(108) Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

474646

Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet April 2022

1 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Inhoudsopgave 1 1.1 1.2 1.3 1.4

Kostenverhaal en financiële bijdragen in de Omgevingswet Overzicht kostenverhaal en financiële bijdragen in de Omgevingswet Juridische grondslagen en plaats van kostenverhaal bij locatieontwikkeling Relatie met andere vormen van kostenverhaal Verschillen Omgevingswet met Wet ruimtelijke ordening

6 6 9 9 10

2 2.1 2.2

Grondbeleid en de Omgevingswet Instrumenten van het grondbeleid Relatie met de kerninstrumenten van de Omgevingswet

12 12 13

3

Locatie-ontwikkeling onder de Omgevingswet

14

4 4.1 4.2 4.3 4.4

De anterieure fase Inleiding Rol van de gemeenteraad Participatie Proces van locatieontwikkeling

17 17 17 18 18

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Anterieure overeenkomst kostenverhaal Soorten anterieure overeenkomsten in de Omgevingswet Begrenzing anterieure overeenkomst kostenverhaal Inhoud anterieure overeenkomst kostenverhaal Partijen bij de anterieure overeenkomst kostenverhaal Vorm, proces en openbaarheid van de anterieure overeenkomst kostenverhaal Gevolgen van kostenverhaalregels voor de anterieure overeenkomst

19 19 20 20 21 22 23

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

Overeenkomst vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling Inleiding Toepassingsbereik van de vrijwillige financiële bijdrage Doel en grondslag van de vrijwillige financiële bijdrage Bevoegdheid, vorm, proces en openbaarheid van de vrijwillige financiële bijdrage Nakoming overeenkomst en relatie met verbod activiteit uit te voeren Verschillen met de Wro

24 24 24 25 26 26 27

7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

Overige onderwerpen anterieure overeenkomst locatieontwikkeling Afspraken over het planologisch besluit Locatie-eisen, woningbouwcategorieën, planning en aanbesteding Afspraak over de afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering Nakoming Verhouding tussen anterieure overeenkomst kostenverhaal en financiële bijdragen

28 28 28 29 30 30

8 8.1 8.2

Kostenverhaal bij omgevingsplan, omgevingsvergunning of projectbesluit Verplichting tot kostenverhaal via planologisch besluit Stappenplan om te bepalen of kostenverhaal via planologisch besluit verplicht is

31 31 31

9 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8

Methoden van kostenverhaal Methode kostenverhaal: met of zonder tijdvak (integraal of organisch) Bepaling van het kostenverhaalsgebied Methode kostenverhaal zonder tijdvak (organische ontwikkeling) Methode kostenverhaal met tijdvak (integrale ontwikkeling) Begrenzing van de omvang van het kostenverhaal Verschillen tussen kostenverhaal met en zonder tijdvak Keuze tussen de kostenverhaalsmethodes Mogelijkheid om te switchen en onderscheid te maken

36 36 36 37 37 38 39 41 42

2 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

9.9 9.10

Stappen integraal kostenverhaal (kostenverhaal met tijdvak) Stappen organisch kostenverhaal (kosten verhaal zonder tijdvak)

42 43

10 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7

De verhaalbare kostensoorten Opzet Verhaalbare kostensoorten bij kostenverhaal met of zonder tijdvak Toelichting kostensoorten bij elke vorm van kostenverhaal Toelichting extra kostensoorten bij kostenverhaal met tijdvak Toetsing van de kosten: drie criteria (PTP) Plankosten Inbrengwaarde

46 46 46 48 51 52 53 56

11 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6 11.7 11.8 11.9 11.10 11.11 11.12 11.13

Kostenverhaalregels, andere regels en procedures Inleiding kostenverhaalregels Kostenverhaalregels inhoudelijk Fasering en koppelingen Locatie-eisen Woningbouwcategorieën Aanbesteding Vergelijking kostenverhaalregels Omgevingswet en Wro en beleidsregels Digitale eisen en juridische bijzonderheden omgevingsplan Procedure en bekendmaking omgevingsplan Rechtsbescherming en openbaarheid wijziging omgevingsplan Wijziging en intrekking van regels in een omgevingsplan Kostenverhaalvoorschriften omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit Kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften via projectbesluit

60 60 60 61 61 62 64 64 66 66 67 67 68 69

12

Verbod om activiteit uit te voeren

71

13 13.1 13.2 13.3 13.4 13.5

Posterieure overeenkomst Inleiding Overeenkomst over kostenverhaal Overeenkomst over afdwingbare financiële bijdrage Overeenkomst over vrijwillige financiële bijdrage Overige onderwerpen posterieure overeenkomst

73 73 73 73 74 74

14 14.1 14.2 14.3 14.4

Kostenverhaalbeschikking Overzicht Procedure Berekening kostenverhaalbijdrage bij kostenverhaal met tijdvak Berekening kostenverhaalbijdrage bij kostenverhaal zonder tijdvak

75 75 75 78 79

15 15.1 15.2 15.3

Verrekening van werken uitgevoerd door een particuliere eigenaar; handhaving Verrekening bij kostenverhaal met tijdvak Verrekening bij kostenverhaal zonder tijdvak Handhaving door de overheid

82 82 82 83

16 16.1 16.2 16.3 16.4

Eindafrekening voor de kostenverhaalbeschikking Inleiding Regels over de eindafrekening in het omgevingsplan Tussentijdse eindafrekening Herberekening kostenverhaalbijdrage en terugbetaling

84 84 84 85 85

3 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

17 17.1 17.2 17.3 17.4 17.5 17.6

Afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering Overzicht Bijdrageplichtige activiteiten Categorieën ontwikkelingen waar de bijdrage voor gevraagd kan worden Eis voor opname categorie in het omgevingsplan: functionele samenhang Eis voor opname categorie in het omgevingsplan: niet anderszins verzekerd Regeling in het omgevingsplan

87 87 87 88 91 92 93

18

Beschikking afdwingbare financiële bijdrage

94

19 19.1 19.2

Verantwoording en eindafrekening afdwingbare financiële bijdrage Periodieke verantwoording afdwingbare financiële bijdrage Eindafrekening afdwingbare financiële bijdrage

95 95 95

20 20.1 20.2 20.3 20.4 20.5 20.6 20.7 20.8 20.9 20.10 20.11 20.12 20.13 20.14

Overgangsrecht en recht in de overgangsfase na inwerkingtreding 96 Overgangsrecht anterieure en posterieure overeenkomst en vrijwillige financiële bijdrage 96 Vastgestelde bestemmingsplannen, wijzigingsplannen en exploitatieplannen 96 Overgangsrecht exploitatieplan gekoppeld aan omgevingsvergunning 96 Overgangsrecht lopende procedures exploitatieplannen en andere besluiten 97 Voortgezette grondslag vrijwillige financiële bijdrage 97 Kostenverhaalbeschikking op basis van exploitatieplan in tijdelijk deel omgevingsplan 97 Herziening van exploitatieplan dat gekoppeld was aan bestemmingsplan of wijzigingsplan 98 Kostenverhaal bij een wijzigingsbevoegdheid op grond van de Wro 98 Kostenverhaal bij een uit te werken bestemming op grond van de Wro 99 Overgangsrecht verordeningen woningbouwcategorieën (doelgroepenverordening) 99 Overgangsrecht exploitatieverordening 99 Overgangsrecht afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering 100 Projectbesluit in de overgangsfase 100 Experimenten Chw met kostenverhaal en woningbouwcategorieën 100 Begrippenlijst

102

Colofon

104

4 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Voorwoord en leeswijzer De tekst van de handreiking is afgesloten in april 2022. Toen lag het Besluit publiekrechtelijk afdwingbare bijdragen voor advies bij de Raad van State. In de handreiking is de tekst van de voorhangversie van dat besluit gebruikt. De tekst van het besluit kan dus nog wijzigen ten opzichte van de handreiking. Wij wijzen er voorts op dat de regeling van de afdwingbare financiële bijdrage in de artikelen 13.23 en 13.24 van de Omgevingswet pas toegepast kan worden nadat het besluit in werking is getreden.

Deze handreiking geeft een systematische uitleg van de wettelijke regeling van kostenverhaal en financiële bijdragen in de Omgevingswet. Het is niet een receptenboek voor toepassing van de wet. De tekst is vooral bedoeld voor juridische adviseurs en voor medewerkers van overheden die met het onderwerp te maken hebben. Een eenvoudiger inleiding op de onderwerpen biedt de Handreiking grondeigendom Omgevingswet van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Voor een inleiding kan ook gekeken worden op de website van het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO, www.iplo.nl), waar veel informatie over alle aspecten van de Omgevingswet te vinden is. Daarnaast zijn op de website van het IPLO twee separate bijlagen bij deze handreiking te vinden: de Bijlage Rekenvoorbeelden en de Bijlage Modelregels. De handreiking geeft een nadere toelichting op deze onderwerpen onder de Omgevingswet. Ook de belangrijkste verschillen met de Wro komen aan bod. De opbouw van deze handreiking is als volgt: Hoofdstuk 1 t/m 3 zijn inleidende hoofdstukken op kostenverhaal en financiële bijdrage. Hoofdstuk 4 t/m 7 hebben betrekking op de anterieure fase. In hoofdstuk 8 t/m 12 komt kostenverhaal via planologisch besluit (omgevingsplan, omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit en projectbesluit) aan bod. Hoofdstuk 13 gaat in op de posterieure overeenkomst.

Het opstellen van de kostenverhaalbeschikking en eindafrekening staan in hoofdstuk 14 t/m 16. Hoofdstuk 17 t/m 19 hebben betrekking op de afdwingbare financiële bijdrage. Tot slot beschrijft hoofdstuk 20 het overgangsrecht. De handreiking is opgesteld onder verantwoordelijkheid van het ministerie van BZK. Eerdere conceptteksten zijn voorgelegd aan een klankbordgroep met deelnemers namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Vereniging van Grondbedrijven (VvG). Deze handreiking is zorgvuldig tot stand gekomen. Mochten er desondanks onjuistheden in staan, dan verzoeken wij u om die door te geven aan helpdesk.iplo@rws.nl of via www.iplo.nl/contact onder vermelding van ‘handreiking kostenverhaal’.

5 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

1

Kostenverhaal en financiële bijdragen in de Omgevingswet

1.1

Overzicht kostenverhaal en financiële bijdragen in de Omgevingswet De Omgevingswet biedt ruimte voor de ontwikkeling van activiteiten in de fysieke leefomgeving. Voor de ontwikkeling van gebieden zal ook de overheid vaak kosten moeten maken, bijvoorbeeld voor de aanleg van openbare voorzieningen, en het wijzigen van het omgevingsplan. De aanleg van voorzieningen vindt in veel gevallen plaats voor rekening van de gemeente. De initiatiefnemers van de ontwikkeling profiteren meer van de aanleg van die voorzieningen dan andere burgers en bedrijven. Om die reden is het gerechtvaardigd om de kosten te verhalen op de initiatiefnemers. Naast de kosten voor de openbare voorzieningen worden ook de overige kosten omgeslagen over alle eigenaren. De Omgevingswet verplicht overheden om de kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen naar evenredigheid te verhalen op de initiatiefnemers die profijt hebben van de aan te leggen openbare voorzieningen. Anterieure overeenkomst De overheid (meestal een gemeente) en een initiatiefnemer kunnen een overeenkomst sluiten over kostenverhaal voorafgaand aan het besluit dat de aangewezen activiteit mogelijk maakt: een zogenoemde ‘anterieure overeenkomst’. De Omgevingswet biedt daarvoor een grondslag. Naast het kostenverhaal kan ook een vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling worden afgesproken.

Dat is een bijdrage voor ontwikkelingen die niet onder het kostenverhaal vallen, maar wel bijdragen aan de kwaliteit van een gebied. Publiekrechtelijke regeling kostenverhaal Als er geen overeenkomst tot stand komt, moet het kostenverhaal op een andere manier geregeld worden. Dat kan in het omgevingsplan of in een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (afwijking van het omgevingsplan) of een projectbesluit. De gemeente gaat over het omgevingsplan. Een gemeente, een provincie of de minister van BZK kunnen een omgevingsvergunning voor afwijking van het omgevingsplan verlenen. Een waterschap, provincie, of minister kan een projectbesluit vaststellen. Meestal regelt de gemeente het kostenverhaal. Dat kan de gemeente doen door kostenverhaalregels in het omgevingsplan op te nemen of het kostenverhaal te regelen in de omgevingsvergunning. De overheid mag de kosten alleen verhalen als ze voldoen aan drie criteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Ook moet de locatie het kostenverhaal kunnen dragen. Dat houdt in dat er niet meer kosten worden verhaald dan dat er opbrengsten zijn. Twee systemen van publiekrechtelijk kostenverhaal Er zijn op hoofdlijnen twee methoden voor gebiedsontwikkeling: integrale gebiedsontwikkeling en organische gebiedsontwikkeling.

Met organisch wordt bedoeld dat er nog onzekerheid is over het eindbeeld en de termijn waarbinnen er gebouwd wordt. Voor beide methoden is een regeling voor kostenverhaal opgenomen in de Omgevingswet. De belangrijkste kenmerken zijn: Integrale gebiedsontwikkeling 1. Er wordt een tijdvak bepaald in het omgevingsplan. 2. De kosten die verhaald kunnen worden zijn de kosten van het hele gebied die worden omgeslagen over de bouwplannen. 3. De hoogte van de totale kosten wordt begrensd door de totale kosten van het kostenverhaals­ ­­­gebied te vergelijken met de totale opbrengsten. Er mogen niet meer kosten worden verhaald dan er opbrengsten zijn. Deze toets vindt plaats bij de vaststelling van het omgevingsplan. 4. In het omgevingsplan wordt een raming van de kosten en opbrengsten opgenomen. Organische gebiedsontwikkeling 1. In het omgevingsplan is geen tijdvak bepaald. 2. Kostenverhaal is beperkt tot de kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen die nodig zijn in het openbare gebied.

6 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

3. De kosten worden begrensd op het niveau van de bouwactiviteit en niet op het niveau van het kostenverhaalsgebied als geheel. Daarvoor wordt kort voor de start van de bouwactiviteit een waardevermeerderingstoets uitgevoerd. Er wordt getoetst aan de waardevermeerdering ten gevolge van de aanvraag voor een te verrichten activiteit. Het te verhalen bedrag mag niet hoger zijn dan de waardevermeerdering op het eigen perceel. Dit voorkomt dat een initiatiefnemer meer moet betalen dan zijn grond in waarde is gestegen. 4. Het omgevingsplan hoeft slechts het maximale kostenverhaal voor het gebied (kostenplafond) te vermelden en de maximale kostenverhaalbijdrage per activiteit. Afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering Naast het kostenverhaal kan de gemeente soms een extra financiële bijdrage in rekening brengen. Dat mag alleen als dat geregeld is in het omgevingsplan. Het moet gaan om een bijdrage aan ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving die niet onder kostenverhaal vallen. De ontwikkeling moet tot een in het Omgevingsbesluit aangewezen categorie behoren, bijvoorbeeld de compensatie van het realiseren van te weinig woningen van een bepaalde categorie in het gebied, zoals te weinig sociale huurwoningen. Er gelden een aantal voorwaarden voor deze financiële bijdrage.

Over deze bijdrage mogen ook in een overeenkomst afspraken worden gemaakt. Posterieure overeenkomst Ook nadat in het omgevingsplan een grondslag is gelegd voor het verhalen van de kosten, kunnen de gemeente en de initiatiefnemer een overeenkomst sluiten over kostenverhaal. Dat noemt men in de praktijk de ‘posterieure overeenkomst’. In dat geval moet de gemeente de regels over kostenverhaal in het omgevingsplan in acht nemen. Kostenverhaalbeschikking Als geen overeenkomst is gesloten loopt het verhalen van de kosten via een kostenverhaalbeschikking. Die is gebaseerd op de regels over kostenverhaal in het omgevingsplan of voorschriften over kostenverhaal in de omgevingsvergunning of het projectbesluit. Zodra een initiatiefnemer aan de slag wil, vraagt hij het bevoegd gezag om die beschikking. Pas na betaling mag een initiatiefnemer gaan bouwen. Het bevoegd gezag en de initiatiefnemer kunnen afspraken maken over betaling in termijnen. In de beschikking wordt ook de afdwingbare financiële bijdrage opgenomen. Eindafrekening Omdat het bij betaling vaak nog om geraamde kosten gaat, kunnen de werkelijke kosten aanzienlijk afwijken. Ter bescherming van de eigenaar bepaalt de Omgevingswet dat die dan niet hoeft bij te betalen, maar soms wel geld terugkrijgt.

Als bij de eindafrekening blijkt dat de verhaalde kosten hoger zijn dan de daadwerkelijk gemaakte kosten, vindt een evenredige terugbetaling plaats. De gemeente mag een meevaller van maximaal 5% van de betaalde bijdrage houden. Zowel bij organische ontwikkeling als bij integrale ontwikkeling met een langjarig tijdvak kan de eindafrekening lang op zich laten wachten. Degene die betaald heeft kan daarom vanaf vijf jaar na de betaling om een eindafrekening voor zijn betaalde bijdrage vragen. Digitalisering Een belangrijke verandering is de voortgezette digitalisering. In tegenstelling tot het exploitatieplan, moeten kostenverhaalregels in het omgevingsplan digitaal conform standaarden worden opgesteld en vastgesteld. Die eis geldt ook voor het projectbesluit en zal op termijn ook gaan gelden voor de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit, die voorziet in een kosten­­­­ verhaalplichtige activiteit. Voor de anterieure en posterieure overeenkomst en de kostenverhaal­ beschikking zijn er nog geen plannen voor digitalisering.

7 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Overzicht kostenverhaal in de Omgevingswet Planvorming in een bepaald gebied met wens om (nieuwe) bouwactiviteiten mogelijk te maken

…op grond van gemeente

…niet op grond van gemeente

Kostenverhaal reeds verzekerd

Geen overeenkomst of ­kostenverhaalregels nodig

Onderhandelingen over anterieure overeenkomst(en) teneinde kostenverhaal te verzekeren

Privaatrechtelijk spoor

Publiekrechtelijk spoor

Onderhandeling succesvol: kostenverhaal verzekerd via anterieure overeenkomst

Onderhandeling niet succesvol: kostenverhaal verzekeren via kostenverhaalregels in omgevingsplan

Omgevingsplan vaststellen

Betalen conform anterieure overeenkomsten

Afweging om wel of geen tijdvak aan de gebiedsontwikkeling te koppelen

Wel tijdvak integrale ontwikkeling met gedetailleerde ramingen

Geen tijdvak organische ontwikkeling met globaal kostenplafond

kostenverhaalbeschikking

kostenverhaalbeschikking

Betalen

Betalen

opheffing bouwverbod

opheffing bouwverbod

Actueel houden + tussentijdse en /of eindafrekening

Actueel houden + tussentijdse en /of eindafrekening

opheffing bouwverbod

8 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

1.2

Juridische grondslagen en plaats van kostenverhaal bij locatieontwikkeling Voor afdwingbaar kostenverhaal door de overheid is een wettelijke grondslag nodig. Voor aangewezen bouwactiviteiten levert de Omgevingswet die in artikel 13.11 van Afdeling 13.6 (kostenverhaal). Maar ook voor vrijwillige overeenkomsten over kostenverhaal bij locatieontwikkeling is een wettelijke basis nodig. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat er voor kostenverhaal voor gebieds­­­ ontwikkeling – toen onder de Wet op de ruimtelijke ordening – sprake is van een gesloten stelsel.1 Alleen kosten waarvoor die wet een grondslag bood, mochten middels een overeenkomst worden verhaald. Dat geldt ook onder de Omgevingswet. Een wettelijke grondslag is nodig voor het overeenkomen van verplichtingen tot betaling van geldbedragen voor gebiedsontwikkeling. Zonder die grondslag zijn de contractuele mogelijkheden beperkt en kunnen overeenkomsten aanleiding tot veel discussie geven. Daarom is in de Omgevingswet in artikel 13.13 een specifieke grondslag voor een anterieure overeenkomst over kostenverhaal bij locatie­­­ontwikkeling opgenomen. Deze grondslag dient de rechtszekerheid en geeft een duidelijke afbakening van het kostenverhaal. Artikel 13.22 van de Omgevingswet biedt aanvullend een grondslag voor afspraken over een vrijwillige financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied.

Die gaat over andere kosten dan de kosten die verhaald worden via de anterieure overeenkomst over kostenverhaal. Deze bijdrage kan vrijwillig worden overeengekomen en moet een basis vinden in een omgevingsvisie of programma. Hoofdstuk 6 behandelt deze overeenkomst.

1.3

Relatie met andere vormen van kostenverhaal Baatbelasting De gemeente beschikt nog over een andere vorm van kostenverhaal die raakvlakken heeft met het kostenverhaal in de Omgevingswet. Dat betreft de baatbelasting. De baatbelasting is een belasting die de gemeenteraad kan invoeren om de kosten van voorzieningen van openbaar nut om te slaan over alle eigenaren van onroerende zaken die baat hebben bij de voorziening. De baatbelasting wordt in de praktijk vaak toegepast bij de aanleg van rioleringen in het buitengebied. Het verhalen van kosten via de regeling ‘kostenverhaal’ in de Omgevingswet heeft voorrang op de baatbelasting. De Gemeentewet bepaalt dat de baatbelasting niet kan worden toegepast als toepassing van de regeling kostenverhaal mogelijk is. 2 Ook wordt een baatbelasting niet opgelegd aan een belastingplichtige die al bij overeenkomst de betreffende kosten heeft voldaan of die zal voldoen. De verhouding tussen de baatbelasting en de afdwingbare financiële bijdrage is niet geregeld. Aangenomen mag worden dat bij het laatst te nemen besluit rekening wordt gehouden met de al eerder betaalde bijdrage. Anders zou sprake zijn van twee keer betalen voor hetzelfde. Andere wettelijke regelingen Andere specifieke wettelijke regelingen van kostenverhaal hebben voorrang op de regeling van kostenverhaal in afdeling 13.6 van de Omgevingswet.

Dat geldt bijvoorbeeld voor specifieke regelingen over de kosten van infrastructuur voor energievoorzieningen en afdeling 13.2 van de Omgevingswet over kostenverhaal bij verontreiniging van de fysieke leefomgeving.

1 2

Hoge Raad 2 mei 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF2848, Verhaal van planschade Nunspeet. Artikel 222 lid 1 Gemeentewet.

9 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Gemeentelijke praktijk In de praktijk komen er buiten het verhalen van de kosten op grond van afdeling 13.6 van de Omgevingswet, ook nog een aantal vormen van kostenverhaal voor zonder specifieke wettelijke grondslag. Als afdeling 13.6 kan worden toegepast, is kostenverhaal op een andere grondslag niet toegestaan. De regeling in 13.6 is uitputtend bedoeld voor het daarin geregelde kostenverhaal. Aan kostenverhaal zonder specifieke wettelijke grondslag zijn in de rechtspraak strenge eisen gesteld. Gedoeld wordt op het verhalen van kosten naar aanleiding van een vergunning of ontheffing, gerelateerd aan een verordening of bestemmingsplan. Voorbeelden daarvan zijn de kosten van het maken van een inrit, of de betaling van een bedrag aan de gemeente als niet kan worden voldaan aan een herplantplicht van bomen of het realiseren van voldoende parkeerruimte op eigen terrein. Als de daarmee gemoeide kosten niet worden veroorzaakt door een kostenverhaalplichtige activiteit, blijft deze vorm van kostenverhaal dus mogelijk naast de toepassing van de kostenverhaalregeling in de Omgevingswet. Een omgevingsplan kan dus een vergunningstelsel bevatten, waarbij in bepaalde gevallen financiële voorschriften aan de vergunning worden verbonden die leiden tot het verhalen van kosten. Er moet dan uiteraard worden voldaan aan de in de rechtspraak ontwikkelde eisen.

De huidige praktijk voor het verhalen van kosten gerelateerd aan het maken van een inrit, een herplantplicht of het voorzien in voldoende parkeerruimte kan dus worden voortgezet. De hierboven genoemde eisen gelden ook voor kostenverhaal zonder wettelijke grondslag via een overeenkomst. Zonder grondslag is het verhalen van kosten via overeenkomsten slechts beperkt mogelijk, gelet op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Hoge Raad.

1.4

Verschillen Omgevingswet met Wet ruimtelijke ordening Deze paragraaf toont de belangrijkste verschillen tussen de regeling in de Omgevingswet en de regeling in de Wro. Kostenverhaal • Het kostenverhaal is verbonden aan een omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit. Onder de Wro was het verbonden aan een bestemmingsplan, omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan of toepassing van een wijzigingsbevoegdheid in het omgevingsplan. • De verplichting uit de Wro om een expliciet besluit te nemen dat kostenverhaal anderszins verzekerd is, is vervallen. • Onder de Wro kon bij een uit te werken bestemmingsplan volstaan worden met een globale regeling van het kostenverhaal in het exploitatieplan. De Omgevingswet kent niet meer de figuur van een uitwerkingsbevoegdheid. De mogelijkheid om het kostenverhaal op deze wijze globaal te regelen is vervallen. De Omgevingswet kent niet meer de planfiguur “exploitatieplan”. Kostenverhaal wordt geïntegreerd in het omgevingsplan, het projectbesluit of de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In plaats van een exploitatieplan komen kostenverhaalregels in het omgevingsplan of kostenverhaalvoorschriften in de omgevingsvergunning of het projectbesluit.

• Naast een gemeente, een provincie of de minister kan ook een waterschap te maken krijgen met kostenverhaal, namelijk bij een projectbesluit. • De lijst van aangewezen bouwactiviteiten, waarbij kostenverhaal wordt toegepast, is verruimd met bijbehorende gebouwen van meer dan 1500 m². • De kostensoortenlijst is verruimd met de aanleg van: - Warmtenetwerken, - Gebouwde fietsenstallingen, - Faciliteiten voor ondergrondse opslag van huishoudelijk afval. • In het omgevingsplan, de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of het projectbesluit dienen regels over de eindafrekening van de kosten te worden opgenomen. Bij een exploitatieplan was dit niet noodzakelijk.

10 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

• • •

• • • •

•

• •

• • •

Er is geen verplichting meer tot periodieke herziening van de regels over het verhalen van de kosten. De Omgevingswet maakt geen onderscheid tussen structurele en niet-structurele wijzigingen van de kostenverhaalregels in het omgevingsplan. Het kostenverhaal kan nog steeds geregeld worden in een overeenkomst. De Omgevingswet maakt echter geen formeel onderscheid meer tussen een anterieure en een posterieure overeenkomst. Er is geen mogelijkheid voor een intergemeentelijk kostenverhaalsgebied. Onder de Wro kon een intergemeentelijk exploitatieplan worden vastgesteld. Er is een regeling voor organische gebiedsontwikkeling toegevoegd. Voor organische gebiedsontwikkeling hoeven alleen de waarderingen voor de gronden waar openbare voorzieningen worden gerealiseerd als kostenpost opgenomen te worden. Bij organische ontwikkeling kunnen de kosten en bijdrage per activiteit op hoofdlijnen worden vastgelegd in het omgevingsplan en hoeft dit pas bij de aanvraag van de activiteit geconcretiseerd te worden. Het toedelen van globale functies aan locaties wordt bij organische ontwikkeling eenvoudiger. Bij het vaststellen van het omgevingsplan hoeft namelijk nog geen gedetailleerde raming van het kostenverhaal bekend te zijn. De kosten worden verdeeld naar rato van de opbrengsten. Dat hoeft niet meer te gebeuren op basis van uitgiftecategorieën en gewogen eenheden.

De verplichte macroaftopping is beperkt tot integrale gebiedsontwikkeling. Voor de waardering van de gronden is sprake van meer keuzevrijheid: de waardering op grond van de Onteigeningswet is niet langer verplicht. Er zijn voor de inbrengwaarde twee waarderingsmethodes toegestaan: raming van de werkelijke waarde (taxatie) of het gebruik van de WOZ-waarde. De inning van het kostenverhaal loopt via een kostenverhaalbeschikking in plaats van een omgevingsvergunning voor bouwen. Het moment en de wijze van eindafrekening is niet langer voorgeschreven. Initiatiefnemers kunnen vanaf vijf jaar na betaling een individuele eindafrekening vragen.

Overige wijzigingen ten opzichte van het exploitatieplan uit de Wro • Regels over locatie-eisen, fasering van activiteiten en koppelingen tussen activiteiten zijn niet meer gekoppeld aan kostenverhaal of bouwplannen. Zij kunnen zelfstandig in het omgevingsplan worden opgenomen. • Regels over woningbouwcategorieën kunnen voor bouwplannen worden opgenomen in het omgevingsplan, los van kostenverhaal. • De inhoud en reikwijdte van de regels over woningbouwcategorieën is verruimd. • De regels uit de doelgroepenverordening en de verordening middenhuur moeten worden gesteld in het omgevingsplan. Vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling Dit is de opvolger van de vrijwillige financiële bijdrage in een anterieure overeenkomst over grondexploitatie onder de Wro. • De onderbouwing is verruimd: van structuurvisie naar omgevingsvisie of programma. • Het toepassingsbereik is anders: naast aangewezen bouwplannen kan er ook bij toelating van andere activiteiten een overeenkomst over een financiële bijdrage gesloten worden. Dit is ruimer dan overeenkomsten over grondexploitatie. • De reikwijdte is mogelijk ruimer: het betreft een financiële bijdrage voor ontwikkeling van een gebied. Onder de Wro betrof het een financiële bijdrage voor alleen ruimtelijke ontwikkelingen. De beperking tot ‘ruimtelijk’ is weggevallen.

Afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering Nieuw is de mogelijkheid van een afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering.

11 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

2

Grondbeleid en de Omgevingswet

2.1

Instrumenten van het grondbeleid Grondbeleid is geen op zichzelf staand doel, maar een middel voor het uitvoeren van het ruimtelijke beleid. Rijk, provincies en gemeenten maken plannen, bijvoorbeeld voor woningbouw, aanleg van bedrijventerreinen, het vernieuwen van de landbouw en de energietransitie. Het doel van het grondbeleid is dat grond in voldoende mate en tijdig ter beschikking komt om deze plannen uit te voeren. Bij het uitvoeren van het grondbeleid maakt de overheid gebruik van twee soorten instrumenten: 1. Instrumenten die het mogelijk maken de eigendom van de grond te verkrijgen en/of beperkte rechten op de grond te wijzigen of te beëindigen. Deze instrumenten stellen de overheid in staat om eigenaren die het door de overheid gewenste gebruik niet kunnen willen of realiseren uit te kopen, beperkt zakelijke rechten af te kopen en de verkaveling in gebieden met sterk versnipperd grondeigendom aan te passen. 2. Instrumenten waarmee de overheid de kosten kan verhalen die zij moet maken om een gebied geschikt te maken voor het beoogde gebruik, zoals wonen, bedrijvigheid of recreatie. Dit betreft een breed pakket van kosten: van de kosten van het opstellen van ruimtelijke plannen en het saneren van de bodem tot en met het inrichten van de openbare ruimte en het aanleggen van voorzieningen.

Het heeft de voorkeur dat de overheid en de grondeigenaren vrijwillig afspraken maken over koop of ruil van grond dan wel bijdragen aan overheidsinvesteringen. In dat geval sluit de overheid op basis van het privaatrecht een overeenkomst met de eigenaren. Lukt het niet om vrijwillige afspraken te maken, dan beschikt de overheid op basis van de Omgevingswet over mogelijkheden om overdracht van het eigendomsrecht en bijdragen aan overheidsinvesteringen eventueel ook af te dwingen. Privaatrecht: koop en ruil van grond

Instrumenten van grondeigendom

Publiek recht: voorkeursrecht, onteigening, herverkaveling

Publiek- en privaatrecht: kavelruil

Instrumenten voor kostenverhaal

Privaatrecht: (gemeentelijke-) grondexploitatie, publiek-private samenwerking, anterieure- en posterieure overeenkomst over het kostenverhaal en financiële bijdragen

Publiekrecht: kostenverhaal, afdwingbare financiële bijdragen aan ontwikkelingen en korting bij herverkaveling

Instrumenten van het grondbeleid

12 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

2.2

Relatie met de kerninstrumenten van de Omgevingswet De Omgevingswet kent zes kerninstrumenten: • Omgevingsvisie • Programma • Omgevingsplan, omgevingsverordening en waterschapsverordening (decentrale regels) • Algemene rijksregels • Omgevingsvergunning • Projectbesluit De verplichting tot kostenverhaal is in de Omgevingswet gekoppeld aan drie kerninstrumenten: een wijziging van het omgevingsplan, een projectbesluit of een omgevingsvergunning. Rijk, provincie en gemeenten zijn bevoegd om in een anterieure overeenkomst over bouwactiviteiten afspraken te maken over een vrijwillige financiële bijdrage aan de ontwikkeling van een gebied. De onderbouwing van de financiële bijdrage moet worden opgenomen in de kerninstrumenten omgevingsvisie of programma. Alleen de gemeente is bevoegd om bij bouwactiviteiten de regeling voor afdwingbare (publiekrechtelijke) financiële bijdragen toe te passen. Daarvoor moet de gemeente in het kerninstrument omgevingsplan regels opnemen. De relatie tussen kostenverhaal en financiële bijdragen en de kerninstrumenten staat in de volgende tabel. kerninstrument

instrument kostenverhaal of financiële bijdrage

omgevingsvisie programma

• onderbouwing vrijwillige financiële bijdrage (verplicht in omgevingsvisie of programma) • onderbouwing afdwingbare financiële bijdrage (facultatief) • onderbouwing vrijwillige financiële bijdrage (verplicht in omgevingsvisie of programma) • onderbouwing afdwingbare financiële bijdrage (facultatief)

omgevingsplan

• kostenverhaalregels • regels afdwingbare financiële bijdrage (facultatief)

projectbesluit

• kostenverhaalvoorschriften in projectbesluit of toevoegen kostenverhaalregels aan omgevingsplan

omgevingsvergunning buitenplanse omgevings­planactiviteit

• kostenverhaalvoorschriften in vergunning

Relatie kostenverhaal en financiële bijdragen met de kerninstrumenten

13 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

3

Locatie-ontwikkeling onder de Omgevingswet Uitvoeringsstrategie Bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen zal de overheid per locatie een uitvoeringsstrategie bepalen. Er zijn grofweg drie modellen voor het ontwikkelen van bouwlocaties: a. actief grondbeleid, waarbij de overheid grond koopt, bouw- en woonrijp maakt en als bouwkavels voor de verkoop aanbiedt. b. publiek-private samenwerking, waarbij de overheid grond koopt en inbrengt in een gezamenlijke onderneming met een ontwikkelaar. c. faciliterend grondbeleid, waarbij de overheid alleen of vooral stuurt via de regels en voorschriften in het omgevingsplan, het projectbesluit of de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De kernvraag bij het kiezen van een uitvoeringsstrategie is hoe sterk de overheid wil sturen op de kwaliteit van de locatie en het tempo van realisatie daarvan. Dat hangt vooral af van: • de maatschappelijke- en beleidsdoelen die de locatie dient. • de belangstelling van markpartijen voor de locatie. • de financiële ruimte van de overheid en de financiële risico’s die de ontwikkeling van de locatie met zich meebrengt. • de grondposities die de overheid op de locatie heeft. In het algemeen is een actief grondbeleid gewenst op locaties die maatschappelijk belangrijk zijn, maar die slecht in de markt liggen. Hier zullen nieuwe ontwikkelingen niet als vanzelf tot stand komen.

Faciliterend grondbeleid is daarentegen een goede optie voor locaties die van maatschappelijk belang zijn, maar die goed in de markt liggen. Hier zijn marktpartijen graag bereid de ontwikkelingen te realiseren. Daardoor kan de overheid ermee volstaan regels te stellen en kostenverhaal toe te passen. De Omgevingswet biedt instrumenten voor alle vormen van grondbeleid. Grondbeleid is maatwerk. In de praktijk verschillen locaties sterk van elkaar. Daarbij hebben de bouwprojecten binnen locaties vaak sterk verschillende grondopbrengsten. Het komt daardoor veel voor dat gemeenten kiezen voor een combinatie van actief en faciliterend grondbeleid. Dat staat ook wel bekend als situationeel grondbeleid. Inzet van de instrumenten voor grondbeleid Hierna volgt een toelichting op instrumenten uit de Omgevingswet die de overheid kan inzetten bij: a. Faciliterend grondbeleid b. Publiek-private samenwerking en c. Actief grondbeleid. Ad a) Faciliterend grondbeleid Gemeenten kunnen kiezen voor een faciliterend (ook wel passief) grondbeleid en volop ruimte geven aan private initiatieven. De gemeente is dan geen eigenaar of ondernemer op de grondmarkt, maar kan wel invloed uitoefenen op wat er met die grond gebeurt. Hiervoor gebruikt de gemeente instrumenten als het omgevingsplan of een overeenkomst.

In veel gevallen sluit de gemeente met de initiatiefnemer voorafgaand aan de vaststelling van het omgevingsplan een anterieure overeenkomst over het kostenverhaal en vrijwillige financiële bijdragen. Mocht dat niet lukken, dan neemt de gemeente kostenverhaalregels op in het omgevingsplan. In dat geval is de eigenaar verplicht een kostenverhaalbijdrage te betalen voordat met de bouwwerkzaamheden een aanvang mag worden gemaakt. De gemeente draagt met faciliterend grondbeleid minder risico dan bij actief grondbeleid of PPS. De marktpartijen zijn en blijven eigenaar van de grond.

14 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

ad b) Publiek-Private Samenwerking (PPS) Bij het ontwikkelen van locaties is het ook mogelijk om te kiezen voor een publiek/privaat samenwerkingsmodel. In dat geval richten de gemeente en de marktpartijen een gezamenlijke onderneming op om de bouwlocatie te ontwikkelen. Deze onderneming is bijvoorbeeld een Grondexploitatiemaatschappij. Dat betekent dat de kosten en opbrengsten op de grond, en daarmee de risico’s en de winsten, gedeeld worden. Ook hier worden afspraken gemaakt over de toekomstige prijsberekening van grond, maar omdat er een gedeelde verantwoordelijkheid is voor de grondexploitatie, zijn er wel meer mogelijkheden om tussentijds de plannen en prijzen bij te stellen. Het idee achter de PPS is dat de gemeente en de marktpartijen de risico’s delen, oftewel de winst en het verlies. In de oprichtingsakte van de PPS wordt vastgelegd hoe kosten en opbrengsten over de partijen worden verdeeld. Kostenverhaal is bij een PPS meestal niet nodig. In de meeste gevallen legt de Grondexploitatiemaatschappij het gehele gebied aan en worden de kosten van het inrichtingen van de openbare ruimte en het aanleggen van publieke voorzieningen betaald uit de opbrengsten van de gronden.

Bij PPS kan de gemeente aanvullend gebruik maken van de instrumenten voor grondverwerving, zoals het voorkeursrecht en onteigening om gronden te verwerven van grondeigenaren die niet willen of kunnen meedoen in de PPS. Ad c) Actief grondbeleid In de omgevingsvisie en de uitwerking ervan in een programma wordt de relatie tussen het ruimtelijk beleid en de projecten voor gebiedsontwikkeling gelegd. Bij het traditionele model heeft de gemeente een hoofdrol en verwerft die de gronden zelf. Om de grond te verwerven kan de gemeente gebruik maken van drie instrumenten: • Vrijwillige verwerving • Vestiging van voorkeursrecht • Onteigening Wanneer de gemeente de zeggenschap heeft over de grond, kan ze het ontwerp van de inrichting en verkaveling opstellen en het omgevingsplan in procedure brengen. De gemeente kan zelf beslissen wie de grond mag kopen om daar bebouwing te realiseren. Daarbij geldt wel als voorwaarde dat alle gegadigden een kans moeten krijgen om de grond te kopen, dat de selectiecriteria vooraf bekend zijn gemaakt en dat de beoordeling openbaar is. In het traditionele model zorgt de gemeente zelf ervoor dat de grond geschikt wordt om op te bouwen. De gemeente egaliseert de grond en legt bijvoorbeeld riolering en wegen aan, zodat een bouwende partij woningen kan realiseren.

De grond wordt in bouwrijpe staat verkocht aan een partij, die zorgt voor de bouw van de woningen en de verdere ontwikkeling. Kostenverhaal is bij actief grondbeleid niet nodig. De kosten die de gemeente maakt worden betaald uit de opbrengsten van de verkoop van de bouwgrond. Combinaties Gemeenten passen de instrumenten van het grondbeleid echter ook wel naast elkaar toe, bijvoorbeeld om grond in handen te krijgen op strategische plekken. Schematische weergave vormen van grondbeleid Het onderstaande schema laat zien dat de gemeente bij faciliterend grondbeleid het accent op de fase van beleids- en planvorming zal leggen. In die fase stelt de gemeente de kaders vast waarbinnen grondeigenaren hun plannen kunnen uitvoeren. In de daaropvolgende fasen zal de gemeente ermee volstaan de bouwplannen van private partijen te toetsen. Bij PPS en actief grondbeleid blijft de gemeente langer actief en nemen private partijen het stokje pas in de fase van de bouw van de gemeente over.

15 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Beleid- en planvorming

Grond verwerven

Bouw/ woonrijp maken

Bouwen

Gemeente Faciliterend Derden

Gemeente PPS Derden

Gemeente PPS Derden Inzet van gemeenten en derden bij verschillende vormen van grondbeleid (Bron: Deloitte, VNG, ministerie van BZK en VvG (2018), Handreiking grondbeleid voor raadsleden (herzien))

16 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

4

De anterieure fase

4.1

Inleiding In veel gevallen gaan gemeente en eigenaren of ontwikkelaars in overleg over de ontwikkeling van een locatie. Dat mondt vaak uit in een overeenkomst over de ontwikkeling. Voor beide partijen geeft dat zekerheid over belangrijke aspecten. De overeenkomst gaat over kostenverhaal (zie hoofdstuk 5) en kan ook gaan over financiële bijdragen (zie hoofdstuk 6 en 7). Gewoonlijk wordt als tegenprestatie voor de betaling van het kostenverhaal en de financiële bijdragen overeengekomen dat het bestuursorgaan een besluit in procedure brengt dat realisatie van het project mogelijk maakt. De overeenkomst regelt meestal ook veel andere zaken over de locatieontwikkeling. Voorbeelden zijn de stedenbouwkundige opzet en verkaveling, programmering, woningtypes, woningbouwcategorieën, proces, tijdpad, fasering, koppelingen, locatie-eisen, verdeling werkzaamheden en toezicht, voorleggen bestekken, vorm van aanbesteding, levering van gronden, vestigen van beperkte rechten en algemene bepalingen over ontbinding, boetes, schade, et cetera. De term anterieur (voorafgaand) verwijst naar een overeenkomst die gesloten wordt in de fase voorafgaand aan het toelaten van de ontwikkeling in een omgevingsplan of met een projectbesluit of omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Met de term posterieur (nadien) wordt een overeenkomst aangeduid die gesloten wordt na het besluit tot toelaten. De term anterieure overeenkomst zoals hier gebruikt dekt een groot aantal overeenkomsten en vormen van samenwerking.

4.2

Rol van de gemeenteraad De anterieure overeenkomst wordt gesloten voordat de ontwikkeling in een omgevingsplan of met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit mogelijk wordt gemaakt. Het sluiten van overeenkomsten is in de Gemeentewet voorbehouden aan burgemeester en wethouders. Er zijn echter nog twee andere partijen die belang hebben bij de overeenkomst: namelijk derden, zoals omwonenden en de gemeenteraad. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het sluiten van de overeenkomst. Echter, de gemeenteraad beslist over de wijziging van het omgevingsplan3 of geeft (bindend) advies over de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor gevallen die ze zelf heeft aangewezen. Uit de jurisprudentie onder de Wro kan worden afgeleid dat een gemeenteraad formeel niet is gebonden aan een anterieure overeenkomst bij het vaststellen van een wijziging van het omgevingsplan of het geven van een bindend advies bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Dat is ook niet wenselijk. Bij het nemen van het planologisch besluit moeten alle belangen worden afgewogen en worden bezien of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Onder het oude recht heeft de rechter daarover de volgende uitspraak gedaan, die naar verwachting ook van belang is voor de Omgevingswet: “Een overeenkomst kan niet leiden tot een verplichting van de gemeenteraad om de gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening. De definitieve beslissing over een bestemmingsplan kan, mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen – ook de mogelijke belangen van derden – anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat.”4 Blijkens jurisprudentie kan de gemeenteraad echter niet zonder meer de anterieure overeenkomst terzijde schuiven. Dat een overeenkomst is gesloten, is een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het besluit in zijn overwegingen moet betrekken. 3

4

Tenzij de gemeenteraad de bevoegdheid voor de betreffende wijziging van het omgevingsplan heeft overgedragen aan burgemeester en wethouders. Artikel 2.8 van de Omgevingswet maakt die delegatie mogelijk. ECLI:NL:RVS:2017:3000.

17 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

In de praktijk blijkt de anterieure overeenkomst een sterke invloed te hebben op de daaropvolgende besluitvorming. De overeenkomst blijkt de speelruimte van de gemeenteraad en de invloed van belanghebbenden aanzienlijk te beperken, ook wanneer de overeenkomst strijdig is met eerder door de gemeenteraad vastgesteld beleid. Om het proces van locatieontwikkeling en anterieure overeenkomsten te sturen kan de gemeenteraad beleidskaders opstellen waarbinnen burgemeester en wethouders kunnen opereren. Dat kunnen kaders zijn voor het proces van locatieontwikkeling en kaders voor anterieure overeenkomsten. Burgemeester en wethouders behoren in de anterieure overeenkomst op te nemen, dat zij een inspanningsverplichting aangaan en behoren een voorbehoud te maken ten aanzien van nog te nemen besluiten. Burgemeester en wethouders moeten de gemeenteraad betrekken bij belangrijke voornemens. In hoeverre een bepaalde anterieure overeenkomst daaronder valt mag het college bepalen. Als de anterieure overeenkomst over een locatieontwikkeling gaat, die strijdig is met gemeentelijk beleid en niet in de omgevingsvisie past, ligt het betrekken van de raad voor de hand. De Gemeentewet biedt in dit kader handvatten.

Het college is verplicht om, als de raad daarom vraagt of wanneer de overeenkomst ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente, de gemeenteraad het ontwerpbesluit tot het aangaan van de overeenkomst toe te zenden met inbegrip van de overeenkomst en toelichting op de overeengekomen bijdragen. De gemeenteraad kan dan wensen en bedenkingen kenbaar maken. 5 Daarnaast heeft de gemeenteraad het budgetrecht. Als de afspraken in de anterieure overeenkomst nog niet toegewezen budget vergen, is het de gemeenteraad die daarover beslist.

4.3

Participatie Bij het besluit tot het toelaten van een ontwikkeling zijn ook omwonenden en andere belanghebbenden betrokken. Die zijn geen partij bij de anterieure overeenkomst, maar wel betrokken bij het besluit en de inrichting van het gebied. Tijdens de behandeling van de Omgevingswet in de Tweede en Eerste Kamer is keer op keer door de minister het belang van goede participatie benadrukt. Daarbij heeft de minister vastgehouden aan de opvatting dat gemeenten op dit punt maatwerk moeten kunnen leveren. De Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en de Omgevingsregeling bevatten eisen, die erop neerkomen dat omwonenden en andere belanghebbenden bij de voorbereiding van een wijziging van het omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit betrokken moeten worden. Om participatie recht te doen moet deze zo in de anterieure fase worden ingepast, dat er in de anterieure overeenkomst rekening mee gehouden kan worden. Het is aan het college om dat vorm te geven.

4.4

Proces van locatieontwikkeling Gezien de rol van de gemeenteraad en het belang van participatie is het wenselijk de gemeenteraad en omwonenden in het beginstadium te betrekken bij de planontwikkeling. Bijvoorbeeld door participatie te organiseren over de uitgangspunten voor de locatieontwikkeling en die te bespreken met de gemeenteraad, waarna de gemeenteraad een kader vaststelt voor de ontwikkeling. Op basis daarvan kunnen burgemeester en wethouders onderhandelen met de betrokken eigenaren en ontwikkelaars over samenwerking of over een anterieure overeenkomst. Zo’n werkwijze doet recht aan het belang van participatie in de Omgevingswet.

5

Artikelen 160 lid 1 onder e en 169 lid 4 Gemeentewet.

18 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

5

Anterieure overeenkomst kostenverhaal

5.1

Soorten anterieure overeenkomsten in de Omgevingswet Kostenverhaal De Omgevingswet biedt in artikel 13.13, eerste lid, een expliciete grondslag voor een anterieure overeenkomst over het kostenverhaal bij locatieontwikkeling: “De rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan een orgaan is, kan met degene die kosten is verschuldigd een overeenkomst aangaan over kostenverhaal.” De term anterieur (voorafgaand) wordt gebruikt omdat de overeenkomst voorafgaat aan een besluit tot wijziging van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit dat de ontwikkeling mogelijk maakt. Artikel 13.13 Omgevingswet biedt uitsluitend een grondslag voor afspraken over de in artikel 13.11 bedoelde kostensoorten. Uit de tekst van de bepaling volgt dat de overeenkomst op grond van artikel 13.13 geacht wordt de kosten van alle in het Omgevingsbesluit aangewezen kostensoorten te dekken. De kostensoorten worden besproken in paragraaf 10.3 en 10.4. Vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling Daarbovenop biedt artikel 13.22 Omgevingswet de grondslag voor een vrijwillige financiële bijdrage over ontwikkelingen van een gebied als bedoeld in dat artikel (zie hoofdstuk 6). Dat is een andere overeenkomst dan de overeenkomst over kostenverhaal. Beide onderwerpen kunnen in één overeenkomst gecombineerd worden.

Onder de Wro maakte de vrijwillige financiële bijdrage ruimtelijke ontwikkeling nog deel uit van de anterieure overeenkomst, maar dat is onder de Omgevingswet niet meer zo. Afdwingbare financiële bijdrage kwaliteitsverbetering Artikel 13.23 uit de Omgevingswet voorziet in de mogelijkheid van een op het omgevingsplan gebaseerde afdwingbare financiële bijdrage voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De ontwikkelingen waarvoor dit instrument kan worden ingezet kunnen een overlap vertonen met de vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling. Uit de Omgevingswet volgt dat over afdwingbare financiële bijdragen gecontracteerd mag worden in de anterieure fase.6 Overige onderwerpen De Omgevingswet biedt geen specifieke grondslag voor afspraken over andere onderwerpen bij locatieontwikkeling, zoals locatie-eisen. Dat is anders dan onder de Wro. Die verschafte een basis voor alle afspraken die vallen onder grondexploitatie. Het maken van zulke afspraken wordt niet uitgesloten door de Omgevingswet, maar die mogen de publiekrechtelijke bevoegdheden niet doorkruisen. Als de locatie-eisen, waarover contractuele afspraken zijn gemaakt, worden opgenomen in het omgevingsplan, de omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit of het projectbesluit, zal geen sprake zijn van doorkruising.

Combineren In de praktijk zullen de afspraken over kostenverhaal, de vrijwillige financiële bijdrage, de afdwingbare financiële bijdrage en de overige afspraken gecombineerd worden in één overeenkomst. Het is dan wel uit een oogpunt van rechtszekerheid aan te raden de grondslag duidelijk te vermelden. Op een anterieure overeenkomst over kostenverhaal of de financiële bijdrage is aanvullend het overeenkomstenrecht in het Burgerlijk Wetboek van toepassing. Via de schakelbepaling in artikel 3.14 van het Burgerlijk Wetboek gelden voor bestuursorganen tevens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uit de Algemene wet bestuursrecht. Overigens is de contractsvrijheid niet onbeperkt. De gemeente moet ook rekening houden met bepalingen uit andere wetten, zoals de Huisvestingswet.

6

Artikel 13.24 aanhef en onder c Omgevingswet.

19 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

5.2

Begrenzing anterieure overeenkomst kostenverhaal De grondslag voor een anterieure overeenkomst kostenverhaal is in artikel 13.13 van de Omgevingswet op twee manieren begrensd. In de eerste plaats zijn de kostensoorten begrensd. Artikel 13.13 verwijst naar de verschuldigde kosten. Daarmee worden alleen de in artikel 13.11 van de Omgevingswet genoemde kostensoorten bedoeld. Dat zijn de kostensoorten van de kostensoortenlijst in het Omgevingsbesluit.7 In de tweede plaats is het toepassingsbereik begrensd. Dat volgt uit de zinsnede in artikel 13.13 over “verschuldigde kosten” die verwijst naar het artikel over de aangewezen activiteiten. Alleen voor in het Omgevingsbesluit aangewezen activiteiten kan de anterieure overeenkomst kostenverhaal worden gesloten. Verschil met Wro In de Wro was er een koppeling met het begrip ‘grondexploitatie’. Dat kwam op vrijwel hetzelfde neer, maar is in de jurisprudentie recent ruimer uitgelegd dan de wetgever had voorzien. 8 Onder de Omgevingswet is die ruime uitleg niet meer mogelijk. De Omgevingswet en het Omgevingsbesluit maken het sluiten van een overeenkomst over kostenverhaal alleen mogelijk voor de volgende activiteiten (bouwplannen)9: a. De bouw van een of meer gebouwen met een woonfunctie; b. De bouw van een of meer hoofdgebouwen anders dan gebouwen met een woonfunctie; c.

De uitbreiding van een gebouw met ten minste 1.000 m² bruto-vloeroppervlakte of met een of meer gebouwen met een woonfunctie; d. De bouw van een gebouw dat geen hoofdgebouw als bedoeld onder b is met ten minste e. M² bruto-vloeroppervlakte; f. De verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een woonfunctie tot gebouwen met een woonfunctie, mits het ten minste tien woonfuncties betreft; g. De verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen met andere gebruiksfuncties dan een kantoorfunctie, een winkelfunctie of een bijeenkomstfunctie voor het verstrekken van consumpties voor het gebruik ter plaatse tot gebouwen met een of meer van deze gebruiksfuncties, mits de cumulatieve bruto-vloeroppervlakte van de nieuwe gebruiksfuncties ten minste 1.500 m² bedraagt. Hoewel de anterieure overeenkomst kostenverhaal dus formeel begrensd is in de Omgevingswet, komt deze begrenzing in de praktijk overeen met de uitleg onder de Wro tot 2019.

5.3

Inhoud anterieure overeenkomst kostenverhaal Kostenverhaal De overeenkomst moet afspraken bevatten over kostenverhaal. De wet stelt geen eisen aan de inhoud van de afspraken over kostenverhaal. Partijen mogen één totaalbedrag afspreken, of werken met deelbedragen per kostensoort of activiteit. Betalingsregeling Net als onder de Wro kan in de overeenkomst een betalingsregeling worden opgenomen voor de kostenverhaalbijdrage.10 In de Omgevingswet is bepaald dat een kostenverhaalplichtige activiteit pas kan starten nadat het kostenverhaal betaald is.11 Dat geldt niet als in de overeenkomst voorwaarden over het stellen van aanvullende zekerheid voor betaling van de kostenverhaalbijdrage zijn opgenomen. Dan mag de uitvoering wel starten voordat betaald is.12

Artikel 8.15 Omgevingsbesluit. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2019:2950, Oldebroek. 9 Artikel 8.13 Omgevingsbesluit. 10 Artikel 13.13 lid 2 Omgevingswet. 11 Artikel 13.12 Omgevingswet. 12 Artikel 13.13 lid 2 Omgevingswet. 7 8

20 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

Eindafrekening De overeenkomst is in beginsel bepalend voor de financiële afspraken tussen partijen over een aangewezen bouwactiviteit. Naderhand in het omgevingsplan opgenomen kostenverhaalregels zijn niet relevant, tenzij de contractuele betalingsverplichting niet is nagekomen en vervolgens een kostenverhaalbeschikking wordt aangevraagd. Ook kan het voorkomen dat een aangevraagd bouwplan meer bouwactiviteiten omvat dan waarover gecontracteerd is. Dan moet daarover wel een kostenverhaalbijdrage betaald worden op grond van het omgevingsplan. Als er geen kostenverhaalbeschikking komt, zijn de regels over de eindafrekening in het omgevingsplan niet van toepassing. Het staat partijen echter vrij om in de overeenkomst afspraken te maken over een eindafrekening. Het is daarbij aan te raden om rekening te houden met de situatie dat minder wordt gebouwd dan is afgesproken. Samenloop met nadeelcompensatie (planschade) De Wro bevatte een wettelijke grondslag voor zelfstandige overeenkomsten over verhaal van planschade. Die is in artikel 13.3c van de Omgevingswet overgenomen en verbreed. Een overeenkomst over verhaal van nadeelcompensatie kan gesloten worden met degene die een activiteit verricht, die is toegestaan op grond van een van de in artikel 15.1 van de Omgevingswet aangewezen besluiten.

Daartoe behoren onder andere het omgevingsplan, de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit en het projectbesluit. De Omgevingswet biedt dus een zelfstandige grondslag voor een overeenkomst over nadeelcompensatie (inclusief planschade). Het verrekenen van nadeelcompensatie kan echter ook via een overeenkomst over het kostenverhaal. De kosten van nadeelcompensatie voor de in artikel 15.1 van de Omgevingswet aangewezen besluiten maken deel uit van de kostensoortenlijst in het Omgevingsbesluit. De anterieure overeenkomst zal in beginsel alle kostensoorten omvatten, dus ook nadeelcompensatie. Het is dan niet nodig om een afzonderlijke overeenkomst over nadeelcompensatie te sluiten op grond van artikel 13.3c van de Omgevingswet. Vrijwaring tegen publiekrechtelijk kostenverhaal In beginsel vrijwaart een anterieure overeenkomst tegen publiekrechtelijk kostenverhaal. Om over die bedoeling geen misverstand te laten rijzen, wordt daarover vaak een bepaling van die strekking opgenomen. Partijen mogen een anterieure overeenkomst sluiten die geen aanvullende zekerheden over de betaling voorschrijft. Daarmee accepteren ze de consequentie dat er kostenverhaalregels bij het omgevingsplan of kostenverhaalvoorschriften bij de omgevingsvergunning moeten komen als de overeengekomen bijdrage dan nog niet voldaan is.

De gevallen waarin een anterieure overeenkomst niet vrijwaart tegen kostenverhaal via het omgevingsplan, staan in paragraaf 5.6.

5.4

Partijen bij de anterieure overeenkomst kostenverhaal De overeenkomst wordt van overheidszijde gesloten door de rechtspersoon waartoe het bevoegd gezag behoort. Dit is: • De gemeente als burgemeester en wethouders besluiten de overeenkomst aan te gaan; • Het waterschap als het dagelijks bestuur daartoe besluit; • De provincie als gedeputeerde staten daartoe besluiten; • De Staat der Nederlanden als de minister die het aangaat daartoe besluit. Volgens artikel 13.13, eerste lid, Omgevingswet wordt de overeenkomst van particuliere zijde aangegaan door degene die kosten verschuldigd is. Daarmee wordt gedoeld op degene aan wie

21 | Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet

de kostenverhaalbeschikking zou worden gericht. Volgens de memorie van toelichting is dat de initiatiefnemer van de activiteit.13 De vaststelling van het planologisch besluit ligt echter ten tijde van de anterieure overeenkomst nog in de toekomst en de uiteindelijke initiatiefnemer voor de activiteit is bij de anterieure overeenkomst ook nog niet altijd bekend. Dus staat nog niet vast wie de kosten verschuldigd is. Daarom kan worden aangenomen dat in theorie iedereen de anterieure overeenkomst kan aangaan met de overheid. Uiteraard zal het bevoegd gezag alleen contracteren met een (rechts)persoon die juridische zeggenschap heeft over de ontwikkeling. Dat zal de eigenaar zijn of een derde (ontwikkelaar) die zeggenschap heeft of verkrijgt over de gronden. Dit is een continuering van de huidige praktijk.

5.5

Vorm, proces en openbaarheid van de anterieure overeenkomst kostenverhaal Vorm Een anterieure overeenkomst over kostenverhaal is vormvrij. Noch het Burgerlijk Wetboek, noch de Omgevingswet stellen hier eisen aan. Proces Noch de Omgevingswet, noch het Burgerlijk Wetboek bevatten regels over de totstandkoming van de overeenkomst over kostenverhaal. Openbaarheid Artikel 16.138 van de Omgevingswet verplicht tot kennisgeving van de overeenkomst over kostenverhaal overeenkomstig artikel 12 van de Bekendmakingswet binnen twee weken na het aangaan daarvan. De gemeente, waterschap en provincie plaatsen de kennisgeving in het eigen elektronische publicatieblad en de minister in de Staatscourant. Deze publicaties staan op www.overheid.nl. Eenieder kan zich hierop laten attenderen via “Berichten over uw buurt”. Er is geen wettelijke verplichting meer tot kennisgeving in een huis-aan-huisblad of een dagblad. Voor de meeste inwoners blijft dat echter voorlopig wel de belangrijkste informatiebron. De kennisgeving bevat een zakelijke weergave van de inhoud en vermeldt waar en voor welke periode de stukken voor iedereen ter inzage liggen. Op deze wijze kunnen belanghebbenden kennisnemen van de belangrijkste afspraken die het bestuursorgaan heeft gemaakt over de voorgenomen ontwikkeling.