A2 - Raad voor het openbaar bestuur - Goede ondersteuning, sterke democratie

De dominante invalshoek is dan de vraag ‘hoeveel de rekenkamer kost’, zonder dat de gemeenteraad en de rekenkamer het gesprek hebben over welke vraagstukken er spelen, hoe de rekenkamer van toegevoegde waarde kan zijn, wat de 53 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 298, nr. 1. 54 Werkgroep Lokale rekenkamers. De stand van zaken m.b.t. lokale rekenkamers, op basis van een landelijke gespreksronde, april 2019. 55 Raad voor het Openbaar Bestuur, Gespreksnotitie rondetafelgesprek Tweede Kamer op 9 oktober 2019 over het Wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers, 23 september 2019.

28

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

absorptiecapaciteit is van de gemeenteraad en hoeveel onderzoeken vervolgens zinvol zijn om te laten uitvoeren.56 De Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies57 ziet dat bij bezuinigingen rekenkamers niet zelden een gemakkelijk kind van de rekening zijn. Het budget dat de gemeenteraad beschikbaar stelt voor onderzoek is dan zo minimaal dat daar amper goed onderzoek voor kan worden gedaan. Dat soort rekenkameronderzoek levert de gemeenteraad geen meerwaarde op en geeft nieuwe munitie voor verdere vermindering van het budget: ‘we hebben er toch niets aan’. Overheerst het kostenaspect, dan blijft volgens de Raad onderbelicht welke baten er uitgaan van een rekenkamer. Een eerste meerwaarde van de rekenkamer is dat zij een belangrijk onderdeel is van een goed functionerend systeem van checks and balances. Daarnaast kunnen rekenkamers de tijd nemen voor gedegen en grondig onderzoek; volksvertegenwoordigers en fracties ­ontberen daar meestal de tijd voor. Bovendien draagt de rekenkamer bij aan de versterking van de informatiepositie van de volksvertegenwoordiging ten opzichte van het college dat kan beschikken over een goed ambtelijk apparaat.

De Raad meent dat het wetvoorstel Versterking decentrale rekenkamers een stap in de goede richting is om de ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen door rekenkamers te verbeteren. Maar er is meer nodig: aan welke normen moet een rekenkamer voldoen en op welke wijze wordt verzekerd dat de rekenkamer over voldoende budget beschikt?58

2.7

opleiding(sbudgetten) In zijn advies over de aantrekkelijkheid van het ambt van decentrale volks­ vertegenwoordiger adviseerde de Raad de minister van BZK aan te sluiten bij het idee van een toerustingsfonds.59 Ook in de Tweede Kamer gingen er stemmen op om de regering te vragen toe te werken naar een landelijk toerustingsfonds.60 In de reactie van het kabinet op het advies van de Raad is het

56 Vergelijk Werkgroep Lokale rekenkamers. De stand van zaken m.b.t. lokale rekenkamers, op basis van een landelijke gespreksronde, april 2019. 57 Brief van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies van 13 augustus 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. 58 Dit is in lijn met de position paper die de Raad inbracht in het rondetafelgesprek dat de Tweede Kamer organiseerde naar aanleiding van het wetsvoorstel. Zie ook: Raad voor het Openbaar Bestuur, Gespreksnotitie rondetafelgesprek Tweede Kamer op 9 oktober 2019 over het Wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers, 23 september 2019. 59 Raad voor het Openbaar Bestuur, Voor de publieke zaak. Over een aanlokkelijk perspectief voor de decentrale volksvertegenwoordiger, maart 2018, p. 22. 60 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VII, nr. 22, de motie werd aangehouden.

29

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

toerustingsfonds als zodanig niet geadresseerd.61 Wel is het ministerie aan de slag gegaan met toerusting en opleiding(sbudget) voor gemeenteraadsleden, alleen niet met een persoonlijke opleidingsbudget via een centraal fonds. Gemeenten konden zich aanmelden voor een ontwikkeltraject om met het samenwerkingsprogramma Democratie in Actie aan de slag te gaan met hun eigen opleiding en toerusting alsook een persoonlijk opleidgingsbudget. Ook is op basis van het ontwikkeltraject een aantal producten ontwikkeld waar alle gemeenteraden nu gebruik van kunnen maken, bijvoorbeeld in een digitale leeromgeving.62 Daarnaast deed het Ministerie van BZK onderzoek naar de ervaringen van gemeentegriffiers met het gebruik van het opleidings- en toerustingsbudget.63 Bijna twee derde van de gemeenten heeft een collectief opleidingsbudget dat wordt benut voor de gemeenteraad als geheel, een derde van de gemeenten heeft daarnaast een budget voor persoonlijke opleiding waarop individuele raadsleden aanspraak kunnen maken. Het nut van een persoonlijk opleidingsbudget wordt door het merendeel van de respondenten (60%) gezien, met name om maatwerk te leveren en als prikkel voor gemeenteraadsleden om in zichzelf te investeren.

Bijna een derde van de respondenten ziet minpunten: er is meer budget dan vraag, politieke partijen bieden het aan of er is gewoonweg geen behoefte voor persoonlijke vorming naast de collectieve opleidingen voor de gehele gemeenteraad. Het budget is per persoon per jaar, ligt meestal rond € 500 en is bijna nooit hoger dan € 1.000. In het grootste deel van de gemeenten (80%) maakt maar een kwart van de gemeenteraadsleden gebruik van het persoonlijke opleidingsbudget. De belangrijkste reden daarvoor is tijdstekort. In antwoord op de vraag of persoonlijk opleidingsbudget wettelijk moet worden geregeld zijn voor- en tegenstanders ongeveer in evenwicht. Respondenten verwachten meer van betere benutting van de griffiefunctie, een kwalitatief goed inwerkprogramma, meer collectief aanbod en meer vergoeding voor gemeenteraadsleden.

Op grond van de uitkomsten van onderzoek ziet de Raad dat gemeente­ raadsleden van het beschikbare budget voor persoonlijke opleiding in praktijk betrekkelijk weinig gebruik maken. Het lijkt dat het collectief opleidingsbudget voor de volksvertegenwoordiging als geheel goed is besteed.

61 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VII, nr. 88. 62 Bron: https://lokale-democratie.nl/groups/view/57979213/krachtige-gemeenteraad/wiki/ view/57980629/aan-de-slag-met-leer-en-ontwikkelaanbod. 63 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Onderzoek naar de ervaringen van gemeentegriffiers over gebruik opleidings- en toerustingsbudget, 31 oktober 2019.

30

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

2.8

ontwikkelingen bij waterschappen Bij de dualisering werden de waterschappen uitdrukkelijk uitgezonderd. Waterschappen zijn een vorm van functioneel bestuur en kennen nog steeds het monistische stelsel: de leden van de dagelijkse besturen van de waterschappen – behalve de voorzitter – behouden hun lidmaatschap van het algemeen bestuur. Toch zijn er overeenkomsten met de gedualiseerde verhoudingen bij gemeenten en provincies. Van de algemene besturen van de waterschappen wordt verwacht dat ze de dagelijkse besturen aansturen en controleren. Net als gemeenteraad en provinciale staten staat het algemeen bestuur aan het ‘hoofd’ van het waterschap. Dat veronderstelt dat dit bestuur voldoende instrumenten moet hebben om zijn controlerende en sturende rol waar te maken. Sommige waterschappen hebben een rekenkamerfunctie, een enkel waterschap kent de figuur van griffier. Maar wettelijk gezien is er geen plicht voor dit type ondersteuning van algemeen besturen: de Waterschapswet voorziet niet in de hulptroepen ambtelijke bijstand, fractieondersteuning, griffier en rekenkamer. Toch is de ondersteuning van algemeen besturen van waterschappen een vraagstuk dat vergelijkbaar is met ondersteuning van gemeenteraden of provinciale staten. Schaalvergroting heeft geleid tot grotere gebieden per waterschap.

Daarnaast zijn er ontwikkelingen als de omgevingswet, energietransitie, natuurbeheer, duurzaamheid, bestrijding van exoten en klimaatverandering, die leiden tot taakuitbreiding naast de kerntaken van het waterschap. De ondersteuning en vergoeding van algemeen bestuursleden, lekenbestuur dat het lidmaatschap ‘erbij´ doet als een nevenfunctie, blijven achter bij de taakuitbreiding, zo meent de Vereniging Waterschapsbestuurders (VWB).64 De behoefte aan ondersteuning is vergelijkbaar met die van gemeenteraden en provinciale staten: informatie over beleid, procedures, taken en bevoegdheden, vermindering van vergaderdruk, leesbare en begrijpelijke bestuurlijke stukken, financiële vaardigheden (lezen begroting, jaarverslag) en een inwerkprogramma voor (nieuwe) leden. Verder wordt genoemd: training en coaching in politieke- en bestuurlijke vaardigheden (waterschapsbestuur is politieker geworden met dito verandering in vereiste kwaliteiten) en extra ondersteuning voor zeer kleine fracties. De praktijk is namelijk dat het ambtelijk apparaat dat de stukken heeft voorbereid en ook goed kent het dagelijks bestuur ondersteunt. Zonder behoorlijke ondersteuning staat het algemeen bestuur al gauw met 1-0 achter en dan is het maar de vraag of het algemeen bestuur voldoende instrumenten heeft om zijn controlerende en sturende rol waar te maken.

64 Brief van de Vereniging Waterschapsbestuurders van 19 augustus 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur.

31

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Het vraagstuk van ondersteuning van algemeen besturen van water­ schappen is volgens de Raad te vergelijken met die van gemeenteraden en provinciale staten.

32

3 Uitgangspunten bij dit advies

3.1

inleiding Alvorens te adviseren over de vraag van de minister, benoemt de Raad drie uitgangspunten die hij hanteert voor het advies. In de eerste plaats meent de Raad dat dualisering het vertrekpunt moet zijn van de bestuurlijke verhoudingen. Het tweede uitgangspunt is dat een impuls nodig is voor ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen waarbij de minister van BZK een belangrijke rol speelt. Het derde uitgangspunt is dat de principes van financiële verhoudingen in acht moeten worden genomen.

3.2

dualisering De dualisering van de gemeentelijke en provinciale democratie is de afgelopen twintig jaar een belangrijke rode draad in het decentrale openbaar bestuur. Met een ingrijpende wijziging van de Gemeentewet en de Provinciewet werd beoogd een cultuur van monisme te doorbreken en zo macht te spreiden. De politieke organen, gemeenteraad en provinciale staten, sturen op hoofdlijnen (kaderstellen), controleren het college en vertegenwoordigen de bevolking. De colleges oefenen de dagelijkse bestuursbevoegdheden uit. Het voert te ver om in dit advies te beoordelen of deze cultuuromslag is bereikt. Wel durft de Raad te stellen dat na bijna twintig jaar het dualisme in de praktijk van veel gemeenten en provincies nog niet heel diep is geworteld. Goed beschouwd is dualisering een pleidooi voor meer eigenstandigheid van volksvertegenwoordiging (gemeenteraad en provinciale staten) en college (van burgemeesters en wethouders en gedeputeerde staten). Maar het in het dualistische systeem gewenste onderscheid is nog steeds moeilijk scherp te maken. Gemeenteraden en provinciale staten meten zich moeizaam een eigen identiteit aan en voor volksvertegenwoordigers voelt het niet natuurlijk om te denken en te praten over een gedeeld belang.

Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters65 omschrijft het als volgt: het vermogen om de gemeenteraad én het college te beschouwen als twee organen die zich beide voor hetzelfde doel inzetten en anderzijds ieder eigenstandige posities en bevoegdheden hebben is onvoldoende aanwezig. En de kaderstellende rol van de gemeenteraad is vanaf het begin van de invoering van het dualistisch systeem een worsteling geweest, aldus het genootschap. Invulling kunnen geven aan deze rol vraagt een aantal basisvoorwaarden, die niet altijd goed functio-

65 Brief van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters van 10 augustus 2020 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur.

33

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

neren, zoals tijdige en goede informatievoorziening door het college en commitment van de gemeenteraad (tijd, training, verdieping).66 Daarnaast speelt de scheiding coalitie–oppositie een rol, zo laten verschillende beroepsverenigingen weten aan de Raad. In de praktijk blijkt dat wethouders en gedeputeerden dichter bij de coalitiefracties staan dan bij de oppositiefractie en andersom hebben coalitiefracties veel meer invloed op het gevoerde beleid dan oppositiefracties. Onder zulke omstandigheden is het lastig voor volksvertegenwoordigingen om als eigenstandige entiteit te opereren en vast te houden aan de duale rolverdeling en rolvastheid tussen volksvertegenwoordiging en college. De Raad kijkt genuanceerd naar dualisering en de scheiding coalitie–oppositie. De volksvertegenwoordiging is het toneel waar coalities worden gevormd om politieke verschillen te overbruggen. Dualisering betekent niet dat er geen coalitievorming meer mag plaatsvinden. Of dat er geen politieke strijd meer is tussen coalitie en oppositie. Wel moet er voor worden gewaakt dat goede ondersteuning van de volksvertegenwoordiging een politieke kwestie wordt waarover een coalitiemeerderheid kan besluiten. Want een zelfbewuste en eigenstandige gemeenteraad vertegenwoordigt een groter democratisch belang dan partijpolitieke belangen.

De Raad meent dat de uitgangspunten van de dualisering het vertrekpunt moeten zijn voor de bestuurlijke verhoudingen. Omdat – zo weten we al sinds Montesquieu – goed bestuur is gebaat bij spreiding van macht, met checks and balances. Om die reden is de Raad het eens met de minister dat dat ‘er ruimte voor verbetering is’67 en dat een stevige gemeenteraad en provinciale staten goed is voor bestuur in balans. Om met Herman Tjeenk Willink te spreken: zonder tegenwicht geen evenwicht. En: ‘Elk tegenwicht wordt onmiddellijk gezien als tegenstand, en dat is een misverstand.’68

De Raad neemt dualisering als uitgangspunt voor zijn advies over onder­ steuning van decentrale volksvertegenwoordigingen. De Raad is het met de minister eens dat er ruimte is voor verbetering.

66 Idem. 67 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 131, p. 3. 68 Herman Tjeenk Willink op 4 februari 2014 in de Eerste Kamer der Staten-Generaal over het thema De Staat van de Rechtsstaat.

34

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

3.3

verantwoordelijkheid nemen of overlaten? vier redenen die handelend optreden door de minister van bzk rechtvaardigen BZK staat voor een goed en slagvaardig openbaar bestuur en borgt de kernwaarden van de democratie, aldus de missie van het ministerie. Een belangrijk discussiepunt in de relatie tussen het Rijk en de decentrale overheden is de vraag waar de stelselverantwoordelijkheid van de minister voor het openbaar bestuur eindigt en de algemene bevoegdheid tot regeling en bestuur van gemeenten en provincies (autonomie) begint. Het discours over decentrale autonomie richt zich op de bevoegdheid van provincies en gemeenten taken op zich te nemen die te maken hebben met het bestuur en beleid van de provincie of gemeente, tenzij dit beleid in strijd is met wettelijke regels. De provinciale en gemeentelijke autonomie liggen vast in de Grondwet (artikel 124), maar daarbij moet wel worden aangetekend dat de mate van autonomie niet vastligt. De wetgever kan, in gewone wetten, die mate groter dan wel kleiner maken. Een voorbeeld waarbij de wetgever dit heeft gedaan is de wijziging van de Provinciewet en de Gemeentewet bij het invoeren van de dualisering.

De vraag die de minister aan de Raad voorlegt – wat is er voor nodig om decentrale volksvertegenwoordigingen goed te ondersteunen en mag dat (wettelijk) van bovenaf worden opgelegd of dit een vrije kwestie is waar gemeenteraden en provinciale staten zelf over mogen besluiten – raakt het vraagstuk van stelselverantwoordelijkheid en autonomie. Ten aanzien hiervan overweegt de Raad het volgende. 1

35

Handelingsverlegenheid bij decentrale volksvertegenwoordigingen om in zichzelf te investeren De zorgpunten zijn hiervóór in de inleiding al opgesomd: er zijn voldoende aanwijzingen dat, om decentrale volksvertegenwoordigingen te versterken, ze moeten zijn voorzien van adequate ondersteuning. Maar die is nu onvoldoende. De afgelopen twintig jaar is de invulling van de ondersteuning vooral een zaak geweest van het decentrale bestuur zelf. Waarom zorgen decentrale volksvertegenwoordigingen niet voor goede ondersteuning? De Raad ziet als belangrijkste reden een grote handelingsverlegenheid bij gemeenteraden en provinciale staten om in zichzelf te investeren. Bij de afweging waaraan schaarse publieke middelen moeten worden besteed ( jeugdzorg of toch het zwembad?) is het, al dan niet aangewakkerd door of uit angst voor de publieke opinie of sociale media, een veelvoorkomende reflex om het goede voorbeeld te willen geven en te ‘snijden in eigen vlees’: het bezuinigen op de griffie, het korten op het budget van de rekenkamer, het schrappen van de fractieondersteuning, een stop op cursussen en opleiding. Oftewel: het mag wel een onsje minder. Snijden in eigen vlees leidt tot een neerwaartse spiraal. Als er maar mondjesmaat budget beschikbaar wordt gesteld voor ondersteuning zal de kwaliteit

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

niet erg groot zijn. In het gebrek aan kwaliteit wordt dan een argument gezien om nog meer te korten op het budget. Hoewel de Raad de reflex wel begrijpt, vindt hij het geen goede zaak. Snijden in eigen vlees miskent het belang van een sterke decentrale democratie als merit good.69 Wie niet verder kijkt dan het prijskaartje dat hangt aan het besturen van een gemeente of provincie, ziet niet welke voordelen goed bestuur opleveren. 2

Kwaliteit en kwantiteit van de ondersteuning houdt geen tred met de verzwaring en toenemende complexiteit van het takenpakket De maatschappelijke vraagstukken waarmee decentrale volksvertegenwoordigers hebben te maken zijn steeds complexer: maatschappelijke zorg, migratie, klimaat, natuur (stikstof), economie, energietransitie. De decentralisaties hebben het werk van lokale volksvertegenwoordigers nog eens verzwaard. Daarbij kan worden opgeteld de groeiende regionalisering die veel lokale volksvertegenwoordigers ervaren als een last. De kwaliteit en kwantiteit van de ondersteuning houden met deze ontwikkelingen geen tred, decentrale volksvertegenwoordigingen moeten de taken die ze er bij hebben gekregen uitvoeren met gelijk gebleven ondersteunende middelen.

3

Ruimte voor doorontwikkeling onbenut De Raad meent dat gemeenteraden en provinciale staten de ruimte die er is voor verbetering en doorontwikkeling van de dualisering in praktijk te weinig benutten. Uit onderzoek van Stichting Decentraalbestuur.nl70 komt naar voren dat het beschikbare instrumentarium71 als toereikend en door sommigen zelfs als te omvangrijk wordt beschouwd. De variëteit in de toepassing van het instrumentarium blijkt in de lokale bestuurs­praktijk groot. Niet alleen zijn er verschillen in de wijze waarop gemeenten de instrumenten interpreteren en de mate waarin gemeenteraden ze gebruiken, ook blijkt dat daarbij soms ook de wet verkeerd wordt geïnterpreteerd of zelfs wordt genegeerd. Kortom: het instrumentarium is er, de hulptroe-

69 Merit good is een term uit de economische wetenschap. Het benutten van een merit good levert externe voordelen op voor de gemeenschap als geheel, maar dit voordeel wordt door de individuele gebruiker niet (volledig) erkend en dat kan leiden tot onderbenutting. ­Voorbeelden zijn onder meer onderwijs en gezondheidszorg. 70 Stichting Decentraalbestuur.nl in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling in de gemeentelijke praktijk, maart 2019. 71 Te weten: - budgetrecht, verordenende bevoegdheid, initiatiefvoorstellen, amendementen en moties ten behoeve van kaderstellen; - mondelinge en schriftelijke vragen, technische en ‘ondershandse’ vragen, interpellaties, raads-/statenonderzoeken, financiële controle (accountant), controle op verbonden partijen, rekenkamer, doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek door het college, en passieve en actieve informatieplicht door het college ten behoeve van controle; en - raadsgriffie, ambtelijke bijstand en fractieondersteuning ten behoeve van algemene ondersteuning.

36

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

pen staan paraat. Maar ze worden niet of niet goed gebruikt en griffie en rekenkamer krijgen niet altijd de ruimte om zich door te ontwikkelen. 4. Decentrale volksvertegenwoordiging is lekenbestuur en moet dat ook blijven Nederland kent een lange traditie van lekenbestuur. De oorspronkelijke betekenis van het begrip ‘leek’ – namelijk behorend tot het volk en niet tot de geestelijke stand – en de nieuwe betekenis – te weten geen vakman – geven precies aan waarom lekenbestuur zo’n belangrijk kenmerk is van gemeenteraden en provinciale staten. Voortschrijdende professionalisering van onze maatschappij maakt het steeds verleidelijker voor volksvertegenwoordigers om materiedeskundigheid te vergaren. Maar democratie heeft de legitimiteit nodig van de politicus die goed is aan­ gesloten op wat er in de maatschappij leeft. Gespecialiseerde kennis is het terrein van de vakman, de ambtenaar en de wethouder of gedeputeerde. Die deskundigheid moet dienstbaar zijn aan de democratie en niet andersom: democratie die wordt gerund door deskundigen. Volksvertegenwoordigers zijn geen vaklui, het lekenbestuur is noodzakelijk voor de legitimiteit van het gemeentebestuur en vormt zo juist het contrapunt van de steeds verder oprukkende specialisering.72 De Raad vindt aldus dat dat de functie van decentrale volksvertegenwoordiger lekenbestuur is en dat ook moet blijven.

Daarop voortbouwend meent de Raad dat voor het functioneren van lekenbestuur goede ondersteuning onmisbaar is. De minister deelt het principe van lekenbestuur en vindt ook dat alle decentrale volksvertegenwoordigers in hun werk goede toerusting en ondersteuning verdienen.73 Dit geheel plaatst de Raad tegen de achtergrond dat de gemiddelde omvang van een fractie afneemt waardoor taakverdeling binnen een fractie steeds moeilijker is. Decentrale volksvertegenwoordigers hebben veel moeite om ingewikkelde dossiers te behappen en hebben hierbij behoefte aan ondersteuning. In veel gemeenten (bij provincies speelt het minder) is deze ondersteuning echter niet of onvoldoende beschikbaar.74 Een visie op wat goede ondersteuning is en hoeveel daarvan een decentrale volksvertegenwoordiging nodig heeft, hangt samen met een visie op wat voor gemeenteraad of provinciale staten je wilt zijn. Het hangt ook samen met de vraag wat we in Nederland vinden dat de normen zijn voor goed decentraal openbaar bestuur en wat we daar voor over hebben. Dat zijn vragen die veel 72 Vergelijk Raad voor het Openbaar Bestuur, Voor de publieke zaak. Over een aanlokkelijk perspectief voor de decentrale volksvertegenwoordiger, maart 2018, p. 9. 73 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VII, nr. 88, p. 1. 74 Berenschot, Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet en Provinciewet.

Notitie op basis van literatuurstudie, interviews en regiobijeenkomsten, januari 2020, p. 5.

37

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

decentrale volksvertegenwoordigingen moeilijk vinden om te beantwoorden. Het zijn ook vragen waar volgens de Raad de minister van BZK een verantwoordelijkheid draagt.

De Raad vindt dat een impuls nodig is voor de ondersteuning van decen­ trale volksvertegenwoordigingen en de minister van BZK kan daarin een belangrijke rol spelen. In antwoord op de vraag van de minister vindt de Raad in dit geval dat voor ondersteuning van decentrale volksvertegen­ woordigingen op onderdelen een (wettelijk) zetje ‘van bovenaf’ nodig is.

3.4

principes van financiële verhoudingen Een andere vraag die de minister stelt aan de Raad gaat over de financiële verhoudingen tussen Rijk en decentrale overheden: is het geoorloofd om geld uit het Gemeentefonds of Provinciefonds te oormerken voor goede ondersteuning? Ten aanzien van deze vraag overweegt de Raad als volgt. De minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën zijn als fondsbeheerders op basis van de Financiële-verhoudingswet verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds en het Provinciefonds. Het bedrag uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds behoren tot de algemene middelen en is vrij besteedbaar. Gemeenten en provincies zijn met in achtneming van de wettelijke bepalingen zelf verantwoordelijk voor de besteding van en de gewenste resultaten die ze willen realiseren. Van tijd tot tijd kunnen vragen opkomen of de gemeenten of provincies als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven prioriteiten van het Rijk. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de gemeenten en provincies bestuurlijke afspraken maken over wenselijke accenten in de bestedingsrichting van de gemeenten en provincies.

De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol. Kenmerkend voor dit type afspraken is dat individuele gemeenten en provincies niet gebonden zijn aan dergelijke afspraken. Artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet regelt dat als het Rijk normen stelt die leiden tot een wijziging van de taken of activiteiten van gemeenten of provincies, hij ook zal moeten aangeven hoe gemeenten of provincies dat kunnen bekostigen.

38

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De financiële verhoudingen zijn gebonden aan spelregels, waarvan de Raad een aantal dat betrekking heeft op het Gemeentefonds nader toelicht. -

Iedere gemeente ontvangt een algemene uitkering. Dat geld is niet geoormerkt, het behoort tot de algemene middelen van de gemeente en het is vrij besteedbaar. Dit is noodzakelijk om zelfstandig afwegingen te kunnen maken over aard en omvang van het lokaal gewenste voorzieningenniveau.

-

Een decentralisatie-uitkering binnen het Gemeentefonds betreft middelen met een bepaalde bestemming en/of bepaalde groep gemeenten, zonder dat de besteding daarvan strikt genomen geoormerkt is. Omdat ze beschikbaar gesteld met een bepaald oogmerk zullen ze, zo blijkt uit de praktijk, ook aan dat doel worden besteed. Maar er is sprake van beleids- en bestedingsvrijheid. Dat is vastgelegd in de Financiële-verhoudingswet.

-

Specifieke uitkeringen moeten gemeenten besteden aan bepaalde taken (medebewindstaken). Het geld is geoormerkt en gemeenten moeten over de besteding ervan verantwoording afleggen aan het Rijk. Een (kostendekkende) specifieke uitkering is het meest aangewezen als het Rijk weinig ruimte laat voor decentrale afwegingen of als het Rijk de mogelijkheid wil hebben om decentrale overheden te kunnen afrekenen op basis van de werkelijke bestedingen. Voorbeelden zijn specifieke uitkeringen om de luchtkwaliteit te verbeteren of leerachterstand te verminderen.

De vraag of het geoorloofd is geld uit het Gemeentefonds (en Provincie­ fonds) te oormerken dient volgens de Raad mede aan de hand van de spelregels voor financiële verhoudingen te worden beantwoord. Oormerken van geld uit het Gemeentefonds en Provinciefonds voor ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen is in strijd met de bestedingsvrijheid van de fondsen. Doel is niet dat gemeenten en provincies het geld uitgeven, doel is dat de gemeenteraden en provinciale staten aanspraak moeten kunnen maken op adequate ondersteuning bij de uitoefening van hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taak. Wel kan duidelijk worden aangegeven hoeveel geld uit het Gemeente- of Provinciefonds beschikbaar is voor decentrale volksvertegenwoordigingen.

39

4 Oplossingen: wat er moet gebeuren om ondersteuning te verbeteren

4.1

inleiding Wat is er voor nodig om decentrale volksvertegenwoordigingen goed te ondersteunen en mag dat (wettelijk) van bovenaf worden opgelegd of is dit een vrije kwestie waar gemeenteraden en provinciale staten zelf over mogen besluiten? En mag voor ondersteuning geld uit het Gemeentefonds (en Provinciefonds) worden geoormerkt? Deze vragen beantwoordt de Raad als volgt. Goed openbaar bestuur is goed voor de burger en de samenleving. Landen met goed openbaar bestuur presteren economisch, maatschappelijk, democratisch en rechtsstatelijk beter dan landen met slecht openbaar bestuur. Goed openbaar bestuur is niet gratis. Het decentrale bestuur in Nederland vormt de ruggengraat van het openbaar bestuur. Gemeenteraden en provinciale staten nemen daarin een belangrijke plaats in. In de representatieve democratie die Nederland is, verlenen zij legitimiteit aan het gemeente- en provinciebestuur. Decentrale volksvertegenwoordigingen zijn lekenbestuur en goede ondersteuning is voor het functioneren van gemeenteraden en provinciale staten onmisbaar. Want wees ervan bewust: het gaat over het belang van het goed in positie brengen en houden van de gemeenteraad en provinciale staten als hoogste bestuursorgaan van de gemeente en provincie.

De driehoek burgemeester–secretaris– griffier is belangrijk voor samenspel en coördinatie: de samenwerking tussen volksvertegenwoordiging, college en ambtelijke organisatie en het maken van afspraken over de wijze van werken, opleiden en ontwikkelen. Er is een aantal redenen om de hulptroepen van de gemeenteraad en provinciale staten te versterken. Ze zijn nog relatief jong, amper volwassen sinds de dualisering van bijna 20 jaar geleden. De invulling van de hulptroepen is vooral een zaak geweest van het decentrale bestuur zelf en dat verklaart de enorme diversiteit aan omvang, kwaliteit en diepgang. De uitgangspunten van de dualisering blijven voor de Raad overeind, maar het blijkt dat decentrale volksvertegenwoordigingen hun wettelijk instrumentarium voor controle en kaderstelling niet of niet voldoende gebruiken en de ruimte voor doorontwikkeling wordt te weinig benut. Het vraagstuk van ondersteuning van algemeen besturen van waterschappen is te vergelijken met die van gemeenteraden en provinciale staten. 40

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

4.2

ambtelijke bijstand Er zijn grenzen aan de ambtelijke capaciteit bij gemeenten en provincies, maar niettemin kan het instrument van de ambtelijke bijstand beter tot zijn recht komen, vindt de Raad. Het is belangrijk dat de ambtelijke organisatie niet alleen het college maar ook de gemeenteraad of provinciale staten als afnemer zien. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor het ambtelijk management (gemeente- en provinciesecretaris). Begrijpelijk, feitelijk, laagdrempelig en tijdig zijn criteria waaraan de informatievoorziening onder verantwoordelijkheid van het college moet voldoen. Ambtenaren moeten in hun advieswerk daarin beter worden toegerust. In zijn proefschrift geeft Hessels richtingen aan voor verbetering van het systeem van ambtelijke ondersteuning in de Gemeentewet, te beginnen met het aanpassen van de Gemeentewet (artikel 33). En het gemeentebestuur van Echt-Susteren, niet toevallig de gemeente waar Hessels burgemeester is, wil in de praktijk realiseren dat gemeenteraadsleden hun rechten op inhoudelijke ondersteuning kunnen uitoefenen, terwijl de gemeenteambtenaar goed beschermd en met een duidelijke instructie zijn werk kan doen. Daartoe worden verschillende regelingen75 in nauwe samenhang door gemeenteraad en college op elkaar afgestemd, te weten: a. Verordening ambtelijke bijstand; b. Beleidsregel ambtelijke bijstand; c. Ambtsinstructie griffier; d.

Ambtsinstructie secretaris; en e. Reglement van Orde voor de gemeenteraad. Het kan een goed voorbeeld zijn om de ambtelijke organisaties van gemeenten en provincies meer in dienst te stellen van de gemeenteraad en provin­ ciale staten. De Raad vindt dat gemeente- en provinciebesturen werk moeten maken om ambtelijke bijstand beter te organiseren. De minister kan samen met de koepels en beroepsverenigingen in het openbaar bestuur het systeem van ambtelijke bijstand verbeteren door regelingen (Gemeente- en Provinciewet, modelverordeningen, modelbeleidsregels, modelinstructies) te structuren en meer af te stemmen.

75 Besluitvorming hierover is voorzien eind 2020.

41

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

4.3

fractieondersteuning De Raad meent dat de bedoeling van de wetgever, namelijk het voor alle fracties in de gemeenteraad en provinciale staten toegankelijk maken van eigen, onafhankelijke, inhoudelijke en beleidsmatige ondersteuning, niet goed uit de verf komt. Inhoudelijke ondersteuning van de decentrale volksvertegenwoordiging en al haar fracties, dus ook van de oppositie, is van levensbelang voor de decentrale democratie. Maar na bijna 20 jaar dualisering moet over het instrument fractieondersteuning de discussie opnieuw worden gevoerd wat betreft nut, noodzaak, vorm en omvang. De minister kan die discussie starten met een (hernieuwde) visie op het doel van de wettelijke regeling en de toepassing van het wettelijk recht op fractieondersteuning, alsmede de financiële omvang die daarbij past. Die moet daarbij niet alleen oog hebben voor de aanbodkant van het probleem (fractieondersteuning als uitsluitend financiële ondersteuning), maar ook kijken naar de vraagkant: krijg je met dit instrument meer onafhankelijke volksvertegenwoordigers?

4.4

griffie(r) De Raad vindt dat de decentrale volksvertegenwoordiging een kwalitatief ­toegesneden en volwaardige griffie verdient die politiek op lokaal niveau mogelijk maakt en zorg draagt voor een beheersbare werkomvang voor volksvertegenwoordigers. Het belang van ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen door de griffier en de griffie moet niet worden onderschat. De griffier is de spin in het web bij alle ondersteuning van de gemeenteraad en provinciale staten. Hij of zij speelt ook een belangrijke rol in processen van burgerparticipatie en democratische vernieuwing en in het positioneren van de volksvertegenwoordiging. De griffier treedt op namens de gemeenteraad of provinciale staten, bijvoorbeeld door aandacht te vragen voor de belangen van de volksvertegenwoordiging in regionale besluitvormingsprocessen. Volgens de Raad is de positie van de griffier te afhankelijk van gemeenteraad en provinciale staten en daardoor kwetsbaar en laat de verankering van de belangrijke positie van de griffier te wensen over. In de praktijk zijn griffiers veelal nog niet kwalitatief zwaar genoeg gepositioneerd en is er een relatief grotere onevenwichtigheid in de bestuurlijke driehoek burgemeester-secretaris-griffier.

Het zou helpen als de minister in overleg met de met de koepels en beroepsverenigingen in het openbaar bestuur richting geeft aan de verankering (in de wet of ergens anders) en versterking van de onafhankelijke positie van de griffier. Het gaat daarbij om zaken als: a. welke functiesoorten een griffie moet omvatten en de taken die een ­griffie moet vervullen (bijvoorbeeld democratische vernieuwing, burgerparticipatie, regionale samenwerking, strategisch advies, behartigen van de belangen van de volksvertegenwoordiging);

42

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

b. de (minimale) formatieve omvang; en c. normering van functieprofiel en functiewaardering, bijvoorbeeld ­gerelateerd aan die van de secretaris. 4.5

rekenkamer De Werkgroep Lokale rekenkamer wijst erop dat gemeenteraden en decentrale rekenkamers een leerproces doormaken om te komen tot verdere professionalisering en dat structurele ondersteuning daarbij wenselijk is. Daarnaast zijn veel gemeenten op zoek naar richtlijnen op het gebied van kwaliteit, budget en aantal onderzoeken om de gewenste professionaliseringsslag te maken (bij provincies speelt dit minder). De Raad meent dat het wetvoorstel Versterking decentrale rekenkamers een stap in de goede richting is om de ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen door rekenkamers te verbeteren.

Maar er is meer nodig en de Raad meent dat het goed zou zijn als de minister van BZK zich richt op een ondergrens voor decentrale rekenkamers: aan welke normen moet de decentrale rekenkamer – naast onafhankelijkheid van het onderzoek – voldoen om goed te functioneren? Daarbij kan onder meer worden gedacht aan deskundigheid, professionaliteit, betrokkenheid en voldoende budget.76 Dit laatste is belangrijk, want het vormt het grootste knelpunt voor rekenkamers en twistpunt voor het bestuur: wat is ‘voldoende’ budget en welk aantal daarbij passende onderzoeken mag je als normaal beschouwen? En draagt voldoende budget bij aan bestendige stabiliteit van de rekenkamer, meerjarig en over bestuursperiodes heen? Past het budget bij de ambities van de volksvertegenwoordiging?77 Overigens meent de Raad dat als een ondergrens is genormeerd, dit in de praktijk niet moet dienen als een bovengrens, maar als vertrekpunt om het goede gesprek te voeren tussen volksvertegenwoordiging en rekenkamer over deskundigheid, professionaliteit, betrokkenheid en voldoende budget.

4.6

opleiding(sbudgetten) Vaak worden in onderzoeken over ondersteuning van de gemeenteraad of provinciale staten opleidingsbudgetten genoemd als instrument om de kwaliteit van volksvertegenwoordigers en volksvertegenwoordigingen te verhogen. Suggesties om opleidingen aantrekkelijk te maken zijn er volop en daarbij is het niet moeilijk prikkels te bedenken (certificaten, opleidingspunten, bonus/malus). Maar het komt er in de praktijk toch vaak op neer dat opleiding

76 Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, Gespreksnotitie rondetafelgesprek Tweede Kamer op 9 oktober 2019 over het Wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers, 23 september 2019, www.raadopenbaarbestuur.nl. 77 Zie ook Randstedelijke Rekenkamer, Position paper ten behoeve van rondetafelgesprek/hoorzitting decentrale rekenkamer op 9 oktober 2019, 24 september 2019. Bron: https://www. tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissievergaderingen/details?id=2019A03034.

43

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

bij decentrale volksvertegenwoordigers niet altijd voorop staat en dat zij van het beschikbare budget voor persoonlijke opleiding betrekkelijk weinig gebruik maken, niet in de laatste plaats vanwege tijdgebrek. De Raad meent dat trainingen over essentiële zaken (staatsinrichting, begroting, gebruik instrumenten) goed zijn besteed en eigenlijk bij aanvang van iedere bestuurs­ periode collectief aan iedere volksvertegenwoordiging moet worden gegeven. We verwachten ook van de meeste bedrijven, instellingen en organisaties dat ze continue investeren in ontwikkeling van hun medewerkers en in kennisvergroting, waarom zou je dat niet van volksvertegenwoordigingen mogen verlangen? De decentrale volksvertegenwoordiging is lekenbestuur en moet dat ook ­blijven, vindt de Raad. Het ambt van volksvertegenwoordiger moet voor iedereen toegankelijk zijn en niet afhankelijk zijn van een genoten opleiding. Wel mag worden verwacht dat wordt geïnvesteerd in de eigen kunde, kennis en vaardigheden om goed te kunnen functioneren als decentrale volksvertegenwoordiger en volksvertegenwoordiging. De minister nodigt decentrale volksvertegenwoordigingen uit het aanbod van opleidingen te benutten. Dat is vrijblijvend en facultatief, de minister kan ook richting geven aan wat minimale opleidingen zijn om als volksvertegenwoordiger en volksvertegenwoordiging goed te kunnen functioneren.

44

5 Conclusie en advies

5.1

inleiding Op grond van de analyse van de oorzaken waarom ondersteuning voor verbetering vatbaar is, de uitgangspunten bij dit advies en de oplossingsrichtingen om ondersteuning te verbeteren komt de Raad tot de volgende conclusie. Zijn advies richt de Raad niet alleen aan de minister, ook aan het decentraal bestuur, beroeps- en belangenverenigingen en koepels in het openbaar bestuur.

5.2

conclusie Goede ondersteuning is in het belang van het goed functioneren van decentrale volksvertegenwoordigingen. Een goed functionerende gemeenteraad of provinciale staten draagt bij aan goed decentraal (openbaar) bestuur. Inwoners van Nederland hebben baat bij goed bestuur. Een visie op wat goede ondersteuning is en hoeveel daarvan een decentrale volksvertegenwoordiging nodig heeft, hangt samen met een visie op wat voor gemeenteraad of provinciale staten je wilt zijn. Het hangt ook samen met de vraag wat we in Nederland vinden dat de normen zijn voor goed decentraal openbaar bestuur en wat we daar voor over hebben. Dat zijn vragen die veel decentrale volksvertegenwoordigingen moeilijk vinden om te beantwoorden. Het zijn ook vragen waar volgens de Raad de minister van BZK een verantwoordelijkheid draagt. De Raad vindt in dit geval dat voor ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen op onderdelen een (wettelijk) zetje ‘van bovenaf’ nodig is. De Raad geeft vier redenen die handelend optreden door de minister van BZK rechtvaardigen: a. handelingsverlegenheid bij decentrale volksvertegenwoordigingen om in zichzelf te investeren; b.

kwaliteit en kwantiteit van de ondersteuning houdt geen tred met de verzwaring en toenemende complexiteit van het takenpakket van het decentrale bestuur (decentralisaties, omgevingswet, regionalisering, behartigen van de belangen van de volksvertegenwoordiging); c. de ruimte voor verbetering van de ondersteuning en doorontwikkeling van dualisering wordt in praktijk door gemeenteraden en provinciale ­staten te weinig benut; en d. decentrale volksvertegenwoordiging is lekenbestuur en moet dat ook blijven.

45

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De vraag of het geoorloofd is geld uit het Gemeentefonds (en Provinciefonds) te oormerken dient volgens de Raad mede aan de hand van de spelregels voor financiële verhoudingen te worden beantwoord. Oormerken van geld uit het Gemeentefonds en Provinciefonds voor ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen is in strijd met de bestedingsvrijheid van de fondsen. Ondersteuning is de afgelopen twintig jaar overgelaten aan het decentrale bestuur en er is veel bereikt. Maar het blijkt dat decentrale volksvertegenwoordigingen hun wettelijk instrumentarium voor controle en kaderstelling niet of niet voldoende gebruiken. Er is ruimte voor verbetering en die moet worden benut. Ondersteuning mag wat kosten en zou niet afhankelijk moeten zijn van wat een gemeente of provincie daar zelf voor over heeft. De richting die de minister aangeeft, mag niet vrijblijvend zijn: er moeten prikkels komen om naleving te bevorderen. 5.3

advies aan de minister Op grond van de analyse van de oorzaken, de uitgangspunten bij dit advies, de oplossingsrichtingen om ondersteuning te verbeteren en de conclusie komt de Raad tot het volgende advies aan de minister van BZK

Formuleer normen voor ondersteuning, bepaal wat dat kost, leg de ­normen vast, zorg dat de middelen (herkenbaar) beschikbaar zijn en ­stimuleer naleefgedrag.

Het advies van de Raad bevat de volgende onderdelen: 1

46

De Raad adviseert de minister om samen met de beroeps- en belangenverenigingen en de koepels in het openbaar bestuur normen te formuleren voor ondersteuning van gemeenteraden en provinciale staten. De Raad denkt daarbij aan: a. verbetering van de juridische grondslag in de Gemeentewet en ­Provinciewet voor het leveren van ambtelijke bijstand (zie ook hierna, onder 5.5 Voorbeeld van een nadere uitwerking van onderdeel 1a van het advies); b. formulering van een (hernieuwde) visie op het doel van de wettelijke regeling en de toepassing van het wettelijk recht op fractieondersteuning, alsmede de financiële omvang die daarbij past; c. verankering en versterking van de onafhankelijke positie van de ­griffier, waarbij het gaat om zaken als: - welke functiesoorten een griffie moet omvatten en de taken die een griffie moet vervullen (bijvoorbeeld democratische vernieuwing, burgerparticipatie, regionale samenwerking, strategisch

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

advies, behartigen van de belangen van de volksvertegenwoordiging); - de (minimale) formatieve omvang; en - normering van functieprofiel en functiewaardering, bijvoorbeeld gerelateerd aan die van de gemeente- of provinciesecretaris. d. normering van een ondergrens voor decentrale rekenkamers, onder meer wat betreft deskundigheid, professionaliteit, betrokkenheid en voldoende budget; e. richting geven aan aanbod en stimulering van het gebruik van ­relevante scholing/opleidingen voor het goed functioneren van decentrale volksvertegenwoordigers en volksvertegenwoordigingen. 2

De Raad adviseert dat de minister nader onderzoek laat doen naar de omvang van de middelen die nodig zijn om aan de normen te voldoen. Als de normen leiden tot een wijziging van de taken of activiteiten van gemeenten of provincies, dient de minister conform artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet aan te geven hoe gemeenten of provincies dat kunnen bekostigen. Als uit het onderzoek blijkt dat de eigen middelen van gemeenten of provincies niet toereikend zijn, adviseert de Raad dat de minister middelen daarvoor beschikbaar stelt.

3

De Raad adviseert de minister in afstemming met de beroeps- en belangenverenigingen en de koepels in het openbaar bestuur te bepalen op welke wijze de hiervóór onder 1) genoemde normen voor ondersteuning worden vastgelegd. Dat kan in de wet, maar ook bijvoorbeeld via modelverordeningen, modelbeleidsregels, modelinstructies of handreikingen. De regelingen dienen goed op elkaar te worden afgestemd. Als een norm wordt vastgelegd kan dat bevorderend werken voor een herkenbare besteding van middelen voor ondersteuning. Het werkt ook goed om naleving te bevorderen.

4

Oormerken van geld uit het Gemeentefonds en Provinciefonds voor ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen is in strijd met de bestedingsvrijheid van de fondsen. Doel is niet dat gemeenten en provincies het geld uitgeven, doel is dat de gemeenteraden en provinciale staten aanspraak kunnen maken op adequate ondersteuning bij de uitoefening van hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taak. De Raad adviseert de minister om geld binnen het Gemeentefonds of Provinciefonds niet te oormerken, maar duidelijk aan te geven hoeveel geld beschikbaar is voor ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen. Die herkenbaarheid kan in de praktijk dienen als een soort impliciete bestedingsnorm. Deze bestedingsnorm is niet afdwingbaar, maar kan dienen als referentie volgens het principe ‘pas toe of leg uit’.

47

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

5

5.4

Ten slotte adviseert de Raad dat de minister naleefgedrag van de normen stimuleert. Dat kan door burgemeesters en commissarissen van de koning in stelling te brengen. De Raad ziet hen als hoeders van goed decentraal openbaar bestuur en zij zijn als voorzitters van gemeenteraad en provinciale staten in de gelegenheid sturing te geven aan goede ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen. De provincie kan daarnaast vanuit haar verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van goed openbaar bestuur op lokaal niveau naleefgedrag van de normen bij gemeenten ­stimuleren.

advies aan het decentraal bestuur, beroeps- en belangen­ verenigingen en koepels in het openbaar bestuur De Raad adviseert de minister. Maar het advies gaat óók de decentrale volksvertegenwoordigingen aan, alsmede de beroeps- en belangenverenigingen en de koepels in het openbaar bestuur. De minister kan voorwaarden creëren om het stelsel van ondersteuning beter te laten functioneren, de mensen bij de gemeenten en provincies moeten het doen. In een aantal gevallen betekent dat een cultuurverandering: gemeenteraden en provinciale staten moeten meer verantwoordelijkheid nemen om werk te maken van ondersteuning en daarnaast kan het wettelijk instrumentarium voor ondersteuning beter worden gebruikt. Dat kan bijvoorbeeld door bij aanvang van een nieuwe bestuurs­ periode afspraken vast te leggen over ondersteuning en deze aan het einde van de bestuursperiode te evalueren. De Raad vindt in dit verband dat de driehoek burgemeester / commissaris van de Koning–secretaris–griffier belangrijk is voor het samenspel en de coördinatie op decentraal niveau: de samenwerking tussen volksvertegenwoordiging, college en ambtelijke organisatie en het maken van afspraken over de wijze van werken, opleiden en ontwikkelen.

Beroeps- en belangenverenigingen en koepels in het openbaar bestuur kunnen samen met de minister onderzoeken of een circulaire een geschikt instrument is om toelichting en duiding te geven over dit onderwerp. Ten slotte vindt de Raad dat de ruimte voor ontwikkeling van griffie en rekenkamer meer kan worden benut. Beroeps- en belangenverenigingen spelen een belangrijke rol in het aanjagen en stimuleren van deze hulptroepen van gemeenteraden en provinciale staten op het gebied van professionalisering, expertiseopbouw, kennisdeling en het leren van elkaars ervaringen door te spiegelen of bijvoorbeeld door visitatie. Dit alles leidt tot twee aanvullende aanbevelingen. 6 De Raad beveelt decentrale volksvertegenwoordigingen aan a. verantwoordelijkheid te nemen om werk te maken van ondersteuning en het wettelijk instrumentarium voor ondersteuning beter te gebruiken; en 48

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

b. het samenspel en coördinatie in en door de driehoek burgemeester / commissaris van de Koning–secretaris–griffier te versterken. 7

5.5

De Raad beveelt beroeps- en belangenverenigingen aan (verder) te werken aan een klimaat waarin het normaal is om in jezelf als decentrale volksvertegenwoordiger, griffie of rekenkamer te investeren.

voorbeeld van een nadere uitwerking van onderdeel 1a van het advies De Raad constateert dat de juridische grondslag voor het leveren van ambtelijke bijstand zoals die nu in de Gemeentewet staat geformuleerd niet goed werkt. Dat komt doordat de gemeenteraad de bevoegdheid heeft daarvoor de regels op te stellen, ofschoon de gemeenteambtenaar onder het gezag van het college valt. Daarom is het advies deze grondslag te verbeteren door een extra bepaling aan art. 33 Gemwet toe te voegen. Art. 33 lid 3 Gemwet heeft nu zowel betrekking op het recht op ambtelijke bijstand als op de fractieondersteuning. Dit kan beter worden gesplitst: de gemeenteraad maakt de regels (de verordening) voor de fractieondersteuning, maar het college zou de regels voor de ambtelijke bijstand moeten maken. Dat ligt voor de hand omdat het het college is dat verantwoordelijk is voor de ambtelijke organisatie die die bijstand moet leveren. Het advies is derhalve dat aan art. 33 Gemwet een bepaling wordt toegevoegd in de volgende trant:

Het college stelt, de raad gehoord, regels vast over de verlening van ambtelijke bijstand aan de raad en elk van zijn leden.

De door het college opgestelde regels dienen in elk geval betrekking te hebben op de gemeenteambtenaar die ambtelijke bijstand moet verlenen: van wie hij de opdracht moet krijgen, aan wie hij verantwoording af moeten leggen, bij wie hij terecht kan met vragen en klachten en wanneer zijn opdracht afgelopen is. In de toelichting op die bepaling moet verder tot uitdrukking worden gebracht dat deze regelgevende bevoegdheid aansluit bij de algemene bevoegdheid van het college om regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie (art. 160 lid 1, onderdeel c, Gemwet). En voorts dat uit art 33 lid 3 Gemwet de woorden ‘ambtelijke bijstand en’ moeten worden geschrapt. Aldus heeft lid 3 louter betrekking op de fractieondersteuning en de nieuw toegevoegde bepaling op de ambtelijke bijstand. Aanpassing van de Provinciewet kan op overeenkomstige wijze. 49

bijlage i

50

Adviesaanvraag

goede ondersteuning, sterke democratie – advies van de raad voor het openbaar bestuur

51

bijlage ii Lijst met geraadpleegde instanties en personen

Voor het advies heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur inbreng gevraagd aan beroeps en belangenverenigingen en koepels in het openbaar bestuur, te weten: -

Commissie Raadsleden en Griffiers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten Kring van Commissarissen van de Koning Kring van Provinciesecretarissen Nederlands Genootschap van Burgemeesters Nederlandse Vereniging voor Raadsleden Statenlidnu (Vereniging voor Statenleden) Vereniging van Gemeentesecretarissen Vereniging van Griffiers Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies Vereniging Waterschapsbestuurders

Daarnaast heeft de Raad Jos Hessels, burgemeester van Echt-Susteren en auteur van het proefschrift Raad zonder raadgevers? Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning na invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur (2018) geconsulteerd. Het conceptadvies is besproken met afgevaardigden van de Commissie Raadsleden en Griffiers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, Statenlidnu (Vereniging voor Statenleden), de Vereniging van Gemeentesecretarissen, de Vereniging van Griffiers, de Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies en de Vereniging Waterschapsbestuurders.

52

bijlage iii Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

Drs. J.M.M. (Han) Polman, voorzitter Commissaris van de Koning, Provincie Zeeland Prof. dr. ir. C.J.A.M. (Katrien) Termeer, vice-voorzitter Hoogleraar Bestuurskunde, Wageningen Universiteit Prof. dr. C.F. (Caspar) van den Berg Hoogleraar Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen, Campus Fryslân Dr. E.M. (Martiene) Branderhorst Gemeentesecretaris en algemeen directeur, Gemeente Gouda Prof. mr. dr. F.J. (Frank) van Ommeren Hoogleraar Staats- en bestuursrecht, Vrije Universiteit te Amsterdam H. (Huri) Sahin Accountmanager Zuid-Holland bij het Nationaal Programma Regionale­­ Energiestrategie Drs. P.J. (Peter) Verheij Wethouder, Gemeente Alblasserdam Drs. C.J.G.M. (Kees Jan) de Vet Dijkgraaf, Waterschap Brabantse Delta Dr. M.W.M. (Miranda) de Vries Burgemeester, Gemeente Etten-Leur Drs. P.J.M. (Peter) Wilms, tijdelijk raadslid Principal consultant bij APE Public Economics (APE)

53