(074) Samenvatting Bestuurlijke Toekomst Brummen

455845

Samenvatting

Eindrapport Bestuurlijke Toekomst

MEER BEGRIP BETERE KEUZES Vertrouwelijk 06-03-2025

Inhoudsopgave 1. Bestuursopdracht en onderzoeksopzet

03

2. Opgaven, uitdagingen en beoordelingsaspecten

04

3. Beoordeling scenario’s

06

3.1 Scenario 1: Strategisch samenwerken met een beperkt aantal partners

08

3.2 Scenario 2: Combinatie van een regie-organisatie met een centrumgemeente

13

3.3 Scenario 3: Ambtelijke fusie met één of meerdere gemeenten

17

3.4 Scenario 4: Vormen van een nieuwe gemeente door herindeling

21

3.5 Scenario 5: Zelfstandig blijven

27

Auteurs: Robin Koster, strategisch adviseur en directeur, Moventem Rik Swieringa, strateeg en senior adviseur, Moventem Nienke Berghuis, onderzoeker, Moventem Gemeentelijke projectgroep: André van Nijkerken, projectleider, gemeente Brummen Alwin van Engelenburg, strategisch bestuursadviseur, gemeente Brummen Gert-Jan van Dijk, communicatieadviseur, gemeente Brummen

1. Bestuursopdracht en onderzoeksopzet

inhoudsopgave

1. Bestuursopdracht en onderzoeksopzet De gemeenteraad heeft het college van burgemeester en wethouders gevraagd om een “onderzoeksrapport bestuurlijke toekomst gemeente Brummen” op te stellen met daarin het antwoord op de vraag: Met welk toekomstscenario wordt het beste richting gegeven aan de ontwikkeling van het bestuur en de organisatie op langere termijn, waardoor minimaal het huidige dienstverlening- en voorzieningenniveau voor onze inwoners langdurig wordt gewaarborgd? De gemeenteraad heeft opdracht gegeven aan het college om in het onderzoeksrapport de volgende scenario’s te onderzoeken (de volgorde en nummering zijn willekeurig): 1. Strategisch samenwerken met een beperkt aantal partners. 2. Combinatie van een regie-organisatie met een centrumgemeente. 3. Ambtelijke fusie met één of meerdere gemeenten. 4. Vormen van een nieuwe gemeente door herindeling: a. met één gemeente; b. met meerdere gemeenten; c. de gemeente Brummen op te delen over meerdere gemeenten. 5. Zelfstandig blijven. Het onderzoek naar de bestuurlijke toekomst van de gemeente Brummen bestond uit drie fasen met een aantal deelonderzoeken.

1) Huidig Brummen (identiteit en sociaaleconomisch profiel van de gemeente) (Moventem) 2) Oordeel van Brummen over de dienstverlening en voorzieningen (inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties van de gemeente) (Moventem) 3) De staat van en het oordeel over de eigen organisatie (Moventem) 4) Trends en ontwikkelingen en ervaringen van andere overheden (Moventem en Brummen) 5) Rondje ervaringen elders (Brummen) 6) Verwachtingen van gemeenteraad en college (Moventem en Brummen) Op basis van deze deelonderzoeken zijn de aspecten bepaald die relevant zijn voor de beoordeling van de verschillende scenario’s. Fase 2 In fase 2 is deelonderzoek 7 uitgevoerd. Dit waren gesprekken met de potentiële samenwerkingspartners; Apeldoorn, Bronckhorst, Rheden, Voorst, Zutphen en de Regio Stedendriehoek. De gespreksleidraad daarvoor is gebaseerd op de inzichten uit deelonderzoeken 1 tot en met 6. Fase 3 In fase 3 zijn de vijf toekomstscenario’s naast elkaar gelegd. Per scenario zijn de kansen, bedreigingen en aandachtspunten benoemd. Op basis van de data uit deelonderzoeken 1 tot en met 7 is beschreven of en hoe de verschillende scenario’s kunnen bijdragen aan het behouden en versterken van de dienstverlening en het voorzieningenniveau én aan de (toekomstige) opgaven en uitdagingen van de gemeente.

Fase 1 In deze fase zijn de opgaven en uitdagingen die de gemeente Brummen de komende jaren heeft, in kaart gebracht. Dit is gedaan door het uitvoeren van zes deelonderzoeken. Deze staan hieronder vermeld (met tussen haakjes of Moventem en/of de gemeentelijke projectgroep hiervoor verantwoordelijk is/zijn geweest): 3

2. Opgaven, uitdagingen en beoordelingsaspecten

inhoudsopgave

2. Opgaven, uitdagingen en beoordelingsaspecten Op basis van de deelonderzoeken kan worden geconcludeerd dat de inwoners van de gemeente Brummen, ook vergeleken met andere gemeenten, over het algemeen tevreden zijn met het dienstverlenings- en voorzieningenniveau. De maatschappelijke opgaven die op Brummen afkomen zijn vergelijkbaar met de opgaven waar andere gemeenten mee te maken krijgen. De dubbele vergrijzing vormt hier bovenop wel een extra uitdaging. De organisatie van Brummen is kwetsbaar door de vele éénpitters en de relatief hoge uitstroom van personeel. Er is zorg over de continuïteit, het behoud van kennis en de werkdruk. Dat maakt dat voor de toekomst van de gemeente Brummen met name de bestuurlijke en organisatorische vraagstukken om aandacht vragen.

De gemeente Brummen staat daarmee de komende jaren voor een groeiende uitdaging: de kloof tussen opgaven en ambities aan de ene kant en de beperkte (ambtelijke) beschikbare middelen aan de andere kant, wordt steeds groter. De combinatie van financiële onzekerheid, een kleine en kwetsbare organisatie en steeds meer complexe opgaven maakt het de komende jaren een uitdaging om de ambities van de gemeente te blijven realiseren en het dienstverlenings- en voorzieningenniveau op peil te houden. Voor de beoordeling van de scenario’s zijn, op basis van de deelonderzoeken, 17 beoordelingsaspecten geformuleerd. Deze aspecten zijn op basis van alle data als essentieel bestempeld voor het kijken naar de verschillende toekomstscenario’s. De geselecteerde beoordelingsaspecten worden toegelicht in de onderstaande tabel.

Dienstverlening en voorzieningen Snelheid, juistheid en bereikbaarheid

De algemene dienstverlening wordt door de inwoners voldoende gewaardeerd. Verbeterpunten zijn: digitale dienstverlening en bereikbaarheid zowel online als fysiek. Inwoners geven aan dat ze bij voorkeur niet ver(der) willen reizen voor gemeentelijke producten en/of diensten. Dienstverlening dichtbij is belangrijk voor hen.

Voorzieningen passend en bereikbaar

Inwoners vinden het belangrijk dat voorzieningen dichtbij blijven. Basisvoorzieningen (zoals winkels, zwembaden en bibliotheken) moeten in de dorpen blijven. Er is zorg dat voorzieningen verdwijnen en dat inwoners daarvoor ver(der) moeten reizen naar andere dorpen en/of steden.

Kenmerken/identiteit Landelijk

De gemeente Brummen is een plattelandsgemeente. Dit landelijke karakter is typerend voor de gemeente, bijvoorbeeld in oriëntatie van de inwoners. De gemeente Brummen is een woon-/forensengemeente.

Groen

De gemeente Brummen is een groene gemeente. Inwoners hechten veel waarde aan hun groene woonomgeving. Het behouden en versterken van het groene karakter van de gemeente Brummen moet volgens inwoners één van de prioriteiten zijn. Ook ondernemers vinden voor de toekomst een groene woonomgeving belangrijk.

Gemeenschapszin

Inwoners waarderen de gemeenschapszin en sociale samenhang in hun gemeente. Het zijn vooral de inwoners zelf die daaraan bijdragen. Voorzieningen in de gemeente kunnen dat ondersteunen en versterken, zoals de mogelijkheden om (samen) te sporten en elkaar te ontmoeten.

4

2. Opgaven, uitdagingen en beoordelingsaspecten

inhoudsopgave

Nabijheid

Voor de gemeente Brummen is het vertrouwen tussen de gemeente en haar inwoners belangrijk. In dit kader komt “nabijheid” naar voren als een cruciaal begrip in de visie op participatie. Deze visie benadrukt dat de gemeente actief streeft naar een directe en betrokken relatie met de inwoners. Hierbij past de kanttekening dat uit de vragenlijst onder inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties blijkt dat de nabijheid tot het bestuur (gemeenteraad en college van B&W) minder belangrijk wordt gevonden dan dienstverlening dichtbij in de eigen gemeente (bijvoorbeeld ophalen paspoort en aanvragen hulp).

Veiligheid

Inwoners hechten veel waarde aan het behoud van veiligheid.

Economie

De papierindustrie van de gemeente is belangrijk voor de werkgelegenheid. De sector industrie is groot. De gemeente Brummen wil ruimte voor (kleinschalige) economische groei, in balans met het landschap en de leefbaarheid.

Lokaal kopen/recreëren

Oriëntatie inwoners: inwoners doen vrijwel alle dagelijkse boodschappen in de eigen gemeente. Men gaat naar omliggende dorpen en steden voor aankopen die niet in de eigen gemeente gedaan kunnen worden. We zien dat de inwoners uit Eerbeek meer gericht zijn op Apeldoorn en inwoners uit Brummen meer op Zutphen.

Maatschappelijke trends en ontwikkelingen Complexere taken zoals dubbele vergrijzing, energie, klimaat, woningbouw, datagestuurd werken

Er komen grote complexe taken op gemeenten af. Dit vraagt veel kennis en kunde, ook op strategisch niveau. Medewerkers geven aan dat verbetering nodig is op het gebied van strategie en prioritering in taken. De gemeente is goed in snel schakelen en het acuut oplossen van problemen. Meer complexere vraagstukken vereisen een duidelijkere visie en lange termijn strategie.

Meer lokaal maatwerk (decentralisering)

Lokaal maatwerk is belangrijk voor het goed uitvoeren van gemeentelijke taken. Denk aan passende voorzieningen, werkgelegenheid, maatschappelijke initiatieven, decentralisaties in het sociaal domein en inwonerparticipatie bij uitdagingen en problemen.

Digitalisering, nieuwe technologie

De dienstverlening moet steeds verder gedigitaliseerd worden. Dit vraagt vergaande technische kennis op het gebied van juistheid, toegankelijkheid en veiligheid. Hiervoor is passende capaciteit nodig op alle niveaus: strategie, beleid, uitvoering en bedrijfsvoering.

Organisatie en bestuur Korte lijnen

Binnen de organisatie van de gemeente Brummen worden de korte lijnen zeer gewaardeerd, zowel binnen als tussen teams. Door deze korte lijnen wordt makkelijk samengewerkt en worden snel beslissingen genomen. Ook de kleinschaligheid van de organisatie wordt gewaardeerd door de medewerkers. De korte lijnen en de beperkte organisatie-omvang maken de organisatie flexibel en wendbaar.

Richting/visie

Medewerkers geven aan dat er behoefte is aan duidelijkheid over de missie en visie. Er is hulp nodig bij het maken van strategische keuzes, het stellen van prioriteiten en het vasthouden van de focus hierop. Hiervoor is meer strategische capaciteit nodig.

Kwetsbaarheid/ éénpitters

De organisatie van de gemeente Brummen is kwetsbaar. Met name doordat een meerderheid (of groot deel) van de functies wordt ingevuld door één persoon. Het gaat in de meeste gevallen over functies waarvoor specifieke kennis, opleiding en ervaring nodig is. Deze kwetsbaarheid wordt gevoeld door de hele organisatie. Er is sprake van afhankelijkheid van medewerkers, hoge werkdruk, overvraging, uitval en/of hoge uitstroming. De gemeenteraad ervaart dat ook, bijvoorbeeld als bepaalde stukken niet op tijd kunnen worden aangeleverd en/of van onvoldoende kwaliteit zijn.

Binden/verloop

Er komen relatief veel nieuwe mensen bij de gemeente werken, maar omdat er ook relatief veel mensen uitstromen lijkt er te weinig duurzame personeelsbinding. Bovendien heeft de organisatie moeite om jonge medewerkers te behouden.

Eigen keuzes

De mogelijkheid om als gemeente eigen keuzes te blijven maken (visie, strategie, beleid).

5

3. Beoordeling scenario’s

inhoudsopgave

3. Beoordeling scenario’s In dit hoofdstuk worden de vijf te onderzoeken toekomstscenario’s naast elkaar gezet. Per scenario geven we: 1. een algemene toelichting. Hier is beschreven wat de scenario’s betekenen; 2. een eerste generieke beoordeling (kansen en bedreigingen), met een nadruk op de consequenties die inherent zijn aan het scenario (omdat deze er automatisch aan verbonden zijn). Dit is informatie dat een algemeen beeld geeft van de effecten van de scenario’s; 3. een opsomming van de belangrijkste inzichten van andere overheden met het betreffende scenario. Deze inzichten zijn gebaseerd op een beperkte bureaustudie en gesprekken met de VNG, Binnenlandse Zaken en de provincie Gelderland. Hiermee is er geput uit de waarneming uit deze onderzoeken en van deze andere overheden van zeer veel praktijkvoorbeelden met de scenario’s in het land. In de onderzoeksopdracht is bepaald dat aanvullend binnen dit onderzoek van ieder scenario ook nog de ervaringen van één praktijkvoorbeeld zou worden opgehaald. Zo is een helder én compleet beeld verkregen van hoe de scenario’s volgens andere overheden in de praktijk uitwerken; 4. een beschrijving van de uitkomsten van de gesprekken met potentiële samenwerkingspartners over het betreffende scenario. Deze informatie geeft inzicht in de daadwerkelijke haalbaarheid van de scenario’s; 5.

een beschrijving van kansen, bedreigingen en aandachtspunten voor de beoordelingsaspecten, aanvullend op de eerder benoemde consequenties. Kansen zijn gemarkeerd met een groene stip, bedreigingen met een rode stip en aandachtspunten met een oranje stip. Met aandachtspunten wordt bedoeld dat het effect niet eenduidig is, er zijn zowel kansen als bedreigingen.

Op basis van de verzamelde data (deelonderzoek 1 tot en met 7) is op een consistente wijze beoordeeld wat de effecten van de scenario’s zijn op de verschillende aspecten. Dat leidt tot een effect dat gezien wordt als kans, bedreiging of aandachtspunt. Bij een mogelijk vervolg moet onderzocht en bepaald worden: • of en hoe kansen ook daadwerkelijk verzilverd kunnen worden; • of en hoe bedreigingen voorkomen of ingeperkt kunnen worden; • wat nodig is om uit te werken en/of vast te leggen op basis van de aandachtspunten. Dit is vervolgens de basis voor het bepalen van de juiste visie en afspraken met de beoogde samenwerkingspartner. Naast de beoordeling van effecten in dit rapport kunnen er ook andere inzichten bestaan over de effecten van de scenario’s op de aspecten. Ook kunnen ervaringen van individuele gemeenten, samenwerkingsverbanden of overheden afwijken van de beoordelingen in dit rapport. Tot slot is een aantal kansen, bedreigingen en aandachtpunten aan de orde gekomen in de gesprekken met de potentiële samenwerkingspartners. Hun visie is niet verwerkt in de beoordeling van de aspecten, maar is terug te vinden in de beschrijving van de uitkomsten van de gesprekken met de potentiële samenwerkingspartners. Een gecomprimeerde visuele weergave (één overzichtstabel met alle scenario’s) is bewust niet gemaakt, om te voorkomen dat de nuance verloren gaat.

6

3. Beoordeling scenario’s

inhoudsopgave

Belangrijke overwegingen Uit de gesprekken met de andere overheden, waaronder gemeenten, 1 en andere onderzoeken naar ervaring met verschillende vormen van samenwerken, is een aantal overwegingen opgehaald. Deze zijn bij ieder scenario van belang om mee te nemen bij het uitwerken van een verdergaande samenwerking: • Leer van de ervaringen van andere gemeenten in Nederland: Wat werkt en wat werkt niet? • Beoordeel of en in hoeverre de samenwerkingsvorm de belangrijk(st)e problemen oplost. • Beoordeel of de samenwerkingsvorm aansluit bij de eigen cultuur, identiteit en oriëntatie van de inwoners. • Kijk naar de relatie tussen de ambtelijke samenwerking en de bestuurlijke samenwerking en werk vanuit vertrouwen tussen de bestuurlijke en ambtelijke organisatie. • Besteed zorgvuldig aandacht aan transparantie en communicatie: Wees helder over het waarom van samenwerken en onderbouw de richting. Neem inwoners tijdig, serieus én uitgebreid mee in de verschillende stappen van het onderzoek. • Zorg voor duidelijkheid over een (mogelijke) tussenstap en het einddoel van de samenwerking. Geef duidelijkheid over de stip op de horizon en welke stappen daarvoor nodig zijn. • Groter is niet altijd beter. • Maak werk van het managen van verwachtingen, maar ook van het organiseren van (zowel bestuurlijke als ambtelijke) nabijheid.

Als een samenwerking tot gevolg heeft dat op een hoger schaalniveau keuzes worden gemaakt, vraagt dat aandacht voor het schaalniveau en de wijze waarop er met inwoners wordt gecommuniceerd en participatie wordt ingericht. • Samenwerken is een voortdurend proces van het vinden van de juiste balans tussen de gezamenlijke meerwaarde en het behoud van de eigen autonomie. Dit vraagt ook om periodieke evaluatie en bijsturing of de samenwerking nog voldoende meerwaarde heeft.

1

• De implementatiekosten van een samenwerkingsscenario zijn moeilijk te voorspellen. Een stapsgewijze aanpak, een transparante kosten-batenanalyse en zicht op de financiële impact op korte en lange termijn helpen bij het monitoren van de meerwaarde van de samenwerking en het waar nodig bijsturen. Financiën Voor een solide vertrekpunt voorafgaand aan de beoordeling van de afzonderlijke scenario’s, is het zinvol om de belangrijkste conclusies mee te geven uit de bureaustudie en de navraag bij andere overheden naar de (eventuele) financiële gevolgen van de keuze voor een bepaald scenario van samenwerken. Zie het bijlagenboek behorende bij het eindrapport voor het uitgebreide verslag hiervan. Belangrijke conclusies als het gaat om de financiële gevolgen van een verdergaande samenwerking zijn: • De kosten en opbrengsten van samenwerken en het financiële effect daarvan zijn moeilijk en niet met zekerheid vast te stellen. Dat komt omdat deze afhankelijk zijn van een groot aantal factoren en variabelen. • Samenwerken leidt niet altijd en ook niet vanzelf tot financieel voordeel. Daar moet werk van worden gemaakt en dan nog is financieel voordeel niet vanzelfsprekend. • Het is niet zo dat sommige varianten van samenwerken per definitie tot meer financieel voordeel (kunnen) leiden dan andere varianten.

• De financiële situatie van een gemeente is per definitie een momentopname en afhankelijk van veel factoren, zoals de bijdrage van het Rijk. • Wel is het zo dat samengaan van een “armere” gemeente met een “rijkere” gemeente, financieel voordeel kan hebben voor de “armere” gemeente, maar ook dat voordeel is niet vanzelfsprekend en kan bovendien van tijdelijke aard zijn.

Deelonderzoek 4: trends en ontwikkelingen en verwachtingen andere overheden.

7

3.1 Scenario 1: Strategisch samenwerken met een beperkt aantal partners

inhoudsopgave

3.1 Scenario 1: Strategisch samenwerken met een beperkt aantal partners Algemene toelichting Strategisch samenwerken met een beperkt aantal partners betekent dat de gemeente bestuurlijk en ambtelijk zelfstandig blijft. Er wordt samengewerkt en samen keuzes gemaakt met één of meer (buur)gemeenten of in regionaal verband. Dergelijke samenwerkingsverbanden worden veelal vastgelegd in een Gemeenschappelijke Regeling (GR), waarbij de GR over een eigen organisatie en medewerkers beschikt, bestuurd door een algemeen en dagelijks bestuur. De deelnemende gemeenten maken duidelijke afspraken over de taakvelden waarop de gemeenten samenwerken. Een samenwerking binnen GR kan zich op strategische gemeentegrensoverschrijdende taken richten (zie voorbeeld Regio Stedendriehoek) en/of op operationele taken (zie voorbeeld Meerinzicht). Aangezien het scenario “strategisch samenwerken” heet, heeft het onderzoek zich vooral op “strategische samenwerking” gericht en minder op operationele samenwerking. Besluitvorming over de samenwerkingstaken vindt plaats in het bestuur van de samenwerking c.q. de GR. De samenwerkende gemeenten behouden in dit scenario ieder hun eigen gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie.

Kansen en bedreigingen Kansen • Een (intensievere) strategische samenwerking biedt Brummen de mogelijkheid om meer en sterkere strategische beleidskracht te ontwikkelen op de taakvelden waar deze nu gemist wordt: denk aan de klimaatopgave, de energietransitie, de woningbouwopgave en aan datagestuurd werken. • Meer lobbykracht doordat Brummen samen met regiogemeenten naar buiten treedt. Daardoor staan gemeenten sterker naar andere overheden en partners. Gemeenten kunnen expertise uitwisselen en van elkaar leren. Dit stimuleert innovatie. • Samenwerken kan de organisatorische kwetsbaarheid van Brummen verkleinen. Door kennis en personeel te delen worden enkelvoudig bezette functies minder kwetsbaar en ontstaat er meer continuïteit en (daardoor) kwaliteit op de taakvelden waarop wordt samengewerkt. • Door samen te werken kan er ook goedkoper en efficiënter worden ingekocht en aanbesteed, bijvoorbeeld op het gebied van zorg en ICT. Bedreigingen • Samenwerking betekent samen besluiten nemen. Dat vraagt om stevige bestuurlijke en ambtelijke inzet en betrokkenheid om het belang van Brummen (vooraf) onderdeel te laten zijn van de besluitvorming. In de regio zal Brummen hiervoor wellicht meer aansluiting moeten zoeken met vergelijkbare plattelandsgemeenten. • Strategisch samenwerken vraagt ook om een investering van menskracht en middelen en het duurt enige tijd voordat deze rendeert.

Ook is nooit helemaal duidelijk te krijgen hoe de investeringen van de verschillende gemeenten in de samenwerking zich verhouden tot wat de samenwerking gemeenten oplevert. Zelfs met heldere financiële kaders kan dat zorgen voor onduidelijkheid en terughoudendheid om echt wat van de samenwerking te maken. • In de samenwerking blijft Brummen altijd mede-afhankelijk van de bereidheid van andere samenwerkingspartners in het bepalen waarop en hoe er wordt samengewerkt. Als de andere partijen geen meerwaarde zien in het verminderen van de ambtelijke kwetsbaarheid en/of het samen oppakken van strategische vraagstukken, dan staat Brummen met (bijna) lege handen. En als andere partijen, bijvoorbeeld in de Regio Stedendriehoek, gezamenlijk andere keuzes maken dan Brummen wenst, dan is de sturingsinvloed van Brummen hierop beperkt. • Regelmatige afstemming tussen de samenwerkingspartners is cruciaal. Een aandachtspunt hierbij is het behoud van korte lijnen in de organisatie tussen het strategische niveau, de implementatie en de uitvoering.

8

3.1 Scenario 1: Strategisch samenwerken met een beperkt aantal partners

inhoudsopgave

Andere overheden over dit scenario Regionale samenwerkingsverbanden zijn in ontwikkeling en groeien in omvang slagkracht en raakvelden. In diverse regio’s wordt zichtbaar dat verbeterde samenwerking de behoefte aan gemeentelijke opschaling vermindert of uitstelt. Door strategische taken in sommige gevallen op regionaal niveau te beleggen en operationele werkzaamheden elders onder te brengen, ontstaan nieuwe manieren om met uiteenlopende uitdagingen om te gaan. Deze benadering maakt het mogelijk om effectiever in te spelen op zowel lokale als regionale vraagstukken. Maatschappelijke opgaven hebben steeds meer een gemeentegrensoverschrijdend karakter. Strategische vraagstukken vereisen een bredere blik en samenwerking tussen verschillende bestuurlijke niveaus. Tegelijkertijd is het van belang dat gemeenten dicht bij hun inwoners blijven staan en voldoende grip en zeggenschap houden over lokale kwesties. Het realiseren van een succesvolle regionale samenwerking vraagt om investeringen van alle deelnemende partijen. Daarbij is het essentieel dat de belangen van individuele gemeenten goed geborgd worden. Regionale samenwerkingen bieden aanzienlijke potentie, mits deze op de juiste wijze worden ingericht met duidelijke afspraken over verantwoordelijkheden en zeggenschap.

Praktijkvoorbeeld: Meerinzicht Meerinzicht is een voorbeeld van een operationeel samenwerkingsverband (vastgelegd in een GR). Drie gemeenten (Ermelo, Harderwijk en Zeewolde) hebben een organisatie gevormd voor de samenwerking binnen het Sociaal Domein en op vlak van Bedrijfsvoering. De organisatie heeft twee directeuren, 11 afdelingsmanagers en ruim 500 medewerkers. De individuele gemeenten hebben een eigen gemeentesecretaris en vanuit iedere gemeente is een verantwoordelijke wethouder benoemd die zitting heeft in het bestuur. De samenwerking wordt ervaren als een uitdaging, maar verloopt goed. Succes is deels afhankelijk van de klik tussen een aantal individuen op sleutelposities. De kwaliteit van de dienstverlening is omhooggegaan, er is meer expertise in huis en collega’s zijn in staat om elkaar beter te vervangen bij ziekte of afwezigheid.

Potentiële samenwerkingspartners over dit scenario In de gesprekken die zijn gevoerd met de buurgemeenten was strategisch samenwerken één van de bespreekpunten. Er is echter maar beperkt bij stilgestaan omdat meer strategisch samenwerken niet wordt gezien als een voldoende oplossing voor de lange termijn. Op sommige onderwerpen werkt Brummen ook al samen met Zutphen, maar dat is verhoudingsgewijs beperkt en overwegend incidenteel. Van de vijf buurgemeenten waarmee is gesproken, zien Apeldoorn, Rheden en Zutphen meer heil in een herindeling dan in (verdergaande) strategische samenwerking. Voorst heeft aangegeven voorlopig de focus intern te hebben op haar eigen bestuurscultuur. Bronckhorst ziet weinig aanknopingspunten voor (verdergaande) samenwerking met Brummen. Er is over strategische samenwerking ook gesproken met de Regio Stedendriehoek, omdat gemeenten in dat verband nu al voor economische en ruimtelijke gemeentegrensoverschrijdende onderwerpen strategisch samenwerken. De Regio Stedendriehoek pakt op deze onderwerpen voor strategische vraagstukken een steeds grotere rol. Zij staat er als organisatie voor open om te onderzoeken of dit verder uitgebouwd kan worden. Wel heeft de Regio Stedendriehoek aangegeven dat zij wil blijven focussen op wat ze nu doet. Dat betekent dat zij zich vooral wil blijven richten op het ruimtelijke-economische terrein.

Voorlopig is er geen ambitie om te verbreden naar bijvoorbeeld het sociale domein.

9

3.1 Scenario 1: Strategisch samenwerken met een beperkt aantal partners

inhoudsopgave

De Regio Stedendriehoek ziet dat er bij de deelnemende gemeenten behoefte is aan meer uitvoeringskracht. Een vorm van samenwerking is dan bijvoorbeeld een flexpool van medewerkers op het gebied van Wonen waar alle gemeenten dan gebruik van kunnen maken. Dit zou uitgebreid kunnen worden naar andere beleidsvelden. Op korte termijn is het voor de Regio Stedendriehoek niet mogelijk om dit structureel te organiseren en het is een voorwaarde dat alle acht deelnemende gemeenten dit moeten willen. De Regio Stedendriehoek bedient acht gemeenten en een ‘geïsoleerde’ vraag van de gemeente Brummen past hier niet in. Op korte(re) termijn kan de Regio dus niet de benodigde strategische capaciteit en ondersteuning bieden waar de gemeente Brummen om vraagt. Wel is er bereidheid om op de langere termijn het organiseren van (strategische) capaciteit op regionaal niveau te bespreken. In het bijlagenboek, behorende bij het eindrapport, staan de volledige gespreksverslagen van de gesprekken met de potentiële samenwerkingspartners.

Beoordeling per aspect Dienstverlening en voorzieningen Snelheid, juistheid en bereikbaarheid: Een samenwerking voor strategische taken versterkt de gemeente op beleidsniveau, niet of maar beperkt op uitvoerend niveau. Een strategische samenwerking zal dan ook geen direct effect hebben op de algemene dienstverlening, zoals de verstrekking van documenten en uitkeringen. Brummen blijft immers zelfstandig en deze taken zelf uitvoeren. Het scenario biedt geen oplossing voor deze kwetsbaarheid van de organisatie. Wel kan de strategische samenwerking helpen om de verdere digitalisering te verbeteren (als er regionaal op deze taak wordt ingezet) en daarmee de digitale dienstverlening. Aangezien dit volgens de inwoners een verbeterpunt is, is dit een kans voor de gemeente Brummen. Voorzieningen passend en bereikbaar: Bij verdergaande strategische samenwerking waarbij steeds meer visie en beleidsvorming op regionaal niveau plaatsvindt, dreigen visie en beleid verder af komen te staan van de samenleving. Dat kan effect hebben op de uitwerking op lokaal niveau, bijvoorbeeld doordat de gemeente regionaal verplichtingen aangaat die inhoudelijke en financiële consequenties hebben op lokaal niveau. De gemeente zal extra aandacht moeten hebben om binnen die dynamiek de betrokkenheid en het belang van de eigen inwoners te borgen.

Kenmerken/identiteit Landelijk karakter: Bij strategische samenwerking met gemeenten met een meer stedelijke identiteit is het belangrijk dat zowel ambtelijke als bestuurlijke aandacht wordt besteed aan het waarborgen dat de koers en keuzes bijdragen aan het behoud van het landelijke karakter van Brummen. Daarentegen biedt een samenwerking met gemeenten die een vergelijkbare identiteit hebben kansen, doordat zij een gedeelde visie en focus combineren met een grotere strategische capaciteit. Groene karakter: Dit is een grote opgave voor de gemeente Brummen. Met aan de ene kant het behoud van een groene, natuurlijke en rustige omgeving en aan de andere kant de opgave om ruimte beschikbaar te maken voor verduurzaming (zonne- en windenergie), woningbouw en recreatie die levendig en aantrekkelijk is. De natuur is niet alleen een bron van trots, maar ook belangrijk voor toerisme en recreatie. Dit scenario biedt meer strategische kracht en lobby en kansen om de “regio” sterker te ontwikkelen en te profileren. Tegelijkertijd zal Brummen hierin ook de uitdagingen en belangen van haar gebied en inwoners moeten borgen. Dat vraagt om stevige ambtelijke en bestuurlijke inzet. Kansen zijn gemarkeerd met een

groene stip, bedreigingen met een

rode stip en aandachtspunten met een

oranje stip.

10

3.1 Scenario 1: Strategisch samenwerken met een beperkt aantal partners

inhoudsopgave

Gemeenschapszin: Bij verdergaande samenwerking vindt steeds meer beleidsvorming op regionaal niveau plaats. Visie en beleid kunnen dan verder af komen te staan van de samenleving. De gemeente zal dan extra aandacht moeten hebben voor maatwerk. Bij samenwerking met een plattelandsgemeente zijn er dan meer overeenkomsten in de kennis en visie hierop. Nabijheid: Als meer strategische (en beleids-) taken in regionaal verband worden georganiseerd, kunnen inwoners, ondernemers en organisaties in de gemeente Brummen dit ervaren als minder maatwerk en minder nabij. Brummen blijft in dit scenario echter zelfstandig en voor inwoners en ondernemers goed benaderbaar en dus nabij. Veiligheid: De gemeente kan zelfstandig keuzes blijven maken, vooral op uitvoerend niveau, die direct impact hebben op het veiligheidsgevoel van inwoners. Zoals keuzes in de infrastructuur: verkeersveiligheid, verlichting, lokale verordeningen, de naleving daarvan en de inzet van handhaving. Dit vraagt om lokale kennis en passende maatregelen. Voor complexere vraagstukken, zoals ondermijning, kan meer strategische capaciteit op regionaal niveau van toegevoegde waarde zijn. Het oplossen en voorkomen daarvan draagt ook bij aan de veiligheid en het veiligheidsgevoel van inwoners. Dat vraagt wel een investering van Brummen om met de samenwerkingspartner hiervoor capaciteit beschikbaar te maken.

Economie: De papierindustrie van de gemeente Brummen zorgt voor veel banen. De papierindustrie in Nederland staat echter onder druk en het behoud van de werkgelegenheid is daarmee een grote opgave voor de gemeente. Meer strategische capaciteit en inzet vanuit de Regio kan hier helpen. De Regio kan een sterke(re) gesprekspartner zijn en werken aan de regionale economische profilering. De regio kan daarmee aantrekkelijker worden voor ondernemers. Op die manier kan worden bijgedragen aan het behoud van de industrie in de gemeente. Dat vraagt wel een investering van Brummen om met de samenwerkingspartner keuzes te maken en hiervoor de juiste ambtelijke capaciteit beschikbaar te maken. Lokaal kopen en recreëren: Voorzieningen op het gebied van kopen en recreëren zijn vooral in handen van ondernemers. Door meer regionale samenwerking kan een gunstig regionaal vestigingsklimaat voor ondernemers gecreëerd worden. Daar profiteert Brummen ook van. Maatschappelijke trends en ontwikkelingen Complexere taken (dubbele vergrijzing, energie, klimaat, woningbouw, datagestuurd werken): Alle gemeenten hebben te maken met meer taken en complexere opgaven, hiervoor is specifieke expertise nodig. Samenwerking biedt kansen om kennis en kunde te bundelen en werk te verdelen.

De dubbele vergrijzing stelt de gemeente voor een complex vraagstuk, omdat het consequenties heeft voor verschillende taakgebieden. Bijvoorbeeld, extra druk op de (mantel)zorg, voorzieningen, woningbehoefte en verdienvermogen. Een gezamenlijke, meer strategische aanpak biedt kansen. Door bijvoorbeeld betere visie en een sterkere positie van de gemeenten ten aanzien van aanbieders van zorg, woningcorporaties en projectontwikkelaars. Tegelijkertijd vraagt het ook om lokaal maatwerk. Zoals eerder aangegeven vraagt het om een stevige inzet van Brummen om die ruimte voor lokaal maatwerk te behouden binnen de regionale visie en beleidslijnen. Meer lokaal maatwerk (decentralisatie): Brummen blijft in dit scenario zelfstandig en op bestuurlijk én uitvoeringsniveau dicht bij haar inwoners, ondernemers en organisaties. Een strategische samenwerking wordt vooral op visie en beleidsniveau ingevuld. Uiteindelijk kan dat effect hebben op de ruimte, zowel inhoudelijk als financieel, die de gemeente Brummen heeft voor het bieden van lokaal maatwerk. Bijvoorbeeld door “afwijkende” specifieke keuzes te maken, binnen of tegenstrijdig aan de regionale visie en beleidslijnen. Dat vraagt inzet van de gemeente om die ruimte te behouden binnen de samenwerking. Digitalisering: Verdere digitalisering is een van de uitdagingen voor gemeenten.

Meer strategische capaciteit kan bijdragen aan succesvolle verdere digitalisering. Het vraagt echter om passende capaciteit op alle niveaus tot en met de uitvoering. Alleen strategische samenwerking en capaciteit gaat dus uiteindelijk te weinig bijdragen aan het goed oppakken van de verdergaande digitalisering.

Kansen zijn gemarkeerd met een

groene stip, bedreigingen met een

rode stip en aandachtspunten met een

oranje stip.

11

3.1 Scenario 1: Strategisch samenwerken met een beperkt aantal partners

inhoudsopgave

Organisatie en bestuur Korte lijnen: In dit scenario worden visie en beleid in samenwerking met en voor meerdere gemeenten tegelijk ontwikkeld. Dat biedt kansen, maar vraagt ook om extra aandacht voor het behouden van korte lijnen tussen het strategisch niveau, de implementatie en de uitvoering. Richting/visie: Strategische samenwerking zorgt voor betere (brede) inzetbaarheid van de strategische capaciteit. Dit biedt kansen voor de ontwikkeling van richting en visie. Daarnaast biedt het ook kansen voor een betere implementatie van die visie. Maar dan is wel voldoende inzet en aandacht nodig om de visie door te vertalen naar de organisatie en de uitvoering. Kwetsbaarheid/éénpitters: Strategisch samenwerken betekent weliswaar een versterking van de strategische capaciteit, maar daarmee verandert de organisatie van Brummen niet wezenlijk. De omvang en formatie blijven gelijk en daarmee ook de mogelijkheden om medewerkers te binden en te boeien. Het verandert weinig aan de formatie en bezetting van de organisatie. Binden/verloop: Een samenwerkingsverband zoals de Regio Stedendriehoek met een organisatie die regio-breed werkt aan strategische vraagstukken kan aantrekkelijk zijn voor medewerkers met strategische capaciteiten. Op dat niveau biedt het medewerkers die werken voor de Regio meer mogelijkheden.

De organisatie van Brummen blijft echter in stand, de omvang blijft gelijk en de mogelijkheden om medewerkers te binden en boeien worden niet beter. Eigen keuzes: Bij strategische samenwerking werken gemeenten samen aan visie en beleid. Dit vraagt inzet van bestuurders en ambtenaren om ervoor te zorgen dat deze plannen passen bij de lokale situatie in Brummen. Samenwerken op dit niveau kan invloed hebben op de ruimte die Brummen heeft om eigen, afwijkende keuzes te maken, zowel inhoudelijk als financieel, vooral als deze keuzes afwijken van de regionale afspraken.

Kansen zijn gemarkeerd met een

groene stip, bedreigingen met een

rode stip en aandachtspunten met een

oranje stip.

12

3.2 Scenario 2: Combinatie van een regie-organisatie met een centrumgedeelte

inhoudsopgave

3.2 Scenario 2: Combinatie van een regie-organisatie met een centrumgemeente Algemene toelichting De combinatie van een regie-organisatie met een centrumgemeente betekent dat Brummen bestuurlijk zelfstandig blijft, maar een aantal uitvoeringstaken (zoals bijvoorbeeld de bedrijfsvoering, het verstrekken van documenten, uitkeringen en/of onderhoud van de buitenruimte) laat uitvoeren door een grotere (centrum)gemeente. Brummen maakt hierover afspraken met de desbetreffende gemeente in een contract (een dienstverleningsovereenkomst of centrumregeling) en voert regie op die taken. Bij het uitbesteden van een deel van de uitvoerende taken aan een centrumgemeente horen heldere en zakelijke afspraken over bevoegdheden, prestaties, kostenverdeling, communicatie en betrokkenheid, verantwoording, monitoring, evaluatie en escalatiemechanismen. Een deel van de huidige organisatie van Brummen wordt in dit scenario gedetacheerd en/of overgeheveld naar de centrumgemeente. Brummen behoudt een kleine(re) regie-organisatie voor strategie en beleidsvorming. Er komt een knip in de organisatie tussen enerzijds beleid en anderzijds uitvoering. Taken zoals bestuurlijke processen, strategische- en beleidsadvisering blijven bij de gemeente Brummen met de daarbij behorende personele bezetting. De (overgebleven) ambtelijke organisatie wordt kleiner en eenvoudiger.

Kansen en bedreigingen Kansen • Dit scenario maakt het voor Brummen mogelijk om kwetsbare uitvoerende taken en diensten (zoals de digitale bereikbaarheid) robuuster in te vullen en een kwaliteitsimpuls te geven. Expertise en capaciteit worden versterkt. • Bestuur, strategie en beleid blijven nabij voor inwoners, organisaties en ondernemers. Brummen kan zelf keuzes blijven maken om voorzieningen in de kernen en dichtbij inwoners te organiseren en de aandacht voor het plattelands- en groene karakter prioriteit te blijven geven. • Door samen te werken kan er ook goedkoper en efficiënter worden ingekocht en aanbesteed, bijvoorbeeld op het gebied van zorg en ICT. Bedreigingen • Als de uitvoering bij de centrumgemeente op afstand wordt uitgevoerd, vindt er minder makkelijk en ‘natuurlijk’ afstemming plaats tussen uitvoering en beleid. Dit is een groot contrast met hoe de situatie in Brummen nu is, waar uitvoering en beleid zelfs vaak bij één medewerker zijn belegd. Dit scenario heeft daarmee invloed op de nu zo gewaardeerde korte lijnen. • Uitvoerende taken gaan naar de centrumgemeente. In Brummen blijven alleen strategie en beleid over. De organisatie wordt nog kleiner en mogelijk kwetsbaarder. • Voor inwoners, ondernemers en organisaties komt een deel van de gemeentelijke dienstverlening op meer (fysieke) afstand.

• De centrumgemeente neemt beslissingen over taken die de uitbestedende gemeente raken, wat leidt tot minder zeggenschap en andere prioriteiten. • Er is zeer waarschijnlijk minder ruimte voor maatwerk en flexibiliteit doordat de centrumgemeente werkt volgens processen die niet altijd aansluiten bij de specifieke behoeften en context van de kleinere regie-organisatie. 13

3.2 Scenario 2: Combinatie van een regie-organisatie met een centrumgedeelte

inhoudsopgave

Andere overheden over dit scenario In de verkenningsronde met andere overheden is dit scenario, waarin de samenwerking zich vooral richt op de uitvoerende taken, minder prominent naar voren gekomen. Meestal ging het over voorbeelden van strategische samenwerking tussen gemeenten. Praktijkvoorbeeld: Amstelveen-Aalsmeer Sinds 2013 wordt er door de gemeente Amstelveen en Aalsmeer samengewerkt in de zogeheten AA-organisatie. Vanuit het gemeentehuis van Amstelveen wordt gewerkt voor zowel de gemeente Amstelveen als de gemeente Aalsmeer. De score op dienstverlening is bovengemiddeld (7,5 tot 8). Inwoners merken niets van de ambtelijke samenwerking, dat is positief. De samenwerking verliep jarenlang redelijk goed. In 2021 zijn aanvullende afspraken gemaakt over informatievoorziening en dienstverlening. Er is een structureel overleg tussen de gemeenten en er wordt een gezamenlijk belang gevoeld. Het werken voor twee besturen vraagt van de ambtelijke organisatie veel afstemming en aanpassing. Er is onduidelijkheid of de ambtelijke samenwerking een tussenstap is (naar herindeling). Het was beter geweest dit vooraf duidelijk te benoemen.

Potentiële samenwerkingspartners over dit scenario Om te fungeren als centrumgemeente is voldoende omvang nodig. Van de potentiële samenwerkingspartners van Brummen, waarmee tijdens dit onderzoek is gesproken, geldt dit alleen voor Zutphen en Apeldoorn. In de gesprekken hebben deze gemeenten aangegeven geen toegevoegde waarde te zien in dit scenario. Zutphen en Apeldoorn staan open voor een verdere verkenning wat betreft samenwerking, maar hebben een duidelijke voorkeur voor herindelen. In het bijlagenboek, behorende bij het eindrapport, staan de volledige gespreksverslagen van de gesprekken met de potentiële samenwerkingspartners.

Beoordeling per aspect Dienstverlening en voorzieningen Snelheid, juistheid en bereikbaarheid: De uitvoeringstaken worden in dit scenario ingevuld door een andere gemeente. Dit beoogt de kwaliteit en de efficiency van de dienstverlening te verbeteren. Inwoners en ondernemers kunnen echter meer fysieke afstand ervaren tot deze dienstverlening. Voorzieningen passend en bereikbaar: De gemeente bepaalt in dit scenario zelf de visie en het beleid over de voorzieningen. Zij is onafhankelijk in de beleidskeuzes om op lokaal niveau een passend voorzieningenniveau te houden (denk aan subsidies en onderhoud). Wel is extra aandacht nodig om de beleidskeuzes ook in de uitvoering gerealiseerd te krijgen en ervoor te zorgen dat informatie vanuit de samenleving (en de voorzieningen) goed bij de gemeente terechtkomen, vooral ook op strategisch niveau waar beleid wordt gevormd dat effect heeft op het voorzieningenniveau. Kenmerken/identiteit Landelijke karakter: Ten opzichte van de huidige situatie zal er geen groot effect zijn van dit scenario op het landelijke karakter op de korte termijn. Aandachtspunt is wel de voorwaarde dat Brummen goede afspraken maakt over de uitvoering van het beleid, zoals het onderhoud van de buitenruimte en daar ook op blijft sturen.

Kansen zijn gemarkeerd met een

groene stip, bedreigingen met een

rode stip en aandachtspunten met een

oranje stip.

14

3.2 Scenario 2: Combinatie van een regie-organisatie met een centrumgedeelte

inhoudsopgave

Groene karakter: Brummen neemt in dit scenario zelf besluiten over de fysieke ruimte en kan daardoor het groene karakter behouden. Dit scenario leidt niet tot meer/betere strategische capaciteit voor visie en beleid op dit thema. Ten opzichte van de huidige situatie is er geen groot effect op het groene karakter. Aandachtspunt is de voorwaarde dat Brummen goede afspraken maakt over de uitvoering, monitoring en sturing van de uitvoering. Gemeenschapszin: Wanneer de uitvoering bij een centrumgemeente komt, kan de dienstverlening meer op afstand komen te staan. Informatie uit de samenleving komt dan minder vanzelfsprekend bij de gemeente. Dat kan leiden tot visie, beleid en/of uitvoering die minder goed aansluiten bij wat de samenleving nodig heeft om de sociale samenhang in stand te houden (zoals voorzieningen voor ontmoeting). Nabijheid: De uitvoering komt in dit scenario op meer afstand van inwoners, ondernemers en (lokale) organisaties. Mogelijk wordt de relatie meer formeel/zakelijk. Maar strategie, beleidsvorming en bestuur blijven in Brummen, dus het voorbereiden en maken van beleidskeuzes blijft voor inwoners en ondernemers nabij. Veiligheid: Taken op uitvoerend niveau (inzet van handhaving, lokale verordeningen en de naleving daarvan) komen bij de centrumgemeente te liggen, waardoor er voor die taken mogelijk meer capaciteit is.

Lokale kennis kan wel ontbreken, wat effect kan hebben op het veiligheidsgevoel van inwoners. En er is niet meer strategische capaciteit en dus naar verwachting geen betere aanpak op vraagstukken als ondermijning. Economie: De strategische capaciteit om te werken aan de economische groei van de gemeente binnen de grenzen van landschap en natuur blijft gelijk aan de huidige capaciteit. Ondernemers kunnen in dit scenario meer afstand en een zakelijkere relatie ervaren over de dienstverlening, bijvoorbeeld voor een vergunningaanvraag. Lokaal kopen en recreëren: Inwoners kopen en recreëren lokaal. Voorzieningen op het terrein van kopen en recreëren zijn vooral in handen van ondernemers. De strategische capaciteit van Brummen om de gemeente meer of beter te profileren als vestigingsplek voor ondernemers, wordt niet sterker. Maatschappelijke trends en ontwikkelingen Complexere taken (dubbele vergrijzing, energie, klimaat, woningbouw, datagestuurd werken): Deze opgaven vragen vooral om versterking op strategisch niveau (betere visie en positie ten aanzien van stakeholders). Daar biedt dit scenario geen oplossing voor. Meer lokaal maatwerk (decentralisatie): Brummen blijft zelf (strategische) beleidskeuzes maken, maar is voor de uitvoering daarvan afhankelijk van de centrumgemeente. Inwoners en ondernemers kunnen merken dat de uitvoering door een andere gemeente wordt gedaan.

Juist in die uitvoering kan een gemeente maatwerk leveren. Dit scenario maakt de gemeente minder flexibel om lokaal maatwerk te bieden. Digitalisering: Als Brummen goede afspraken maakt over deze taak met de uitvoerende gemeente en de uitvoerende gemeente groot genoeg is om hierop op alle niveaus kwaliteit te bieden, biedt dit scenario een kans voor de taken die bij de centrumgemeente worden ondergebracht. Organisatie en bestuur Korte lijnen: In dit scenario blijven strategie en beleidsvorming in de eigen organisatie. De uitvoering komt in een andere gemeente te liggen. Daardoor verdwijnen de korte lijnen in de organisatie tussen het strategisch/beleidsniveau en de uitvoering. Richting/visie: Als regie-organisatie hoeft Brummen zich minder te richten op uitvoering. Hierdoor kan de gemeente zich meer richten op het maken van beleid. Hier moet dan wel meer strategische capaciteit voor beschikbaar komen.

Kansen zijn gemarkeerd met een

groene stip, bedreigingen met een

rode stip en aandachtspunten met een

oranje stip.

15

3.2 Scenario 2: Combinatie van een regie-organisatie met een centrumgedeelte

inhoudsopgave

Kwetsbaarheid/éénpitters: Op uitvoerend niveau wordt de kwetsbaarheid kleiner, maar op strategisch vlak (visie, beleid en implementatie) verandert er, zonder extra investering in ambtelijke capaciteit, niets. Dit terwijl de opgaven en uitdagingen de komende jaren juist complexer en omvangrijker worden. Binden/verloop: Uitvoerende taken gaan naar de centrumgemeente. In Brummen blijven alleen strategie en beleid over. Daardoor wordt de organisatie kleiner. Daardoor kan zij minder goede arbeidsvoorwaarden bieden en minder doorgroeimogelijkheden en is per saldo een minder aantrekkelijke werkgever. Eigen keuzes: Brummen kan haar eigen visie en beleid blijven bepalen. Om ervoor te zorgen dat de uitvoering door de centrumgemeente in lijn is met de zelf gemaakte beleidskeuzes, is het maken van duidelijke (bijsturings)afspraken met de centrumgemeente van groot belang. De keuzes die in de uitvoering worden gemaakt, zullen in dit scenario echter altijd op grotere afstand komen te staan, dan als de uitvoering in eigen hand wordt gehouden.

Kansen zijn gemarkeerd met een

groene stip, bedreigingen met een

rode stip en aandachtspunten met een

oranje stip.

16

3.3 Scenario 3: Ambtelijke fusie met één of meerdere gemeenten

inhoudsopgave

3.3 Scenario 3: Ambtelijke fusie met één of meerdere gemeenten Algemene toelichting In een ambtelijke fusie blijft Brummen bestuurlijk zelfstandig, maar wordt de ambtelijke organisatie van Brummen samengevoegd met de ambtelijke organisatie(s) van één of meer andere gemeenten. Deze nieuwe ambtelijke organisatie werkt vervolgens voor meerdere gemeentebesturen. De gemeente Brummen is dan mede verantwoordelijk voor deze ambtelijke organisatie. De gemeente Brummen behoudt zelf slechts een kleine eigen ambtelijke organisatie voor de ondersteuning van het bestuur en voor de contacten met de nieuwe ambtelijke organisatie (denk aan de griffier en het bestuurssecretariaat).

Kansen en bedreigingen Kansen • De ambtelijke organisatie wordt groter en robuuster en is daardoor minder kwetsbaar, want het aantal enkelvoudig bezette functies vermindert. Door bundeling van expertise ontstaat bovendien een kwalitatief sterkere organisatie. Er zijn meer middelen en capaciteit om de dienstverlening te verbeteren • De ambtelijke organisatie wordt groter waardoor er (betere) doorgroeimogelijkheden ontstaan en (bij voldoende schaalvergroting) hogere salarisschalen geboden kunnen worden voor vergelijkbare functies. Dit is helpend om een aantrekkelijkere werkgever te zijn en om personeel langer aan de organisatie te binden. • Een grotere organisatie kan goedkoper en efficiënter inkopen en aanbesteden, bijvoorbeeld als het gaat om huisvesting en ICT. • Een grotere organisatie maakt het mogelijk om meer strategische kracht vrij te maken voor de grote gemeentegrensoverschrijdende opgaven die op Brummen afkomen. Denk hierbij aan de klimaatopgave en energietransitie, woningbouwopgave en meer datagestuurd werken. • De gemeenteraad en het college kunnen eigen lokale (beleids)keuzes blijven maken die bijvoorbeeld aansluiten bij het groene- en plattelandskarakter van Brummen. Zij blijven nabij en benaderbaar voor inwoners, ondernemers en organisaties. Bedreigingen • De ambtelijke fusieorganisatie wordt krachtiger en heeft belang bij beleidsharmonisatie.

Dat zorgt immers voor efficiency en het verminderen van de complexiteit om meerdere besturen te dienen. De beleidsvrijheid van het gemeentebestuur komt tegelijkertijd onder druk te staan, waarbij in een fusie met meer stedelijke gemeenten de aandacht voor plattelandsvraagstukken mogelijk ondersneeuwt. • Als de wethouders van de deelnemende gemeenten onderling afstemmen over hun portefeuilles kunnen de rol en positie van de colleges onder druk komen te staan. De beleidskeuzes zijn dan al zover afgestemd tussen de portefeuillehouders van de deelnemende gemeenten dat er minder ruimte is voor de individuele colleges om een afwijkende koers te kiezen. • Bij een ambtelijke fusie wordt de relatie met de samenleving doorgaans formeler/zakelijker. De organisatie komt bovendien op een grotere afstand te staan. Informatie uit de samenleving komt dan minder vanzelfsprekend in de gemeentelijke organisatie terecht. Het gemeentebestuur moet goed sturen om ervoor te zorgen dat beleid aansluit bij wat de samenleving nodig heeft. Bijvoorbeeld om de sociale samenhang in stand te houden (zoals voorzieningen voor ontmoeting). Ambtenaren kunnen minder affiniteit krijgen met specifieke lokale kwesties. 17

3.3 Scenario 3: Ambtelijke fusie met één of meerdere gemeenten

inhoudsopgave

• Het werken voor meerdere besturen is voor de ambtelijke organisatie lastig. Vooral als er grote verschillen zijn tussen de gemeentebesturen. Een grotere organisatie kan leiden tot trager besluitvormingsproces en minder wendbaarheid. Er moet veel worden afgestemd tussen beide colleges, gemeentesecretarissen en hun staf van adviseurs. • Zonder heldere communicatie kan een ambtelijke fusie (meer nog dan bij andere samenwerkingsvormen) zowel intern bij de ambtelijke organisatie en het bestuur, als extern bij inwoners en bedrijven voor onduidelijkheid zorgen.

Andere overheden over dit scenario Er zijn wisselende ervaringen met ambtelijke fusies. Sommige fusies pakken goed uit, maar de fusies die mislukken en worden teruggedraaid, komen het meest in de publiciteit. Een voorbeeld hiervan is de ambtelijke fusie tussen Ommen en Hardenberg, waar inmiddels een ontvlechting heeft plaatsgevonden. Een belangrijke oorzaak van minder succesvolle ambtelijke fusies is het ontbreken van bestuurlijke samenwerking. Ambtelijke samenwerking kan namelijk niet los worden gezien van bestuurlijke samenwerking; zonder deze bestuurlijke basis is de duurzaamheid van een ambtelijke fusie vaak beperkt. Op de lange termijn blijken ambtelijke fusies vaak niet afdoende en/of houdbaar en vormen zij hooguit een opstap naar een volledige bestuurlijke fusie. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in gemeenten als Molenwaard en de Friese Meren. Praktijkvoorbeeld: werkorganisatie Druten-Wijchen De ambtelijke organisaties van de gemeenten Wijchen en Druten zijn in 2018 gefuseerd. De betrokken colleges zijn tevreden over de wijze waarop ze door de ambtelijke fusie-organisatie worden bediend. Wel is het soms ingewikkeld als er tegenstrijdige voorstellen worden aangenomen in Druten en Wijchen. Er is dan geen sprake van harmonisatie, de lokale politiek kan haar eigen besluiten nemen. Aangezien er met één ambtelijke organisatie wordt gewerkt heeft dit wel impact.

Inwoners van Druten en Wijchen merken niet of nauwelijks verschil. De dienstverlening is niet veranderd. De gemeente is wel robuuster geworden.

Potentiële samenwerkingspartners over dit scenario Ambtelijke fusie is voor geen van de potentiële samenwerkingspartners een wenselijk eindbeeld. Het wordt hooguit gezien als een mogelijke tussenstap op weg naar een gemeentelijke herindeling, maar dan moet wel vooraf duidelijk zijn dat er een bestuurlijke herindeling volgt. Een organisch groeimodel, waarbij een ambtelijke fusie ‘als vanzelf’ door ontwikkelt in een bestuurlijke fusie i.e. een gemeentelijke herindeling, wordt door de potentiële samenwerkingspartners niet als kansrijk gezien. In het bijlagenboek, behorende bij het eindrapport, staan de volledige gespreksverslagen van de gesprekken met de potentiële samenwerkingspartners.

18

3.3 Scenario 3: Ambtelijke fusie met één of meerdere gemeenten

inhoudsopgave

Beoordeling per aspect Dienstverlening en voorzieningen Snelheid, juistheid en bereikbaarheid: Een ambtelijke fusie kan zorgen voor een kwaliteitsverbetering van de dienstverlening. De bereikbaarheid van de gemeente kan verbeteren (met name de online-bereikbaarheid). Echter kunnen inwoners en ondernemers meer fysieke afstand ervaren omdat een deel van de dienstverlening niet meer in hun eigen gemeente wordt geboden (bijvoorbeeld afhalen rijbewijs en paspoort). Voorzieningen passend en bereikbaar: De gemeente bepaalt in dit scenario zelf de visie en het beleid over de voorzieningen. Zij is onafhankelijk in de keuzes om op lokaal niveau een passend voorzieningenniveau te houden. Tegelijkertijd werkt de ambtelijke organisatie voor meerdere gemeentebesturen en dus een groter gebied, zij werkt niet meer alleen specifiek voor Brummen. Dat leidt tot een grotere afstand tussen de ambtelijke organisatie en de samenleving. Er is daarom extra aandacht nodig voor de wijze waarop informatie vanuit de samenleving (en de voorzieningen) goed bij de gemeente terecht komt. Vooral ook op strategisch niveau waar beleid wordt gevormd dat effect heeft op het voorzieningenniveau. Kenmerken/identiteit Landelijke karakter: Er is meer strategische capaciteit om de vraagstukken die hierbij horen aan te pakken.

Tegelijkertijd vraagt het van het gemeentebestuur om goed te sturen om de eigenheid van Brummen te borgen. Groene karakter: Er is meer strategische capaciteit en dus de mogelijkheid om goed in te spelen op bovenlokale plattelandsontwikkelingen. Bij een ambtelijke fusie met stedelijke gemeenten moet wel extra aandacht worden gegeven aan het groene- en landelijke karakter van Brummen. Bij een ambtelijke fusie van plattelandsgemeenten kan kennis gebundeld worden, dan is het juist een kans voor Brummen. Gemeenschapszin: Bij een ambtelijke fusie kan de relatie met de samenleving formeler/zakelijker worden en de organisatie op een grotere afstand komen te staan. Informatie uit de samenleving komt dan minder vanzelfsprekend bij de gemeente. Het gemeentebestuur moet goed sturen om ervoor te zorgen dat beleid aansluit bij wat de samenleving nodig heeft. Bijvoorbeeld om de sociale samenhang in stand te houden (zoals voorzieningen voor ontmoeting). Nabijheid: De ambtelijke organisatie komt meer op afstand van inwoners, ondernemers en organisaties te staan. Veiligheid: Er is meer strategische capaciteit beschikbaar voor de aanpak van zaken zoals ondermijning. Ook is er meer uitvoerende capaciteit beschikbaar (handhaving) al moet deze wel voor een groter gebied georganiseerd worden, waardoor deze op meer afstand van de samenleving kan komen te staan.

Economie: Er komt meer strategische capaciteit om te werken aan de economische groei van de gemeente binnen de grenzen van landschap en natuur. Er is ook meer capaciteit om de gemeente meer of beter te profileren als vestigingsplek voor ondernemers. De verschillende gemeentelijke besturen kunnen wel tegengestelde belangen hebben. Dat kan de ambtelijke organisatie belemmeren in het goed formuleren en uitvoeren van beleid en de uitvoering daarvan. Lokaal kopen en recreëren: Inwoners van Brummen kopen en recreëren veelal lokaal. Voorzieningen op het terrein van kopen en recreëren zijn vooral in handen van ondernemers. Er is in dit scenario meer capaciteit om de gemeente meer of beter te profileren als vestigingsplek voor ondernemers. Tegelijkertijd kunnen ondernemers in dit scenario meer afstand en een zakelijkere relatie ervaren ten aanzien van de dienstverlening zoals bijvoorbeeld vergunningaanvraag. Ook kunnen de verschillende besturen tegengestelde belangen behartigen. Kansen zijn gemarkeerd met een

groene stip, bedreigingen met een

rode stip en aandachtspunten met een

oranje stip.

19

3.3 Scenario 3: Ambtelijke fusie met één of meerdere gemeenten

inhoudsopgave

Maatschappelijke trends en ontwikkelingen Complexere taken (dubbele vergrijzing, energie, klimaat, woningbouw, datagestuurd werken): Bij een ambtelijke fusie wordt het bestuur van de gemeente Brummen bediend door een grotere ambtelijke organisatie. Die beschikt over meer en betere (strategische) capaciteit. Specifiek voor dubbele vergrijzing: Samengaan met een stedelijke gemeente met minder dubbele vergrijzing kan ervoor zorgen dat vergrijzing op gemeenteniveau (statistisch) minder zichtbaar wordt. De bevolkingssamenstelling van de kernen en buurtschappen van het huidige Brummen verandert echter niet, daar blijft de vergrijzing aanwezig en neemt toe. Bij een ambtelijke fusie kan het zelfstandige bestuur hierop blijven sturen. Meer lokaal maatwerk (decentralisatie): Bij een ambtelijke fusie worden taken geharmoniseerd en gestandaardiseerd. Dit levert efficiency op, een voordeel van een ambtelijke fusie. De andere kant daarvan is dat er minder maatwerk wordt geleverd. Ambtenaren werken volgens de richtlijnen van de nieuwe organisatie. Dat kan voor de samenleving leiden tot producten en dienstverlening die minder goed aansluiten op de individuele en lokale situatie. Digitalisering: Voor een verdergaande digitalisering is een ontwikkelgerichte benadering nodig. Dat vraagt om de juiste capaciteit. In een grotere organisatie is dit beter te organiseren.

Ook kan het een efficiencyvoordeel opleveren bij de inkoop en inzet van IT-systemen. Organisatie en bestuur Korte lijnen: Door een ambtelijke fusie ontstaat een nieuwe en grotere organisatie. De ambtelijke organisatie werkt niet langer alleen voor het bestuur van Brummen maar voor meerdere besturen. De relatie tussen bestuur en ambtelijke organisatie kan wat formeler/zakelijker worden en de afstand tussen bestuur en ambtelijke organisatie wordt groter. Het bestuur zal nog duidelijkere opdrachten moeten formuleren voor de ambtelijke organisatie. Richting/visie: Door een ambtelijke fusie kan een organisatie gebouwd worden die robuuster is en die beter blijvend in staat is in te spelen op zowel korte als lange termijn vraagstukken. Een ambtelijke fusie met een bestaande grotere gemeente betekent dat er al meer strategische capaciteit is die ook sneller beschikbaar is. Bij een ambtelijke fusie met één (of meer) kleinere gemeente(n) zal de capaciteit versterkt en doorontwikkeld moeten worden. Een ambtelijke fusie met één of meerdere plattelandsgemeenten zorgt voor het combineren van de al aanwezige kennis van het platteland. Kwetsbaarheid/éénpitters: Door een ambtelijke fusie wordt de organisatie minder kwetsbaar. De organisatie wordt groter, het aantal éénpitters zal afnemen.

Dat is een voordeel, omdat taken bij meerdere medewerkers kunnen worden belegd en medewerkers elkaar kunnen vervangen. Ook wordt het mogelijk om meer specialisme(n) in huis te krijgen. Binden/verloop: Een grote gemeente kan betere doorgroeimogelijkheden en arbeidsvoorwaarden bieden. Zij wordt daardoor een aantrekkelijkere werkgever en krijgt een betere positie op de arbeidsmarkt. Dat leidt tot het beter kunnen werven van goed personeel en een meer duurzame personeelsbinding. Tegelijkertijd zijn er medewerkers die juist bewust voor een klein organisatie hebben gekozen, onder andere vanwege de korte lijnen. Dit scenario kan voor hen dan ook averechts werken. En het werken voor meerdere besturen kan lastig zijn voor de ambtelijke organisatie. Vooral als er grote verschillen zijn tussen gemeentebesturen. Bestuurlijke samenwerking tussen de deelnemende gemeenten is dan ook medebepalend voor het succes van een ambtelijke fusie. Eigen keuzes: Bij een ambtelijke fusie werken ambtenaren voor meerdere gebieden, waarvoor door de verschillende besturen ook verschillende en daarmee eigen keuzes kunnen worden gemaakt. Het vraagt wel voldoende inzet en aandacht dat de visie en het beleid ook blijven aansluiten bij de lokale situatie van de kernen en buurtschappen van Brummen.