(114) Rapportage Beheervorm Sportkompas
Tekst van het document
459233
Beheervorm Sportkompas Gemeente Brummen
Aan
Gemeente Brummen T.a.v. mevrouw I. Kok Per e-mail I.Kok@brummen.nl
Van
Hospitality Group Nijverheidsweg-Noord 78 Postbus 2186 3800 CD Amersfoort Auteurs
Dick Leijen Project
Beheervorm Sportkompas Betreft
Eindrapport Ons kenmerk
230227.C02/DL/CL Datum
28 juli 2023
© 2023 Hospitality Group
Behoudens uitzonderingen door de wet gesteld mag, zonder uitdrukkelijke schriftelijke toestemming van de rechthebbenden c.q. door de rechthebbenden gemachtigden, niets uit deze uitgave worden vermenigvuldigd en/of openbaar worden gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of anderszins, hetgeen ook van toepassing is op de gehele of gedeeltelijke bewerking.
2
Inhoudsopgave 1.
Context
4
2.
Stichting Sportkompas
5
2.1.
Inleiding
5
2.2.
Algemeen
5
2.3.
De sterke punten van SSK
6
2.4.
Knelpunten/verbeterpunten
7
2.5.
Samenva ttend
8
3.
4.
Varianten voor de beheervorm
9
3.1.
Inleiding
9
3.2.
Basisvormen voor beheer en exploitatie
9
3.3.
Toepasbaarheid voor de situatie in Brummen
11
3.4.
Samenva ttend
14
Naar een passende beheervorm voor Brummen
15
4.1.
Inleiding
15
4.2.
Extern verzelfstandigen
15
4.2.1. Doorontwikkeling SSK
15
4.2.2. Regionaal aanha ken
18
4.3.
Commercialiseren
19
4.4.
Vergelijkende beoordeling en advies
20
3
1. Context De Stichting Sportkompas (SSK) is de uitvoeringspartner van de gemeente Brummen op het gebied van sport en bewegen. SSK voert de volgende taken uit: •
Beheer en exploitatie van de sportaccommodaties Rhienderoord (zwembad en sportzaal), De Bhoele (sporthal) en een gymzaal.
•
Beweegstimulering voor met name jeugd, senioren en inwoners met een beperking.
•
Ondersteuning van de Brummense sportverenigingen.
SSK ontvangt jaarlijks een budgetsubsidie van de gemeente op basis waarvan zij deze taken kan uitvoeren. Gemeente Brummen wil geïnformeerd worden over de meest wenselijke opzet van beheer en exploitatie van de sportaccommodaties, van beweegstimulering en verenigingsondersteuning in de toekomst. De gemeente wil onderzoeken of voortzetting van de relatie met SSK, in zijn huidige vorm, de beste constructie is of dat andere vormen van beheer beter passend zijn. Daarbij heeft de gemeente aangegeven dat de toekomstige vorm van beheer moet aansluiten bij de Visie op Sport en Bewegen. De Visie op Sport en Bewegen is inmiddels afgerond en daarmee is de weg vrij voor een advies over de toekomstige beheervorm van SSK of mogelijk andere varianten. De Visie op Sport en Bewegen zet in op een hogere sport- en beweegdeelname in Brummen. Om dat doel te bereiken wil de gemeente inzetten op nauwe samenwerking met een sterke en professionele maatschappelijke partner op het gebied van sport en bewegen. In deze rapportage treft u het advies aan over de beheervorm die het meest passend is bij deze ambitie. De rapportage start met een samenvattende beschrijving van het huidige functioneren van SSK. Daarna worden enkele varianten voor de toekomstige beheervorm beschreven en beoordeeld. Dit rapport eindigt met een advies over de meest wenselijke beheervorm voor de situatie in Brummen.
4
2. Stichting Sportkompas 2.1. Inleiding In dit hoofdstuk treft u een samengevatte beschrijving aan van het huidige functioneren van SSK. Die beschrijving is gebaseerd op twee rapporten die in het recente verleden over SSK zijn uitgebracht (Synarchis 2018, Praesentis 2021) en gesprekken die wij zelf hebben gevoer d met bestuur en management van SSK, met gebruikers en met medewerkers van de gemeente Brummen.
2.2. Algemeen De huidige beheervorm van SSK is een constructie die in vele Nederlandse gemeenten wordt toegepast. Sterk samengevat: •
De gemeente is eigenaar van de accommodaties, verantwoordelijk voor het grote onderhoud en verhuurt de accommodaties aan SSK.
•
SSK is een lokaal opererende stichting die de sportaccommodaties beheert en exploiteert, binnen randvoorwaarden en uitgangspunten die door de gemeente zijn vastges teld (tarieven, openstelling, voorrangsregeling). Deze randvoorwaarden en uitgangspunten zijn neergelegd in huurovereenkomsten en een exploitatieovereenkomst. Ook de uitgangspunten en randvoorwaarden voor sportstimulering en verenigingsondersteuning zijn in de exploitatieovereenkomst neergelegd.
•
SSK ontvangt van de gemeente Brummen een budgetsubsidie die haar in staat stelt deze taken uit te voeren.
In 2018 heeft het adviesbureau Synarchis een uitgebreid onderzoek uitgevoerd naar Stichting Sportkompas. Dit onderzoek spitste zich vooral toe op de mate waarin SSK de accommodaties ‘marktconform en adequaat’ beheert en exploiteert. In 2021 heeft het bureau Preasentis een vergelijkbare opdracht uitgevoerd. Drijver & Partners heeft in 2021 de tarieven geëvalueerd en een voorstel gedaan voor aanpassing van de tarieven. In het rapport van Drijver & Partners wordt ook een oordeel geveld over de exploitatieresultaten van SSK. In zijn algemeenheid geven de uitgevoerde onderzoeken naar het functioneren van SSK eenzelfde beeld. Dat beeld is dat met grote inzet en verantwoordelijkheid wordt gewerkt aan het beheer en exploitatie van de accommodaties en de sportprogramma’s . Verder is vastgesteld dat de exploitatieresultaten van SSK min of meer marktconform zijn. Er zijn kleine besparingen te realiseren (enkele tienduizenden euro’s), maar grote verbeteringen van de exploitatieresultaten zijn uitsluitend mogelijk als er rigoureuze aanpassingen worden gedaan aan de openstelling van de accommodaties of het takenpakket van SSK. Binnen de huidige, vastgestelde randvoorwaarden en uitgangspunten, exploiteert SSK marktconform.
5
Bovenstaande neemt niet weg dat verbeteringen mogelijk zijn in de structuur en het functioneren van SSK. In de volgende paragrafen treft u achtereenvolgens de sterke punten van SSK aan en de punten waarop verbeteringen mogelijk of zelfs noodzakelijk zijn.
2.3. De sterke punten van SSK Lokale binding In de eerste plaats geldt dat Stichting Sportkompas sterk verankerd is in de lokale samenleving. Bestuur en medewerkers zijn goed ingevoerd in het lokale (sport)verenigingsleven, onderhouden contacten met deze verenigingen en werken samen met scholen, Stichting Welzijn Brummen, zorginstellingen, et cetera. Dit lokale netwerk is overduidelijk een sterk punt wa t ook bevestigd is tijdens bijeenkomsten die het afgelopen jaar zijn gehouden met de sportaanbieders ( de ‘benen-optafelsessie’ van 2 november 2022 en het Sportcafé van 6 juni 2023). Tijdens die bijeenkomsten werd door meerdere sportaanbieders de positieve rol van Sportkompas benadrukt en werd de wens uitgesproken om de rol van Sportkompas in de toekomst te versterken. Dit neemt niet weg dat er op dit punt ook kritiek is geuit door sportaanbieders richting Sportkompas. In Brummen zijn ook genoeg verenigingen aanwezig die minder enthousiast zijn over de wijze waarop Sportkompas hen ondersteunt. Dat is ook niet verwonderlijk, want tot dusver kan Sportkompas 18 personeelsuren per week inzetten voor de ondersteuning van ruim 60 sportaanbieders. Desondanks is de lokale binding een sterk punt dat de komende jaren om verdere versterking vraagt.
Tevreden klanten De gebruikers van de accommodaties en de stimulerings- en beweegprogramma’s zijn over het algemeen tevreden over datgene wat Sportkompas biedt. Vanzelfsprekend zijn niet alle gebruikers volledig tevreden, maar het beeld is dat de dienstverlening aan de klanten goed op orde is.
Efficiënte bedrijfsvoering Elk jaar hebben de gemeente en Sportkompas een discussie over de begroting voor het komende jaar. Sportkompas stelt zich telkens op het standpunt dat een reële begroting wordt ingediend, bij de gemeente leeft meer het beeld dat Sportkompas overvraagt. Echter, de twee recente doorlichtingen van Sportkompas hebben overtuigend aangetoond dat de exploitatie van de stichting min of meer marktconform is. Gegeven het takenpakket van SSK is sprake van een efficiënte bedrijfsvoering. De financiële bijdrage van de gemeente aan Stichting Sportkompas is weliswaar fors, maar niet te hoog. Beide bureaus hebben deze conclusie getrokken op basis van een uitgebreide vergelijking/benchmark met vele andere vergelijkbare organisaties in Nederla nd.
6
2.4. Knelpunten/verbeterpunten Naast de sterke punten zijn er ook kenmerken van Sportkompas die voor verbetering vatbaar zijn.
Een beperkte schaal In de eerste plaats geldt dat Stichting Sportkompas een organisatie is met een beperkte omvang. Het personeelsbestand schommelt de afgelopen jaren tussen 16 en 17 fte. Het is lastig om met deze omvang alle kennis en ervaring in huis te hebben om het takenpakket van de stichting te kunnen uitvoeren. Bijvoorbeeld de exploitatie van een zwembad is een specialisatie van betekenis. Met deze opmerking willen wij de bestaande medewerkers beslist niet diskwalificeren, maar een groter schaalniveau zou wenselijk zijn om de kwetsbaarheid van Sportkompas te verminderen.
Een organisatie met een breed takenpakket Stichting Sportkompas heeft een breed takenpakket. De stichting is verantwoordelijk voor het facilitaire beheer (schoonmaak, klein onderhoud, openen en sluiten) van de sportaccommodaties, voert op onderdelen het grote onderhoud uit, exploiteert de binnensport, het zwembad en de horeca, coördineert activiteiten voor sportstimulering en ondersteunt verenigingen. Voor een aantal van de taken (vooral backoffice taken) heeft Sportkompas één of enkele medewerkers in dienst, wat de organisatie kwetsbaar maakt.
Een organisatie die geleid wordt door vrijwilligers Sportkompas is een stichting met een bestuur dat bestaat uit vrijwilligers. Deze bestuursleden zijn in principe eindverantwoordelijk en aansprakelijk voor alle activiteiten die de stichting uitvoert. Dit is een zware verantwoordelijkheid. Het bestuur bepaalt de koers, neemt de belangrijkste besluiten en geeft leiding aan de manager. De manager ondersteunt weliswaar het bestuur, maar is toch vooral ‘uitvoerder’ van bestuursbesluiten. In steeds meer vergelijkba re stichtingen in Nederland zijn de rollen omgedraaid. Daar wordt steeds vaker gewerkt met het directeur -/bestuurdersmodel, waarbij de manager/directeur de koers bepaalt en achteraf verantwoording aflegt aan het bestuur of de Raad van Toezicht.
Een organisatie die binnen onvoldoende heldere gemeentelijke kaders moet functioneren Al vrij snel na de oprichting van de Stichting Sportkompas is het beheer en exploitatie van twee accommodaties (sporthal en gymzaal) aan het takenpakket toegevoegd. Op dat moment verkeerde de stichting nog in een opstartfase en was de basis nog zeker niet op orde. In de loop van de jaren zijn daar nog extra taken op het gebied van sportservice aan toegevoegd zonder dat er sprake was van een deugdelijke basis en van goede, eenduidige en geformaliseerde afspraken met de gemeente. Deze situatie heeft er mede toe geleid dat er al vele jaren sprake is de nodige wrijving tussen stichting en gemeente en andersom. Stichting en gemeente praten bijvoorbeeld al jaren over
7
nieuwe contracten, demarcaties en de financiële bijdrage zonder dat er zicht is op een gedragen resultaat. Ook het bureau Praesentis heeft dit gebrek uitvoerig beschreven. Ook is de subsidie aan SSK op dit moment onvoldoende transparant. Het is op dit moment niet goed te herlei den voor welke activiteiten/taken welke subsidie wordt verstrekt. Het is van groot belang voor sport en bewegen in Brummen dat deze situatie ten goede wordt gekeerd. Daarbij geldt dat de onderlinge verstandhouding, mede door de komst van de nieuwe manager van SSK, het afgelopen kwartaal sterk is verbeterd. SSK en de gemeente willen deze opwaartse lijn voortzetten.
2.5. Samenvattend Samenvattend geldt dat SSK haar taken naar behoren en efficiënt uitvoert. Echter, de organisatie kampt met enkele kenmerken die haar functioneren belemmeren. Indien de gemeente de relatie met SSK wil voortzetten, dan zal, met behoud van de sterke punten, gewerkt moeten worden aan: •
Verminderen van de kwetsbaarheid: Eén van de belangrijke problemen voor Stichting Sportkompas is de relatief kleine organisatie die SSK kwetsbaar maakt vooral in de backoffice. Dat moet worden verminderd.
•
Een overzichtelijke en passende opdracht voor bestuursleden: Een tweede probleem dat moet worden opgelost is de te grote verantwoordelijkheid voor de bestuursleden. Die verantwoordelijkheid moet worden teruggebracht naar redelijke proporties. Dit kan bijvoorbeeld door het omvormen van de stichting naar het directeur-/bestuurdersmodel.
•
Deugdelijke overeenkomsten: Er moet gewerkt worden aan goede overeenkomsten voor huur en exploitatie en een goede financiële basis. Daarbij is het wenselijk dat constructies, die enkele jaren geleden vanuit fiscaal of subsidie oogpunt (Bosa/Spuk) nog zinvol waren, worden beëindigd.
•
Verbeteren/versterken van de activiteit sportservice: In het verlengde van de Visie op Sport en Bewegen zal de activiteit sportservice versterkt moeten worden. Alleen dan kan Sportkompas uitgroeien tot de maatschappelijke partner op het gebied van sport en bewegen die de gemeente voor ogen heeft.
8
3. Varianten voor de beheervorm 3.1. Inleiding In het vorige hoofdstuk zijn de kenmerken en het functioneren van SSK beschreven. Daarin is onder meer vermeld dat de beheervorm in Brummen geen ongebruikelijke is. Er zijn echter talloze manieren waarop sportaccommodaties kunnen worden beheerd en geëxploiteerd. Veel voorkomende vormen zijn de landelijk werkende commerciële exploitanten (Optisport, Sportfondsen, et cetera), lokale ondernemers, de gemeente zelf, een lokale stichting, een coöperatie, een beheercommissie, et cetera. Beheervormen verschillen onderling naar de mate waarin deze een publiek of juist privaat karakter hebben, naar de schaal waarop zij actief zijn (uitsluitend lokaal, regionaal of zelfs landelijk) en naar de wijze waarop risico’s zijn verdeeld. In figuur 1 zijn de belangrijkste basisvormen schematisch weergegeven. Figuur 1: Basisvormen voor beheer en exploitatie maatschappelijke accommodaties.
De basisvormen zijn onderling sterk verschillend, maar het belangrijkste verschil is de verhouding tussen gemeentelijke zeggenschap enerzijds en het exploitatierisico anderzijds. Ter illustratie: Binnen de basisvorm ‘lijnorganisatie gemeente’ heeft de gemeente de meest directe invloed op beheer en exploitatie van alle basisvormen. Daarbij moet worden gedacht aan invloed op de tarieven, het rooster, de voorrangsregeling, het serviceniveau en de prioriteiten voor beweegstimulering en verenigingsondersteuning. De ‘schaduwkant’ van deze vorm is dat alle exploitatierisico’s ook bij de gemeente liggen. Het andere eind van het spectrum (privatiseren) geeft het tegenovergestelde beeld. Binnen de basisvorm privatisering is de gemeentelijke zeggenschap minimaal tot nihil, maar alle exploitatierisico’s liggen bij de exploitant/beherende instelling. Elk van de basisvormen wordt hiernavolgend kort toegelicht.
3.2. Basisvormen voor beheer en exploitatie Ad.1. Lijnorganisatie gemeente In deze basisvorm beheert en exploiteert de gemeente zelf de sportaccommodaties in Brummen en voert zelf de sportservice uit. Een gemeentelijke afdeling of gemeentelijk team is verantwoordelijk voor alle taken op het gebied van facilitair en gebruikerbeheer en sportstimulering. De gemeente
9
draagt het risico en de beheerders, instructeurs, toezichthouders en andere medewerkers zijn in dienst bij de gemeente. In deze basisvorm is de ruimte voor gemeentelijke sturing het grootst van alle basisvormen, maar ligt ook de volledige verantwoordelijkheid voor de exploitatie en de daarbij behorende exploitatierisico’s bij de gemeente. Maatschappelijke ontwikkelingen, al dan niet vertaald in nieuwe (politieke) prioriteiten, kunnen eenvoudig vertaald worden in aanpassingen van het product- en activiteitenaanbod in de accommodatie en de programmering. Kiezen voor deze beheervorm heeft overigens behoorlijke gevolgen. In dat geval z ullen de medewerkers van SSK in dienst komen bij de gemeente Br ummen en zal de bedrijfsvoering intern ingericht moet worden.
Ad. 2. Intern verzelfstandigen Bij intern verzelfstandigen is de gemeente ook beheerder, maar deze taak wordt neergelegd bij een organisatie-eenheid die weliswaar onderdeel is van de gemeente, maar meer vrijheden toegekend krijgt dan te doen gebruikelijk. Gedacht moet worden aan ruimere exploitatievrijheden, aansturing op basis van resultaten en minder ‘gedwongen winkelnering’ bij andere onderdelen van de gemeente. Deze basisvorm wordt vrijwel uitsluitend toegepast binnen grotere gemeenten (bijvoorbeeld een ‘eigen’ sportbedrijf met vele tientallen, zo niet honderden medewerkers, die daarbinnen actief zijn).
Ad.3 Extern verzelfstandigen In deze basisvorm wordt beheer en exploitatie op afstand gezet in een – doorgaans lokaal werkende – stichting, B.V. of N.V. De gemeente oefent haar invloed uit doordat zij enig aandeelhouder is (bij B.V. of N.V.), plaatsneemt in een Raad van Toezicht en/of overeenkomsten afsluit met deze beherende instelling. De invloed die de gemeente uitoefent richt zich doorgaans op de maatschappelijke voorwaarden zoals openstelling, tarieven, voorrangsregeling/rooster en doelgroepen. In wezen is de huidige opzet van Stichting Sportkompas een schoolvoorbeeld van extern verzelfstandigen.
Ad. 4. Commercialiseren/aanbesteden In deze basisvorm worden alle taken en verantwoordelijkheden op het gebied van beheer en exploitatie van de sportaccommodaties, met inbegrip van de daarmee verbonden risico’s, uitbesteed aan een commerciële exploitant. Een commerciële exploitant wordt geselecteerd op basis van een aanbestedingsprocedure. Met de financieel (prijs) of economisch (prijs en kwaliteit) meest voordelige partij worden overeenkomsten gesloten over de huur, de exploitatie en de subsidie. De exploitatie is gericht op het maken van winst binnen de door de gemeente vastgestelde kaders. Dit betekent dat contractueel goed moet worden vastgelegd, welke voorwaarden de gemeente aan de exploitant stelt met betrekking tot de maatschappelijke functie van de
10
sportaccommodaties. Dat zullen zijn de openstelling, de voorrangsregeling, het rooster, het serviceniveau en de tarieven. Voorbeelden van dergelijke organisaties zijn Optisport en Sportfondsen, maar ook van oorsprong gemeentelijke sportbedrijven die zich hebben ontwikkeld tot organisaties die ook voor andere gemeenten taken uitvoeren (bijvoorbeeld Accres uit Apeldoorn).
Ad. 5. Privatiseren In het geval van privatisering/afstoting draagt de gemeente geen verantwoordelijkheid meer voor de sportaccommodaties. Ze laat het beheer en de exploitatie volledig over aan een particuliere exploitant en wellicht ook het eigendom. De gemeente legt in geval van privatisering/afstoting weliswaar alle verantwoordelijkheid en risico’s in handen van de ondernemer, maar verliest daarbij ook de mogelijkheid van sturing, met een reële kans op verlies van de maatschappelijke functie van de accommodaties.
Mengvormen Binnen enkele van de basisvormen zijn ook nog subvarianten of ‘mengvormen’ mogelijk. Die mogelijkheden worden verderop in dit rapport beschreven.
3.3. Toepasbaarheid voor de situatie in Brummen Een aantal factoren bepaalt welke van de basisvormen toepasbaar of wenselijk zijn voor de situatie in Brummen. Die factoren zijn: •
Het type relatie dat de gemeente voor ogen heeft met de beherende instelling. Is dat een inkooprelatie (gemeente koopt dienstverlening op het gebied van beheer en exploitatie in) of is dat een samenwerkingsrelatie met een maatschappelijk netwerkpartner op het gebied van sport en bewegen.
•
De mate waarin de gemeente invloed wil uitoefenen op beheer, exploitatie, sportstimulering en verenigingsondersteuning.
•
De taakopvatting van de gemeente.
•
Schaal, professionaliteit en continuïteit van de organisatie.
•
Financiën.
Type relatie Met de Visie op Sport en Bewegen heeft de gemeente Brummen gekozen voor verenigingsondersteuning en verbreden van de functie van sport en bewegen. De gemeente wil – samen met haar maatschappelijke partners – deze ambities waarmaken. Dat kan niet zonder een nauwe samenwerkingsrelatie tussen gemeente en de partner op het gebied van sport en bewegen. Vanzelfsprekend hoort daar ook het deskundig en efficiënt beheren van sportaccommodaties bij, maar de beoogde relatie gaat (veel) verder dan dat.
11
Gemeentelijke invloed Een tweede belangrijke onderwerp voor de keuze van de beheervorm is de invloed die de gemeente wil uitoefenen op de organisatie die de sportaccommodaties beheert en exploiteert en de sportstimulering en verenigingsondersteuning uitvoert. Uit alle gesprekken die wij hebben gevoerd en meerdere beleidsdocumenten blijkt dat de gemeente Brummen het van groot belang vindt dat zij zeggenschap heeft over de tarieven die gelden binnen de accommodaties, op het rooster/programmering, op de doelgroepen waarop de organisatie zich richt en op het serviceniveau. Ook de uitvoering van de Visie op Sport en Bewegen vraagt om zeggenschap om de beoogde samenwerkingsrelatie goed te kunnen vormgeven. De wens van de gemeente Brummen om invloed te kunnen uitoefenen is overigens volkomen gebruikelijk in Nederland. Vrijwel alle gemeenten willen op deze belangrijke punten zeggenschap hebben. Dit om te waarborgen dat de accommodaties toegankelijk en bereikbaar blijven voor die gebruikers waarvoor de accommodaties zijn bedoeld. Dit ook om sportstimulering in te zetten voor die inwoners die de ondersteuning het beste kunnen gebruiken. De wens om invloed te kunnen uitoefenen leidt tot de conclusie dat de beheervorm ‘privatisering’ niet past bij de gemeente Brummen. Bij privatisering geeft de gemeente immers haar zeggenschap volledig uit handen.
Taakopvatting van de gemeente Gemeente Brummen is helder over haar eigen taakopvatting. De gemeente hecht veel belang aan een adequaat aanbod van sportaccommodaties en aan een goede sport- en beweegdeelname. Dit belang heeft de gemeente neergelegd in bijvoorbeeld het Sport- en Beweegakkoord, het coalitieprogramma en in de Visie op Sport en Bewegen. Ook ziet de gemeente voor zichzelf een rol weggelegd bij de totstandkoming en instandhouding van de cruciale sportinfrastructuur. Echter, de gemeente ziet nadrukkelijk geen rol voor zich weggelegd in het beheer en exploitatie van sportaccommodaties en de uitvoering van sportstimulering. Op dat gebied wil de gemeente vooral sturend zijn en de sterke samenleving ruimte geven voor initiatieven. De gemeente ziet zich vooral als regiegemeente, die samenwerkt met netwerkpartners op het gebied van bewegen, ontmoeten, sport, welzijn en zorg. De gemeente is uitsluitend uitvoerder van taken als daar geen alternatieven voorhanden zijn. Gegeven deze taakopvatting geldt dat de beheervormen ‘lijnorganisatie gemeente’ en ‘i nterne verzelfstandiging’ geen zinvolle opties zijn voor beheer en exploitatie van sportaccommodaties in de gemeente Brummen.
12
Schaal, professionaliteit en continuïteit. Het derde punt van afweging is de mate waarin een beheervorm, gegeven de kenmerken van de gemeente, goede garanties kan bieden voor professionaliteit, continuïteit en de beoogde samenwerkingsrelatie. Om dit vast te stellen zijn de volgende punten van belang: •
Schaal: Wat is het aantal en de omvang van de accommodaties die moeten worden beheer d en geëxploiteerd en is die schaal groot genoeg om voldoende expertise in huis te kunnen halen en efficiënt te exploiteren?
•
De beheeropdracht: Bij dit aspect gaat het om de complexiteit van de opdracht voor de beherende instelling. Is dat uitsluitend faciliteren (op efficiënte wijze ruimte aanbieden), of ondernemen (leegstand opvullen met commerciële activiteiten, et cetera).
•
De maatschappelijke opdracht: Wordt van de instelling alleen beheer en exploitatie van accommodaties verwacht of ook sportservice en een bijdrage aan het verhogen van de sport- en beweegdeelname.
In hoofdstuk 2 is al gemeld dat de schaal van SSK een kwetsbaar punt is. Eigenlijk is de schaal te beperkt om voldoende continuïteit, vooral voor de backoffice, te kunnen garanderen. Bij andere beheervormen (bijvoorbeeld commercialiseren) is dat meer het geval. Ook voor sportservice geldt dat versterking van SSK nodig is om deze rol waar te kunnen maken.
Exploitatieresultaten/financiële verschillen Een volgende punt waarop de verschillende beheervormen afgewogen moeten worden zijn de te verwachten exploitatieresultaten en de daaruit volgende gemeentelijke exploitatiebijdrage. Daarover het volgende: •
Beheer en exploitatie door de gemeente zelf is doorgaans duurder dan de andere beheervormen. Dat wordt vooral veroorzaakt door het verschil in de arbeidsvoorwaarden in de gemeentelijke setting ten opzichte van de andere beheervormen (hanteren andere CAO). De gemeentelijke arbeidsvoorwaarden leiden ertoe dat de personeelskosten voor functies als toezichthouders, instructeurs, et cetera doorgaans 15% tot 20% hoger zijn dan in de andere beheervormen.
•
Bij privatisering zijn de financiële resultaten doorgaans het meest gunstig. In die situatie kunnen exploitanten naar eigen inzicht tarieven bepalen, het rooster bepalen, voorrang geven aan commercieel interessante activiteiten boven maatschappelijke activiteiten, et cetera. Het is al eerder vermeld, maar de ‘andere kant van de medaille’ is dat de gemeente geen enkele zeggenschap meer heeft over haar accommodaties.
•
Bij extern verzelfstandigen en commercialiseren ontlopen de financiële resultaten elkaar niet veel. Bij commercialiseren zien wij doorgaans een (zeer) efficiënte exploitatie. Echter, die efficiëntie wordt weer grotendeels tenietgedaan door het feit dat de landelijk werkende exploitanten winst willen maken en hun overhead zullen toerekenen naar de exploitatie. Die
13
winstopslag en toerekening zorgen ervoor dat de exploitatieresultaten (en dus ook de gemeentelijke exploitatiebijdrage) bij ‘commercialisering’ niet of nauwelijks afwijken van ‘extern verzelfstandigen’.
3.4. Samenvattend Er zijn vele vormen van beheer en exploitatie van sportaccommodaties mogelijk. Gegeven de specifieke omstandigheden in Brummen zijn er twee beheervormen toepasbaar voor de gemeente. Dat zijn de ‘externe verzelfstandiging’ of ‘commercialiseren’. De andere beheervormen passen niet bij de gemeente Brummen vanwege de beoogde samenwerkingsrelatie, de wens voor gemeentelijke zeggenschap en de taakopvatting van de gemeente. In het volgende hoofdstuk lichten we beide beheervormen, en de varianten daarbinnen, nader toe.
14
4. Naar een passende beheervorm voor Brummen 4.1. Inleiding In het vorige hoofdstuk zijn verschillende beheervormen beschreven en beoordeeld op hun toepasbaarheid voor de situatie in Brummen. Geconcludeerd is dat er twee basisvormen toepasbaar zijn voor de gemeente. In dit hoofdstuk worden die basisvormen nader bes chreven en vergelijkend beoordeeld. Het hoofdstuk eindigt met een advies over de meest wenselijke vorm voor de gemeente Brummen.
4.2. Extern verzelfstandigen De huidige situatie, waarin SSK de accommodaties beheert en exploiteert, is een vorm van extern verzelfstandigen. Externe verzelfstandiging is, zij het in aangepaste vorm, ook een goede optie voor de toekomstige opzet van beheer en exploitatie in Brummen. Externe verzelfstandiging kan in de toekomst op twee manieren worden vormgegeven. Dat zijn: •
Doorontwikkeling van SSK
•
Regionaal aanhaken
Beide mogelijkheden worden hierna beschreven.
4.2.1. Doorontwikkeling SSK In hoofdstuk 2 is beschreven dat SSK in de basis naar behoren functioneert, maar dat een aantal verbeteringen moet worden doorgevoerd. Door middel van een d oorontwikkeling van SSK kunnen die verbeteringen in praktijk worden gebracht.
Structuuraanpassing In de variant ‘doorontwikkeling SSK’ is het wenselijk dat SSK haar structuur aanpast. Die aanpassing heeft vooral betrekking op de verhouding tussen manager en bestuur. In deze variant bevelen wij aan dat SSK wordt omgevormd naar het directeur -/bestuurdersmodel. Dit houdt in dat de manager/directeur meer bevoegdheden krijgt en achteraf verantwoording aflegt aan het bestuur of een Raad van Toezicht. Gevolgen van deze omvorming zijn onder meer: •
De verantwoordelijkheden van de bestuursleden/leden van de Raad van Toezicht worden teruggebracht naar behapbare proporties. Nog steeds dragen zij een stevige verantwoordelijkheid, maar die is minder omvattend dan hun huid ige verantwoordelijkheden.
•
SSK kan op die manier slagvaardiger opereren. De manager/directeur heeft ruimere vrijheden, er kan sneller worden geschakeld, et cetera.
15
Versterken van de backoffice SSK is in de huidige vorm een relatief kleine organisatie, waardoor zij kwetsbaar is. Die kwetsbaarheid moet worden verminderd. Bij doorontwikkeling van SSK is dit mogelijk door – vooral in de backoffice – gebruik te maken van de expertise van grotere, regionaal of landelijk werkende exploitanten. Concreet betreft het de technische ondersteuning, productontwikkeling, en dergelijke. Ook geldt dat, uitvoering van de Visie op Sport en Bewegen, leidt tot een uitbreiding van de omvang van SSK, zij het bescheiden.
Goede overeenkomsten Bij doorontwikkeling van SSK zullen huurovereenkomsten en exploitatie- of subsidieovereenkomst goed vastgelegd moeten worden. Onderwerpen die in ieder geval om een goede uitwerking vragen zijn (in de bijlagen treft u een verdere toelichting aan): •
De maatschappelijke functie die SSK moet waarmaken.
•
Een goed onderbouwde en transparante subsidie, uitgesplitst naar de taken die SSK uitvoert.
•
Overleg met en verantwoording aan de gemeente.
•
De verdeling van onderhoudstaken (groot onderhoud bij de gemeente, klein onderhoud bij SSK).
•
De indexering
Overige aandachtspunten Naast de hiervoor genoemde veranderingen gelden nog de volgende aandachtspunten bij de doorontwikkeling van SSK. Risicodragend of niet Er moet een keuze worden gemaakt over het exploitatierisico. Ligt het exploitatierisico bij de gemeente of bij SSK. Er zijn grofweg twee mogelijkheden: •
De exploitatiebijdrage is een vast bedrag en SSK krijgt de opdracht om haar taken uit te voeren binnen deze vastgestelde bijdrage. Meevallers komen ten goede aan SSK, tegenvallers moet SSK zelf oplossen. In dat geval moet de exploitatieovereenkomst worden aangevuld met bepalingen over het opbouwen weerstandsvermogen en exploitatievrijheden.
•
De exploitatiebijdrage is een inspanningsverplichting. SSK krijgt ook in deze va riant de opdracht om haar taken uit te voeren binnen deze vastgestelde bijdrage, maar mee - of tegenvallers komen ten goede of ten laste van de gemeentebegroting.
16
De keuze tussen deze twee opties is afhankelijk van de opdracht die de gemeente SSK wil meegeven. Is die opdracht vooral om de accommodaties efficiënt te exploiteren, of ziet de gemeente SSK als belangrijke uitvoeringspartner om meer mensen aan het sporten en bewegen te krijgen. In het eerste geval (efficiënt exploiteren) is een risicodragende e xploitatieovereenkomst geen bezwaar. In het tweede geval (uitvoeringspartner sport en bewegen) is een risicodragende exploitatie wel bezwaarlijk. Als voorbeeld, Stichting Welzijn Brummen is ook niet risicodragend. In de Visie op Sport en Bewegen heeft de gemeente over dit punt sterk richting gegeven. De gemeente wil niet alleen een exploitant van sportaccommodaties, maar ook een maatschappelijke partner die uitvoering geeft aan verenigingsondersteuning en sportstimulering. Ons inziens past daar geen risicodragende exploitatieovereenkomst bij. Aanbesteding Bij de doorontwikkeling van SSK gelden enkele beperkingen als gevolg van de Aanbestedingswet. Het is niet zondermeer mogelijk om het beheer en exploitatie van de sportaccommodaties aan SSK toe te vertrouwen. In principe is deze activiteit aanbestedingsplichtig. E r zijn twee mogelijkheden om, binnen de kaders van Aanbestedingswet, beheer en exploitatie aan SSK over te laten, te weten: •
•
Quasi-inhouse: Hier is sprake van als wordt voldaan aan de volgende, cumulatieve, criteria: o
De gemeente oefent toezicht uit over de rechtspersoon zoals op zijn eige n diensten (toezicht-criterium).
o
Meer dan 80% van de activiteiten van de rechtspersoon worden verricht ten behoeve van de gemeente (merendeel-criterium).
o
Er is in principe geen directe participatie van privékapitaal in de rechtspersoon (kapitaal-criterium), tenzij de participatie van privékapitaal geen controlerende of blokkerende macht oplevert.
Publiekrechtelijke instelling: De tweede mogelijkheid is als SSK voldoet aan de kenmerken van een publiekrechtelijke instelling. Een publiekrechtelijke instelling is een instelling die specifiek ten doel heeft te voorzien in behoeften van algemeen belang, anders dan van industriële of commerciële aard, die rechtspersoonlijkheid bezit en waarvan: o
de activiteiten in hoofdzaak door de staat, een provincie, een gemeente, een waterschap of een andere publiekrechtelijke instelling worden gefinancierd ;
o
het beheer is onderworpen aan toezicht door de staat, een provincie, een gemeente, een waterschap of een andere publiekrechtelijke instelling of;
o
de leden van het bestuur, het leidinggevend of toezichthoudend orgaan voor meer dan de helft door de staat, een provincie, een gemeente, een waterschap of een andere publiekrechtelijke vorm zijn aangewezen.
17
o
De drie criteria zijn alternatief. Dat betekent dat het voldoende is als aan één van de drie wordt voldaan. Uitgangspunt is verder dat het begrip ‘publiekrechtelijke instelling’ functioneel moet worden uitgelegd. Dit houdt in dat de daadwerkelijke functie van de rechtsvorm het belangrijkste is, niet haar formele kwalificatie. Het is niet doorslaggevend wat de rechtsvorm (naar nationaal recht) is, maar wat zij doet.
De kans is groot dat SSK voldoet aan één van de criteria voor een publiekrechtelijke instelling. Mocht dat onverhoopt niet het geval zijn, dan kan SSK haar statuten aanpassen of zich omvormen tot een B.V. met de gemeente als enig aandeelhouder. Bij omvorming naar een B.V. is er geen discussie meer mogelijk over dit punt. De B.V. heeft ook nog de mogelijkheden om negatieve gevolgen van het verdwijnen van SPUK en BOSA te repareren. De B.V. kan worden aangemerkt als organisatie met een winstoogmerk die een btw-belaste prestatie levert. Dit heeft vooral voor de gemeente voordelen (teruggave btw op investeringen en groot onderhoud).
4.2.2. Regionaal aanhaken Een tweede mogelijkheid voor externe verzelfstandiging is het regionaal aanhaken. Bij de doorontwikkeling van SSK is al aangegeven dat het gebruik maken van kennis en expertise van landelijke of regionaal werkende exploitanten wenselijk is. Bij regionaal aanha ken gaat die samenwerking een stap verder. Ook regionaal aanhaken kan, gegeven de Aanbestedingswet, niet zondermeer plaatsvinden. In wezen gelden dezelfde voorwaarden en beperkingen zoals in de vorige paragraaf beschreven. Regionaal aanhaken kan als volgt worden vormgegeven:
Oprichting van een gezamenlijke B.V. In dit geval wordt SSK wederom omgevormd tot een B.V., maar de gemeente Brummen is niet de enige aandeelhouder. De gemeente heeft wel een meerderheidsbelang, maar de overige aandelen zijn eigendom van de regionale partij waarmee de gemeente gaat samenwerken (bijvoorbeeld Accres uit Apeldoorn). Voor het overige zullen dezelfde veranderingen moeten worden doorgevoerd als in de vorige paragraaf beschreven (structuuraanpassing, goede overeenkomsten). Reg ionaal aanhaken heeft als voordeel, ten opzichte van de doorontwikkeling van SSK, de kwetsbaarheid. SSK maakt vanaf dat moment onderdeel uit van een groter geheel en profiteert automatisch van de kennis en capaciteit van dat grotere geheel. Daarbij moet direct worden opgemerkt dat dergelijke organisaties op dit moment ook grote problemen kennen bij het invullen van vacatures. Kortom, er moet gewaakt worden voor overspannen verwachtingen richting regionaal aanhaken.
Publiek-publieke samenwerking De publiek-publieke samenwerking is een variatie op dit thema. Onder meer Accres in Apeldoorn biedt deze variant aan voor gemeenten die wel willen profiteren van aansluiting bij een grotere
18
organisatie, maar geen aanbesteding willen doorlopen. Bij deze vorm is het niet nodig om voor de gemeente rechtsvorm een eigen rechtsvorm in het leven te roepen.
4.3. Commercialiseren Bij deze beheervorm kiest de gemeente Brummen ervoor om beheer en exploitatie volledig over te laten aan een regionaal of landelijk werkende exploitant, door middel van een aanbesteding. De constructie is na aanbesteding een eenvoudige. De geselecteerde exploitant huurt vanaf dat moment de sportaccommodaties in Brummen en beheert exploiteert deze. Exploitant en gemeente sluiten huur- en exploitatieovereenkomst af. In de exploitatieovereenkomst worden de kaders en uitgangspunten neergelegd waarbinnen de exploitant moet beheren en exploiteren. Ook de exploitatiebijdrage (de vergoeding die de gemeente jaarlijks verstrekt) wordt in de exploitatieovereenkomst neergelegd. Voor deze variant gelden nog de volgende aandachtspunten.
Aanbestedingsdocumenten Voor deze variant moeten vooraf aanbestedingsdocumenten worden opgesteld. Dit moet zeer zorgvuldig plaatsvinden, zodat goede en vergelijkbare offertes kunnen worden verwacht en de juiste kaders worden meegegeven. De aanbestedingsdocumenten bevatten: • • • •
Een Programma van Eisen waarin nauwkeurig wordt omschreven welke dienstverlening wordt verwacht. Een aanbesteding- en gunningsleidraad waarin de procedure voor de aanbesteding is beschreven. De concept huur- en exploitatieovereenkomsten die met de winnende exploitant zullen worden aangegaan. Bijlagen met informatie over de accommodaties, bezoekaantallen, exploitatiegegevens, personeelsbestand, et cetera.
Sportstimulering en verenigingsondersteuning De beheervorm ‘commercialiseren’ leent zich goed voor beheer en exploitatie van de sportaccommodaties, maar minder of niet voor sportstimulering en verenigingsondersteuning. De grotere exploitanten hebben veel kennis en ervaring met beheer en exploitatie, maar minder of niet met sportstimulering en verenigingsondersteuning. Het ligt daarmee niet voor de hand dat sportstimulering en verenigingsondersteuning ook worden neergelegd bij de exploitant in deze beheervorm. In de Visie op Sport en Bewegen zet de gemeente nu juist in op versterking van sportstimulering en verenigingsondersteuning. Bij ‘commercialiseren’ zullen de betreffende medewerkers van SSK dus elders ondergebracht moeten worden.
19
Het doorlopen van de aanbestedingsprocedure. Vanzelfsprekend moet ook de aanbestedingsprocedure op zichzelf goed worden doorlopen. Inclusief de voorbereiding (opstellen aanbestedingsdocumenten) moet rekening worden gehouden met een doorlooptijd van 7 tot 8 maanden).
Overdracht en opstartmanagement De winnende inschrijver zal vervolgens, samen met de gemeente en SSK, de overdracht gaan organiseren. Belangrijke onderdeel van die overdracht is de overgang van alle medewerkers van SSK naar de winnende exploitant. Er is sprake van Overdracht van Onderneming dus alle medewerkers gaan van rechtswege, met behoud van alle rechten en plichten, over naar de nieuwe exploitant. Ook de overname van contracten en de financiële overdracht zijn belangrijk.
Contractmanagement Na de overdracht zal de gemeente het contractmanagement moeten inrichten. Periodiek moet worden nagegaan of en in welk mate de exploitant zich houdt aan de afspraken en binnen de randvoorwaarden en uitgangspunten beheert en exploiteert.
4.4. Vergelijkende beoordeling en advies De beheervormen die in dit hoofdstuk zijn beschreven hebben wij vergelijkend beoordeeld. In de volgende tabel treft u die beoordeling aan. Na de tabel wordt de beoordeling toegelicht.
Vergelijkende beoordeling Doorontwikkelen SSK
Regionaal aanhaken
Aanbesteden/ commercialiseren
Maatschappelijke functie Maatschappelijke netwerkpartner
++
++
+/-
Sturingsmogelijkheden gemeente
++
++
+
++
++
++
++
++
+/-
+ + + 1
+ +/+ 2
+ +/++ 3
Beheer en exploitatie Passendheid bij gementelijke Rol Sportstimulering en verenigingsondersteuning Financiën Exploitatiekosten Transitiekosten Fiscaal Totaal/ranking
20
Toelichting op de beoordeling •
•
•
•
•
•
•
Maatschappelijke netwerkpartner: Op dit aspect scoort ‘commercialiseren’ minder. De beoogde samenwerkingsrelatie tussen gemeente en beherende instelling komt in deze vorm niet goed uit de verf. De andere twee beheervormen scoren goed op dit aspect. Sturingsmogelijkheden gemeente: Op dit aspect scoren de ‘doorontwikkeling SSK’ en ‘regionaal aanhaken’ het beste. In beide beheervormen is het goed mogelijk om directe zeggenschap van de gemeente Brummen op het gebied van openstelling, tarieven en programmering te waarborgen. Passendheid bij gemeentelijke taakopvatting: Voor dit onderwerp zien wij geen verschillen tussen de beheervormen. In alle gevallen heeft de gemeente een rol op afstand en exploiteert zelf geen sportaccommodaties. Rol sportstimulering en verenigingsondersteuning: Voor dit onderwerp geldt dat ‘aanbesteden/ commercialiseren’ de laagste score heeft. Dit onderdeel van het huidige takenpakket van SSK is bij grotere, landelijk werkende exploitanten doorgaans in minder goede handen. Exploitatieresultaten: Het is al eerder vermeld in dit rapport, maar op het vlak van exploitatieresultaten ontlopen de beheervormen elkaar niet of nauwelijks. In alle beheervormen mogen vergelijkbare resultaten worden verwacht. Transitiekosten: De éénmalige kosten om te komen tot de beheervorm zijn het laagst bij de ‘doorontwikkeling SSK’.
De twee andere vormen zijn complexer vanwege bijvoorbeeld de aanbesteding, de overdracht van medewerkers, et cetera. Fiscaal: Bij ‘aanbesteden/commercialiseren’ zal sprake zijn van een btw-belaste exploitatie, die vooral voor de gemeente gunstig kan zijn. Bij de andere twee beheervormen bestaat die mogelijkheid ook, maar vereist extra inzet/aandacht.
Advies Alle punten afwegende hebben wij een voorkeur voor de variant ‘doorontwikkeling SSK’. De doorontwikkeling zal ertoe leiden dat de ‘zwakke punten’ van SSK grotendeels worden weggewerkt en dat de sterke punten van deze organisatie behouden blijven. Wij stellen voor om de doorontwikkeling de komende maanden in detail uit te werken en vervolgens SSK een periode van 5 jaar te geven om dit waar te maken. Ook stellen wij voor om na 2,5 tot 3 jaar een tussentijdse evaluatie uit te voeren. Mocht de doorontwikkeling onverhoopt tot onvoldoende resultaten te hebben geleid, dan kan alsnog worden overgegaan op één van de twee andere beheervormen (regionaal aanhaken of aanbesteden/commercialiseren).
21
Bijlage: Overeenkomsten Inleiding Ongeveer vier jaar geleden is de gemeente Brummen gestart met g esprekken met SSK over huuren exploitatieovereenkomsten. Sindsdien hebben vele gespreksrondes plaatsgevonden en zijn meerdere conceptversies van de overeenkomsten opgesteld. De laatste versies dateren van juni vorig jaar. In het voorjaar is gestart met gesprekken met SSK over de beheervorm en over de huur - en exploitatieovereenkomsten. In deze bijlage: •
Ons oordeel over de conceptovereenkomsten die nu voorliggen.
•
De punten die SSK wil veranderen in de overeenkomsten.
•
Onze voorstellen voor aanpassing van de concepten om te komen tot overeenstemming met SSK.
Oordeel over de conceptovereenkomsten Ons oordeel over de conceptovereenkomsten (en dan vooral de exploitatieovereenkomst) laat zich samenvatten met de steekwoorden ‘controledrang’, ‘hinken op twee gedachten’ en ‘onnodig complex’. Elk van deze punten wordt hiernavolgend toegelicht.
Controledrang Er is de afgelopen vier jaren het nodige gepasseerd tussen gemeente en SSK, wat heeft geleid tot een moeizame relatie tussen de beide partijen. Er is over en weer sprake van onbegrip en zelfs wantrouwen, wat tot uitdrukking komt in de conceptovereenkomsten. Gemeente en SSK hebben geprobeerd om in de overeenkomsten alle mogelijke scenario’s en daaruit volgende risico’s te benoemen en af te dekken. Daardoor zijn overeenkomsten ontstaan die volledig zijn ‘dicht geregeld’, allerlei detailspecificaties bevatten en weinig ruimte laten voor onderlinge afstemming en samenwerking. De belangrijkste onderwerpen, die een exploitatieovereenkomst (of een andere overeenkomst) zou moeten bevatten, komen maar mondjesmaat aan bod. Hiermee bedoelen wij de wijze waarop SSK gaat bijdragen aan sport en bewegen in Brummen, hoe beheer en exploitatie op dat hoofddoel worden gericht en welke activiteiten en dienstverlening in dat kader worden geboden. Ook de onderlinge afstemming en samenwerking tussen gemeente en SSK over sport en bewegen in Brummen ontbreekt. De conceptovereenkomsten zijn vooral gericht op financiën en controle. Daar zijn overigens beide partijen debet aan. Zowel de gemeente als SSK hebben aangedrongen op zeer gedetailleerde afspraken. Daarbij moet direct worden opgemerkt dat de onderlinge relatie de afgelopen maanden sterk verbeterd is.
Zowel aan de kant van de gemeente (nieuwe strateeg sociaal domein) als de kant van
22
SSK (nieuwe manager) zijn nieuwe mensen aangetreden, die niet belast zijn met het verleden. In de praktijk heeft dit de afgelopen maanden al meerdere malen geleid tot constructieve samenwerking.
Hinken op twee gedachten De conceptovereenkomsten zijn er nu vooral op gericht om te waarborgen dat de budgetsubsidie die aan SSK wordt verstrekt, niet wordt overschreden. In die zin heeft de gemeente duidelijk de intentie om het exploitatierisico bij SSK neer te leggen. Dat is overigens een legitiem doel, maar risicodragende exploitatieovereenkomsten bevatten in Nederland in vrijwel alle gevallen ook de volgende bepalingen: •
Exploitatievrijheden: In exploitatieovereenkomsten, waar het risico bij de exploitant ligt, wordt de exploitant – binnen kaders – exploitatievrijheden toegekend. In de huidige overeenkomsten is daar beperkt sprake van.
•
Weerstandsreserve: In risicodragende exploitaties, wordt de exploitant de mogelijkheid geboden om een weerstandsreserve op te bouwen. Dit om te waarborgen dat tegenvallers niet direct leiden tot financiële problemen en/of heronderhandelingen met de gemeente.
De conceptovereenkomsten bevatten wel het verleggen van het risico naar SSK, maar niet de mogelijkheden voor SSK om daarin te sturen en tegenvallers te kunnen opvangen. In tegendeel, het risico wordt verlegd, maar er is blijvende sturing van de gemeente op details, zonder de opbouw van reserves.
Onnodig complex De concept-exploitatieovereenkomst bevat bepalingen die in het verleden, vanuit het oogpunt van subsidies, verdedigbaar waren, maar inmiddels zijn achterhaald. Het betreft de uitvoering van het grote onderhoud door SSK en de doorbelasting van energiekosten aan SSK. In de overeenkomst wordt tot in detail geregeld op welke wijze het grote onderhoud (doorgaans de verantwoordelijkheid van de eigenaar) door SSK wordt uitgevoerd. De gedachte achter deze bepalingen was dat SSK een BOSA-subsidie kon aanvragen voor onderhoudswerkzaamheden, waardoor een besparing kon worden gerealiseerd. Voor energiekosten geldt het omgekeerde. De gemeente kan een SPUK-subsidie krijgen voor de energiekosten, SSK niet. De gemeente betaalt op dit moment de energiekosten en belast deze door aan SSK (voor het lopende jaar overigens met een plafond). Deze constructies leiden in de praktijk tot complexe en tijdrovende verrekeningen en herhaaldelijke discussies tussen gemeente en SSK. Nog belangrijker de constructies zijn bijna achterhaald. Eind dit jaar vervallen deze regelingen. Overigens kan het vervallen van deze regelingen voor een deel gerepareerd worden door de beheervorm. SSK kan zich omvormen tot een B.V., waar de gemeente 100% aandeelhouder van is. Een dergelijke B.V. kan btw-belast gaan exploiteren, waardoor de gemeente btw-belast kan verhuren.
Btw-belaste verhuur houdt onder meer in dat de gemeente de btw op de onderhoudskosten kan verrekenen.
23
De punten van SSK Op de laatste versie van de overeenkomsten had SSK nog tal van bezwaren. Die bezwaren waren zodanig dat het bestuur van SSK in september vorig jaar heeft aangegeven dat zij de overeenkomsten niet kon ondertekenen. Alle punten van SSK hadden betrekking op details die passen bij één van onze eerdere opmerkingen, ‘controledrang’. Zonder in detail te treden, zullen veel van deze punten vervallen als wordt overgegaan op een andere opzet van de overeenkomsten. De belangrijkste punten hadden betrekking op de doorbelasting van energiekosten, de huurverhoging voor De Bhoele als gevolg van investeringen in verduurzaming van deze accommodatie, het toezicht op De Bhoele, de vergoeding voor technisch b eheer en indexering.
Voorstellen voor aanpassing Principekeuze, risicodragend of niet De eerste keuze die gemaakt moet worden betreft het exploitatierisico. Er zijn twee smaken: •
De exploitatiebijdrage is een vast bedrag en SSK krijgt de opdracht om haar taken uit te voeren binnen deze vastgestelde bijdrage. Meevallers komen ten goede aan SSK, tegenvallers moet SSK zelf oplossen. Het exploitatierisico ligt dus bij SSK. De exploitatieovereenkomst moet dan worden aangevuld met bepalingen over het weerstandsvermogen en exploitatievrijheden.
•
De exploitatiebijdrage is een inspanningsverplichting. SSK krijgt ook in deze variant de opdracht om haar taken uit te voeren binnen deze vastgestelde bijdrage, maar mee - of tegenvallers komen ten goede of ten laste van de gemeentebegroting. In dat geval is een weerstandsreserve niet of nauwelijks nodig.
De keuze tussen deze twee opties is afhankelijk van de opdracht die de gemeente SSK wil meegeven. Is de opdracht vooral om de accommodaties efficiënt te exploiteren, of zie t de gemeente SSK als belangrijke uitvoeringspartner om meer mensen aan het sporten en bewegen te krijgen. In het eerste geval (efficiënt exploiteren) is een risicodragende exploitatieovereenkomst geen bezwaar. In het tweede geval (uitvoeringspartner sport en bewegen) is een risicodragende exploitatie wel bezwaarlijk. Als voorbeeld, Stichting Welzijn Brummen is ook niet risicodragend. Met de Visie op Sport en Bewegen heeft de gemeente gekozen voor een ‘uitvoeringspartner sport en bewegen).
De maatschappelijke functie Wij stellen voor om de maatschappelijke functie van SSK fors zwaarder aan te zetten in de exploitatieovereenkomst of in een afzonderlijke overeenkomst op dit gebied. Aanvullingen zijn: •
De opdrachtformulering: In de huidige concepten staat vermeld dat SSK de accommodaties efficiënt en effectief moet beheren. Ons voorstel zou zijn om de opdracht breder te formuleren.
24
•
De functies die SSK gaat vervullen (sportstimulering, vitale verenigingen, sport en bewegen in het sociaal domein, beheer en exploitatie van accommodaties ondersteunend aan die functies).
•
De doelen die we daarmee willen bereiken.
•
Het type relatie dat gemeente en SSK willen onderhouden (van een inkooprelatie naar samenwerkingspartner).
Dit betekent overigens niet dat de gemeente geen specificaties kan opnemen in de overeenkomst. Bijvoorbeeld een voorrangsregeling (welke partijen hebben voorrang in de accommodatie) en de tarieven kunnen prima worden opgenomen in de overeenkomst.
Overleg en afstemming In de huidige exploitatieovereenkomst zijn vooral de formele momenten beschreven in het kader van indienen begroting, indienen jaarstukken en vaststellen subsidies. Dat is belangrijk en moet gehandhaafd blijven. Wij stellen voor om ook enkele artikelen toe te voegen over de inhoudelijke afstemming. Die artikelen moeten zich richten op de inhoudelijke accenten, de keuze voor arrangementen, et cetera. Deze afstemming zal vooral plaatsvinden tussen de manager/bedrijfsleider SSK en Strateeg Sociaal Domein gemeente.
Standaard demarcatie Wij stellen voor om de artikelen met betrekking tot groot onderhoud en energiekosten te veranderen. Groot onderhoud wordt de verantwoordelijkheid van de gemeente, energiekosten de verantwoordelijkheid van SSK. Dit maakt de overeenkomsten en de uitvoering daarvan aanmerkelijk eenvoudiger en maakt een einde aan tijdrovende en complexe verrekeningen en aan discussies.
Indexering De exploitatiebijdrage wordt jaarlijks door de gemeente opnieuw vastgesteld op basis van een indexcijfer. Ook de tarieven die SSK mag hanteren worden met ditzelfde indexcijfer jaarlijks aangepast. Dit is jaren goed gegaan omdat de kostenstijgingen beperkt waren. Echter, de afgelopen periode zien we forse kostenstijgingen. De personeelskosten stijgen hard (in de nieuwe CAO’s zijn stevige loonsverhogingen afgesproken), de energiekosten zijn geëxplodeerd en onderhoudskosten zijn ook fors toegenomen. De indexering van de exploitatiebijdrage bedroeg voor het jaar 2023 2,4%. Het behoefte nauwelijks betoog dat de werkelijke stijging van de kosten een veelvoud van 2,4% is.
25
In exploitatieovereenkomsten is het niet ongebruikelijk om vers chillende indexcijfers te hanteren voor verschillende kostensoorten. Wat wij vaak zien is: •
Het aandeel van de verschillende kostensoorten in de totale kosten wordt bepaald.
•
Vervolgens wordt de exploitatiebijdrage naar rato van deze kostensoorten geïndexeer d, waarbij de volgende indeling naar kostensoorten wordt aangehouden: o
Index voor personeelskosten
o
Index voor energiekosten
o
Index voor onderhoudskosten
o
Index voor de overige kosten
Als voorbeeld: De personeelskosten van SSK zijn 52% van de totale kosten. Dit zou dan inhouden dat 52% van de exploitatiebijdrage wordt geïndexeerd via de index voor loonkosten, et cetera.
MJOP gebruikers-/huurdersonderhoud Voor het onderhoud dat door SSK wordt uitgevoerd (huurdersonderhoud) is een MJOP opgesteld. Dit MJOP geeft per jaar aan welke onderhoudswerkzaamheden uitgevoerd mo eten worden en wat de kosten zijn. Die kosten kunnen van jaar tot jaar sterk verschillen. Normaliter wordt in een exploitatieovereenkomst opgenomen dat het gemiddelde onderhoudsbedrag voor de komende 10 of 15 jaar als vertrekpunt wordt genomen voor de begroting. In dat geval zijn er jaarlijks geen grote schommelingen in de begroting van SSK en de exploitatiesubsidie. In jaren waarin de werkelijke onderhoudskosten lager zijn dan het langjarige gemiddelde, kan SSK aan fondsvorming doen. In de jaren met hoge onderhoudskosten kan uit het fonds worden onttrokken.
Energiekosten Als laatste is een bepaling met betrekking tot energiekosten op zijn plaats. De afgelopen jaren kennen de energiekosten een enorm grillig verloop. In augustus vorig jaar bereikten de tarieven voor energie een piek, zijn daarna gedaald, maar op dit moment zijn de tarieven nog steeds een veelvoud van de tarieven van enkele jaren geleden. Hoe de tarieven zich de komende jaren gaan ontwikkelen is ongewis. Het spreekt haast voor zich dat een organisatie als SSK onmogelijk dergelijke schokken kan opvangen. Daarbij geldt dat De Bhoele in het recente verleden is verduurzaamd en dat verduurzaming van Rhienderoord op dit moment wordt uitgevoerd. Desondanks mag worden verwacht dat de energiekosten onvoorspelbaar blijven. Voor Rhienderoord heeft de gemeente onlangs een garantie afgegeven. Het lijkt ons verstandig om die garantie op te nemen in de exploitatieovereenkomst, maar met een bandbreedte. Als voorbeeld: Als de werkelijke energiekosten zich binnen een bandbreedte van 10% hoger of lager dan de
26
begroting bevinden, dan wordt dit opgevangen binnen de begroting van SSK. Is de stijging of daling van de tarieven groter dan 10% dan vindt verrekening plaats.
Huurovereenkomsten Er moeten huurovereenkomsten worden afgesloten. De concepthuurovereenkomsten zijn de standaarden van de Raad voor de Onroerende Zaken (ROZ). Dat is goed nieuws en wij stellen voor om deze standaarden te blijven hanteren. Vanzelfsprekend zullen we de huurprijzen moeten aanpassen als gevolg van de verduurzaming De Bhoele en Rhienderoord.
27