het afschermen van de informant. Ook regelt de Wpg de manier waarop TOOI de betrouwbaarheid van de informatie die door informanten is verstrekt moet beoordelen.166 Tot slot is er een landelijk ambtelijk beloningskader vastgesteld voor de informatie die TOOI-informanten verstrekken.167

Gezag en toezicht De burgemeester heeft het gezag over TOOI.168 Voor de invulling van het toezicht en gezag is begin 2024 in opdracht van de regioburgemeesters, samen met het ministerie van Justitie en Veiligheid en de politie, de Landelijke handreiking Beleidskader TOOI en Bestuurlijk afwegingsen toetsingskader TOOI vastgesteld.169 Sinds 2024 zijn (facultatieve) adviescommissies opgericht of in oprichting voor iedere eenheid, die per eenheid anders zijn ingericht.170 De commissies komen een aantal keer per jaar bijeen. De bedoeling is dat in de commissies onder meer dilemma’s, (nieuwe) subjectgroepen en casussen worden besproken. Daarnaast kunnen de commissies nagaan of TOOI in lijn met (de termijnen in) de Wpg gegevens bewaart.

162

163

164 165 166 167 168 169 170

Zie Factsheet TOOI via TOOI - Team Openbare Orde Inlichtingen - Regioburgemeesters. Overigens moet (sinds 2016) het TOOI en TCI weer worden onderscheiden van de Inlichtingendiensten van de politie, die op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten onder gezag van de AIVD werken. Zie Ybo Buruma, Inlichtingendiensten van de politie in: NJB 2024/375. Zie Strategisch intern toetsingskader TOOI | Rapport | Rijksoverheid.nl. Hierin staat een opsomming van alle interne werkprocessen en toetsingskaders. Elk TOOI werkt volgens die kaders. De inhoud daarvan is niet gepubliceerd. Zie ook S. Brinkhoff, TCI, in: Handboek Strafzaken, paragraaf 4.5.1, via Inview en Wat doet het Team Criminele Inlichtingen? | politie.nl. Zie S. Brinkhoff, TCI, in: Handboek Strafzaken, paragraaf 4.5.1, in het bijzonder 4.5.1.a en b via Inview (TCI) en Factsheet TOOI. Zie eveneens hof Amsterdam 13 oktober 2023, ECLI:NL:GHAMS:2023:2345 Art. 10 lid 1 aanhef onder c en lid 4 Wpg. Art. 12 Wpg. Zie ‘Landelijke handreiking invulling regionale adviescommissie TOOI’, p. 8, via Home - Regioburgemeesters Art. 172 Gemeentewet jo art. 11 Politiewet. Zie Strategisch intern toetsingskader TOOI | Rapport | Rijksoverheid.nl Zie Landelijke handreiking invulling regionale adviescommissie TOOI, via Home - Regioburgemeesters.

Sta voor protest!

77

nationale ombudsman

Werkwijze TOOI bekijkt in welke groepen onrust te verwachten valt en gaat op basis daarvan informanten werven binnen een groep of in de periferie daarvan. Uit de interviews met de ombudsman blijkt dat TOOI binnen een groep het liefst meerdere informanten heeft, zodat TOOI de informatie kan verifiëren. Het is erg groepsafhankelijk om een ingang in een groep te krijgen. Medewerkers van TOOI geven aan dat bij het werken met informanten deze drie regels gelden: 1) TOOI mag in principe niet met minderjarige informanten werken, 2) informanten mogen nadrukkelijk geen strafbare feiten plegen, 3) informanten mogen niet worden gestuurd. Ieder halfjaar bekijkt TOOI of het verder wil gaan met een informant. Een informant kan zelf aangeven wanneer hij of zijn wil stoppen, dan komt er een exitgesprek. TOOI heeft een levenslange nazorgplicht voor informanten. Het afschermen van de informant is zeer belangrijk. TOOI verstrekt geen informatie, ook niet binnen de politieorganisatie, als het de identiteit van de informant niet kan afschermen. Om de informant en de medewerker van de politie (de runner) te beschermen, praat TOOI alleen zelf (vaak alleen in persoon) met informanten. Het kan wel bepaalde technieken inzetten, zoals peilbakens, om ervoor te zorgen dat de informant veilig is. Dat gebeurt zelden. Wijkagenten krijgen om veiligheidsredenen geen opdracht van TOOI tot huisbezoeken.

Verder werkt TOOI binnen een afgeschermde omgeving, waar niet zomaar iedere politiemedewerker in kan. Medewerkers van TOOI geven aan dat TOOI alle verkregen informatie vastlegt. Daarmee zouden alle contacten die er zijn geweest zijn na te gaan. Omdat TOOI informatie in lijn met de Wpg jaarlijks toetst, worden de archieven met enige regelmaat opgeschoond, zo geven medewerkers van TOOI aan. TOOI runt op precies dezelfde wijze informanten als TCI. De TOOI-runners hebben dezelfde opleiding genoten als TCI-runners. De medewerkers hebben (extra) veiligheidsonderzoeken ondergaan voordat zij bij TOOI konden werken. Operationeel experts begeleiden de runners. Intern wordt de informatie en de manier waarop die is vergaard door de runners gecheckt door de operationeel experts, die op hun beurt weer worden gecontroleerd door hun leidinggevenden. Informanten vertellen aan TOOI-runners wat er speelt. Van die informatie maken de runners een verslag (‘brutoverslag’). Dat verifieert TOOI met andere bronnen, zoals OSINT. Vervolgens maakt een operationeel expert hiervan een verslag dat alleen de belangrijkste/relevante informatie bevat (‘nettoverslag’). Dat kan worden opgenomen in het informatiebeeld van de politie over een bepaalde (aanstaande) gebeurtenis, zoals een demonstratie of voetbalwedstrijd.

In bepaalde eenheden deelt TOOI het informatiebeeld met het gezag dat op grond daarvan maatregelen kan nemen. TOOI kan zowel gevraagd als ongevraagd informatie aan het gezag verstrekken. Het kan zijn dat TOOI bijvangst heeft doordat het informatie verkrijgt die bijvoorbeeld strafrechtelijk relevant is. Dat verstrekt TOOI op grond van de bevoegdheden in de Wpg aan het opsporingsteam. Die verstrekking legt TOOI administratief ook vast. Dergelijke informatie deelt TOOI (juist) niet met de burgemeester. De regionale teams in Nederland werken op thema’s met elkaar samen. Het gaat dan bijvoorbeeld over het delen van informatie over een (aanstaand) evenement of demonstratie. Ook zijn er samenwerkingsdagen en overleggen op allerlei niveaus. De medewerkers van TOOI vinden de samenwerking positief.

Sta voor protest!

78

nationale ombudsman

Bijlage 4

Afkortingenlijst

AE

Aanhoudingseenheid

AIVD

Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst

AP

Autoriteit Persoonsgegevens

APV

Algemene Plaatselijke Verordening

AVG

Algemene Verordening Gegevensbescherming

BOO

Breed Operationeel Overleg

CTER

Contraterrorisme, Extremisme en Radicalisering

DigiD

Digitale Identiteit

DSI

Dienst Speciale Interventies

EHRM

Europees Hof voor de Rechten van de Mens

EVRM

Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens

FNV

Federatie Nederlandse Vakbeweging

HR

Hoge Raad der Nederlanden

J&V

Justitie en Veiligheid

KOZP

Kick Out Zwarte Piet

LLM

Large Language Model

ME

Mobiele Eenheid

NCTV

Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid

OM

Openbaar Ministerie

OSINT

Open Source Intelligence

PGHR

Procureur-generaal bij de Hoge Raad

Pw

Politiewet

Rb

Rechtbank

RvS

Raad van State

Sr

Wetboek van Strafrecht

TCI

Team Criminele Inlichtingen

TOOI

Team Openbare Orde Inlichtingen

VOG

Verklaring Omtrent het Gedrag

WODC

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Wom

Wet openbare manifestaties

Woo

Wet open overheid

Wpg

Wet politiegegevens

XR

Extinction Rebellion

Sta voor protest!

79

Nationale ombudsman Postbus 93122 2509 AC Den Haag Telefoon 070 356 35 63 nationaleombudsman.nl

Publicatienummer: 20260043 is een uitgave van de Nationale ombudsman, 26 mei 2026