(108) Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

14.4

Berekening kostenverhaalbijdrage bij kostenverhaal zonder tijdvak De berekening van de kostenverhaalbijdrage bij kostenverhaal zonder tijdvak bestaat uit verschillende stappen:130

Stap 1: Raam bruto kostenverhaal Stap 2: Toets totale kosten aan kostenverhaalplafond Stap 3: Raam maximumbedrag per eenheid activiteit Stap 4: Toets aan het maximumbedrag per eenheid activiteit Stap 5: Bereken bruto kostenverhaalbijdrage Stap 6: Raam waardevermeerdering Stap 7: Berekening netto kostenverhaalbijdrage

Hierna volgt een toelichting op de stappen. Stap 1: Raam bruto kostenverhaal Dit betreft de raming van de totale kosten in het kostenverhaalsgebied. Er kan niet volstaan worden met de globale raming ten behoeve van het omgevingsplan. Er moet voor de beschikking een gedetailleerde raming voorhanden zijn. Voor kosten die al gemaakt zijn, wordt uitgegaan van die werkelijke kosten. Voor de overige kosten wordt gebruik gemaakt van een raming. 129 130

Artikel 13.12 Omgevingswet. Artikel 8.18 Omgevingsbesluit.

79 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Stap 2: Toets totale kosten aan kostenverhaalplafond Het bedrag aan kostenverhaal in het kostenverhaalsgebied mag niet hoger zijn dan het ­kostenverhaalplafond voor het kostenverhaal voor het gehele kostenverhaalsgebied, dat is opgenomen in het omgevingsplan.131 Zo nodig wordt het bedrag aan kostenverhaal naar beneden bijgesteld. Stap 3: Raam maximumbedrag per eenheid activiteit Bepaling van de te verhalen bedragen per kostenverhaalplichtige activiteit. De kosten voor het kostenverhaalsgebied moeten worden omgeslagen over alle verwachte activiteiten in het ­kostenverhaalsgebied. Omdat de wet voorschrijft dat de kosten worden verdeeld naar rato van de opbrengsten, moet de omslag over de verschillende eenheden activiteiten (vrije sectorwoning, kantoor, detailhandel, et cetera) worden bepaald. Voor de opbrengsten moet worden uitgegaan van een datum in het jaar van de beschikking.132 Stap 4: Toets aan het maximumbedrag per eenheid activiteit In het omgevingsplan is een maximumbedrag per eenheid activiteit opgenomen. Het bedrag aan kostenverhaal per activiteit mag niet hoger zijn dan het maximumbedrag per eenheid activiteit in het omgevingsplan. Zo nodig resulteert deze toetsing in een bijstelling naar beneden van het te verhalen bedrag per activiteit. Na deze toetsing resulteert een bruto verhaalbaar bedrag per eenheid activiteit.

Als blijkt dat het plafond in het omgevingsplan te laag is gesteld, is dat voor de gemeente een signaal om te bezien of het plafond verhoogd kan worden. Zo’n verhoging heeft geen gevolgen voor lopende aanvragen. Stap 5: Bereken bruto kostenverhaalbijdrage De gemeente berekent de bruto kostenverhaalbijdrage door het aantal aangevraagde eenheden te vermenigvuldigen met de toegedeelde kosten per eenheid, die resulteren na stappen 1 tot en met 4. Het resultaat kan de bruto kostenverhaalbijdrage genoemd worden. Stap 6: Raam waardevermeerdering De kostenverhaalbijdrage die een initiatiefnemer bij de afgifte van de beschikking moet betalen mag niet hoger zijn dan de waardevermeerdering van de grond als gevolg van de activiteit. Dit voorkomt dat een initiatiefnemer meer moet betalen dan zijn grond in waarde is gestegen.133 Moment toets Deze toets wordt uitgevoerd na ontvangst van de aanvraag om een kostenverhaalbeschikking. Dit voorkomt dat het bevoegd gezag onnodig vroeg de kosten moet berekenen en verdelen over de activiteiten. Tevens beperkt dit het risico dat de betaalde bijdrage in grote mate afwijkt van de uiteindelijke kosten die bij het opstellen van de eindafrekening worden berekend. Welke gronden De waardevermeerdering wordt bepaald voor de locatie waar de activiteit (de aangewezen bouwactiviteit) wordt verricht. Alleen voor die gronden wordt de inbrengwaarde bepaald.

Dus alleen voor de uitgeefbare gronden. Als de aanvrager ook openbare ruimte aanlegt moet die daarvoor een afzonderlijke aanvraag om kostenvergoeding aan de gemeente doen. Zie paragraaf 15.2. Inhoud De waardevermeerdering van de grond is het verschil tussen de waarde van de grond na het verrichten van de kostenverhaalplichtige activiteit (ook wel de opbrengsten genoemd) en de inbrengwaarde van de grond voorafgaand aan de vaststelling van het omgevingsplan. Onder de inbrengwaarde bij kostenverhaal zonder tijdvak vallen de volgende kostensoorten: Artikel 13.15 lid 1 onder a Omgevingswet. Artikel 8.16 Omgevingsbesluit. 133 Memorie van toelichting Aanvullingswet grondeigendom, Kamerstukken II, 2018/19, 35133, nr. 3, p. 172. 131 132

80 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

• • • •

B1 De waarde van de gronden en te slopen opstallen. B2 De kosten om die gronden vrij te maken van persoonlijke rechten en lasten, eigendom, bezit en beperkte rechten of zakelijke lasten. B3 De kosten van het slopen, verwijderen en verplaatsen van opstallen, obstakels, funderingen, kabels en leidingen op die gronden. B4 De kosten van bodemsanering, het dempen van oppervlaktewateren en het verrichten van grondwerken op die gronden.134

Zo mogelijk wordt voor het ramen van B2, B3 en B4 gebruik gemaakt van werkelijk gemaakte kosten. Voor zover de kosten nog niet zijn gemaakt, gaat het om de raming die ten grondslag ligt aan de kostenverhaalregels. Voor het kunnen aftrekken van de kosten stelt de memorie van toelichting dat de kosten noodzakelijk moeten zijn voor het realiseren van de bouwactiviteit. Het zou immers niet doelmatig zijn wanneer de aanvrager het kostenverhaal deels zou kunnen ontlopen door de kwaliteitseisen hoger op te schroeven. De gemeente bepaalt het kwaliteitsniveau, zoals de gemeente ook het kwaliteitsniveau van de voorzieningen bepaalt.135 Toestand Voor het vaststellen van de waardevermeerdering wordt uitgegaan van de toestand van de grond en de te slopen opstallen net voor het wijzigen van het omgevingsplan.136 Dat betekent dat waardeveranderende wijzigingen van na die tijd buiten beschouwing moeten worden gelaten. Als na het planologisch besluit een gebouw gesloopt is, moet er voor de taxatie worden uitgegaan dat het gebouw er nog staat. Peildatum De inbrengwaarde kan worden getaxeerd voor het jaar waarin de beschikking wordt aangevraagd. Tijdige inventarisatie Gelet hierop dient de gemeente bij het wijzigen van het omgevingsplan, tevens de bestaande toestand en het bestaande gebruik te inventariseren.

Stap 7: Bereken netto kostenverhaalbijdrage De gemeente moet de bruto kostenverhaalbijdrage (uit stap 5) vergelijken met de waarde­­­­ vermeerdering (uit stap 6). Als de waardevermeerdering lager is, mag niet meer verhaald worden dan de waardevermeerdering. De kostenverhaalbijdrage wordt dan naar beneden bijgesteld. Als de waardevermeerdering hoger is dan de kostenverhaalbijdrage, kan de hele bijdrage worden geheven. De netto kostenverhaalbijdrage is dus het bedrag dat resulteert na toepassing van de waarde­­­­ vermeerderingstoets. Dat is het bedrag dat wordt opgenomen in de kostenverhaalbeschikking.

Artikel 8.18 leden 1 en 2 jo 8.17 lid 2 Omgevingsbesluit. Memorie van toelichting Aanvullingswet grondeigendom, Kamerstukken II, 2018/19, 35133, nr. 3, p. 179. 136 Artikel 8.17 leden 1 en 2 Omgevingsbesluit. 134 135

81 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

15 Verrekening van werken uitgevoerd door een particuliere eigenaar; handhaving Het komt vaak voor dat een ontwikkelaar een deel van de in de kostenverhaalregels voorziene werken, werkzaamheden of maatregelen voor eigen rekening laat uitvoeren. De ontwikkelaar zal de rekening daarvan willen presenteren aan de gemeente. Als daarover in een anterieure of posterieure overeenkomst afspraken zijn gemaakt, zijn die afspraken bepalend voor de verrekening van die kosten. Als er geen overeenkomst ligt, is de zaak minder duidelijk.

15.1

Verrekening bij kostenverhaal met tijdvak Bij kostenverhaal met tijdvak moet het bevoegd gezag de kosten van werken, die door de aanvrager zijn uitgevoerd voorafgaand aan het vaststellen van een kostenverhaalbeschikking, aftrekken van de bruto kostenverhaalbijdrage. Daarbij geldt als eis dat de kosten gelijk zijn of lager dan de raming daarvan in het omgevingsplan, het projectbesluit of de omgevingsvergunning.137 Aangenomen mag worden dat de gemeente de kosten alleen hoeft af te trekken voor zover voldaan is aan de eisen die daaraan gesteld zijn in het planologisch besluit. Voor kosten die daarna gemaakt zijn of nog gemaakt zullen worden bevat de Omgevingswet geen regeling. Daarover moet de ontwikkelaar afspraken maken met het bevoegd gezag. Uit de systematiek van het kostenverhaal volgt dat de gemeente die kosten behoort te vergoeden. Ze maken immers deel uit van de totale kosten die voor het kostenverhaalsgebied berekend zijn. De Wro regelde deze vergoeding wel.138 De hoogte is niet geregeld, maar aangesloten kan worden bij de lijn voor de kostenverhaalbeschikking. Die houdt in dat de vergoeding niet hoger kan zijn dan de raming van de kosten door de gemeente.

15.2

Verrekening bij kostenverhaal zonder tijdvak Kosten op gronden waar bouwactiviteiten plaatsvinden Voor kostenverhaal zonder tijdvak bevat de Omgevingswet een andere regeling. Kosten op gronden waar bouwactiviteiten plaatsvinden, de uitgeefbare gronden, doen niet mee aan het kostenverhaal. Een vergoeding is daarom niet aan de orde. Wel worden de kosten die tot de inbrengwaarde behoren afgetrokken bij de waardevermeerderingstoets. Zie paragraaf 14.4. Kosten op gronden die worden gebruikt voor openbare werken Voor kosten die een ontwikkelaar maakt op particuliere gronden waaraan een functie openbare ruimte wordt toegedeeld bevat de Omgevingswet geen regeling. Daarover moet de ontwikkelaar afspraken maken met het bevoegd gezag. Uit de systematiek van het kostenverhaal volgt dat de gemeente die kosten behoort te vergoeden. Ze maken immers deel uit van de totale kosten die voor het kostenverhaalsgebied berekend zijn. Als die kosten al gemaakt zijn ten tijde van de kostenverhaalbeschikking is het logisch, dat de overeenkomst tegelijk met de aanvraag kostenverhaalbeschikking oploopt, zodat de bedragen verrekend kunnen worden. Het ligt voor de hand in zo’n overeenkomst ook de overdracht van de gronden aan de gemeente te regelen.

Als een particuliere eigenaar gronden ontwikkelt, waarop zich ook openbare ruimte bevindt, kunnen dus niet alle kosten via de kostenverhaalbeschikking verrekend worden. Dan is een combinatie van een kostenverhaalbeschikking met een overeenkomst nodig.

137 138

Artikel 13.18 lid 2 onder b Omgevingswet. Artikel 6.22 lid 1 Wet ruimtelijke ordening.

82 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

15.3

Handhaving door de overheid Burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van een waterschap, Gedeputeerde Staten en de minister, die het aangaat of de minister van BZK, zijn belast met de handhaving van de regels omtrent kostenverhaal. De Afdeling kostenverhaal in de Omgevingswet bevat daarover geen bijzondere bepalingen. Voor de kostenverhaalbeschikking is wel een bijzondere regeling getroffen. Het bevoegd gezag kan bij uitblijven van betaling het kostenverhaal bij dwangbevel invorderen.139 Deze bevoegdheid is alleen van toepassing op de situatie dat een betalingsregeling is getroffen en de houder van de kostenverhaalbeschikking al mocht beginnen met bouwen voor betaling. In een situatie zonder betalingsregeling is het immers verboden te starten met bouwen voordat betaald is.

139

Artikel 13.19 lid 2 Omgevingswet.

83 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

16 Eindafrekening voor de kostenverhaalbeschikking 16.1

Inleiding De Omgevingswet voorziet er in dat het bestuursorgaan – meestal de gemeente – bij kostenverhaal op grond van een omgevingsplan een eindafrekening van het kostenverhaal voor het gehele kostenverhaalsgebied moet opstellen.140 De verplichting tot een eindafrekening geldt ook bij kostenverhaal op grond van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit en bij het projectbesluit. Als het omgevingsplan is gewijzigd met een projectbesluit stelt de gemeente de eindafrekening vast. Als het projectbesluit kostenverhaalvoorschriften bevat, stelt het bevoegd gezag voor het projectbesluit de eindafrekening vast. Een eindafrekening is nodig als er kosten verhaald zijn via een kostenverhaalsbeschikkingen. Als voor alle kostenverhaalsplichtige activiteiten is afgerekend op basis van een anterieure of posterieure overeenkomst is een eindafrekening niet nodig.141 Als uit de eindafrekening naar voren komt dat te veel geld is geïnd via kostenverhaalbeschikkingen moet het bestuursorgaan dat bijna geheel terugbetalen. De eindafrekening kan er niet toe leiden dat degene die een kostenverhaalbeschikking heeft betaald, moet bijbetalen. Dat geldt zowel voor de integrale als de organische variant. Als de eindafrekening tot een lager bedrag leidt, hoeft de gemeente niet het hele verschil terug te betalen.

Voor zowel de integrale als de organische variant is een terugbetaling pas aan de orde als de berekende geldsom meer dan 5% lager is dan de geldsom die in de beschikking was opgenomen. De gemeente mag die 5% altijd behouden. Alleen de vermindering boven die 5% wordt terugbetaald. Deze regel beoogt de gemeente te prikkelen om te blijven streven naar zo laag mogelijke kosten.

16.2

Regels over de eindafrekening in het omgevingsplan Het omgevingsplan moet regels bevatten over de eindafrekening.142 De Omgevingswet bepaalt niet wie de eindafrekening moet uitvoeren. Het ligt voor de hand dit bij de gemeente op te dragen aan burgemeester en wethouders. De eindafrekening kan worden opgesteld nadat alle kosten in het kostenverhaalsgebied zijn gerealiseerd en de kostenverhaalbijdragen zijn betaald. Er is geen vaste termijn bepaald voor de eindafrekening. Het lijkt redelijk dat een eindafrekening wordt vastgesteld zodra alle kosten­­­­ verhaalbijdragen onherroepelijk zijn opgelegd en geïnd. Het opstellen is in ieder geval noodzakelijk als tevens alle werken en werkzaamheden zijn uitgevoerd. Als aan alle voorwaarden is voldaan moet dus een eindafrekening worden vastgesteld. De Omgevingswet bepaalt daarover dat die eindafrekening op een jaarlijks vast moment kan worden vastgesteld.143 Het mag dus nog maximaal een jaar duren voordat de eindafrekening er moet zijn. Het omgevingsplan kan echter specifiekere regels bevatten. De gemeente heeft veel vrijheid bij inhoudelijke regels over de eindafrekening. Alleen voor de organische variant bevat de Omgevingswet een inhoudelijke regel.144 Die is aan de orde als de bij de eindafrekening berekende geldsom gebaseerd is op andere kosten dan bij de kostenverhaalbeschikking.

Uit de toelichting van deze bepaling blijkt dat bedoeld is dat als in het kosten­­­­ verhaalsgebied andere voorzieningen zijn gerealiseerd dan waarvan uitgegaan was bij de kosten­­­­ verhaalbeschikking, de kosten daarvan meegeteld mogen worden. De toelichting noemt de aanleg

Artikel 13.14 lid 1 onder e onder 2e Omgevingswet. Memorie van toelichting Aanvullingswet grondeigendom, Kamerstukken II, 2018/19, 35133, nr. 3, p. 183. 142 Artikel 13.14 lid 1 onder d Omgevingswet. 143 Artikel 13.20 lid 5 Omgevingswet. 144 Artikel 13.20 lid 3 Omgevingswet. 140 141

84 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

van een busbaan of fietsverbinding in plaats van een trambaan. Het moet gaan om kosten voor de in het Omgevingsbesluit genoemde kostensoorten. Kosten mogen dus verwisseld worden.145 De gemeente kan in het omgevingsplan regels opnemen over de eindafrekening per kostenverhaalsgebied of regels die gelden voor alle kostenverhaalsgebieden. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid verdient dat laatste de voorkeur. Gedacht kan worden aan regels over: • Methode van eindafrekening: bijvoorbeeld terugrekenen naar netto contante waarde of doorrekenen naar eindwaarde. • Uitgangspunten voor een eindafrekening: bijvoorbeeld de omgang met veranderingen in het programma voor het kostenverhaalsgebied en met de inbrengwaarde. • Moment waarop jaarlijks een aanvraag om een tussentijdse eindafrekening kan worden aangevraagd. • Aanvraagvereisten voor een verzoek om een tussentijdse eindafrekening, en/of • Verrekening van door de aanvrager uitgevoerde werken, werkzaamheden en maatregelen die voorzien waren in de kostenverhaalregels. In de separate Bijlage Modelregels bij deze handreiking staan enkele voorbeelden van regels.

16.3

Tussentijdse eindafrekening Omdat de Omgevingswet geen termijn voor uitvoering van een project bevat, zou degene die betaald heeft misschien wel twintig jaar moeten wachten op een eindafrekening. Dat vindt de wetgever niet aanvaardbaar. Daarom heeft degene die betaalt het recht om tenminste vijf jaar na betaling te verzoeken om een tussentijdse afrekening. Dat betreft een individuele eindafrekening voor de locatie van de aanvraag, dus nog niet voor het gehele kostenverhaalsgebied (als dat groter is).146 Deze tussentijdse afrekening wordt gebaseerd op de gemaakte kosten en de geraamde nog niet-gemaakte kosten.147 De mogelijkheid van een aanvraag van een tussentijdse afrekening geldt zowel bij kostenverhaal met als zonder tijdvak.

16.4

Herberekening kostenverhaalbijdrage en terugbetaling Met toepassing van de regels over de eindafrekening in het omgevingsplan wordt de kostenverhaalbijdrage herberekend. Voor de herberekening zijn er twee mogelijkheden: • De oorspronkelijke kostenverhaalbeschikking kan op eindwaarde worden gezet. • De herberekende kostenverhaalbijdrage wordt netto contant gemaakt naar het jaar waarin de kostenverhaalbijdrage is betaald. Beide methodes houden er rekening mee dat kosten en opbrengsten in een bepaald jaar verschillen van dezelfde kosten en opbrengsten in een ander jaar. Dat komt door rente of indexering. Door inflatie is een euro van vandaag volgend jaar minder waard. In de berekening wordt dat gecorrigeerd. Het ligt voor de hand om bij de herberekening uit te gaan van dezelfde soorten eenheden en hun onderlinge gewichtsverhouding. Wel moet rekening gehouden worden met wijzigingen in het bouwprogramma. Er kunnen meer woningen zijn gebouwd of woningtypes kunnen zijn geschrapt of toegevoegd.

Overigens zou ook zonder deze bepaling de Omgevingswet al verwisseling van kosten toestaan. In tegenstelling tot de Wro bevat de Omgevingswet geen inperking voor het meenemen van kosten bij de eindafrekening, mits ze voorkomen op de kostensoortenlijst en voldoen aan de PTP-criteria. 146 Memorie van toelichting Aanvullingswet grondeigendom, Kamerstukken II, 2018/19, 35133, nr. 3, p. 183. 147 Artikel 8.19 Omgevingsbesluit. 145

85 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Bij de kosten mag ook de waarde van de gronden en de te slopen gebouwen worden herzien. Nadat de kostenverhaalbeschikking voor een bouwactiviteit is aangevraagd, ligt het voor de hand deze waarde niet meer opnieuw te ramen, maar jaarlijks te verhogen met rente. Herberekening plankosten Bij de eindafrekening worden de meeste ramingen van kosten vervangen door werkelijk gemaakte kosten. Dat geldt niet voor de plankosten. Bij de eindafrekening worden de plankosten niet vervangen door de werkelijke kosten. Het is bij de eindafrekening voldoende dat de gemeente nagaat hoeveel producten en activiteiten zijn geleverd. De gemeente hoeft dus niet te berekenen hoeveel werkuren daadwerkelijk aan die producten en activiteiten zijn besteed en wat daarvoor is betaald. De plankosten worden herberekend op basis van de ten tijde van de eindafrekening geldende plankostenregeling. Als het bevoegd gezag de plankosten heeft ingevuld op basis van de maximale werkuren, tarieven en bedragen in de Omgevingsregeling, dan worden die ook bij de eindafrekening toegepast. Als het bevoegd gezag echter is uitgegaan van lagere bedragen, dan worden de desbetreffende bedragen bij de eindafrekening gebruikt. Terugbetaling De gemeente vergelijkt het herberekende bedrag aan kostenverhaal met de opgelegde kostenverhaalbijdrage.

Als het herberekende bedrag lager is dan het bedrag in de kostenverhaalbeschikking, moet de gemeente het teveel betaalde terugbetalen.148 Degene die teveel betaald heeft, krijgt niet het complete verschil terug. Er geldt een aftrek van 5% ten opzichte van de reeds betaalde kosten­­­­ verhaalbijdrage.149 Over het terug te betalen bedrag is de gemeente rente verschuldigd. Die behoort berekend te worden vanaf de dag dat de kostenverhaalbijdrage is betaald tot aan het moment van terugbetaling. De Omgevingswet en de Awb regelen niet welke rente moet worden gehanteerd. Het hoofdstuk over bestuurlijke geldschulden in de Awb waar de kostenverhaalbeschikking onder valt, bepaalt echter wel dat als het bestuursorgaan niet tijdig beslist het wettelijke rente moet betalen. Dat geldt ook geldt bij terugbetaling na een in bezwaar of beroep vernietigde beslissing.150 Het gaat om de wettelijke rente, bedoeld in de artikelen 119, leden 1 en 2 en 120 lid 1 van Boek van het Burgerlijk Wetboek.151 Het ligt daarom voor de hand dat de gemeente voor de terugbetaling van teveel geïnd kostenverhaal aansluit bij deze wettelijke rente. De terugbetaling hoort te geschieden aan degene die de kostenverhaalbijdrage betaald heeft of aan diens rechtsopvolger.

Het bestuursorgaan betaalt het teveel betaalde terug binnen vier weken na het vaststellen van de eindafrekening.152 De eindafrekening kan er niet toe leiden dat degene die een kostenverhaalbeschikking heeft betaald, moet bijbetalen. Dat geldt zowel voor de integrale als de organische variant.153 Bezwaar Tegen de eindafrekening of de tussentijdse eindafrekening kan een belanghebbende een bezwaarschrift indienen. Als het bestuursorgaan verzuimt tijdig te betalen, kan degene die recht heeft op de terugbetaling daarover een bezwaarschrift indienen bij het bestuursorgaan.

Artikel 13.20 lid 2 Omgevingswet. Artikel 13.20 lid 2 Omgevingswet. 150 Artikelen 4:100 en 4:102 Algemene wet bestuursrecht. 151 Dat mag worden afgeleid uit artikel 4:98 lid 1 Algemene wet bestuursrecht. 152 Artikel 13.20 lid 2 Omgevingswet. 153 Artikel 13.20 lid 1 Omgevingswet. 148 149

86 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

17 Afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering 17.1

Overzicht De Omgevingswet bevat een geheel nieuw financieel instrument voor de gemeente. Dat is via een amendement van de Tweede Kamerleden Ronnes (CDA), Smeulders (GL), Nijboer (PvdA) en Van Eijs (D66)154 in de Omgevingswet opgenomen. Een initiatiefnemer moet in bepaalde gevallen een afdwingbare financiële bijdrage betalen voor kwalitatieve verbeteringen van landschap, natuur, water of de stikstofbalans, de aanleg of aanpassingen van infrastructuur en daartoe benodigde voorzieningen, de realisatie van sociale woningbouw en het slopen van opstallen in geval van bijvoorbeeld een krimpopgave. Deze bijdrage komt bovenop eventueel verschuldigd kostenverhaal. De artikelen 13.23 en 13.24 van de Omgevingswet bieden hiervoor de grondslag. Voor de afdwingbare financiële bijdrage gelden een aantal eisen: • De bijdrage wordt alleen geheven bij aangewezen activiteiten. • Er is een grondslag in het omgevingsplan, en • De bijdrage wordt geheven voor en besteed aan aangewezen categorieën ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Uit het feit dat het niet om kostenverhaal gaat, mag worden geconcludeerd dat de ontwikkelingen buiten het kostenverhaalsgebied liggen.

Aanwijzing van een categorie in het omgevingsplan mag alleen als aan de volgende eisen is voldaan: • Er is een functionele samenhang tussen de activiteit en de ontwikkeling, en • De bekostiging van de ontwikkeling is niet anderszins verzekerd. Bij het opleggen van de (financiële) bijdrage wordt rekening gehouden met de financiële draagkracht van de activiteit. Als de opbrengst van de activiteit lager is dan de inbrengwaarde plus het kostenverhaal kan geen bijdrage worden opgelegd. De gemeente legt de bijdrage op bij beschikking. Als een kostenverhaalbeschikking nodig is wordt de bijdrage bij die beschikking vastgesteld. De gemeente moet de besteding van de bijdrage periodiek verantwoorden. De gemeente stelt daarvoor een eindafrekening op. De gemeente moet de bijdrage geheel of gedeeltelijk terugbetalen als die niet besteed is aan de doelen.

17.2

Bijdrageplichtige activiteiten De bijdrage kan alleen gevraagd worden als een initiatiefnemer een bepaalde activiteit onderneemt. Dat zijn dezelfde activiteiten als waarvoor kostenverhaal is mogelijk gemaakt.155 Dat zijn:156 a. De bouw van een of meer gebouwen met een woonfunctie; b. De bouw van een of meer hoofdgebouwen anders dan gebouwen met een woonfunctie; c. De uitbreiding van een gebouw met ten minste 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte of met een of meer gebouwen met een woonfunctie; d. De bouw van een gebouw dat geen hoofdgebouw als bedoeld onder b is, met ten minste 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte; e. De verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een woonfunctie tot gebouwen met een woonfunctie, mits het ten minste tien woonfuncties betreft; of

Kamerstukken II, 2019-20, 35133, nr. 34. Artikel 13.23 lid 1 Omgevingswet. 156 Artikel 8.13 Omgevingsbesluit. 154 155

87 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

f.

17.3

de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een kantoorfunctie, een winkelfunctie of een bijeenkomstfunctie voor het verstrekken van consumpties voor het gebruik ter plaatse tot gebouwen met een of meer van deze gebruiksfuncties, mits de cumulatieve bruto-vloeroppervlakte van de nieuwe gebruiksfuncties ten minste 1.500 m² bedraagt.157

Categorieën ontwikkelingen waar de bijdrage voor gevraagd kan worden Het Omgevingsbesluit wijst de categorieën ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving aan, waarvoor in het omgevingsplan een bijdrage kan worden gevraagd. Dat zijn:158

A. Wijziging van de inrichting van het landelijk gebied ter verbetering van landschappelijke waarden door middel van het treffen van maatregelen in de fysieke leefomgeving, waaronder in ieder geval worden begrepen het verwijderen van vrijkomende agrarische bebouwing en het herstellen of aanvullen van landschappelijke elementen. B1. Aanleg of wijziging van op grond van artikel 2.44 van de wet aangewezen natuurgebieden of landschappen; B2. Aanleg of wijziging van gebieden die in het omgevingsplan ter bescherming van de natuur zijn aangewezen, en B3. Herstel, op basis van een omgevingsvisie of programma, van dier- en plantensoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen door middel van het treffen van maatregelen in de fysieke leefomgeving, waaronder in ieder geval worden begrepen maatregelen in de fysieke leefomgeving: 1. ter vermindering van de stikstofdepositie; of 2. ter bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen. C. Aanleg van infrastructuur voor verkeers- en openbaar vervoersnetwerken van gemeentelijk of regionaal belang. D. Aanleg van recreatievoorzieningen die behoren tot de gemeentelijke of regionale groenstructuur, waaronder in ieder geval worden begrepen parken en recreatiegebieden.

E. ontwikkelingen gericht op het bereiken van een naar prijsklasse evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad in de gemeente of regio door middel van het realiseren van sociale huur- of koopwoningen als bedoeld in artikel 5.161c, eerste lid, onder a en b, van het Besluit kwaliteit leefomgeving buiten het gebied waar de activiteit, bedoeld in artikel 13.11 van de wet, plaatsvindt, voor zover in dat gebied met het oog op die evenwichtige samenstelling onvoldoende sociale huur- of koopwoningen worden gerealiseerd en het op een andere locatie realiseren van die woningen: 1. in het omgevingsplan is toegelaten of voorgeschreven op grond van regels als bedoeld in artikel 5.161c, eerste lid, onder a of b, van dat besluit of in een programma is opgenomen; en 2. tot gevolg heeft dat de kosten, bedoeld in artikel 13.11 van de wet, op grond van het eerste lid van dat artikel niet volledig kunnen worden verhaald of dat een tekort op de gemeentelijke exploitatie van de benodigde gronden ontstaat. F. Stedelijke herstructurering ter verbetering van het woon- en leefklimaat in verouderde wijken of gebieden met leegstandsproblemen door middel van het treffen van maatregelen in de fysieke leefomgeving, waaronder in ieder geval worden begrepen het slopen van woningen en het aanleggen of wijzigen van wegen.

157 158

Zie voor een nadere toelichting van de lijst paragraaf 8.2. Artikel 8.21 lid 1 Omgevingsbesluit.

88 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Toelichting van de categorieën ontwikkelingen159 A. Landschap Landschappelijke waarden zijn een element van omgevingskwaliteit en vallen daarmee onder het toepassingsbereik en het belangenkader van de wet.160 Het kan bij de wijziging van de inrichting van het landelijk gebied gaan om maatregelen voor het verbeteren van de structuur van de landbouw en de kwaliteit van landschappen. Een voorbeeld daarvan is het herstel van bijzondere provinciale landschappen door combinaties van maatregelen op het gebied van onder meer waterbeheer, zoals beekherstel waarmee beken hun natuurlijke loop terugkrijgen, en landinrichting. B1. Natuurgebieden en landschappen Het betreft maatregelen in de fysieke leefomgeving in het kader van de aanleg of wijziging van gebieden die ter bescherming van de natuur zijn aangewezen. Dat betreft de volgende soorten gebieden: • Natura 2000-gebieden (aangewezen door minister van LNV); • Bijzondere nationale natuurgebieden ter uitvoering van de vogelrichtlijn of de habitatrichtlijn; • Nationale Parken (aangewezen door minister van LNV); • Gebieden die behoren tot het Natuurnetwerk Nederland (aangewezen in omgevingsverordening); • Bijzondere provinciale natuurgebieden (aangewezen in omgevingsverordening); • Bijzondere provinciale landschappen (aangewezen in omgevingsverordening). B2.

Natuurgebieden gemeente Het aanleggen of wijzigen van gebieden ter bescherming van de natuur kan ook natuurgebieden betreffen die gemeenten zelf in een omgevingsplan aanwijzen. De bijdrage geldt dus niet voor door de gemeente aangewezen landschappen die geen natuurfunctie hebben. B3. Herstel van dier- en plantensoorten Het betreft het herstel van dier- en plantensoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen. Maatregelen in het kader van herstel van dier- en plantensoorten moeten zijn voorzien in een omgevingsvisie of programma, waarin moet staan in welk gebied de maatregelen zullen worden getroffen. Gedacht kan worden aan maatregelen in bijvoorbeeld het Natuurnetwerk Nederland, maar ook in Natura 2000-gebieden of andere gebieden met belangrijke natuurwaarden. In veel gevallen is de provincie voor het beheer en bescherming van die gebieden het bevoegd gezag. Ook op gemeentelijk niveau kunnen er inspanningen worden verricht ter verbetering van de natuur. Bijvoorbeeld het aanleggen van bijenlandschappen met voldoende voedsel- en nestelgelegenheden of gevarieerd groen voor een rijk dieren- en insectenleven. Meer specifiek kan het ook gaan om de aanleg van vistrappen en vispassages. Dat zijn waterbouwkundige kunstwerken die als doel hebben vissen toegang te geven tot een door een dijk, dam, stuw of sluis ontoegankelijk geworden achterland.

Ook valt te denken aan aanleg van faunapassages, creëren van overloopgebieden, natuurvriendelijke oevers, herinrichting van bermen of herstellen van houtwallen. C. Infrastructuur Het gaat om verkeers- en openbaar vervoersnetwerken van gemeentelijk of regionaal belang. Dus lokale hoofdstructuren of regionale structuren. Denk bijvoorbeeld aan de aanleg van infrastructuur die niet noodzakelijk is voor de activiteiten waarvoor een financiële bijdrage wordt opgelegd en die daardoor niet onder het kostenverhaal kan worden gebracht, maar waarmee de bereikbaarheid en het woon- en leefklimaat in het kostenverhaalsgebied wel wordt verbeterd. Ook kan het gaan om aanpassing of wijziging van infrastructuur, bijvoorbeeld voor het vergroten van de capaciteit. De aanleg van een tunnel door het centrum of een rotonde die ten goede komt aan de hele stad, valt hieronder. Grotendeels overgenomen uit de artikelsgewijze toelichting in de Nota van toelichting bij het Ontwerpbesluit voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen, publicatie januari 2021. 160 Artikelen 1.3 onder a en 2.1 lid 3 Omgevingswet. 159

89 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

D. Groen en recreatie Het beleid van provincies en gemeenten is er in het algemeen op gericht om samenhang aan te brengen tussen recreatievoorzieningen. Daartoe wordt in omgevingsvisies of omgevingsplannen een groenstructuur opgenomen. In de groenstructuur zijn de gebieden, waaronder parken, opgenomen waar groen of groene recreatie voorop staat. Dit moet bijdragen aan een gevarieerd aanbod van voorzieningen. Daarnaast wordt samenhang aangebracht door recreatievoorzieningen onderling te verbinden via fiets- en wandelpaden. Deze categorie betreft het aanpassen van bestaande voorzieningen en de aanleg van nieuwe voorzieningen die onderdeel uitmaken van de regionale of gemeentelijke groenstructuur. E. Compensatie voor realiseren sociale woningbouw buiten de locatie In de gemeentelijke woonvisie (die geïntegreerd kan worden in de omgevingsvisie of omgezet in een programma) staan in veel gevallen streefpercentages voor het aantal woningen voor sociale huur, middeninkomens en vrije sector om voldoende beschikbaarheid van die woningen in de gemeente te realiseren. Die percentages kunnen in het omgevingsplan worden vastgelegd. Niet in alle te ontwikkelen gebieden zijn die percentages te realiseren. Dat speelt met name bij sociale huurwoningen.

Dat heeft er onder andere mee te maken dat sociale woningbouw een stempel drukt op de betaalbaarheid van de gebiedsontwikkeling en de te realiseren kwaliteit van de openbare ruimte. Om een dergelijke ontwikkeling toch mogelijk te maken met behoud van kwaliteit van de openbare ruimte, kan ervoor worden gekozen om op die locatie minder sociale woningen te realiseren. Categorie E maakt het mogelijk om van ontwikkelende partijen van vrijesectorwoningen in gebieden waar minder sociale woningen worden gerealiseerd dan het streefpercentage, een financiële bijdrage te vragen waarmee in andere gebieden meer sociale woningen kunnen worden gerealiseerd dan het streefpercentage voorschrijft. Zo kan het opnemen van deze categorie bijdragen aan het bereiken van een goede woonruimteverdeling en een kwalitatief hoogwaardig woon- en leefklimaat.

Wil een gemeente bouwactiviteiten tot een financiële bijdrage voor sociale woningbouw op een andere locatie kunnen verplichten? Dan is vereist dat het omgevingsplan de beoogde sociale huur- of koopwoningen specifiek toelaat of regels bevat op grond waarvan op een woningbouwlocatie een verplicht deel van de woningen in de categorieën sociale huur of koop moet worden gerealiseerd.161 Als het omgevingsplan hierin nog niet voorziet, zijn financiële bijdragen alleen mogelijk als de sociale woningbouw voor de beoogde locatie in een programma op grond van de Omgevingswet staat. Een tweede vereiste is dat het op een andere locatie realiseren van de sociale huur- of koopwoningen ertoe leidt dat op die locatie een tekort ontstaat of een reeds bestaand tekort hoger uitvalt. Als de sociale huur- en koopwoningen worden gebouwd op gronden van particuliere eigenaren zal dit zich voordoen als de op grond van artikel 13.11 van de Omgevingswet verplicht te verhalen kosten hoger zijn dan de opbrengsten van de gronden. Als de gemeente zelf eigenaar is van de gronden zal dit zich voordoen als het realiseren van een hoger aandeel sociale woningen dan het gemeentelijk streefpercentage leidt tot een verlies of een hoger verlies op de verkoop van gemeentegrond. F.

Stedelijke herstructurering (onder andere sloop van woningen en aanleg wegen) Het doel van stedelijke herstructurering is het woon- en leefklimaat in oude wijken of gebieden met leegstandsproblemen te verbeteren. Dit kan bijvoorbeeld door het slopen van woningen, het aanpassen van wegen en het aanleggen van openbaar vervoersvoorzieningen. Hierbij kan het bij herstructurering niet alleen gaan om het realiseren van andere functies in een gebied, maar ook om modernisering van gebieden.

161

Artikel 5.161c Besluit kwaliteit leefomgeving.

90 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Voor herstructurering kan de gemeente een programma vaststellen, als opvolger van het voorheen vast te stellen herstructureringsplan. In dit programma kan de motivering voor de financiële bijdragen worden opgenomen. Beperking: geen afdwingbare financiële bijdrage als kostenverhaal mogelijk is Er is voor al deze categorieën een belangrijke beperking van de mogelijkheid van aanwijzing in het omgevingsplan. Aanwijzing mag niet als voor de aanleg van voorzieningen of het treffen van maatregelen in de fysieke leefomgeving kosten worden gemaakt die op grond van de regeling kostenverhaal 162 geheel of gedeeltelijk moeten worden verhaald op degene die de betrokken activiteit verricht.163 “De regelingen voor kostenverhaal en de afdwingbare financiële bijdragen kunnen voor een concrete maatregel of voorziening niet naast elkaar op dezelfde activiteiten worden toegepast.” 164 Als voor een voorziening kostenverhaal mogelijk is, mag daarvoor geen afdwingbare financiële bijdrage worden gevraagd. Ook als slechts een gering percentage wordt verhaald via kostenverhaal, kan de financiële bijdrage niet worden geheven. Een initiatiefnemer die via het kostenverhaal al geheel of gedeeltelijk aan een voorziening moet bijdragen kan dus niet voor diezelfde voorziening ook nog tot een financiële bijdrage worden verplicht. Een voorbeeld kan dit verduidelijken.

Stel er is een verbreding nodig van een bestaande verkeersweg voor onder meer de bereikbaarheid van een nieuwe woonwijk. Als de kosten die de gemeente hiervoor maakt op basis van de PTP-criteria gedeeltelijk op de nieuwe woonwijk moeten worden verhaald, kan het resterende deel dat niet via de PTP-criteria kan worden toegerekend niet ook nog worden verhaald door daarvoor financiële bijdragen te vragen. Wordt naast de wegverbreding in de gemeente echter ook een nieuwe rondweg aangelegd waarvan de kosten niet via de regeling kostenverhaal verhaalbaar zijn, dan kan dat wel een ontwikkeling zijn als bedoeld in artikel 8.21, onder c Omgevingsbesluit waarvoor een financiële bijdrage op de initiatiefnemer van de bouwactiviteiten in de nieuwe woonwijk wordt verhaald.165 Dit betekent dat de gemeente per voorziening moet nagaan of kostenverhaal aan de orde is. Als vuistregel kan gelden dat als de voorziening niet wordt aangelegd met het oog op een concrete bouwlocatie en er dus geen causaal verband is met een bouwlocatie, er geen sprake is van toerekenbaarheid. Kostenverhaal is dan niet mogelijk. Hiervoor is een zorgvuldige analyse nodig van de voorzieningen en de toerekenbaarheid aan alle bouwlocaties.

17.4

Eis voor opname categorie in het omgevingsplan: functionele samenhang De afdwingbare financiële bijdrage kan slechts worden verhaald als tussen de bouwactiviteit van een initiatiefnemer en de ontwikkeling waarvoor een financiële bijdrage verhaald wordt, een functionele samenhang bestaat.166 In de eerste plaats is er een rol voor profijt bij functionele samenhang. Een initiatiefnemer moet objectief gezien voordeel hebben van een beoogde ontwikkeling, in die zin dat voor die activiteit de kwaliteit van de fysieke leefomgeving verbetert. Profijt is aanwezig als toekomstige bewoners of bedrijven in het gebied gebruik kunnen maken van een beoogde ontwikkeling of daar voordeel van ondervinden doordat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving verbetert. De ontwikkelingen die uit afdwingbare financiële bijdragen worden bekostigd vormen een verrijking van het woon-, werk- en leefmilieu in het gebied.

Afdeling 13.6 Omgevingswet. Artikel 8.21 lid 2 Omgevingsbesluit. 164 Ontwerpbesluit voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen, nota van toelichting p. 20. 165 Ontwerpbesluit voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen, nota van toelichting p. 21. 166 Artikel 13.23 lid 1 onder a Omgevingswet. 162

163

91 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Ook kan functionele samenhang aanwezig zijn als een ontwikkeling en een locatie waarop nieuwe bouwactiviteiten worden toegestaan eenzelfde functie vervullen. “Dit betekent niet dat alles wat een gelijksoortige functie heeft, met elkaar in een functionele relatie staat. Het gaat om de situatie dat beoogde locaties voor nieuwbouw op gemeentelijk niveau in samenhang (moeten) worden bezien, zodat het gemeentebestuur voor de hele gemeente beleid maakt voor die typen functies. Functionele samenhang is in die zin aanwezig als een functie in een plangebied plaats had moeten krijgen, maar daar na een zorgvuldige afweging toch niet terechtkomt. Bijvoorbeeld omdat de kosten te hoog zijn of omdat het eenvoudiger is deze elders te realiseren. Dat kan zich voordoen wanneer in een plangebied minder dan het door de gemeente voorgeschreven percentage sociale woningen wordt gerealiseerd, omdat een corporatie elders al grond heeft aangekocht. Als dat tot extra kosten voor de gemeente leidt, is het te rechtvaardigen dat daarvoor afdwingbare financiële bijdragen worden opgelegd.” 167 Belangrijk is dat er geen sprake mag zijn van toerekenbaarheid, want dan is de regeling van kostenverhaal van toepassing. Onderscheidend tussen de financiële bijdrage en kostenverhaal is het toerekenbaarheidscriterium (causaliteit).

Als de voorzieningen niet nodig zijn voor de aanleg of ontsluiting van een kostenverhaalsgebied, vallen ze niet onder het kostenverhaal. Wegen en groenvoorzieningen buiten het kostenverhaalsgebied vallen alleen onder het kostenverhaal als ze zonder bouwactiviteiten in het kostenverhaalsgebied niet waren aangelegd of een kleinere capaciteit hadden gekregen. Afdwingbare financiële bijdragen kunnen pas aan de orde zijn als is vastgesteld dat kostenverhaal niet mogelijk is.168 Het criterium ‘functionele samenhang’ houdt dus niet in dat een beoogde ontwikkeling noodzakelijk moet zijn voor het kunnen functioneren van de bouwlocatie. Als geur- of geluidcirkels belemmeren dat een locatie ontwikkeld kan worden, dan kunnen de geur- of geluidbronnen worden weggenomen en de kosten hiervoor verhaald worden op grond van de regeling kostenverhaal. Functionele samenhang ziet ook niet op compensatie. Als door het toestaan van bouwactiviteiten natuurwaarden, groen- en watervoorzieningen verloren gaan, dan kunnen de kosten voor noodzakelijke compensatie verhaald worden op grond van de regeling kostenverhaal. In een omgevingsvisie of programma kan voor de locatie waar de activiteit wordt verricht een onderbouwing van de functionele samenhang worden vastgelegd.” 169 Uit bovenstaande citaten blijkt dat toepassing van het begrip functionele samenhang maatwerk vergt.

17.5

Eis voor opname categorie in het omgevingsplan: niet anderszins verzekerd Het aanwijzen van een ontwikkeling in het omgevingsplan voor een verplichte bijdrage is niet toegestaan als de gehele bekostiging van een ontwikkeling anderszins verzekerd is.170 Als een ontwikkeling op andere wijze bekostigd wordt, mag het instrument dus niet ingezet worden. Denk bijvoorbeeld aan bekostiging via kostenverhaal, heffingen, belastingen of verbruikersbijdragen. Als een aangewezen ontwikkeling in het omgevingsplan waarvoor financiële bijdragen worden verlangd niet langer op de beleidsagenda staat, hoort geen bijdrage meer opgelegd te worden. De gemeente dient dan het omgevingsplan te actualiseren. Omdat de ontwikkelingen waarvoor een bijdrage wordt verplicht regelmatig kunnen veranderen, – sommige zijn gereed of niet meer nodig, andere dienen zich aan – zal de regeling in het omgevingsplan een regelmatige actualisatie vergen.

Kamerstukken II, 2020-21, 33118, nr. 173. Kamerstukken II, 2019-20, 35133, nr. 38, p. 6. 169 Ontwerpbesluit voor publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen, nota van toelichting p. 8 en 9. 170 Artikel 13.23 lid1 onder b Omgevingswet. 167

168

92 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Er mogen niet meer kosten worden verhaald dan nodig is.171 Dat wordt gewaarborgd bij de eindafrekening.

17.6

Regeling in het omgevingsplan Om de afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering in het omgevingsplan te introduceren moet de gemeente de volgende regels toevoegen: • Regel die de categorieën ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving aanwijst.172 • Regels die bepalen welke bijdrage voor welke categorie wordt geheven per activiteit.173 • Regel dat de bijdragen alleen worden besteed aan ontwikkelingen waarvoor de bijdragen zijn verhaald.174 • Regels over de wijze van periodieke verantwoording van de besteding van de bijdragen.175 • Regels over de eindafrekening en de termijn waarbinnen eindafrekening plaatsvindt.176

Kamerstukken II, 2019-20, 35133, nr. 34 (amendement), p. 3. Artikel 13.23 leden 1 en 2 Omgevingswet. 173 Artikel 13.23 lid 2 Omgevingswet. 174 Artikel 13.23 lid 2 Omgevingswet. 175 Artikel 13.23 lid 2 Omgevingswet. 176 Artikel 8.22 Omgevingsbesluit. 171 172

93 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

18 Beschikking afdwingbare financiële bijdrage Als voor de aangewezen activiteit tevens nog kostenverhaal nodig is, wordt de financiële bijdrage verbonden aan de kostenverhaalbeschikking voor bouwactiviteiten.177 Dat is de enige mogelijkheid voor het opleggen van de bijdrage volgens de toelichting van het amendement.178 De initiatiefnemer die zo’n beschikking aanvraagt, ontvangt niet alleen een beschikking over de kostenverhaalbijdrage, maar ook over de afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering. De Omgevingswet noemt ook drie situaties waarin geen financiële bijdrage kan worden opgelegd:179 1. Er is een overeenkomst over kostenverhaal Als er een overeenkomst over kostenverhaal is gesloten kan de bijdrage niet worden opgelegd. Zoals aangegeven in paragraaf 7.3 dient de gemeente in zo’n geval in de anterieure fase ook een afspraak over de afdwingbare financiële bijdrage te maken. 2. Project van provinciaal of nationaal belang Als de bouwactiviteit is toegelaten op grond van een projectbesluit of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang kan ook geen bijdrage worden opgelegd. Het wordt niet nodig geacht dat bij zo’n soort project de aanvrager een lokale bijdrage moet betalen. 3. Bijdrage anderszins verzekerd Als de bijdrage anderszins verzekerd is, kan die ook niet worden opgelegd.

Te denken valt aan subsidies. In paragraaf 13.3 is aangegeven dat het verbod om met de activiteit te starten voordat betaald is niet van toepassing is bij de afdwingbare financiële bijdrage. In theorie mag de initiatiefnemer dus de activiteit uitvoeren zonder betaald te hebben. In de praktijk gaat die vlieger niet op, omdat de bijdrage wordt vastgesteld bij de kostenverhaalbeschikking. Voor die beschikking geldt een bouwverbod tot betaling. Voor de procedure en rechtsbescherming wordt verwezen naar het hoofdstuk over de kosten­­­­ verhaalbeschikking (hoofdstuk 14). Bij of krachtens de Omgevingswet zijn geen specifieke eisen, zoals aanvraagvereisten, gesteld voor deze beschikking.

Artikel 13.24 Omgevingswet. Kamerstukken II, 2019-20, 35133, nr. 34 (amendement), p. 3. 179 Artikel 13.24 Omgevingswet. 177 178

94 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

19 Verantwoording en eindafrekening afdwingbare financiële bijdrage 19.1

Periodieke verantwoording afdwingbare financiële bijdrage De Omgevingswet eist dat de gemeente periodiek aan het publiek verantwoording aflegt over de besteding van de afdwingbare financiële bijdragen.180 De gemeente is verplicht regels in het omgevingsplan op te nemen over die verantwoording. Die regels kunnen bijvoorbeeld de volgende inhoud hebben: • Een bepaling van een periode waarover verantwoording wordt afgelegd. • Een bepaling over een termijn waarbinnen verantwoording wordt afgelegd over die periode, en/of • Een bepaling over de vorm waarin verantwoording wordt afgelegd. Het ligt voor de hand de verantwoording te koppelen aan de jaarrekening.

19.2

Eindafrekening afdwingbare financiële bijdrage Uit de toelichting bij het amendement 181 blijkt dat voorzien dient te worden in een eindafrekening, waarbij een initiatiefnemer het eventueel te veel betaalde terugkrijgt. In het Omgevingsbesluit is bepaald dat het omgevingsplan regels over de eindafrekening moet bevatten.182 Die regels moeten in ieder geval bepalen binnen welke termijn de eindafrekening plaatsvindt. Voor de mogelijke inhoud van deze regels kan worden aangesloten bij de regels over de eindafrekening bij kostenverhaal (zie paragraaf 16.2). Intern verrekenen Bij de eindafrekening moeten de kosten voor de categorieën ontwikkelingen die ten grondslag lagen aan het opleggen van de financiële bijdrage worden herberekend. De gemeente kan intern verrekenen door in het omgevingsplan te bepalen dat een hogere besteding voor de ene categorie kan worden verevend met een lagere voor een andere categorie. Het moet dan wel gaan om categorieën waarvoor met toepassing van de regels in het omgevingsplan betaald is. Verrekening met later toegevoegde categorieën is in strijd met de rechtszekerheid te achten. Koppeling aan destijds geldende omgevingsplan De eindafrekening moet gekoppeld worden aan de regels in het omgevingsplan die golden ten tijde van het opleggen van de financiële bijdrage.

Voegt een gemeente in de loop van de tijd investeringen toe aan de lijst van categorieën of verwijdert ze categorieën, dan moet per omgevingsplan dat ten grondslag lag aan de opgelegde financiële bijdrage een eindafrekening worden opgesteld. Vervolgens moet de eindafrekening vergeleken worden met het bedrag dat in het omgevingsplan was opgenomen. Daartoe moet de eindafrekening netto contant gemaakt worden of op eindwaarde worden berekend. Als een bedrag moet worden terugbetaald, wordt dat verhoogd met rente vanaf het moment van betaling van de financiële bijdrage. De gemeente kan het rentepercentage jaarlijks vaststellen.

Artikel 13.23 lid 2 Omgevingswet. Kamerstukken II, 2019-20, 35133, nr. 34 (amendement), p. 3. 182 Artikel I onder B dat artikel 8.22 toevoegt aan het Omgevingsbesluit. 180 181

95 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

20 Overgangsrecht en recht in de overgangsfase na inwerkingtreding De hoofdregel van het overgangsrecht is dat op procedures die gestart zijn voor inwerkingtreding van de Omgevingswet het oude recht van toepassing blijft.

20.1

Overgangsrecht anterieure en posterieure overeenkomst en vrijwillige financiële bijdrage De Omgevingswet laat overeenkomsten die zijn gesloten voor inwerkingtreding van de wet ongewijzigd in stand.183 Dat geldt zowel voor het kostenverhaal als voor de vrijwillige financiële bijdrage ruimtelijke ontwikkeling op grond van artikel 6.24 Wro. De Omgevingswet bepaalt dat op zowel een anterieure overeenkomst als een posterieure overeenkomst grondexploitatie het oude recht van toepassing blijft.

20.2

Vastgestelde bestemmingsplannen, wijzigingsplannen en exploitatieplannen Bestemmingsplannen en wijzigingen van een bestemmingsplan zijn bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet automatisch onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan geworden.184 Ook exploitatieplannen die gekoppeld zijn aan een bestemmingsplan of wijzigingsplan als bedoeld in de Wro worden onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.185 Zo’n exploitatieplan blijft dus gewoon gelden.

20.3

Overgangsrecht exploitatieplan gekoppeld aan omgevingsvergunning Exploitatieplannen die gekoppeld zijn aan een omgevingsvergunning komen niet in het omgevingsplan. Daarvoor is afzonderlijk overgangsrecht opgenomen. Dat bepaalt dat een onherroepelijke vergunning voor een activiteit, waarop een verbodsbepaling in paragraaf 5.1.1. van de Omgevingswet van toepassing is, geldt als een omgevingsvergunning.186 Dat geldt onder andere voor omgevingsvergunningen voor activiteiten in strijd met de Wro. Tevens is bepaald dat een exploitatieplan, dat gekoppeld was aan de omgevingsvergunning, onder de Omgevingswet geldt als een aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift. Daardoor kan de kostenverhaalbeschikking worden gebaseerd op het exploitatieplan. Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen, als dat in een AMvB is bepaald.187 Dat is voor deze activiteit niet gebeurd. De gemeente kan het exploitatieplan dus niet meer wijzigen. In de meeste gevallen zal reeds een omgevingsvergunning voor bouwen met een exploitatiebijdrage zijn verleend, zodat het exploitatieplan niet meer relevant is voor het kostenverhaal. Als er nog kostenverhaal moet plaatsvinden, dienen initiatiefnemer en gemeente zich te realiseren dat de hoogte van het kostenverhaal gebaseerd moet worden op het inmiddels mogelijk niet meer actuele exploitatieplan.

Correctie is pas mogelijk bij de eindafrekening.

Artikel 4.112 Invoeringswet Omgevingswet. De verwijzing in dat artikel naar artikel 12.4 van de Omgevingswet is overigens niet correct. Artikel 12.4 gaat over landinrichting. Artikel 4.112 Invoeringswet Omgevingswet zal worden aangepast. 184 Artikel 4.6 lid 1 onder m Invoeringswet Omgevingswet. 185 Artikel 22.1 aanhef en onder a Omgevingswet. 186 Artikel 4.13 lid 1 Invoeringswet Omgevingswet. 187 Artikel 5.40 lid 1 Omgevingswet. 183

96 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

20.4

Overgangsrecht lopende procedures exploitatieplannen en andere besluiten Als voor inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag is ingediend om een besluit op grond van de Wro of Wabo blijft op die aanvraag het oude recht van toepassing.188 Als voor inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een ambtshalve besluit op grond van de Wro een ontwerp ter inzage is gelegd blijft het oude recht ook van toepassing als het besluit wordt voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb (de uitgebreide zienswijzeprocedure).189 Het overgangsrecht geldt dus voor een aanvraag voor of een ambtshalve besluit omtrent: • Een exploitatieplan • Een bestemmingsplan • Een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan of een beheersverordening • Een omgevingsvergunning op grond van het exploitatieplan • Een omgevingsvergunning voor bouwen • Een wijziging of uitwerking van het bestemmingsplan • Een herziening van een bestemmingsplan of exploitatieplan Als beroep openstaat loopt het oude recht door totdat het besluit onherroepelijk is. Als geen beroep openstaat loopt het oude recht door tot het besluit van kracht wordt.

Als voor inwerkingtreding van de Omgevingswet een ander ambtshalve besluit is genomen of als toepassing is gegeven aan artikel 4.8 Awb (horen belanghebbenden) blijft het oude recht ook van toepassing.190 Dat kan bijvoorbeeld een besluit tot handhaving of intrekking van de omgevingsvergunning voor bouwen betreffen.

20.5

Voortgezette grondslag vrijwillige financiële bijdrage Zolang nog geen omgevingsvisie is vastgesteld kan de gemeente nog op basis van een structuurvisie een vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling opnemen in een anterieure overeenkomst. Gelet op de bewoording van deze bepaling wordt dat zelfs in een posterieure overeenkomst mogelijk gemaakt.191 De Invoeringswet Omgevingswet bepaalt dat als een structuurvisie voldoet aan de eisen voor omgevingsvisies uit artikel 3.2 en 3.3 van de Omgevingswet, die structuurvisie al geldt als een omgevingsvisie.192 Dan hoeft dus geen nieuwe omgevingsvisie gemaakt te worden om een basis te creëren voor de vrijwillige financiële bijdrage.

20.6

Kostenverhaalbeschikking op basis van exploitatieplan in tijdelijk deel omgevingsplan Het exploitatieplan is onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Maar wat betekent dat voor de kostenverhaalbeschikking? Aangenomen mag worden dat de regels over kostenverhaal in een exploitatieplan gelijkgesteld kunnen worden met kostenverhaalregels voor kostenverhaal met tijdvak. Daardoor kan de kostenverhaalbeschikking worden gebaseerd op het exploitatieplan in het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

Artikel 4.3 Invoeringswet Omgevingswet. Artikel 4.4 Invoeringswet Omgevingswet. 190 Artikel 4.5 Invoeringswet Omgevingswet. 191 Artikel 4.9 Aanvullingswet grondeigendom. 192 Artikel 4.10 lid 1 Invoeringswet Omgevingswet. 188 189

97 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

20.7

Herziening van exploitatieplan dat gekoppeld was aan bestemmingsplan of wijzigingsplan Nu het exploitatieplan een onderdeel is geworden van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, is het niet meer mogelijk om op de oude voet een herziening van het exploitatieplan te realiseren. Een herziening van het exploitatieplan is een wijziging van het omgevingsplan geworden. Daarop zijn in beginsel de regels voor wijziging van het omgevingsplan van toepassing. De hoofdregel is dat bij een wijziging van het omgevingsplan die betrekking heeft op regels in het exploitatieplan, alle voor die locatie geldende regels uit het exploitatieplan vervallen.193 De gemeenteraad moet die regels dus vervangen door een complete nieuwe set en de verbeelding van het omgevingsplan aanpassen. Op die wijziging is de Omgevingswet van toepassing. De wijziging zal dus het exploitatieplan (in het tijdelijk deel van het omgevingsplan) vervangen door kostenverhaalregels in het nieuwe deel van het omgevingsplan en zo nodig door regels over fasering, koppelingen, aanbesteding, locatie-eisen en woningbouwcategorieën. Van de hoofdregel dat de regels van een exploitatieplan in het tijdelijk deel niet gewijzigd kunnen worden zou bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden afgeweken.194 Zo’n AMvB is echter niet vastgesteld.

20.8

Kostenverhaal bij een wijzigingsbevoegdheid op grond van de Wro Een al vastgesteld wijzigingsplan op grond van de Wro of een wijzigingsplan dat in procedure is, is onder de Omgevingswet onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het daarbij behorende exploitatieplan is eveneens onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Zie daarover paragraaf 20.3. De wijzigingsbevoegdheid op grond van artikel 3.6 Wro keert niet terug onder de Omgevingswet. Er is geen overgangsrecht voor de wijzigingsbevoegdheid. Burgemeester en wethouders kunnen dus niet meer met toepassing van die wijzigingsbevoegdheid een wijzigingsplan vaststellen. Voor wijzigingsbevoegdheden gericht op bouwactiviteiten is in het Invoeringsbesluit Omgevingswet een oplossing gecreëerd.195 Op grond van dit artikel kan in een gebied waarop een wijzigingsbevoegdheid (op grond van de Wro) van toepassing is, een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleend worden. Dat mag alleen als de aanvraag niet in strijd is met de regels voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in het omgevingsplan. Die regels gaan echter per definitie niet over kostenverhaal. Kostenverhaal was immers opgenomen in het exploitatieplan, niet in de regels in het bestemmingsplan over wijziging.

Bovendien kunnen aan een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit geen kostenverhaalvoorschriften worden verbonden. Dat is in strijd met artikel 13.14 lid 3 van de Omgevingswet. Er kan dus langs deze weg geen grondslag voor kostenverhaal gecreëerd worden. Daardoor wordt niet voldaan aan artikel 13.11 van de Omgevingswet dat verplicht tot kostenverhaal bij aangewezen bouwplannen. De conclusie is dat deze optie niet toepasbaar is voor een bouwactiviteit, waarbij nog kostenverhaal moet plaatsvinden. De gemeente kan aan een initiatief meewerken via een wijziging van het omgevingsplan of via een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, als de initiatiefnemer die wil aanvragen. Met die besluiten wordt immers wel kostenverhaal geregeld. Partijen kunnen de lange en dure route van een buitenplanse omgevingsvergunning of een wijziging van het omgevingsplan vermijden door een overeenkomst over het kostenverhaal te sluiten.