221123 Notitie grondeigendom Omgevingswet gemeente Bunschoten (def).pdf

Notitie instrumenten grondbeleid Omgevingswet Schets van de hoofdlijnen van de wijzigingen op het gebied van het voorkeursrecht, onteigening, kostenverhaal en financiële bijdragen als gevolg van de komst van de Omgevingswet.

Inleiding De Omgevingswet brengt een, soms aanzienlijke, wijziging van het instrumentarium op het gebied van grondeigendom met zich mee. Deze wijziging kreeg vorm via het zogeheten aanvullingsspoor grondeigendom. Een van meerdere aanvullingssporen op de Omgevingswet. In deze notitie worden de belangrijkste onderdelen van het aanvullingsspoor grondeigendom op hoofdlijnen besproken. Voor meer gedetailleerde informatie zal deze notitie verwijzen naar andere bronnen. Het aanvullingsspoor grondeigendom bestaat uit de volgende onderdelen: • aanvullingswet grondeigendom • aanvullingsbesluit grondeigendom • aanvullingsregeling grondeigendom In de aanvullingswet zijn de volgende onderdelen opgenomen: • voorkeursrecht (voorheen Wet voorkeursrecht gemeenten) • onteigening (voorheen Onteigeningswet) • landinrichting (voorheen Wet inrichting landelijk gebied) • privaatrechtelijke kavelruil in het landelijk gebied (voorheen Wet inrichting landelijk gebied) • privaatrechtelijke kavelruil in het stedelijk gebied (nieuw) • kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling (voorheen onderdeel grondexploitatie Wet ruimtelijke ordening) • financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied (nieuw). In het aanvullingsbesluit en de aanvullingsregeling worden de bijzonderheden van deze wetgeving uitgewerkt. Vooral het Omgevingsbesluit (Ob) is daarbij van belang.

Daarin zijn de onderdelen uit het aanvullingsbesluit grondeigendom opgenomen. In deze notitie worden besproken de onderwerpen voorkeursrecht, onteigening, kostenverhaal en financiële bijdragen. De onderwerpen kavelruil en landinrichting blijven buiten beschouwing. De notitie gaat uit van de status van deze onderwerpen in oktober 2022. Deze notitie gaat niet in op het grondbeleid van de gemeente. Maar hierna is wel een afbeelding opgenomen die inzichtelijk maakt over welke instrumenten de gemeente beschikt om met behulp daarvan het grondbeleid inhoud te geven en de bij de gemeente en de lokale opgaven passende keuzes te maken. De in deze notitie besproken onderwerpen maken deel uit van ofwel de instrumenten van grondeigendom, ofwel van kostenverhaal.

1

Voorkeursrecht In de Omgevingswet is het voorkeursrecht geregeld in hoofdstuk 9. Met het vestigen van een voorkeursrecht, krijgt de overheid het eerste recht van koop op een onroerende zaak, wanneer de eigenaar tot verkoop wil overgaan. Hiermee voorkomt de overheid dat bij geplande ontwikkelingen de grondprijzen worden opgedreven, of dat particulieren of organisaties grondposities innemen die de ontwikkeling van gebieden belemmeren. Het is daarmee een instrument dat ervoor zorgt dat de overheid de regie over een voorgenomen gebiedsontwikkeling niet uit handen laat glippen. toegedachte functie Het bevoegd gezag kan alleen een voorkeursrecht vestigen op een onroerende zaak die deel uitmaakt van een locatie: • waaraan een niet-agrarische functie is toegedeeld of toegedacht; • waarvan het huidige gebruik afwijkt van die toegedeelde of toegedachte functie. Die functie moet zijn toegedeeld of toegedacht als volgt: • toegedachte bestemming; • omgevingsvisie (nu nog: structuurvisie); • omgevingsplan (nu nog: bestemmingsplan); • omgevingsprogramma.

2

Het voorkeursrecht wordt gevestigd door de gemeenteraad. Daaraan voorafgaand kan het college het voorkeursrecht voorlopig vestigen. Binnen 3 maanden moet de gemeenteraad deze beslissing bestendigen. Gebeurt dat niet dan vervalt het voorkeursrecht weer. geldigheidsduur De geldigheidsduur van het voorkeursrecht is afhankelijk van de grondslag waarop het is gevestigd. Zie onderstaande tabel.

grondslag Als de eerste grondslag is de toegedachte bestemming (zelfstandige voorkeursrechtbeschikking) en wordt voorafgaan door de vestiging van een voorlopig voorkeursrecht door het college, dan kan het voorkeursrecht maximaal 16 jaar en 3 maanden gevestigd blijven. Een opvallende verandering daarbij is dat de gemeenteraad, wanneer het voorkeursrecht is gebaseerd op het omgevingsplan, na 5 jaar een expliciet verlengingsbesluit moet nemen voor nog eens 5 jaar. Bij de vestiging van een voorkeursrecht geldt de verplichting om altijd de meest concrete grondslag voor de vestiging van het voorkeursrecht toe te passen. Als de overheid een functie heeft toegedeeld in het omgevingsplan, dan baseert het bevoegd gezag het voorkeursrecht dus altijd op het omgevingsplan. Als de functie nog niet is toegedeeld in het omgevingsplan, maar is toegedacht in de omgevingsvisie of een omgevingsprogramma, dan is die visie of dat omgevingsprogramma de juiste grondslag. Als de functie nog niet is toegedeeld in het omgevingsplan en ook niet is toegedacht in de omgevingsvisie of een omgevingsprogramma, dan kan het bevoegd gezag de functie ook aan een locatie toedenken in de voorkeursrechtbeschikking. bekendmaking en inschrijving De regels over bekendmaking en inschrijving van het voorkeursrecht zijn gewijzigd. Het bestuursorgaan moet de beschikking bekend maken en kennisgeven van de terinzagelegging.

Het Omgevingsbesluit bevat de voorwaarden waaraan de voorkeursrechtbeschikking moet voldoen. Op grond van de Omgevingswet worden alle voorkeursrechten gevestigd door inschrijving in de openbare registers. De verplichte inschrijving van de gemeentelijke voorkeursrechtbeschikkingen in de gemeentelijke beperkingenregistratie is vervallen.

3

Een voorkeursrechtbeschikking treedt in werking op het tijdstip van inschrijving in de openbare registers van het Kadaster (artikel 16.82a, lid 2 Omgevingswet). overgangsrecht Voorkeursrechtprocedures die zijn gestart vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet worden afgerond op basis van het oude recht. Bestaande voorkeursrechten blijven gelden. Voorkeursrechten die op het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet staan ingeschreven in het gemeentelijke beperkingenregister als bedoeld in artikel 1 van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen, worden uiterlijk een jaar na inwerkingtreding van hoofdstuk 9 van de Omgevingswet in de openbare registers ingeschreven.

Onteigening Met het in werking treden van de Omgevingswet vervalt de Onteigeningswet (grotendeels). Onteigening is voortaan geregeld in de hoofdstukken 11, 15 en 16 van de Omgevingswet en in het Omgevingsbesluit. Kenmerkend voor het nieuwe stelsel is een duidelijke scheiding tussen de onteigeningsprocedure en de schadeloosstellingsprocedure. onteigeningsbeschikking Onder de Omgevingswet vindt onteigening niet langer plaats op grond van een Koninklijk Besluit, maar op grond van een onteigeningsbeschikking genomen door het bestuursorgaan dat het aangaat. In het geval van een gemeente is dat de gemeenteraad. Ter voorbereiding op dat besluit wordt de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd van afd. 3.4 Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent dat het ontwerp van de beschikking ter inzage wordt gelegd en dat belanghebbenden vervolgens gedurende 6 weken een zienswijze kunnen indienen. Na het vaststellen van de onteigeningsbeschikking moet deze op de door de Omgevingswet voorgeschreven wijze bekend worden gemaakt. Bij de bekendmaking moet onder andere worden aangegeven aan welke rechtbank het verzoek zal worden gedaan de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen. bekrachtiging onteigening De bestuursrechter moet een onteigeningsbeschikking van de gemeenteraad bekrachtigen. Tegen de beslissing van de rechtbank kan hoger beroep worden ingesteld bij de Raad van State.

De onteigeningsbeschikking treedt in werking met ingang van de dag na die waarop de uitspraak waarbij zij is bekrachtigd, ter inzage is gelegd. Na bekrachtiging vindt de verkrijging van de onroerende zaak plaats door inschrijving van een notariële onteigeningsakte in de openbare registers. schadeloosstelling Na de bekrachtiging van de onteigeningsbeschikking door de bestuursrechter, stelt de civiele rechter de schadeloosstelling vast. Dit verloopt via een verzoekprocedure. Tegen de eindbeschikking van de (civiele) rechtbank kan cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad.

4

Alle schade die het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening wordt vergoed (artikel 15.18 Ow). De eigenaar heeft recht op schadeloosstelling voor: • de waarde van de onteigende zaak; • de waardevermindering van het overblijvende, niet-onteigende deel en • bijkomende kosten. Ook de zakelijk of persoonlijk gerechtigden op de onroerende zaak hebben recht op schadeloosstelling. Dit zijn bijvoorbeeld pachters, erfpachters en huurders. onteigeningsgronden Onteigening is alleen mogelijk als er een in de Omgevingswet omschreven onteigeningsbelang bestaat (art. 11.6 Ow). Ook moet de onteigening noodzakelijk en urgent zijn (art. 11.5 Ow). Voordat stappen tot onteigening gezet kunnen worden, moet een redelijke poging tot minnelijke verwerving zijn gedaan en moet worden aangenomen dat niet binnen afzienbare tijd tot overeenstemming kan worden gekomen (art. 11.7 Ow). De urgentie ontbreekt in ieder geval als niet aannemelijk is dat binnen drie jaar na het inschrijven van de onteigeningsakte een begin wordt gemaakt met de verwezenlijking van de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving waarvoor onteigening nodig is (art. 11.11 Ow). overgangsrecht Het oude recht uit de Onteigeningswet blijft van toepassing op een onteigeningsverzoek dat voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend bij de Kroon.

Het overgangsrecht is geregeld in art. 4.4 Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet.

Kostenverhaal gebiedsontwikkeling Het bevoegd gezag is onder de Omgevingswet verplicht om de kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen te verhalen op degene die een of meer woningen, bedrijfspanden of andere gebouwen bouwt of verbouwt en die profijt heeft van die werken, werkzaamheden en maatregelen. Denk daarbij concreet aan de kosten van het opstellen van plannen, het aanleggen van openbare voorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte. Dit noemen we kostenverhaal. Het afsluiten van een overeenkomst heeft daarbij de voorkeur. Dit is de privaatrechtelijke route. Als het niet mogelijk is om een overeenkomst te sluiten, dan is kostenverhaal langs de publiekrechtelijke weg verplicht. Het kostenverhaal is geregeld in afd. 13.6 Ow en afd. 8.4 Ob. kostenverhaalplichtige activiteiten Kostenverhaal geldt voor kostenverhaalplichtige activiteiten. Dat zijn: • aangewezen bouwactiviteiten; • aangewezen activiteiten vanwege gebruikswijzigingen. Het overzicht van kostenverhaalplichtige activiteiten staat in artikel 8.13 van het Omgevingsbesluit. Aangewezen bouwactiviteiten zijn bijvoorbeeld het bouwen van woningen, bedrijfspanden, kantoren en winkels. Het kostenverhaal betreft alleen kosten die op de kostensoortenlijst staan.

5

Geen kostenverhaal is er bij bouw op gronden die door de gemeente, provincie of het Rijk als bouwrijpe kavels zijn verkocht of in erfpacht zijn uitgegeven. De kosten worden dan verrekend in de verkoopprijs van de grond of in de erfpachtcanon. Als het een gemeente betreft, zijn de volgende bestuursorganen bevoegd tot kostenverhaal: • de gemeenteraad bij een wijziging van het omgevingsplan, voor zover niet gedelegeerd aan burgemeester en wethouders; • burgemeester en wethouders bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa). privaatrechtelijk kostenverhaal Privaatrechtelijk kostenverhaal kan twee gedaanten aannemen. De eerste is de zogeheten anterieure overeenkomst. In dat geval sluiten het bevoegd gezag en de initiatiefnemer van de bouwactiviteit een overeenkomst, voordat het bevoegd gezag besluit tot wijziging van de functie van de grond (anterieure overeenkomst). Dus voordat het omgevingsplan wordt gewijzigd, of voordat een buitenplanse omgevingsvergunning wordt verstrekt. Gebruikelijk is dat in de anterieure overeenkomst veel meer zaken worden geregeld dan alleen het kostenverhaal.1 Omdat ook nadeelcompensatie is opgenomen op de lijst van kostensoorten, kan de overeenkomst hierover worden opgenomen in de anterieure overeenkomst. Bij het vaststellen van het omgevingsplan is de gemeenteraad niet gebonden aan de anterieure overeenkomst.

De gemeenteraad maakt zijn eigen afweging, maar moet daarbij wel betrekken de omstandigheid dat een anterieure overeenkomst werd gesloten. Ook nadat in het omgevingsplan een grondslag is gelegd voor het verhalen van de kosten, kunnen de gemeente en de initiatiefnemer een overeenkomst sluiten over kostenverhaal. Dat noemt men in de praktijk de posterieure overeenkomst. In dat geval moet de gemeente de regels over kostenverhaal in het omgevingsplan in acht nemen. De regels daarover verschillen niet van die van de anterieure overeenkomst. Het voordeel van privaatrechtelijk kostenverhaal is de ruime mate van contractsvrijheid. In de overeenkomst kunnen afspraken op maat worden gemaakt. Partijen zijn niet volledig vrij in het bepalen van de activiteiten waarvoor een overeenkomst kan worden gesloten. In art. 8.20 Ob is vastgelegd voor welke activiteiten een overeenkomst kan worden aangegaan. publiekrechtelijk kostenverhaal Het exploitatieplan verdwijnt. In de toekomst neemt het bevoegd gezag bij publiekrechtelijk kostenverhaal regels over het kostenverhaal op in een omgevingsplan of in een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa). In die regels staat onder andere: • welke kosten worden verhaald; • hoe die kosten over de bouwactiviteiten in het gebied worden verdeeld; • hoe en wanneer een eindafrekening plaatsvindt.

Wie wil bouwen, moet bij het bevoegd gezag een kostenverhaalsbeschikking vragen. 1

Voorbeelden zijn de stedenbouwkundige opzet en verkaveling, programmering, woningtypes, woningbouwcategorieën, proces, tijdpad, fasering, koppelingen, locatie-eisen, verdeling werkzaamheden en toezicht, voorleggen bestekken, vorm van aanbesteding, levering van gronden, vestigen van beperkte rechten en algemene bepalingen over ontbinding, boetes, schade, et cetera.

6

De wet biedt 2 mogelijkheden van publiekrechtelijk kostenverhaal. • kostenverhaal voor integrale gebiedsontwikkeling. Dan is er een concreet eindbeeld en tijdsplanning van de ontwikkeling. Het tijdvak is bepaald. • kostenverhaal voor organische gebiedsontwikkeling. Dan ontbreken een tijdsplanning en een eindbeeld. Kostenverhaal met tijdvak is mogelijk bij een omgevingsplan, omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of projectbesluit. Kostenverhaal zonder tijdvak kan alleen via het omgevingsplan plaatsvinden. afzien van kostenverhaal In de volgende 3 gevallen kan het bevoegd gezag afzien van kostenverhaal (artikel 8.14 Omgevingsbesluit): • als er minder dan 10.000 euro verhaalbare kosten zijn. • als er geen verhaalbare kosten zijn voor openbare werken (als bedoeld in A3 tot en met A9 van bijlage IV van het Omgevingsbesluit). • als er alleen kosten zijn voor de aansluiting op de openbare ruimte of nutsvoorzieningen. verschillen met huidig recht Kostenverhaal ziet niet langer alleen op bouwactiviteiten, maar ook op gebruik. Er is geen exploitatieplan meer. Ook de plicht tot jaarlijkse actualisering van de cijfers is vervallen. Het begrip ‘grondexploitatie’ wordt niet langer gebruikt; het begrip grondexploitatiekosten is vervangen door kosten die gemaakt zijn voor werken, werkzaamheden en maatregelen.

overgangsrecht Vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet genomen besluiten over kostenverhaal blijven geldig.

Financiële bijdragen De Omgevingswet bevat een volledig nieuw instrument voor de gemeente. Dat is een regeling voor afdwingbare “financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied” (afd. 13.7 Ow).2 Het betreft hier in het algemeen kosten voor investeringen die een gevolg zijn van de voorgenomen activiteiten, maar buiten het kostenverhaalsgebied liggen. Het volgende voorbeeld kan worden gebruikt om dit te verduidelijken. Voor de bereikbaarheid van een nieuwe woonwijk is het nodig om een bestaande weg te verbreden. De gemeentelijke kosten voor verbreding kunnen via kostenverhaal worden verhaald op deze woonwijk. Maar daarnaast is voor de verbetering van de fysieke leefomgeving ook een rondweg nodig, waarvan de kosten niet via kostenverhaal worden verhaald. Dan kan voor de rondweg een financiële bijdrage worden gevraagd.

2

Deze titel kan pas in werking treden als het Besluit publiekrechtelijk afdwingbare bijdragen definitief is. Dat is nog niet het geval.

7

bevoegdheid Het betreft hier niet een plicht, maar een bevoegdheid. Het gaat om een bijdrage die komt boven op het verplichte kostenverhaal en mag niet mag worden opgelegd als deze zou bijdragen aan ontwikkelingen die vallen onder het verplichte kostenverhaal. Dus stel dat in het genoemde voorbeeld de kosten voor verbreding van de bestaande weg slechts gedeeltelijk (kunnen) worden verhaald, dan mag het resterende deel niet via de op te leggen financiële bijdrage worden verhaald. grondslag in beleid Om de financiële bijdrage verplicht te kunnen opleggen, moet daarvoor in de omgevingsvisie of in een omgevingsprogramma de grondslag worden gelegd. Daarin moeten de ontwikkelingen in een gebied zijn aangewezen op grond waarvan de bijdrage opgelegd kan worden. welke activiteiten De gemeente is niet vrij om te bepalen voor welke activiteiten de bijdrage kan worden opgelegd. In artikel 8.21 Ob zijn de activiteiten opgenoemd waar de bijdrage voor kan worden gevraagd3. Die activiteiten moeten in het omgevingsplan zijn opgenomen. Met andere woorden, in het omgevingsplan moeten de concrete ontwikkelingen zijn aangewezen en moet zijn bepaald welke activiteit aan welke bijdrage meebetaalt. Het omgevingsplan legt ook de hoogte van de financiële bijdrage vast. De Omgevingswet stelt hieraan grenzen (art. 13.24 Ow).

voorwaarden Om een bijdrage via het omgevingsplan te kunnen opleggen moet aan twee voorwaarden worden voldaan: • er moet sprake zijn van een functionele samenhang tussen de activiteiten en de beoogde ontwikkelingen (waaraan de activiteit bijdraagt); • en de bekostiging van de ontwikkeling mag niet anderszins zijn verzekerd. Dat laatste kan een overeenkomst zijn (zie hierna), maar het kan ook de vorm van heffingen, belastingen of verbruikersbijdragen kennen. De motivering van de functionele samenhang moet zijn opgenomen in de omgevingsvisie of een omgevingsprogramma. kostenverhaalsbeschikking Het daadwerkelijk opleggen van de bijdrage gebeurt via een kostenverhaalsbeschikking. Het omgevingsplan moet erin voorzien dat publiekelijk verantwoording wordt afgelegd van de besteding van de verhaalde bijdragen (art. 13.23 lid 2). overeenkomst Als er een overeenkomst inzake het kostenverhaal is gesloten, dan moet daarin desgewenst ook de afdwingbare bijdrage zijn opgenomen. Als dat is nagelaten, dan kan de bijdrage niet alsnog apart worden opgelegd. vrijwillige financiële bijdragen De Omgevingswet kent ook de mogelijkheid van een overeen te komen vrijwillige financiële bijdrage, aanvullend op het verplichte kostenverhaal. 3

Dit artikel is nog niet definitief. Het kan nog wijzigen.

8

Een vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling is een bijdrage aan kosten van ontwikkelingen die niet onder kostenverhaal vallen, maar wel bijdragen aan de kwaliteit van een gebied. Vereist is een grondslag in een omgevingsvisie of een omgevingsprogramma. De activiteiten waarvoor een overeenkomst vrijwillig kostenverhaal mag worden gesloten, zijn niet onbegrensd. Net als voor het reguliere kostenverhaal is ook hier in art. 8.20 Ob vastgelegd voor welke activiteiten een overeenkomst kan worden gesloten. Als er een overeenkomst voor het privaatrechtelijk kostenverhaal is gesloten, dan moet deze overeenkomst worden gecombineerd met de overeenkomst voor het vrijwillig kostenverhaal.

Conclusie Zoals uit het voorgaande blijkt hoeft de gemeenteraad geen bijzondere besluiten te nemen over de onderwerpen die in deze notitie worden behandeld, in het kader van de voorbereiding op de komst van de Omgevingswet. Het is wel van belang dat de gemeenteraad is geïnformeerd over de veranderingen die het nieuwe stelsel met zich meebrengt en dat gebeurt via deze notitie. Deze notitie gaat niet in op de bestuurlijke en politieke vraag op welke wijze en in welke gevallen de gemeente Bunschoten van het vernieuwde instrumentarium op het gebied van grondeigendom gebruik gaat maken. Het gaat hier alleen om een schets van het gewijzigde wettelijke stelsel. Als het gaat om de veranderingen ten opzichte van het huidige stelsel, dan zijn die betrekkelijk gering ten aanzien van het voorkeursrecht. Het onteigeningsrecht verandert wel flink, waarbij vooral het verdwijnen van het Koninklijk Besluit in het oog springt. Bij het kostenverhaal vallen op het verdwijnen van het exploitatieplan en het nieuwe onderscheid tussen organische en niet-organische gebiedsontwikkeling. Het instrument van de verplichte financiële bijdrage is helemaal nieuw.

Bronvermelding Naast de tekst van de wettelijke regelingen is in deze notitie dankbaar gebruik gemaakt van: • Handreiking Grondeigendom Omgevingswet, Programma Aan de slag met de Omgevingswet, mei 2022, handreiking grondeigendom (aandeslagmetdeomgevingswet) • https://iplo.nl/thema/ruimtelijke-ontwikkelingen/ • Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet, april 2022, Programma Aan de slag met de Omgevingswet: handreiking kostenverhaal en financiele bijdragen Omgevingswet De lezer die dat wil kan daar verdiepende informatie vinden.

Jan van den Bosch 221005

9