(071) Raadsvoorstel Bestuurlijke Toekomst eindrapport en collegeadvies

RaadsVoorstel Ons kenmerk

:

Programma(s)

:

Onderwerp

:

Z096251/D455848 Bestuur en Veiligheid Bestuurlijke Toekomst: eindrapport en collegeadvies

AAN DE GEMEENTERAAD

Brummen, 25 maart 2025

Wij stellen voor te besluiten om:

1. op basis van de inhoud van het eindrapport naar de bestuurlijke toekomst van gemeente Brummen (bestaande uit het eindrapport zelf (D455844), een samenvatting daarvan (D455845) en een bijlagenboek (D844846)) te kiezen voor scenario 4a: vormen van een nieuwe gemeente door herindeling van gemeente Brummen (als één geheel) met één andere gemeente; 2. binnen dit scenario 4a een voorkeur uit te spreken voor de gemeenten Rheden en Zutphen als potentiële herindelingspartners; 3. het college de opdracht te geven om in de komende maanden vervolgonderzoek te doen door met de gemeenten Rheden en Zutphen (afzonderlijk) in gesprek te gaan over een mogelijke herindeling, en dit gesprek te voeren op basis van de volgende pijlers zoals benoemd in het eindrapport: a) dienstverlenings- en voorzieningenniveau; b) kenmerken/identiteit; c) maatschappelijke trends en ontwikkelingen; d) organisatie en bestuur; e) financiën. 4. de raad later dit jaar (na de zomer) te informeren over de uitkomsten van dit vervolgonderzoek, inclusief een advies van het college over het vervolg, om te komen tot een principebesluit (over herindeling met Rheden of Zutphen).

Inleiding In opdracht van de gemeenteraad is onderzoek gedaan naar de bestuurlijke toekomst van gemeente Brummen. De aanpak van dit onderzoek is afgestemd met de raad en de uitkomsten van het onderzoek zijn samengevat in een eindrapport dat bij dit raadsvoorstel is gevoegd. Zoals door de raad is gevraagd, heeft het college op basis van de inhoud van dit eindrapport een advies geformuleerd. In dat advies geeft het college antwoord op de centrale onderzoeksvraag: “Met welk scenario wordt het beste richting gegeven aan de ontwikkeling van het bestuur en de organisatie op langere termijn, waardoor minimaal het huidige dienstverlening- en voorzieningenniveau voor de inwoners van gemeente Brummen langdurig wordt gewaarborgd”.

Voor de beantwoording van deze centrale onderzoeksvraag heeft de raad gevraagd de volgende vijf scenario’s in het onderzoek te betrekken: 1. Strategisch samenwerken met een beperkt aantal partners. 2. Combinatie van een regie-organisatie met een centrumgemeente. 3. Ambtelijke fusie met één of meerdere gemeenten. 4. Vormen van een nieuwe gemeente door herindeling: a. met één gemeente; b. met meerdere gemeenten; c. gemeente Brummen op te delen over meerdere gemeenten. 5. Zelfstandig blijven.

Adviseur: A. van Nijkerken

Blz. 1 van 6

Beoogd effect Aan de hand van dit onderzoek (en het vervolg hierop) waarborgen dat voor de inwoners, ondernemers en organisaties van gemeente Brummen ook op langere termijn de gemeentelijke dienstverlening en voorzieningen minimaal op het huidige niveau blijven, met behoud van de identiteit van gemeente Brummen. Argumenten Ad besluit 1: Waarom scenario 4a (herindelen met één andere gemeente)? Basis van dit (voorgestelde) besluit was/is het eindrapport, met in het bijlagenboek van dat eindrapport de verslagen van de gesprekken die zijn gevoerd met de potentiële samenwerkingspartners, zijnde: de Regio Stedendriehoek en de gemeenten Apeldoorn, Bronckhorst, Rheden, Voorst en Zutphen. In die gesprekken is duidelijk geworden dat van deze zes potentiële samenwerkingspartners, drie partijen (de Regio Stedendriehoek en de gemeenten Bronckhorst en Voorst) om verschillende redenen afhoudend zijn als het gaat om verdergaande samenwerking met gemeente Brummen. Niet vanwege gemeente Brummen zelf, maar om andere redenen. Zie hiervoor de gespreksverslagen in het bijlagenboek van het eindrapport. De andere drie partijen (gemeenten Apeldoorn, Rheden en Zutphen) zien niets in het scenario van ambtelijk fuseren (scenario 3), omdat ambtelijke fusies in de praktijk vaak niet naar tevredenheid functioneren.

Dat heeft onder andere te maken met verschillende bestuurlijke belangen en prioriteiten die het werken voor verschillende besturen ingewikkeld maken. Iets dat volgens de gesprekspartners ook speelt in constructies met centrumgemeenten (scenario 2) en bij lichtere vormen van samenwerken (scenario 1), door de vrijblijvendheid van die samenwerkingen en het ontbreken van (voldoende) bestuurlijke dekking. Los hiervan zijn genoemde gesprekspartners van oordeel dat scenario’s 1, 2 en 3 onvoldoende antwoord bieden op de opgaven en uitdagingen waar gemeenten de komende jaren voor staan. Om die het hoofd te kunnen bieden, is volgens genoemde gesprekspartners een (grotere) schaalsprong nodig. Zowel gemeente Apeldoorn als gemeenten Rheden en Zutphen zien dan ook alleen in herindelen (scenario 4) de vereiste meerwaarde voor beide partijen (win-win) en zijn bereid om daarover met gemeente Brummen nader in gesprek te gaan. Blijven over de scenario’s 4 (herindelen) en 5 (zelfstandig blijven). Gemeente Brummen beschikt over een compacte organisatie die tot nu toe in staat is om het merendeel van haar ambities te realiseren en taken op voldoende niveau uit te voeren. Daarmee zijn de dienstverlening en het voorzieningenniveau in gemeente Brummen op dit moment redelijk op orde. Op de korte en langere termijn staan de dienstverlening en het voorzieningenniveau echter wel degelijk onder druk.

Een mix van ontwikkelingen is daar de oorzaak van. De compacte organisatie van gemeente Brummen wordt geconfronteerd met steeds meer door het Rijk afgestoten of nieuwe taken, zonder dat daar voldoende middelen tegenover staan. De huidige taken veranderen in hoog tempo, waarbij het met de beperkte capaciteit lastig is de ontwikkelingen bij te houden. De dynamische arbeidsmarkt zorgt bovendien voor een meer dan gemiddeld verloop. In combinatie met het grote aantal functies waar maar één ambtenaar (éénpitters) voor beschikbaar is, leidt dat tot een continue vertraging in het werk vanwege kennis van zaken die opnieuw opgebouwd moet worden. Daarbij zijn er in toenemende mate beleidsterreinen die een grote mate van specifieke expertise en strategisch vermogen vragen. Denk daarbij aan woningbouw, energietransitie en asiel. Het langjarig aantrekken van deze specifieke expertise en strategische kracht past niet in het loongebouw van een compacte organisatie als die van gemeente Brummen. Deze kwetsbaarheid vormt dan ook een groeiend risico voor de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening en voorzieningen.

Op basis hiervan en de inhoud van het eindrapport is het college dan ook tot de conclusie gekomen dat scenario 5 (zelfstandig blijven in de zin van: door op de huidige voet, met blijven investeren in de ontwikkeling van de gemeentelijke organisatie), voor gemeente Brummen op de langere termijn niet houdbaar is. Het biedt althans geen afdoende -laat staan structurele- oplossing voor de kwetsbaarheid van de gemeentelijke organisatie en daarmee voor de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening en voorzieningen. Ook andere partijen zoals BZK, de VNG en de Provincie zien dat zo, ofschoon niet specifiek voor gemeente Brummen, maar voor kleine(re) gemeenten in het algemeen.

Z096251/D455848

Blz. 2 van 6

Het college sluit zich hiermee tevens aan bij gemeenten Apeldoorn, Rheden en Zutphen die vinden dat scenario 4, herindelen, het scenario is dat de beste waarborgen biedt voor het minimaal handhaven van het huidige dienstverlenings- en voorzieningenniveau. Ook omdat dit scenario belangrijke meerwaarde kan bieden aan alle partijen die opgaan in de nieuwe gemeente en juist die gedeelde meerwaarde is een belangrijke voorwaarde voor succes (zo is ook gebleken uit de gesprekken die zijn gevoerd met gemeenten elders in het land; zie ook hiervoor het bijlagenboek van het eindrapport). Blijft over scenario 4: herindelen, met daarbinnen nog de keuze uit: a) samengaan met één gemeente; b) samengaan met meerdere gemeenten; c) gemeente Brummen opdelen over meerdere gemeenten. Het college is geen voorstander van het opdelen van gemeente Brummen over meerdere gemeenten (zoals bijvoorbeeld de gemeente Haaren per 1 januari 2021 bestuurlijk is opgeheven en is opgesplitst over vier buurgemeenten), vooral uit zorg over behoud van het karakter en de identiteit van gemeente Brummen. Zoals eerder genoemd hebben de inwoners van gemeente Brummen in het onderzoek naar de bestuurlijke toekomst van gemeente Brummen aangegeven veel waarde te hechten aan behoud van het landelijke, groene, rustige en veilige karakter van het huidige Brummen, met een flinke gemeenschapszin en een rijk verenigingsleven.

Voor het college is behoud van de identiteit van gemeente Brummen dan ook een essentiële randvoorwaarde voor de bestuurlijke toekomst van gemeente Brummen. Het college acht de kans op daadwerkelijk behoud daarvan het grootst wanneer gemeente Brummen als één samenhangend geheel bestuurlijk deel gaat uitmaken van een nieuw te vormen gemeente. Hiernaast zou ‘opsplitsen’ van gemeente Brummen over meerdere gemeenten (scenario 4c) betekenen dat die andere gemeenten slechts een beperkte schaalsprong maken, waardoor de meerwaarde van herindeling in het geding kan komen. En ook de invloed van de inwoners van gemeente Brummen op behoud van de identiteit van gemeente Brummen zou bij opsplitsen van gemeente Brummen over meerdere gemeenten worden ‘opgeknipt’. Daarmee verwatert hun invloed op het beleid van betreffende gemeenten. Blijven over de scenario’s 4a (herindelen door samen te gaan met één andere gemeente) en 4b (herindelen door samen te gaan met meerdere andere gemeenten).

Voor behoud van de identiteit van gemeente Brummen als geheel, acht het college het dus belangrijk om de invloed van de inwoners van gemeente Brummen op het beleid van hun gemeente en hun directe leefomgeving zo groot mogelijk te houden door gemeente Brummen als geheel te herindelen, en op dezelfde lijn bij voorkeur met één gemeente in plaats van met meerdere gemeenten, omdat ook dan (bij herindelen met meerdere gemeenten) de invloed van de inwoners van gemeente Brummen op het beleid van de nieuwe gemeente verhoudingsgewijs minder wordt. Conclusie Op basis van deze redeneerlijn is het college tot de conclusie gekomen dat scenario 4a de voorkeur moet krijgen, omdat dit scenario voor de inwoners van gemeente Brummen op de langere termijn de beste waarborgen biedt voor minimaal het huidige niveau van dienstverlening en voorzieningen, alsook voor behoud van de identiteit van gemeente Brummen als geheel. Ad besluit 2: Waarom binnen dit scenario een voorkeur voor de gemeenten Rheden en Zutphen? Zeker binnen het scenario van herindelen is het essentieel dat voorafgaand aan een besluit tot herindelen goede afspraken worden gemaakt over behoud c.q.

versterking van alle zaken die voor de inwoners, ondernemers en organisaties van gemeente Brummen belangrijk zijn (waaronder dus behoud van de identiteit van gemeente Brummen) en er rekening wordt gehouden met de uitspraken die de medewerkers van de gemeentelijke organisatie van Brummen over hun werk en organisatie hebben gedaan. Met een keuze voor herindelen levert gemeente Brummen immers haar bestuurlijke autonomie in en zal zeggenschap binnen de nieuwe gemeente -en ook binnen de nieuwe gemeentelijke organisatie- opnieuw (moeten) worden vormgegeven. Het college acht de kans op goede afspraken en waarborgen in dit kader voor de inwoners, ondernemers en organisaties van gemeente Brummen alsook voor behoud van de identiteit van gemeente Brummen het grootst als gemeente Brummen binnen dit scenario aansluiting zoekt bij een gemeente die qua identiteit vergelijkbaar is. Gemeente Apeldoorn wijkt in die zin met haar 170.000 inwoners te-

Z096251/D455848

Blz. 3 van 6

veel af van gemeente Brummen en ligt om die reden minder voor de hand. Daarom adviseert het college de raad om in gesprek te gaan met de gemeenten Rheden en Zutphen. Gemeente Apeldoorn heeft aangegeven en benadrukt dat een besluit over de bestuurlijke toekomst van gemeente Brummen volledig aan gemeente Brummen is en behoort te zijn, en dat gemeente Apeldoorn zich ook in de toekomst constructief en ondersteunend blijft opstellen, in welke constellatie dan ook. Ad besluit 3: Waarom vervolgonderzoek en waarom op basis van de voorgestelde pijlers? Met het uitspreken van een voorkeur voor scenario 4a (herindelen met één andere gemeente) en een voorkeur voor vervolggesprekken met Rheden en Zutphen, staat nog allerminst vast welke keuze tussen deze twee gemeenten voor gemeente Brummen uiteindelijk de beste is. Daarvoor is nog nader onderzoek nodig. Bovendien is met alle potentiële samenwerkingspartners slechts een eerste verkennend gesprek gevoerd. Daarin zijn alle gesprekspartners weliswaar duidelijk geweest, maar hebben zij bij een eventueel vervolg ook nog ruimte nodig om hun eigen inwoners en ‘bestuurlijke achterban’ mee te nemen in een eventueel vervolg.

Dit betekent dat gemeente Brummen in het door het college voorgestelde vervolgonderzoek, eerst met de gemeenten Rheden en Zutphen in gesprek wil gaan om samen te onderzoeken hoe en op welke voorwaarden concreet vorm te geven aan een mogelijke fusie. Hierbij vindt het college het essentieel dat de gesprekken in ieder geval gaan over de onderwerpen die vanuit de deelonderzoeken van het onderzoek naar de bestuurlijke toekomst van gemeente Brummen (waaronder de bevraging van de inwoners) als belangrijke aandachts- en bespreekpunten naar boven zijn gekomen. Die onderwerpen zijn in het onderzoek en in de vergelijking van de vijf scenario’s geclusterd naar de volgende vijf pijlers: a) dienstverlenings- en voorzieningenniveau; b) kenmerken/identiteit; c) maatschappelijke trends en ontwikkelingen; d) organisatie en bestuur; e) financiën. Bij het bespreken van deze vijf pijlers wil het college expliciet ook de oriëntatie van de inwoners meegenomen hebben, alsook het belang van de papierindustrie. Ad besluit 4: De raad in september informeren over de uitkomsten van dit vervolgonderzoek, inclusief een advies van het college over het vervolg, om te komen tot een principebesluit

Als de raad in haar vergadering van 17 april 2025 besluit om akkoord te gaan met het advies van het college en de beslispunten gekoppeld aan dit advies, dan wil het college graag meteen tempo maken en al in april het voorgestelde vervolgonderzoek in gang zetten en de nodige vervolggesprekken te gaan voeren met de gemeenten Rheden en Zutphen. De uitkomsten daarvan zullen dan later in het jaar (na de zomer) worden gedeeld met de raad. Met grote nadruk moet hierbij onmiddellijk het voorbehoud worden gemaakt dat dit voornemen en deze planning uiteraard ook de gemeenten Rheden en Zutphen moeten passen. Hierover heeft nog geen afstemming plaatsgevonden met deze gemeenten, omdat de raad van gemeente Brummen zich eerst nog moet uitspreken over het advies van het college en het vervolg. Kanttekeningen Bij al het voorgaande nog de volgende kanttekeningen: 1. Het college realiseert zich terdege dat gemeente Rheden deel uitmaakt van een andere regio dan de Regio Stedendriehoek en dat om die reden een keuze voor Rheden specifieke “voeten in aarde heeft”, maar daar kunnen belangrijke voordelen tegenover staan. Net als dat overigens kan gelden bij een keuze voor Zutphen. Dit zal moeten blijken uit het voorgestelde vervolgonderzoek. 2. Een tweede kanttekening is dat gemeente Rheden heeft aangegeven ook met andere gemeenten over samenwerking te spreken.

Op dit moment is niet goed in te schatten of en hoe dat van invloed is op het gesprek met gemeente Rheden.

Z096251/D455848

Blz. 4 van 6

Burgerparticipatie In het onderzoek naar de bestuurlijke toekomst van gemeente Brummen zijn ook de inwoners, ondernemers en organisaties van gemeente Brummen bevraagd, alsook de eigen medewerkers. De bevindingen / uitkomsten hiervan zijn verwerkt in het eindrapport en meegenomen in de beoordeling en vergelijking van de scenario’s. De inwoners, ondernemers en organisaties van gemeente Brummen hechten zeer aan behoud van de identiteit van de huidige gemeente Brummen en waarderen de dienstverlening van de gemeentelijke organisatie. De gemeente reageert op tijd en verstrekt de juiste informatie. Tegelijkertijd is er behoefte aan betere digitale diensten. Ook betere bereikbaarheid, zowel online als fysiek, is als verbeterpunt genoemd. De nabijheid, bereikbaarheid en de kwaliteit van voorzieningen zoals winkels, zwembaden en bibliotheken worden belangrijk gevonden. Inwoners en maatschappelijke organisaties geven aan dat veranderingen in de toekomst voor hen het grootst zijn als zij voor sommige dienstverlening naar een buurgemeente moeten. Ongeveer een derde noemt dat de veranderingen het grootst zijn als er voorzieningen verdwijnen. De eigen medewerkers waarderen (onder andere) de kleinschaligheid van de gemeentelijke organisatie, de korte lijnen, de collegialiteit, de toewijding, de maatschappelijke betrokkenheid, de werksfeer en de diversiteit en afwisseling in het werk.

Hiernaast wijzen de medewerkers ook op zaken als de kwetsbaarheid van de organisatie door de beperkte omvang en de vele eenpitters, de werkdruk, de toename van taken en het achterblijven op het gebied van digitalisering en innovatie. Advies adviesorganen In het onderzoek zijn praktijkervaringen (in het werken met scenario’s) opgehaald bij andere gemeenten en zijn gesprekken gevoerd met het Ministerie van BZK, de VNG en de Provincie. De uitkomsten hiervan staan in het bijlagenboek van het eindrapport. Communicatie Een communicatie- en participatieplan maakt(e) deel uit van de onderzoeksopzet. Daar is tot dusver volgens plan invulling aan gegeven. Dat betekent dat ook over het eindrapport en het advies van het college tijdig en goed wordt gecommuniceerd met alle belanghebbende partijen. Na besluitvorming door de gemeenteraad over dit raadsvoorstel wordt op basis van de uitgangspunten van het communicatie- en participatieplan iedereen over de besluitvorming en de verder te nemen stappen op de hoogte gebracht. Dit gebeurt via de vertrouwde communicatiekanalen, waaronder de speciale webpagina brummen.nl/toekomst. Financiële toelichting De Provincie heeft meebetaald aan het onderzoek. Het onderzoek is binnen het beschikbaar gestelde budget uitgevoerd.

Voor het vervolgonderzoek stelt het college de raad voor om een budget beschikbaar te stellen van 80.000,- euro (zegge: tachtigduizend euro), waarmee ook voor het voorgestelde vervolgonderzoek een projectleider kan worden ingehuurd (want de capaciteit hiervoor binnen de eigen organisatie ontbreekt). De Provincie heeft laten doorschemeren ook aan het vervolgonderzoek te willen meebetalen. Juridische grondslag Niet van toepassing. Het ging en gaat om een verkennend onderzoek. Er zijn in dit stadium van het onderzoek nog geen juridische consequenties. Inkoop en aanbesteding N.v.t. Uitvoering Over de uitvoering van het voorgestelde vervolgonderzoek wordt afgestemd met de gemeenten Rheden en Zutphen, uiteraard in afstemming met de raad van gemeente Brummen.

Z096251/D455848

Blz. 5 van 6

Stukken behorende bij besluitvorming: 1.

Concept raadsbesluit (D455849)

2. 3. 4.

Eindrapport bestuurlijke toekomst (D455844) Samenvatting eindrapport bestuurlijke toekomst (D455845) Bijlagenboek bij eindrapport bestuurlijke toekomst (D455846)

Burgemeester en wethouders van Brummen,

H. Matser secretaris

Z096251/D455848

G.J.M. van Rumund burgemeester (wnd.)

Blz. 6 van 6