(074) Rekenkamerrapport Regiostedendriehoek Brummen (D426452)
Tekst van het document
14
VNG, Handreiking "Verbeterde democratische legitimatie bij gemeenschappelijke regelingen?", oktober 2022
15
Aanbiedingsbrief ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, 7 juli 2023
16
Aanbiedingsbrief ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, 7 juli 2023
17
Toelichting bij ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
18
Ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
19
Jaarplan Regio Stedendriehoek, 2023
17 / 54
Dit zal leiden tot het volgende organogram:20
Het AB zal bestaan uit 8 leden, één collegelid per deelnemende gemeente. Beoogd wordt dat het AB vier keer per jaar bij elkaar komt. De voorzitter zal worden aangewezen uit het midden van het AB. Het AB zal verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming van de GR en voor het vaststellen van de begroting en jaarrekening. Het DB zal bestaan uit 3 leden, die worden aangewezen uit het midden van het AB. Het DB zal zes keer per jaar bij elkaar komen. Het DB is in de beoogde opzet belegd met de voorbereiding van het AB (fungerend als een soort agendacommissie), de uitvoering van besluiten van het AB, het coördineren van formele processen voor besluitvorming (zoals het ophalen van zienswijzen) en de bedrijfsvoering van de GR.21 Hierover legt het DB verantwoording af aan het AB.22 Het DB en AB zullen op twee wijzen worden ondersteund: adviserend en ambtelijk. Adviserend zullen het DB en het AB worden ondersteund door een overleg van de gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten, een strategisch team (waaraan de ambtelijk strategen van de gemeenten deelnemen) en overleggen van de portefeuillehouders van de verschillende gemeenten (p-beraden).23 24 Sinds april 2023 is een informele raadscommissie actief, met twee raadsleden per gemeente. Er ligt nu een voorstel voor om over te gaan naar een formele commissie.
In het wederhoor is aangegeven dat alle raden via een zienswijze op de conceptregeling hebben aangeven deze stap te willen maken. In een formele raadsadviescommissie zouden de leden dan terug kunnen koppelen aan de rest van de raad, maar ook het gesprek aan kunnen gaan over wat op de agenda staat en wat dit voor de raden betekent. De ambtelijke organisatie geeft aan dat de raden via informatieavonden en bijeenkomsten zijn bevraagd om mee te denken over de invulling van 20
Presentatie Stedendriehoek, februari 2023
21
Toelichting bij ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
22
Ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
23
Ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
24
Toelichting ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
18 / 54
de commissie. In Artikel 24a lid 1 van de WGR staat geregeld dat de raden eerst formeel de komst van deze commissie gezamenlijk moeten voorstellen. In 2024 kan het bestuur van Regio Stedendriehoek de commissie in 2024 dan formeel installeren.25 Het AB en DB zullen ambtelijk worden ondersteund door de werkorganisatie, geleid door een secretaris/directeur. De huidige werkorganisatie van de Strategische Board zal worden samengevoegd met de werkorganisatie van de GR. Daarnaast zijn er in de beoogde opzet werkgroepen/programmateams rondom verschillende thema's waaraan ambtenaren deelnemen, samen met vertegenwoordigers vanuit het onderwijs en het bedrijfsleven en andere maatschappelijke organisaties. Deze werkgroepen worden getrokken door een programmamanager vanuit de werkorganisatie. De ambtelijke organisatie geeft aan dat de nieuwe organisatie – waarbij de werkorganisaties worden samengevoegd en er sprake is van één bestuur – formeel in zal gaan op 1 januari 2024. Met de omvorming naar één werkorganisatie is reeds in juli 2023 informeel gestart. Sinds deze tijd vallen beide werkorganisaties onder de secretaris/directeur. De transitie van de Strategische Board is ook gestart. Er is nu sprake van een nieuwe Strategische Board en een stichting. In 2024 wordt door de bestuurder en de Raad van Toezicht van het Strategische Board besloten hoe verder wordt gegaan met de stichting.
De samenvoeging zal ook betekenen dat er vanaf 2024 sprake is van één begroting en één jaarrekening, en dat de Strategische Board dus niet meer apart gefinancierd wordt vanuit de gemeenten.
3.1.2. Gemeenteraden De rol van de raden zal met de nieuwe regeling verder worden ingevuld. In de huidige regeling (tot 1 januari 2024) hebben raadsleden de mogelijkheid om deel te nemen aan de Regioraad, een overleg met eenzelfde invulling als het AB. Aangegeven wordt dat in de praktijk alleen collegeleden deelnemen aan deze Regioraad. De Regioraad functioneert vooral als Algemeen Bestuur waarin colleges zijn vertegenwoordigd. Voor de raden staat de Regioraad daarmee meer op afstand. In de recente concept regeling wordt de Regioraad dan ook als Algemeen Bestuur gepositioneerd, samengesteld uit collegeleden. In de toekomstige regeling zullen raadsleden - door de wijziging in de Wgr - de mogelijkheid krijgen om namens hun raad deel te nemen aan de raadsadviescommissie. Er is nu reeds een informele commissie operationeel. Op dit moment krijgen raadsleden informatie over de GR in de vorm van de formele stukken, zoals de strategische agenda, de uitvoeringsagenda, de kaderbrief, de begroting en de jaarstukken. Ook worden kwartaalupdates gedeeld, waarin verhalend wordt geschetst wat er gebeurt in de regio en worden er twee keer per jaar regionale raadsbijeenkomsten georganiseerd.26 Verder wordt door de gemeentelijke organisaties aangegeven dat er op gemeentelijk niveau raadsavonden worden georganiseerd waarin – door de gemeente zelf of de regio – wordt verteld over de regio.
Daarnaast informeren colleges hun raden vanuit hun positie als portefeuillehouder, in raadsvergaderingen of commissievergaderingen, gelet op de actieve informatieplicht die voortkomt uit de wijziging in de Wgr.27 In de ontwerpregeling is opgenomen dat de regio verder werkt aan monitoring van de doelstellingen, aanvullend op de huidige rapportages.28
25
Toelichting ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
26
Communicatiestrategie raden, 4 juli 2022
27
Communicatiestrategie raden, 4 juli 2022
28
Toelichting bij ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
19 / 54
Voor grotere trajecten zoals de Regionale Energie Strategie (RES) vindt aparte communicatie plaats. Hierbij worden vanuit de RES-regio29 voortgangsrapportages gedeeld.30 Ook wordt een voortgangsrapportage gedeeld over de Regio Deal.31
3.2. Analyse 3.2.1. Governance Met de nieuwe governance, die ingaat vanaf 1 januari 2024, is gekozen voor een structuur die volledig georganiseerd zal zijn langs de lijnen van de uitvoeringsagenda. In de nieuwe structuur zal sprake zijn van één werkorganisatie met een AB en DB, ten opzichte van de twee werkorganisaties en twee besturen in de huidige structuur. Deze ontwikkeling wordt door meerdere betrokkenen gezien als positief. De huidige structuur werd als onlogisch en inefficiënt ervaren, ook omdat beide organisaties een eigen verantwoordingsstructuur hadden. De toekomstige structuur wordt als duidelijker van opzet gezien en de verwachting is dat deze structuur zal zorgen voor een meer slagvaardige organisatie, die ook meer efficiënt is in de aansturing. Van een slagvaardige organisatie was volgens een aantal betrokkenen – door de twee werkorganisaties – eerder nog te beperkt sprake. De keuze voor het formaliseren van de positie van de portefeuillehouders overleggen en het overleg van gemeentesecretarissen is expliciet gemaakt vanwege de verwachting dat dit voor een duidelijkere opzet zorgt.32 De taken en werkwijze van deze overleggen zullen later door het algemeen bestuur worden vastgesteld in overleg met de secretarissen.
Ook zal bij die gelegenheid nader worden ingegaan op de plaats van ook andere ambtelijke bijeenkomsten, zoals het huidige overleg van strategen, en de verhouding hiervan tot de portefeuillehoudersoverleggen. Daar wordt nu veel inhoudelijk werk in en via verzet. Daarnaast vervullen gemeentesecretarissen een belangrijke spilfunctie tussen colleges en ambtelijke organisaties ervoor zo een belangrijke rol spelen in dat de regionale samenwerking ambtelijk goed verloopt. Bij de inrichting van de nieuwe governance is expliciet gekeken naar de mogelijkheden die de nieuwe Wgr biedt. De raden zijn betrokken bij hoe deze mogelijkheden een plek kunnen krijgen binnen deze ontwerpregeling, zoals hoe de beoogde raadsadviescommissie kan worden ingericht.33 Daarover komt een voorstel vanuit het AB (met input vanuit de raden die is opgehaald in een zienswijzeprocedure in het najaar van 2023). De raden kunnen vervolgens gezamenlijk voorstellen aan het AB om de raadscommissie formeel in te stellen. De veranderende, meer adviserende rol van de Strategische Board, wordt gezien als een goede ontwikkeling waar de afgevaardigden uit overheden, onderwijs en ondernemers beter tot hun recht kunnen komen.
Uit de interviews blijkt dat de huidige opzet van de Strategische Board te veel intern gericht was, in plaats van op de regio, waardoor er te weinig werd gesproken over grote transities en strategische ontwikkelingen. Daarnaast was de vertegenwoordiging vanuit de stakeholders een aandachtspunt. De grote ondernemers waren niet aangehaakt bij de Strategische Board. Uit interviews blijkt dat er een nieuwe manager regionale samenwerking is aangesteld. Deze manager is verantwoordelijk
29
De RES-regio heeft een eigen aansturing, begroting en verantwoordingscyclus. De RES omvat alle gemeenten van de Stedendriehoek, behalve de
gemeente Deventer. 30
Voortgangsrapportage RES Stedendriehoek, juni 2023
31
Voortgangsrapportage Cleantech Regio Deal 2020-2022, maart 2023
32
Toelichting bij ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
33
Ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
20 / 54
voor het goed functioneren van de triple helix-samenwerking. Dit moet er mede toe leiden dat de ondernemers beter vertegenwoordigd zijn binnen het SB en daarin hun rol beter kunnen invullen. De nieuwe positie van de Strategische Board zal zorgen voor minder directe verantwoordelijkheid. Daar komt bij dat een aantal betrokkenen aangeven, dat met de stap naar het nieuwe Strategische Board, meer grote ondernemers de behoefte zullen hebben om aan te sluiten. Een aandachtspunt blijft wel dat ondernemers en onderwijs partijen goed aangehaakt blijven in deze nieuwe, veranderende rol. Hiervoor is het belangrijk dat ook op lokaal niveau de ondernemersnetwerken goed functioneren en de verbinding met het gemeentebestuur continu en sterk is. Aangegeven wordt dat deze netwerken en verbinding nog niet voor de hele regio sterk genoeg zijn. En dat het gesprek zal moeten gaan over de regionale transities en strategische vraagstukken van de regio, zonder vooral gericht te zijn op belangenvertegenwoordiging door de aangesloten partijen. Case – Innovatie Coöperatie: In gesprek met betrokkenen wordt aangegeven dat het aanhaken van ondernemers bij de Innovatie Coöperatie lastig is. Een mogelijke reden die hiervoor wordt aangedragen is dat er in de Regio Stedendriehoek nauwelijks sprake is van een regionaal netwerk waarin partijen elkaar weten te vinden.
Wel worden er activiteiten georganiseerd om de zichtbaarheid van de Coöperatie te vergroten. Daarnaast geven de betrokkenen aan dat de gemeenten de Innovatie Coöperatie meer als instrument zouden kunnen gebruiken. Momenteel zit de Coöperatie nog te weinig op het netvlies bij de gemeenten, waardoor er via die weg weinig organisaties de Coöperatie weten te vinden.
Hoe de nieuwe werkorganisatie er precies uit gaat zien is nog in ontwikkeling. In het eerste kwartaal van 2024 vindt door het AB en DB besluitvorming plaats over de vereisten die gesteld worden aan de werkorganisatie en welke aansturing daarbij past, inclusief het profiel van de directeur/directie. De gemeenteraden worden hierover geïnformeerd. In de begroting van de regio van 2024 is een programma “Stafbureau en Bestuur” opgenomen, dat zich zal gaan richten op het zo goed mogelijk ondersteunen van de vernieuwde Strategische Board en het verbinden van het regionale netwerk aan de opgaven. Daarnaast zal het richten op het zo optimaal mogelijk laten functioneren van de triple helix programmateams. Deze programmateams zijn in 2023 gevormd en bestaan elk uit een programmamanager en een programmasecretaris die de vaste formatie vormen. De opgave van de programmateams is om, samen met regionale partijen, de doelen uit de uitvoeringsagenda te realiseren en te werken aan concrete projecten en initiatieven. Aan elke programma is een Programmaberaad gekoppeld dat bestaat uit bestuurders van gemeenten, op thema aangevuld met bestuurders vanuit waterschappen en/of andere betrokken organisaties.34
34
Begroting 2024, april 2023
21 / 54
Of de beoogde nieuwe werkorganisatie bij zal dragen aan de realisatie van ambities en doelstellingen zal nog moeten blijken. Terwijl de nieuwe werkorganisatie groeit, blijft capaciteit vanuit de ambtelijke organisaties van de gemeenten een aandachtspunt. Vooral voor de kleinere gemeenten blijkt het moeilijk om mensen te leveren voor de samenwerking. Verloop van personeel maakt continuïteit soms lastig. De gemeenten proberen elkaar hierin te ondersteunen. In interviews komt naar voren dat grotere gemeenten in de samenwerking voelen dat ze “als sterke schouders de zwaardere lasten dragen” en kleine gemeenten erkennen dat ze kunnen meeliften op de inzet van grotere gemeenten. Case – Woondeal: Ook in het traject rondom de Woondeal komt naar voren dat het zoeken is naar hoe de gemeenten gezamenlijk het gebrek aan capaciteit kunnen opvangen. Zo geven betrokkenen aan dat er op het gebied van woon en zorg veel kennis en kunde zit bij de gemeente Apeldoorn en dat wordt geprobeerd om dat regionaal in te zetten, maar dat personeel slechts incidenteel wordt uitgewisseld. De vraag om een gemeenschappelijke expertpool voor de samenwerkende gemeenten van de regio op te zetten is nu neergelegd vanuit de bestuurders, maar is momenteel nog niet opgepakt.
Wel wordt benoemd dat er steeds meer een gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt ervaren om in de regio gemeente-overstijgende opgaven aan te pakken. Zo wordt bijvoorbeeld het onderdeel betaalbare woningen gezien als een gezamenlijke opgave door de betrokkenen, wat ertoe heeft geleid dat alle wethouders hebben ingestemd met een businesscase voor het instrumentarium betaalbare koop. Ook zijn er in de woondeal sleutelprojecten vastgesteld en is voor de verschillende opgaves aangegeven waar knelpunten zitten. Op basis daarvan wordt momenteel geanalyseerd wat er gedaan moet worden om gezamenlijk lobbykracht te kunnen organiseren richting provincie en Rijk.
Een andere factor die samenwerking en adequate uitvoering van de governance bemoeilijkt, is dat de gemeenten van de Regio Stedendriehoek verspreid zijn over twee provincies (Overijssel en Gelderland). Daarnaast is er sprake is van een aantal gemeenten met een rol in een andere regio (zoals Lochem in de Achterhoek, maar ook Deventer en Heerde), waardoor ambtenaren hun tijd moeten verdelen tussen twee GR’en. In de gesprekken komt naar voren dat de Case - Innovatie Coöperatie en Woondeal: Ook bij de Innovatie Coöperatie is terug te zien dat er verschillen zitten in de mate van betrokkenheid bij de samenwerking binnen de regio. Zo zijn Lochem, Voorst en Brummen als gemeenten actief betrokken bij de Innovatie Coöperatie, maar het lukt het gemeente Heerde bijvoorbeeld lastiger om contact te leggen met ondernemers in de regio voor de Coöperatie. En heeft gemeente Deventer geen bijdrage in de Innovatie Coöperatie. Al zijn deze gemeenten natuurlijk wel op andere wijzen betrokken in de regio. Ambtelijk wordt aangegeven dat de betrokkenheid bij de Innovatie Coöperatie ook als minder kan worden ervaren doordat de coöperatie een juridisch zelfstandig orgaan is, met een eigen bestuur. Het is daarmee zelf verantwoordelijk voor onder andere de financiële verantwoording van de Regio Deal. De wisselende betrokkenheid van gemeenten is ook terug te zien bij de woondeal.
Deventer is onderdeel van een andere provincie (Overijssel). De betrokkenen geven aan dat dit de uitvoering van de afspraken uit de woondeal bemoeilijkt.
22 / 54
gemeenten elkaar de ruimte geven om ook betrokken te zijn bij andere regio’s. Het strategisch gesprek over wat kan worden gehaald en gebracht bij en in deze verschillende regio’s en welke meerwaarde dat dan vervolgens zou kunnen hebben voor de Regio Stedendriehoek wordt echter niet gevoerd door de gemeenten. Ook het feit dat in de nieuwe opzet de gemeenten niet meer ‘in-kind’ capaciteit inbrengen (zoals beschreven in hoofdstuk 2.1.3. ‘kosten en financiële bijdragen’ en in hoofdstuk 2.2.2. ‘kosten’), maar slechts nog financiële middelen zullen inbrengen door middel van de inwonersbijdrage, kan leiden tot meer afstand tussen de werkorganisatie van de regio en de ambtelijke organisaties van de gemeenten. Al blijven medewerkers vaak nog wel onderdeel van hun gemeente, ook al zijn zij gedetacheerd bij de regio.
3.2.2. Rol van colleges en raden Colleges De colleges hebben een rol in de governance als leden van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van de regio. Verder zorgen de portefeuillehouders voor directe betrokkenheid van alle colleges. In de p-beraden spreken de portefeuillehouders van de gemeenten elkaar om input vanuit de eigen colleges in te kunnen brengen. Daarnaast hebben de portefeuillehouders een agenda zettende rol, waarbij leden onderwerpen kunnen inbrengen die zij belangrijk vinden.35 Verder hebben de colleges een formele rol als het gaat om wijzigingen in de regeling, samen met de raden. De rol van de colleges is helder en past bij een gemeenschappelijke regeling volgens de wet Wgr. Door te werken met portefeuillehouders overleggen zijn de colleges ook inhoudelijk gezien aangehaakt op de ontwikkelingen in de regio. Het dagelijks bestuur is niet alleen formeel, maar denkt ook inhoudelijk mee op bestuurlijk niveau. Op papier is de rol dus duidelijk. Uit de gesprekken blijkt dat het voor collegeleden in praktijk soms lastig is zich goed voor te bereiden op de pberaden, doordat stukken dan kort van tevoren worden aangeleverd om een goede ambtelijke advisering te borgen. Daarmee is het voor de collegeleden niet altijd mogelijk om haar beoogde rol goed uit te kunnen voeren.
In de nieuwe GR is gekeken hoe het voor de colleges mogelijk is om meer effectief en doelmatig de samenwerking te verzorgen. Daarom is er in de ontwerpregeling voor gekozen om vanaf 1 januari 2024 het aantal leden van het algemeen en van het dagelijks bestuur te verminderen. Het algemeen bestuur telt vanaf 2024 8 leden (uit ieder college 1 lid) en het dagelijks bestuur telt er 3. De voorzitter van het DB blijft afkomstig uit het AB, dat geldt ook voor de andere leden van het DB.36 Het verminderen van het aantal leden van AB en DB zou tot meer effectieve en doelmatige samenwerking kunnen leiden, maar aandachtspunt hierbij is wel dat dit ertoe kan leiden dat de regio voor de andere collegeleden meer op afstand komt te staan. Raden De raad ontvangt (in de opzet tot 1 januari 2024) informatie over de regio, door middel van de begroting en jaarstukken, kwartaalupdates, regionale bijeenkomsten en de actieve informatievoorziening door het college. De opzet van de GR Stedendriehoek geeft raadsleden daarnaast de mogelijkheid om deel te nemen aan de Regioraad in een rapporteursfunctie richting hun eigen raad. Op papier hebben de raden hiermee de optie, om relatief dicht betrokken
35
Ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
36
Ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
23 / 54
te zijn bij de regio. Uit de interviews blijkt echter dat er in de praktijk geen raadsleden deelnemen aan de Regioraad, maar dat deze op dit moment vooral is bemenst door collegeleden. Dit maakt het extra belangrijk dat er een goede informatievoorziening is richting de raden, maar raadsleden geven aan dat de stukken die aan hen geleverd waren onvoldoende duidelijkheid geven over de mate waarin ambities worden gerealiseerd. Daarnaast wordt de doelrealisatie beperkt inzichtelijk gemaakt door middel van een vooral kwalitatieve toelichting. In de raadssessies is dan ook aangegeven dat er weinig zicht is op de ambitie-/doelrealisatie. De raad kan hier dus maar beperkt op sturen vanuit de informatievoorziening. Vanuit de nieuwe Wgr en de ontwerpregeling komt wel naar voren, dat men bezig is om de monitoring van de doelen te verbeteren, maar hoe deze monitoring eruit komt te zien is nog niet bekend. Daarnaast komt uit de documenten en interviews niet naar voren dat er onderscheid is gemaakt in hoe de raden betrokken dienen te worden bij verschillende trajecten. Raden hoeven aan de voorkant minder sterk betrokken te zijn bij de meer concrete projecten, maar trajecten als het regioarrangement, waarin de gezamenlijke ambities, doelen en opgaven voor de leefomgeving worden beschreven (waar o.a.
het transitiefonds Landbouw en het Klimaatfonds aan gekoppeld zijn) vragen om sterke betrokkenheid van de raden. De regio en de raden zijn momenteel nog zoekende naar hoe de raden in de positie kunnen worden gebracht om hun kaderstellende en controlerende rol in deze verschillende trajecten adequaat in te vullen. De regio-organisatie geeft aan dat de raden in ieder geval geïnformeerd zijn middels een raadsconferentie, een webinar en twee raadsinformatiebrieven. In oktober worden de raden bezocht en wordt het gesprek aangegaan over het regio-arrangement. Richting het einde van het jaar wordt het plan van aanpak, waarin ook de betrokkenheid van de raden een onderdeel is, gedeeld. Raadsleden geven wel aan dat betrokkenheid wordt gefaciliteerd door informatiebijeenkomsten die georganiseerd worden door de regio, maar dat ze daar vooral informatie toegezonden krijgen en weinig worden uitgedaagd om na te denken en input te leveren. Wel spreken raadsleden het vertrouwen uit dat de beoogde Raadsadviescommissie (RAC) zal leiden tot meer betrokkenheid. Positief is wel dat de raden actief betrokken zijn bij de totstandkoming van de ontwerpregeling van de nieuwe GR. Onder regie van de regio-organisatie is in dit proces geschakeld tussen het bestuur van de regio, de colleges, de gemeentelijke ambtelijke strategen en juridisch adviseurs en het overleg van gemeentesecretarissen.
Ook raadsleden werden tijdens een speciale raadsbijeenkomst om input gevraagd.37 Uit de interviews en stukken is niet gebleken op welke manier de raden zijn betrokken bij trajecten als de naamswijziging van Cleantech Regio naar Regio Stedendriehoek. Verder hebben de raden de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen op de begroting van de Regio Stedendriehoek. Van deze gelegenheid is ook gebruik gemaakt door verschillende raden. Door de wijzingen in de Wgr, krijgen raden de mogelijkheid om extra zienswijzen uit te brengen, aanvullend op de zienswijze die zij al konden indienen op de ontwerpbegroting, bijvoorbeeld op de Meerjarige Kadernota en de Strategische Visie van de regio en bij eventuele tussentijdse aanpassingen en voortgangsrapportages van deze visie. De regionale adviescommissie zou ook een rol kunnen gaan vervullen bij de stroomlijning van de zienswijzen, procedureel en ook inhoudelijk. Deze uitgebreidere mogelijkheden tot het indienen van zienswijzen zouden de raden daarmee in de toekomst meer in staat kunnen stellen om haar controlerende en kaderstellende rol in te vullen. Raadsadviescommissie
37
Toelichting op de ontwerpregeling Regio Stedendriehoek, juli 2023
24 / 54
De Wgr biedt de formele mogelijkheid om een regionale adviescommissie van raadsleden in het leven te roepen. Momenteel wordt de opzet van deze commissie op papier uitgewerkt. In de totstandkoming van de ontwerpregeling bleek veel steun te zijn voor de komst van een regionale adviescommissie. Daarbij werden wel de volgende aandachtspunten genoemd:38 • De commissie is bedoeld als adviescommissie voor het algemeen bestuur. De commissie kan ook worden benut in de richting van de gemeenteraden, bijvoorbeeld voor het inhoudelijke of procedureel afstemmen van zienswijzen. • De commissie mag echter niet een zienswijze uitbrengen in plaats van de raden: die bevoegdheid blijft in handen van de raden en zij kunnen deze bevoegdheid niet overdragen. • De commissie komt er alleen op gezamenlijk voorstel van de gemeenteraden: alle raden moeten dit voorstel steunen (een raad mag ook besluiten zelf geen lid voor de commissie aan te wijzen). Om deze suggestie te kunnen realiseren, is het van belang dat iedere raad dit voorstel richt tot de Regioraad. • Taken, bevoegdheden, samenstelling, werkwijze e.d.: dat moet door het algemeen bestuur worden geregeld. Dat maakt daartoe eerst een voorstel, waarop alle raden hun eventuele wensen of bedenkingen kunnen geven. Daarna volgt de installatie van de commissie. In de interviews wordt breed steun uitgesproken voor de adviescommissie.
Raadsleden zien de RAC als een goede mogelijkheid om mee te kunnen praten over wat er gebeurt in de regio, waardoor raadsleden beter kunnen worden aangehaakt en zich meer betrokken kunnen gaan voelen bij de regio. En om als RAC vervolgens terug te kunnen koppelen naar de rest van de raad. Wel moet deze positieve ontwikkeling zich verder gaan concretiseren. Wat wordt precies de rol van de RAC? Is deze vooral informerend richting de raden, of krijgt deze daadwerkelijk een adviserende rol, zoals de naam en de ontwerpregeling suggereren? Op welke punten kan men dan advies uitbrengen en hoe staat dit in verhouding tot de besluitvormende rol van de raden? En hoeveel raadsleden gaan daadwerkelijk deelnemen aan de RAC, gelet op het feit dat dit toch een extra belasting oplevert voor de leden? Hoe de uitwerking van de RAC en de werking in de praktijk zal lopen moet nog blijken, al is dus wel te zien dat raadsleden veel vertrouwen hebben dat de RAC hun kaderstellende en controlerende rol gaat versterken.
3.3. Toetsing aan het normenkader Groen: aan de norm wordt volledig of grotendeels voldaan Oranje: aan de norm wordt gedeeltelijk voldaan Rood: aan de norm wordt niet of nauwelijks voldaan.
38
Aspect
Norm
Hoe is de governance van de Regio Stedendriehoek georganiseerd en hoe is hierin de
1.
De governance van de Regio Stedendriehoek is in opzet duidelijk en voldoet aan relevante wet- en regelgeving (specifiek de Wgr).
2.
Expliciet is door de raden afgewogen of ten aanzien van de Regio Stedendriehoek gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheden die de nieuwe Wgr biedt.
3.
Daarbij is duidelijk afgesproken welke rol de colleges hebben in de governance van de Regio Stedendriehoek en in de samenwerking met de Regio Stedendriehoek.
Toelichting op de ontwerpregeling Regio Stedendriehoek, juli 2023
25 / 54
betrokkenheid van colleges en raden geborgd?
4.
Daarbij is duidelijk afgesproken hoe de raden worden betrokken bij de Regio Stedendriehoek, welke mogelijkheden de raden hebben om hun kaderstellende en controlerende rol in te vullen en welke informatie de raden wanneer ontvangen.
5.
De governance en de gemaakte afspraken worden conform opzet uitgevoerd.
6.
De samenwerking in de Regio Stedendriehoek en tussen de Regio Stedendriehoek en de gemeenten is zodanig, dat deze volgens de betrokkenen bijdraagt aan de realisatie van de ambities en doelstellingen.
7.
De raden worden in staat gesteld om en maken gebruik van de mogelijkheden om hun kaderstellende en controlerende rol in te vullen ten aanzien van de Regio Stedendriehoek.
Norm 1. De governance van de Regio Stedendriehoek is in opzet duidelijk en voldoet aan relevante wet- en regelgeving (specifiek de Wgr). De nieuwe opzet die formeel in werking treedt vanaf 1 januari 2024 voldoet aan relevante wet- en regelgeving en is een vooruitgang ten opzichte van de huidige opzet. De structuur met twee werkorganisaties wordt losgelaten, waarmee de governance er in opzet duidelijk uitziet. De toekomstige structuur – waar nu al deels mee wordt gewerkt – is op papier een stuk logischer en de verwachting is ook is dat dit zal bijdragen aan een meer slagvaardige regio. Daarmee is aan de eerste norm volledig voldaan. Wel zal uiteindelijk moeten blijken hoe de nieuwe opzet functioneert in de praktijk. Norm 2. Expliciet is door de raden afgewogen of ten aanzien van de Regio Stedendriehoek gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheden die de nieuwe Wgr biedt. Norm 3. Daarbij is duidelijk afgesproken welke rol de colleges hebben in de governance van de Regio Stedendriehoek en in de samenwerking met de Regio Stedendriehoek. Norm 2 en norm 3 hangen sterk met elkaar samen en worden hieronder samen getoetst. De raden zijn actief betrokken bij het opstellen van de nieuwe ontwerpregeling voor de GR en hebben daarbij expliciet afgewogen of er ten aanzien van de Regio Stedendriehoek gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheden die de nieuwe Wgr biedt.
Zo hebben de raden kunnen aangeven dat ze heil zien in de Raadsadviescommissie, waarbij ook aandachtspunten zijn meegegeven aan de regio. Binnen de ontwerpregeling staat ook duidelijk beschreven welke rol de colleges hebben in de governance van en in de samenwerking met de regio. Zo is aan de tweede en derde norm volledig voldaan. Norm 4. Daarbij is duidelijk afgesproken hoe de raden worden betrokken bij de Regio Stedendriehoek, welke mogelijkheden de raden hebben om hun kaderstellende en controlerende rol in te vullen en welke informatie de raden wanneer ontvangen. Tot nu toe is de betrokkenheid van de raden bij de Regio Stedendriehoek beperkt geweest. De Regioraad zoals deze tot 2024 actief is, geeft twee leden van elke raad de mogelijkheid om informatie te verstrekken aan de rest van de raden, maar uit de gesprekken is gebleken dat raadsleden hier niet aan deelnamen. Raadsleden voelen zich in de breedte dan ook weinig betrokken bij de regio. Ook wordt aangegeven dat de informatievoorziening, zoals deze nu is ingericht, voor de raden niet leidt tot een goed beeld van waar de regio mee bezig is en tot welke resultaten dit leidt. Daarmee is aan de vierde norm nauwelijks voldaan. Kanttekening daarbij is wel dat de raden zich inmiddels via zienswijzen hebben uitgesproken voor een formele instelling van de – nu nog informele – raadscommissie.
Hiermee is de verwachting dat raden in de toekomst actiever worden betrokken dan nu het geval is. Norm 5. De governance en de gemaakte afspraken worden conform opzet uitgevoerd.
26 / 54
Voorheen, toen nog sprake was van de governance met twee werkorganisaties, werd deze door een aantal betrokkenen als onlogisch en te weinig slagvaardig ervaren. De nieuwe governance met één werkorganisatie – die nu al informeel van kracht is en in januari 2024 formeel wordt – lijkt op papier duidelijker van opzet. Meerdere betrokkenen geven ook aan positief tegenover deze verandering te staan. De daadwerkelijke verbetering van de governance moet zich nog wel op papier gaan bewijzen. Daarom is tot op heden nog niet aan de vijfde norm voldaan, maar is wel de verwachting dat hier in de toekomst aan wordt voldaan. Norm 6. De samenwerking in de Regio Stedendriehoek en tussen de Regio Stedendriehoek en de gemeenten is zodanig, dat deze volgens de betrokkenen bijdraagt aan de realisatie van de ambities en doelstellingen. De samenwerking in de Regio Stedendriehoek en tussen de gemeenten draagt volgens een aantal betrokkenen ten dele bij aan de realisatie van de ambities en doelstellingen. Wel is het voor meerdere betrokkenen lastig te beoordelen in hoeverre de samenwerking bijdraagt aan de realisatie, aangezien de informatievoorziening aangaande doelrealisatie als ontoereikend wordt ervaren. Daarnaast wordt de samenwerking complexer door beperkte capaciteit en door het feit dat de gemeenten van de regio in twee provincies liggen en dat er sprake is van deelname aan meerdere regio’s.
De gemeenten geven elkaar hierin de ruimte, maar het strategisch gesprek over deelname aan andere regio’s kan worden benut, wordt niet gevoerd. Ook blijft een aandachtspunt in de samenwerking hoe de ondernemers en onderwijsinstellingen goed aangehaakt blijven middels hun rol in de Strategische Board. Daarmee wordt aan zesde norm gedeeltelijk voldaan. Norm 7. De raden worden in staat gesteld om en maken gebruik van de mogelijkheden om hun kaderstellende en controlerende rol in te vullen ten aanzien van de Regio Stedendriehoek. De regio en de raden zijn momenteel nog zoekende hoe de raden zo goed mogelijk in positie kunnen worden gebracht om hun kaderstellende en controlerende rol in te kunnen vullen. Wat in de regio gebeurt, is heel breed en speelt zich af op veel belangrijke thema’s en de inspanningen die worden geleverd komen voor in verschillende vormen. Het gaat dan niet alleen om concrete projecten – waar raden aan de voorkant minder sterk bij betrokken hoeven te zijn – maar ook om grote strategische vraagstukken. Trajecten als het komen tot het regioarrangement (de ruimtelijke puzzel), zijn trajecten waarbij raadsleden aan de voorkant sterker betrokken zouden moeten worden gelet op hun kaderstellende rol. Dit vergt een andere betrokkenheid, maar in de regio wordt hier nog geen onderscheid in gemaakt. Dit is een aandachtspunt.
De nieuwe raadsadviescommissie – waar nu al informeel mee wordt gewerkt – kan vanaf 2024 hieraan een positieve bijdrage gaan leveren, maar hoe deze er in praktijk uit komt te zien en welke rol deze gaat vervullen is nog niet formeel bepaald. Daarmee wordt aan de laatste norm vooralsnog niet voldaan.
27 / 54
4.Wat levert de samenwerking op? In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het resultaat van de samenwerking, oftewel: worden de doelen en ambities bereikt en wat is de meerwaarde van de samenwerking in de ogen van betrokkenen? Het hoofdstuk is opgedeeld in drie paragrafen, een feitelijke beschrijving (§4.1), de analyse aan de hand van de interviews en raadssessies (§4.2) en de toetsing op de normen (§4.3).
4.1. Feitelijke beschrijving 4.1.1. Doelrealisatie: doelen en ambities Jaarstukken van de Regio Stedendriehoek In de jaarstukken van de Regio Stedendriehoek – die ter besluitvorming worden voorgelegd aan de gemeenteraden – wordt per portefeuille – uit de vorige agenda – teruggeblikt op de activiteiten en projecten die zijn uitgevoerd. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in wat men wilde bereiken en wat is bereikt. Zo wordt voor de portefeuille landelijk gebied het volgende benoemd in de jaarrekening 2022.39 Wat wilden we bereiken?40 • Communicatiecampagne korte ketens: verbeteren relatie boer - burger en stimuleren van gedragsverandering consument: o Uitgewerkte communicatiestrategie op basis van gemeenschappelijke visie o Ontwikkelde communicatiematerialen/ toolbox voor betrokken gemeenten en organisaties • Brede gezondheidsbenadering: literatuurstudie brede gezondheidsbenadering gezondheid ander soort landbouwproducten: samen met onderwijsinstellingen • Practice what you preach: als gemeenten in de Regio Stedendriehoek zijn wij voorbeeldige overheden in voedselgebruik, beperken van voedselverspilling en stimulering van biodiversiteit; korte keten gebruik door gemeenten.
Onderdeel POP3 aanvraag • Agro Innovatie Coöperatie: ondersteuning uitrol innovatie coöperatie en verbreden netwerk • Programma natuurinclusieve landbouw Wat hebben we bereikt?41 "In 2022 is een succesvolle communicatiecampagne gelanceerd over korte ketens: Super die Boer. Dit als concrete uitwerking van de ambitie in de visie voor de transitie voedsel, landbouw en landschap dat wij ons als gemeenten willen inzetten op het versterken van het toekomstperspectief van onze agrariërs door bij te dragen in een systeemverandering richting een duurzaam landbouwsysteem binnen een hoogwaardig landschap. Onderdeel hiervan was het ontwikkelen van een regionale kaart met informatie over regionale producenten, het opzetten van een netwerk van lokale producenten en het verankeren van het korte-keten denken in gemeentelijk beleid. Als concretisering van onze ambitie om natuurinclusieve landbouw te stimuleren hebben we in 2022 een scholingstraject aan 30 agrariërs georganiseerd, een project rondom het stimuleren van kruidenrijke akkerranden uitgevoerd en hebben we ons als
39
Jaarrekening 2022, 30 maart 2023
40
Jaarrekening 2022, 30 maart 2023
41
Jaarrekening 2022, 30 maart 2023
28 / 54
regio aangesloten bij het platform natuurinclusieve landbouw. Tenslotte hebben we in 2022 een aantal netwerkbijeenkomsten rondom voedsel, landbouw en landschap georganiseerd, verbeterden we onze samenwerking met relevante partijen als IJsselvallei Boert en Eet bewust en pakte de werkgroep een rol in de totstandkoming van de uitvoeringsagenda." In de jaarstukken wordt geen koppeling gemaakt tussen de resultaten en de overkoepelende doelstellingen en ambities. De Regio Stedendriehoek heeft naast de jaarstukken geen formele verantwoordingsdocumenten waarin hierop wordt gereflecteerd. Op regionaal niveau worden meer beleidsstukken geformuleerd, wat onderdeel is van de doelen en activiteiten. Zo is te zien dat er een regionale woondeal is opgesteld.42 Ook zijn er een regiovisie voedsel, landbouw en landschap43 en een mobiliteitsagenda44 opgesteld. De Strategische Board reflecteert op haar acties en doelen in het jaarverslag. 45 In het jaarverslag wordt gerapporteerd over de acties die zijn uitgevoerd binnen de verschillende thema's, volgend op de actieplannen of de plannen binnen de Regio Deal en de RES. In het jaarverslag wordt geen kwalitatieve terugblik gegeven op de ambities en de doelen uit de strategische agenda.
Uit de ontwerpregeling komt naar voren dat de regio op dit moment werkt aan nieuwe monitoringsinstrumenten voor het monitoren van de uitvoeringsagenda.46 Deze zijn op dit moment nog niet beschikbaar. De regio-organisatie geeft aan dat de nieuwe monitor wordt gebaseerd op de uitvoeringsagenda en de indicatoren voor brede welvaart 47. Hieraan wordt gewerkt vanuit de gemeente Deventer, de regio en Saxion. Het doel is om de monitor einde van het jaar gereed te hebben. Voortgangsrapportage Regio Deal De Regio Deal heeft een aparte begroting en een aparte verantwoording. Hier wordt dus apart over gerapporteerd aan de gemeenteraden.48 In de Regio Deal staan twee actielijnen centraal: Cleantech Werkt en Groene Groei. Onder deze actielijnen vallen verschillende programma's. Deze programma's zijn in Stedendriehoek-verband ondergebracht bij de verschillende portefeuilles, zoals economie en landelijk gebied en bij de Strategische Board. Aan de doelen en programma's van de Regio Deal zijn voornamelijk kwantitatieve indicatoren gekoppeld om de voortgang te meten. In de voortgangsrapportage wordt stilgestaan bij de resultaten hiervan. Voor het programmadoel matching en mobiliteit, binnen de actielijn Cleantech Werkt, zijn bijvoorbeeld de volgende doelen en indicatoren geformuleerd:49
42
Woonagenda 2022-2030, maart 2023
43
Regionale visie voedsel, landbouw en landschap, oktober 2019
44
Mobiliteitsagenda 2023-2027, oktober 2022
45
Jaarverslag Strategische Board 2022
46
Toelichting bij ontwerpregeling GR Regio Stedendriehoek, juli 2023
47
Uit de Monitor Brede Welvaart van de provincie Gelderland blijkt dat de regio relatief goed scoort, maar moet werken aan gezondheid en
arbeidsparticipatie. De uitvoeringsagenda is dan ook medegericht op het verbeteren van de brede welvaart, en daarom wordt ook gemonitord op dit punt. 48
Begroting 2024
49
Voortgangsrapportage Regio Deal 2020-2022, maart 2023
29 / 54
Vervolgens wordt er aan de hand van deze indicator – percentage mensen met een uitkering – gerapporteerd. Ook worden andere kwantitatieve resultaten gedeeld van projecten binnen het programma.
In een bijlage wordt per project gerapporteerd op doelen, resultaten, financiën, governance, planning en geleerde lessen. Uit de rapportage komt naar voren dat men redelijk op koers ligt met de realisatie van de programmadoelen, maar dat de langetermijneffecten van de acties nog niet inzichtelijk kunnen worden gemaakt. Voortgangsrapportage RES De RES heeft – net als de Regio Deal – een eigenstandige begroting vanuit het Nationaal Programma RES. Daar aangekoppeld heeft de RES ook een aparte monitoringssystematiek, met een voortgangsrapportage aan de raden. 50 Het doel vanuit de RES is om 1,07 TWh op te wekken in de regio Stedendriehoek (exclusief Deventer, die onderdeel uitmaakt van een andere RES-regio). Deze opgave moet worden gerealiseerd uit een combinatie van grootschalige
50
Voortgangsrapportage RES Stedendriehoek, juni 2023
30 / 54
opwek uit wind, zon op dak en zon op land. In de voortgangsrapportage wordt de volgende doelrealisatie gerapporteerd:51 In de rapportage wordt benoemd dat met wat betreft zon op land goed op weg is en dat de ambitie voor dit onderdeel realistisch is.52 Wel wordt benoemd dat sommige plannen nog kunnen afvallen vanwege onder andere problemen met aansluiting op het net (vanwege netcongestie). Voor zon op dak ziet de RESregio nog wel risico’s. Dit aspect omvat het grootste deel van de ambitie, maar is ook het aspect waar gemeenten de minste invloed op hebben. In de rapportage wordt aangegeven dat men wat betreft zon op dak niet op koers ligt, onder andere vanwege ongeschikte daken, problemen met het verzekeren van gebouwen met zonnepanelen, verschillen van inzicht tussen huurders en pandeigenaren, en de netcongestie. Ook wordt benoemd dat monitoring van dit aspect lastig is, omdat eigenaren hun zonnepanelen niet hoeven te melden bij de gemeente.53
4.1.2.
Financiën: jaarstukken
Jaarstukken Regio Stedendriehoek In de jaarrekening, die ter kennisgeving wordt gedeeld met de raden, worden de lasten en baten van de werkprogramma's uiteengezet.54 Daarbij wordt onderscheid gemaakt in kosten die verband houden met de organisatie (bestuur en bureau), de agenda van de stedendriehoek (de programma's), de verantwoording van een aantal projecten rondom bereikbaarheid en uitvoeringsovereenkomsten. De volgende tabel wordt uiteengezet in de jaarrekening: 55
51
Voortgangsrapportage RES Stedendriehoek, juni 2023
52
Voortgangsrapportage RES Stedendriehoek, juni 2023
53
Voortgangsrapportage RES Stedendriehoek, juni 2023
54
Jaarstukken 2022
55
Jaarstukken 2022
31 / 54
Uit de tabel komt naar voren dat zowel de lasten als de baten voor 2022 lager uitvallen dan begroot. Deze verschillen komen bijvoorbeeld voort uit extra subsidies die zijn binnengehaald, projecten die zijn doorgeschoven naar 2023, te hoge/te lage begrotingen of projecten die - door beperktere betrokkenheid van ondernemers door corona of de Oekraïne-oorlog - zijn ingeperkt.56 De raden zijn geïnformeerd over deze wijziging en hebben hierop een zienswijze kunnen indienen, waarna besluitvorming heeft plaatsgevonden in de Regioraad. De accountant oordeelt dat de in de jaarstukken opgenomen jaarrekening een getrouw beeld geeft van de grootte en de samenstelling van zowel de baten en lasten over 2022 als van de activa en passiva op 31 december 2022 in overeenstemming met het Besluit Begroting en Beantwoording provincies en gemeenten (BBV). De accountant oordeelt ook dat de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties over 2022 in alle van materieel belang zijnde aspecten, rechtmatig tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begroting en met de in de relevante wet- en regelgeving.57 Regio Deal In de voortgangsrapportage voor de Regio Deal wordt ook gereflecteerd op de begrote kosten, de uitgekeerde kosten en de bestede bedragen. De voortgangsrapportage is gedeeld met de gemeenteraden.58
56
Jaarstukken 2022
57
Controleverklaring, jaarstukken 2022
58
Voortgangsrapportage Regio Deal 2020-2022, maart 2023
32 / 54
Uit de voortgangsrapportage komt voort dat er ruim € 101 miljoen beschikbaar is gesteld tot eind 2024. Hiervan is reeds ruim € 8 miljoen uitgekeerd en uiteindelijk bijna € 3,6 miljoen besteed. Wel is te zien dat bepaalde partijen, zoals de gemeenten Zutphen en Epe, meer hebben besteed dan origineel uitgekeerd. Voor elke partij geldt dat er minder is uitgekeerd dan begroot. Bepaalde projecten waar veel geld voor is begroot, met name project Eerbeek Loenen 2030 (€ 45,6 miljoen), Biogashub Oxe (€ 11,6 miljoen) en Toekomstbestendige bedrijventerreinen (€ 10,25 miljoen), zijn ten tijde van de rapportage nog niet gestart of hebben nog geen middelen ontvangen.59 In de voortgangsrapportage wordt benoemd dat de uitkering van middelen op koers ligt.
4.2. Analyse 4.2.1. Doelrealisatie Ambities en doelstellingen In de jaarstukken wordt gemonitord aan de hand van de activiteiten, projecten en programma’s die onderdeel uitmaken van de jaarplannen. Hierin geeft de regio aan welke activiteiten dat jaar zijn uitgevoerd. Wat opvalt aan de jaarstukken is dat er geen verbinding wordt gelegd tussen de uitvoering van de activiteiten en de realisatie van de doelstellingen en ambities. In de jaarstukken worden de uitgaven onderbouwd waarbij wordt aangegeven welke activiteiten daarmee zijn uitgevoerd. Het expliciet maken in welke mate daarmee doelen worden gerealiseerd, gebeurt nog beperkt. De regio rapporteert wat is uitgevoerd, maar niet tot welke effecten dat heeft geleid en of daarmee de realisatie van de ambities een stap dichterbij komt. Wel is te zien dat er op regionaal niveau meer beleidsstukken worden geformuleerd, wat kan bijdragen aan het realiseren van de ambities. De verdere realisatie van de ambities zou wel kunnen worden versterkt door middel van de afspraken en activiteiten die volgen uit de regionale woondeal, mobiliteitsagenda en de regiovisie voedsel, landbouw en landschap, alsmede de Regio Deal. Deze zijn allen voortgekomen uit de samenwerking. Met de nieuwe agenda is het ook maar beperkt mogelijk om te monitoren op de doelstellingen. Zoals ook beschreven in paragraaf 2.2.1.
zijn de doelstellingen vanuit de nieuwe uitvoeringsagenda abstract en maar beperkt meetbaar geformuleerd. Een kwantitatieve monitoring is dan ook maar beperkt mogelijk. Een kwalitatieve monitoring kan hierbij een oplossing vormen, maar ook deze monitoring ontbreekt. Hierdoor is het beperkt mogelijk om vast te stellen of de doelstellingen en de ambities worden gerealiseerd of op koers liggen om te worden gerealiseerd.
59
Voortgangsrapportage Regio Deal 2020-2022, maart 2023
33 / 54
Uit interviews met de regio-organisatie komt ook naar voren dat monitoring vanaf het begin een aandachtspunt is. Zo wil de regio de doelen van het versterken van leefbaarheid en het vestigingsklimaat gaan monitoren, onder andere aan de hand van brede welvaart. Ook wordt benoemd dat er vanuit de raden de vraag is om te laten zien wat er voor de specifieke gemeenten is gedaan. De regio wil meer inzetten op het inzichtelijk maken van deze meerwaarde. Uit de ontwerpregeling komt ook naar voren dat men werkt aan nieuwe monitoringsinstrumenten, maar het is de vraag in welke mate deze inzicht bieden in de doelstellingen door de beperkte meetbaarheid hiervan. Zelfs al wordt deze wel gebaseerd op de uitvoeringsagenda. Vanuit de interviews en raadsessies komt ook naar voren dat het beperkt zichtbaar is waar de regio toe leidt: welke resultaten worden geboekt, concreet? Vanuit meerdere betrokkenen is het dan ook de wens om de resultaten zichtbaarder te maken. RES- en Regio Deal doelstellingen Vanuit de RES-monitoring is wel te zien wat de doelrealisatie is. In de RES is een meetbaar doel afgesproken omtrent de duurzame opwek (1,07 TWh). In de voortgangsrapportage is te zien dat hiervan op dit moment 0,31 TWh is gerealiseerd. De rapportage laat zien dat de regio op koers ligt wat betreft zon op land, maar dat het grootste deel van de ambitie moet worden gerealiseerd met zon op dak.
Daar liggen grote achterstanden. Op basis van de rapportage is dan ook te zien dat de regio niet op koers loopt om de ambities te behalen. Kijkend naar de Regio Deal wordt deze gemonitord aan de hand van de activiteiten en geformuleerde indicatoren bij de doelen. Vanuit de rapportage komt naar voren dat de realisatie van de ambities en programmadoelen redelijk op koers ligt. Wel wordt door de organisatie de kanttekening gemaakt dat de langetermijneffecten van de programma’s – en daarmee de impact op de ambities – in dit stadium nog niet inzichtelijk gemaakt kunnen worden. Kanttekening bij de monitoring van de Regio Deal is dat deze vooral gestoeld is op indicatoren. Bij een dergelijke monitoring is het van belang dat de indicatoren het doel én de ambitie voldoende dekken. Ten voorbeeld: een doel is om de praktijkgerichte leeromgevingen te versterken om hiermee de flexibiliteit en wendbaarheid van studenten, zij-instromers en medewerkers te vergroten.60 Dit doel wordt gemonitord aan de hand van het aantal praktijkgerichte leeromgevingen en het aantal studenten dat betrokken is bij het centrum digitale veiligheid, digitale werkplaats Stedendriehoek en opleidingen energietransitie en techniek.
Maar in welke mate zeggen deze cijfers iets over flexibiliteit en wendbaarheid? En wat wordt precies verstaan onder flexibiliteit en wendbaarheid? Wanneer de indicatoren het doel niet volledig dekken, is het lastig om te duiden wat de precieze impact is van de activiteiten op deze doelen. Het werken met indicatoren geeft dus een goed kwantitatief inzicht in de doelrealisatie, maar hierbij dient in ogenschouw te worden genomen en kritisch te worden gekeken in welke mate de doelen voldoende te vatten zijn in deze indicatoren.
4.2.2. Financiële kaders Aangezien de doelrealisatie niet goed kan worden nagegaan, is het ook niet goed mogelijk om te zeggen of de doelrealisatie plaatsvindt binnen de gestelde kaders. Wel is vanuit de financiële stukken te zien dat de uitvoering van de activiteiten plaatsvindt binnen de gestelde financiële kaders. Uit de jaarstukken komt naar voren dat er geen grote overbestedingen plaatsvinden op de budgetten. In plaats daarvan is vooral een onderbesteding te zien. Zo worden projecten bijvoorbeeld doorgeschoven naar andere jaren of is een project uiteindelijk minder uitgebreid dan gedacht. Dit is het geval voor bijna alle programma’s. Eventuele afwijkingen die er zijn voor de uitvoering, worden uitgebreid toegelicht in de jaarstukken. Ook de accountant oordeelt dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de grootte
60
Voortgangsrapportage Regio Deal 2020-2022, maart 2023
34 / 54
en samenstelling van de baten en lasten. De accountant heeft dan ook geen specifieke aandachtspunten geformuleerd omtrent de inhoud van de jaarrekening en geen tekortkomingen geconstateerd. Vanuit de Regio Deal-rapportage komt naar voren dat de uitvoering bij deze projecten ook plaatsvindt binnen de gestelde kaders. De rapportage laat zien dat er nu een gedeelte van het beschikbare budget is verleend en dat er nog een aantal grote projecten op de rol staat. Uiterlijk in 2025 dienen alle budgetten volledig te zijn besteed.
4.2.3. Meerwaarde Meerwaarde van een samenwerking gaat breder dan alleen het realiseren van je doelen en ambities. Meerwaarde kan bijvoorbeeld ook worden gehaald uit de samenwerking an sich of uit de externe rol die een samenwerking kan spelen. Meerwaarde van de Stedendriehoek wordt door betrokkenen en raadsleden vooral uit andere factoren gehaald dan de activiteiten die worden ontplooid. In plaats daarvan wordt de meerwaarde vooral gezien in de noodzaak die er bestaat om samen te werken. Meerdere betrokkenen en raadsleden benoemen – over de volle breedte van de regio – dat men eigenlijk niet meer zonder samenwerking in de regio kan. Gelet op zaken als het regio-arrangement of de woningopgave en de regio-overstijgende opgaven waar gemeenten mee te maken hebben, is samenwerking noodzakelijk. Vooral ingegeven vanuit de provincie, het Rijk en de Europese Unie. Betrokkenen en raadsleden stellen dan ook vrijwel unaniem dat men door moet gaan met de Stedendriehoek. Wat wel opvalt, is dat de meerwaarde vooral wordt gezien in het idee dat vanuit het Rijk en de provincie meer wordt gewerkt in provinciaal verband, waardoor het noodzakelijk wordt voor gemeenten om regionaal samen te werken.61 En minder vanuit het idee dat de samenwerking ook daadwerkelijk intrinsieke meerwaarde heeft voor de regio en de gemeente.
Meerdere betrokkenen benoemen hierbij ook dat het inzichtelijk maken van de meerwaarde er meer voor zou kunnen zorgen dat men betrokkenheid voelt bij de regio en dat men ziet dat het daadwerkelijk een plus is om onderdeel uit te maken van de Stedendriehoek. Deze plus wordt nog beperkt beleefd door alle geledingen van de gemeenten, ambtelijke organisatie, college én raad; men ziet vooral de plus in de functie richting het Rijk en de provincie wat betreft het behouden van voorzieningen en het ontvangen van gelden en subsidies. De noodzaak van de Stedendriehoek wordt ook gezien in de externe rol die de Stedendriehoek kan spelen richting de provincie, het Rijk en de Europese Unie. Zo kan de Stedendriehoek een lobbyfunctie vervullen om de belangen van de regio bij die gremia goed te vertegenwoordigen. Dit is vooral waardevol voor gemeenten zonder eigen interne lobbyfunctie. Maar ook voor de andere gemeenten zien meerdere betrokkenen de waarde van de lobbyfunctie: immers, als regio als geheel heb je vaak eerder een voet tussen de deur en een kans op een plek aan tafel dan als enkele gemeente. Zelfs een grotere stedelijke gemeente. De lobbyfunctie die de Stedendriehoek vervult tot concrete meerwaarde geleid in de vorm van de Regio Deal en subsidies die zijn binnengehaald.
Betrokkenen geven massaal aan dat vooral de Regio Deal er niet zou zijn geweest zonder de samenwerking in de Stedendriehoek. Ook wordt meerwaarde gezien in het idee dat een sterke regio ervoor zorgt dat voorzieningen – ook in kleine gemeenten – behouden blijven. Verder wordt de meerwaarde ook gezien in de samenwerking zelf. De Stedendriehoek biedt een platform om op een breed palet aan onderwerpen met elkaar samen te werken en elkaar op te zoeken. Dit zorgt voor kortere lijnen tussen ambtelijke organisaties. Men weet elkaar sneller te vinden en kan beter van elkaar leren. Even bellen om na te gaan hoe
61
Dit onderzoek gaat niet over de rol van en rolinvulling door de provincie(s). Daarover worden derhalve geen bevindingen geformuleerd. In paragraaf 3.2.1.
gaan we wel in op het gegeven dat de regio is verspreid over twee regio's en wat dat betekent voor de samenwerking.
35 / 54
een collega-ambtenaar met een knelpunt is omgegaan, is gemakkelijker en toegankelijker dan zonder deze samenwerking. Ook op een hoger niveau – tussen de gemeentesecretarissen – wordt de meerwaarde hiervan gezien. Concreet zien betrokkenen ook meerwaarde. Concrete resultaten zijn voor betrokkenen minder goed te benoemen, al zijn die er zeker. Zo worden onder andere de volgende resultaten benoemd: • Tekenen van de woondeal • Cleantech-battle • Verbreding van de A1 • Projecten Centrum voor digitalisering en • Afspraken over bedrijventerreinen veiligheid • RES-afspraken en -proces • Binnenhalen van de Regio Deal • Project snelfietspaden • Binnenhalen van versnellingsgelden • Fieldlab energietransitie • Human Capital Agenda en scholingsfonds Over het algemeen wordt in de interviews wat betreft meerwaarde vooral teruggevallen op de lobbyfunctie richting Den Haag en de provincie en het feit dat je als regio zaken kan binnenhalen als de Regio Deal of subsidies. En dat het samenwerken in een regio kan bijdragen aan het binnenhalen van versnellingsgelden. Dit hangt ook samen met het beeld van raadsleden. Zij zien nog weinig wat de concrete meerwaarde is van de regio in hun gemeente en voor hun inwoners. Raadsleden zien dat de resultaten díe geboekt worden ook te weinig onder de aandacht worden gebracht.
Daardoor is het voor hen en voor inwoners ook niet goed inzichtelijk wat er precies gebeurt en waarom het waardevol is voor hun gemeente om (financieel) bij te dragen aan de regio. Raadsleden zien dan ook dat de meerwaarde zich vooral in de toekomst moet gaan manifesteren in de lobbyfunctie en als vehikel om gelden richting de regio te halen. Case - Innovatie Coöperatie: Ook in het gesprek met betrokkenen bij de Innovatie Coöperatie wordt genoemd dat concrete resultaten te weinig zichtbaar worden gemaakt en daarmee te weinig herkenbaar zijn. Er wordt benoemd dat er verschil zit in de mate waarin gemeenten nieuwsgierig zijn in wat de Innovatie Coöperatie oplevert en dat daardoor beperkt resultaten worden uitgedragen. Daarmee wordt de zichtbaarheid van de regio niet vergroot.
Rol van de Stedendriehoek De regio speelt verschillende rollen bij de projecten en activiteiten die worden uitgevoerd. Zo heeft de regio bijvoorbeeld een hele directe rol als het gaat om het binnenhalen van subsidies. De regio wil vanaf 2024 een subsidieadviseur aanstellen die kansrijke subsidies identificeert en gemeenten ondersteunt bij het aanvragen van deze subsidies. Ook is er binnen de regio een lobbyist in dienst die bij provincie, Rijk en Europa lobbyt om voor de regio belangrijke thema’s op de agenda te plaatsen. Projecten als het binnenhalen van de Regiodeal zijn dus projecten waarin de regio meerwaarde toont via de lobbyrol. Deze projecten worden gefinancierd vanuit de regiobegroting, waarin middelen zijn opgenomen voor lobby en communicatie. Daaronder vallen de middelen voor de lobbyist en subsidieadviseur. Ook is beoogd om in 2024 een investeringsplatform op te zetten. Daarnaast stuurt de regio via programmateams op de uitvoering van de projecten. In de programmateams wordt samen met de belangrijke partijen voor dat specifieke project gewerkt aan concrete projecten en initiatieven. De uitvoering ligt daarbij wel bij de deelnemende gemeenten, net als het eigenaarschap over het project. De regio heeft bij deze concrete projecten meer een coördinerende rol dan een uitvoerende rol.
Denk aan projecten als het Centrum voor Digitalisering en Veiligheid of de snelfietspaden. Daarin heeft de regio een coördinerende rol gehad. Waarmee de regio zijn meerwaarde toont, in de ogen van betrokkenen. Ook had de regio een coördinerende rol als het gaat om het komen tot de mobiliteitsagenda, afspraken over bedrijventerreinen en het tekenen van de woondeal. Het coördineren van dergelijke projecten wordt gefinancierd vanuit de regiobegroting.
36 / 54
Tot slot heeft de regio – via het dagelijks en algemeen bestuur – een richtinggevende rol in de vaststelling van de strategische agenda en de uitvoeringsagenda. De Stedendriehoek is de regionale tafel waaraan bestuurders en ambtenaren tot afspraken komen over de opgaven die gezamenlijk worden opgepakt en die voor de deelnemende gemeenten prioriteit hebben. Gemeenten willen en moeten tot overeenstemming komen over de koers van de regio en de inzet vanuit de regio richting Rijk en provincie. Dat gebeurt aan de bestuurlijke tafels van de Stedendriehoek. De uitvoering van de Regio Deal en de RES ligt niet direct bij de regio Stedendriehoek. Hiervoor zijn aparte stuurgroepen ingericht die direct schakelen met de colleges, en via hen, de raden. De financiën van de Regio Deal en de RES lopen dan ook niet via de regiobegroting, maar via aparte begrotingen. De Stedendriehoek biedt voor deze trajecten een platform voor gemeenten en eventuele andere stakeholders, zoals bedrijfsleven en onderwijs, om samen tot een voorstel voor de Regio Deal te komen en samen de RES op te zetten en uit te voeren. De meerwaarde van de Stedendriehoek is in dit soort gevallen meer indirect. Maar wel belangrijk, geven respondenten aan. De Stedendriehoek biedt voor dergelijke trajecten als het ware een infrastructuur voor samenwerking.
4.3.Toetsing aan het normenkader Groen: aan de norm wordt volledig of grotendeels voldaan Oranje: aan de norm wordt gedeeltelijk voldaan Rood: aan de norm wordt niet of nauwelijks voldaan. Aspect
Norm
Welke meerwaarde wordt gerealiseerd?
1.
Aantoonbaar is gemaakt dat met de programma’s, projecten en activiteiten de doelstellingen worden gerealiseerd of op koers liggen om te worden gerealiseerd.
2.
Aantoonbaar is gemaakt dat de ambities worden gerealiseerd met de realisatie van de doelstellingen of dat deze realisatie op koers ligt.
3.
De doelrealisatie vindt plaats binnen de vastgestelde budgetten. Eventuele afwijkingen worden duidelijk onderbouwd.
4.
Raden, colleges, ambtelijke organisaties en samenwerkingspartners (ondernemers en onderwijs) zien de meerwaarde van de samenwerking in Regio Stedendriehoek.
Gelet op het feit dat de nieuwe agenda pas recent is vastgesteld en tot uitvoering wordt gebracht, wordt in deze toetsing getoetst aan de realisatie van de ambities en doelstellingen van de oude Strategische Agenda. Norm 1. Aantoonbaar is gemaakt dat met de programma’s, projecten en activiteiten de doelstellingen worden gerealiseerd of op koers liggen om te worden gerealiseerd Norm 2. Aantoonbaar is gemaakt dat de ambities worden gerealiseerd met de realisatie van de doelstellingen of dat deze realisatie op koers ligt. Norm 1 en norm 2 hangen sterk met elkaar samen en worden hieronder samen getoetst. In de jaarstukken wordt geen reflectie gegeven op de doelstellingen en de ambities in de oude strategische agenda. In plaats daarvan wordt alleen gereflecteerd op de activiteiten die worden uitgevoerd. Het is echter ook niet goed mogelijk om te monitoren op de realisatie van de doelstellingen en de ambities. De doelstellingen uit de oude agenda zijn namelijk te hoog over - en niet meetbaar geformuleerd - om hier op te kunnen monitoren. Daarmee is het ook niet