03 - Gemeente Krimpenerwaard - Motie vergroting gemeentefonds

3 . 2 Be o o r d e l i n g v e r a n d e r i n g e n o . b . v . n o r me n k a d e r st u u r g r o e p Op basis van de hiervoor toegelichte veranderingen in het verdeelmodel voor het cluster Participatie, kan het nieuwe verdeelmodel als volgt worden beoordeeld met behulp van de door de stuurgroep van de AEF-onderzoeken gehanteerde normen:

22

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA Beoordeling verdeelmodel cluster participatie o.b.v. normenkader stuurgroep Normen Toepassing De verdeling moet de noodzakelijke kosten van gemeenten Uitlegbaarheid i.c. kosreproduceren. tenoriëntatie (er is een plausibele en Commentaar: causale relatie aanwezig  Het budget voor inkomen en participatie in de nieuwe met kosten van gemeen7 Algemene Uitkering is bedoeld voor uitgaven in verband ten) met de uitvoering van de Participatiewet (het verzorgen van uitkeringen (niet de uitkeringen zelf) en het casemanagement), voor re-integratietrajecten voor werkzoekenden die in staat zijn om betaald werk te verrichten (de klassieke doelgroep) en voor de ondersteuning van mensen die niet zelfstandig in staat zijn betaald werk te verrichten (de nieuwe doelgroepen).  Het is goed uit te leggen dat de kosten die een gemeente hiervoor moet maken samenhangen met het aantal bijstandsontvangers.

Ook is het goed uit te leggen dat de kosten samenhangen met het aantal mensen die in het doelgroepregister zijn opgenomen, omdat de begeleiding van deze mensen structurele en relatief hoge kosten met zich meebrengt  De relatie tussen de kosten voor uitvoering van de Participatiewet en het gebruik van specialistische GGZ is minder eenduidig, terwijl de maatstaf in het nieuwe model een groot gewicht (22 procent) krijgt:  Het gebruik van specialistische GGZ is één van de verklarende factoren voor het aantal bijstandsontvangers8, maar het aantal bijstandsontvangers is zelf al opgenomen als verklarende factor.  Verder is het de vraag of bijstandsontvangers die specialistische GGZ gebruiken daadwerkelijk zorgen voor gemiddeld hogere uitvoeringskosten van de Participatiewet dan bijstandsontvangers die geen specialistische GGZ gebruiken. Als GGZ-cliënten ondersteuning 7 In de Financiële verhoudingswet is opgenomen dat een verdeelmodel flexibel en rechtvaardig moet zijn, waarbij een en ander is uitgewerkt naar de volgende criteria: (1) kostenoriëntatie, (2) globaliteit van maatstaven, (3) prikkelwerking (4) dynamisch en (5) stabiliteit. In het voorliggende onderzoek beperkt BEA zich tot de criteria kostenoriëntatie en prikkelwerking. De overige eisen aan een goed verdeelmodel zijn vooral ‘technisch’ van aard en daarmee minder geschikt voor een quickscan.

8 Zie bijvoorbeeld Ministerie van SZW, Cijfers en initiatieven Samenwerking GGZ – Werk & Inkomen, brief aan Tweede Kamer, 11 juli 2019.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

23

BEA

Vereenvoudiging

Prikkelwerking

Ondersteuning van transformatie

krijgen bij re-integratie naar werk, zijn de kosten van begeleiding relatief hoog. Maar het gebruik van specialistische GGZ is in de praktijk vaak ook een indicatie van een dermate complexe problematiek dat reintegratie naar werk (nog) niet aan de orde is.  Het aantal verdeelmaatstaven wordt met het nieuwe verdeelmodel sterk gereduceerd, van nu zeven maatstaven (op basis van het verdeelmodel zoals dat in 2017, als het basisjaar voor het AEF-onderzoek, was).  Van het BUIG-verdeelsysteem gaat een sterke prikkel uit van gemeenten. Het voorgestelde verdeelmodel voor het cluster Participatie in de algemene uitkering vermindert deze prikkel.  Het rijk verdeelt het BUIG-budget (bedoeld voor de kosten van bijstandsuitkeringen) niet op basis van het aantal uitkeringen zelf, maar op basis van factoren die het beroep op de bijstand verklaren (met uitzondering van factoren die door de gemeente zelf beïnvloedbaar zijn. Gemeenten ervaren zo een sterke prikkel om het beter te doen dan het model verwacht, om zo te kunnen besparen op het BUIG-budget.  Door de uitvoeringskosten en de re-integratiekosten wél te verdelen op basis van het feitelijke aantal bijstandsgerechtigden wordt de prikkel die uitgaat van het BUIGverdelingsmodel in enige mate ongedaan gemaakt.

Per saldo blijft nog wel een substantiële prikkel over (een bijstandsuitkering kost een gemeente circa € 13.000 uit BUIG en levert de gemeente circa € 4.500 op vanwege de algemene uitkering), van circa € 8.500 per eventueel bespaarde uitkering. Wat betreft bijdrage aan de transformatie op het terrein van participatie, ziet BEA geen grote verschillen tussen het huidige en het nieuwe verdeelmodel.

3 . 3 T u sse n b a l a n s Participatie

Bij het cluster participatie is uiteindelijk gekozen voor een verdeelmodel met slechts drie verdeelmaatstaven. De belangrijkste verdeelmaatstaf is het aantal bijstandsontvangers en mensen die bediend worden met loonkostensubsidie. Deze keuze vermindert de prikkelwerking die in de BUIG-bekostiging is ingebracht, namelijk dat gemeenten kunnen ‘verdienen’ op hun uitkering met een relatief grote uitstroom uit de bijstand. In het nieuwe verdeelmodel voor participatie in de algemene uitkering worden gemeenten toch weer grotendeels gehonoreerd op basis van ‘p x q’. Per saldo blijft alsnog wel een sterke prikkelwerking over, omdat de BUIG-prikkel (besparing op een uitkering levert in beginsel circa €

24

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA 13.000 per persoon op) groter is dan wat de gemeenten ontvangen in het nieuwe verdeelmodel voor de algemene uitkering per bijstandsontvanger (circa € 4.500 voor reintegratie-uitgaven) De verdeelmaatstaf doelgroepenregister gemeentelijke doelgroep is goed uitlegbaar. Relatief veel mensen in het doelgroepenregister leidt in principe tot extra uitgaven. De vraag is of dit voor de derde en laatste maatstaf ook zo is. Mensen die gebruik maken van specialistische GGZ komen in de praktijk vaak (nog) niet in aanmerking voor re-integratie. Deze groep doet wel een groter beroep op voorzieningen op het terrein van Wmo. Deze maatstaf is in het betreffende verdeelmodel voor de Wmo dan ook opgenomen.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

25

BEA 4 Wmo 2015 Afbakening

De bekostiging door het rijk van taken op het terrein van maatschappelijke ondersteuning

scope

kan worden uitgesplitst in een aantal componenten:  Een eerste deel dat onderdeel vormt van de algemene uitkering uit het gemeentefonds en dat wordt aangeduid als het ‘cluster Maatschappelijke ondersteuning’. Het zijn taken die ook voor 2015 al tot het takenpakket van gemeenten behoorden (het gaat o.a. om maatwerk- en individuele voorzieningen als woningaanpassingen of scootmobielen).  Een tweede deel dat tot 2019 onderdeel vormde van de Integratie-uitkering Sociaal Domein (IUSD) en dat betrekking heeft op de vooral vanuit de voormalige AWBZ in 2015 naar gemeenten gedecentraliseerde taken (groepsbegeleiding en individuele begeleiding en bijbehorend vervoer en beschermd wonen). Per 2019 is deze geldstroom geïntegreerd in de algemene uitkering, met behoud van de eigen verdeelmaatstaven.  Een derde deel bestaande uit integratie- en decentralisatie-uitkeringen, waarbij voor de maatschappelijke ondersteuning met name de IU Wmo (voor huishoudelijke hulp) en de decentralisatie-uitkeringen voor Maatschappelijke Opvang en Vrouwenopvang van belang zijn. De IU Wmo maakt sinds 2019 ook deel uit van de algemene uitkering. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de beoogde herverdeling van budgetten voor de componenten die sinds 2019 onderdeel uitmaken van de algemene uitkering.

26

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA De in het voorliggende hoofdstuk te beschouwen herverdeling van taken op het gebied van maatschappelijke ondersteuning heeft dan betrekking op circa € 5,6 miljard. Buiten de scope van dit hoofdstuk vallen dan de volgende taken:  Voor beschermd wonen wordt een afzonderlijk traject gevolgd. De verdeling van de budgetten voor bestaande cliënten blijft verlopen via de centrumgemeenten. De budgetten voor nieuwe cliënten worden doorgedecentraliseerd en voor de benodigde verdeling van middelen wordt een objectief verdeelmodel ontwikkeld.  Maatschappelijke opvang en begeleiding blijft, in lijn met het advies van het Expertiseteam Maatschappelijke Opvang Beschermd Wonen (MOBW) van de VNG, tot 2026 een taak voor de centrumgemeenten. Het budget wordt verdeeld met een eigen verdeelmodel9.  Vrouwenopvang blijft een taak van de centrumgemeenten. Voor deze taak blijft een afzonderlijk verdeelmodel bestaan.

4 . 1 N i e u we v e r d e e l mo d e l v e r g e l e k e n me t h u i d i g e v e r d e e l mo d e l Opbouw huidig Het cluster Maatschappelijke ontwikkeling dat in dit hoofdstuk wordt besproken, is zoals verdeelmodel

hiervoor toegelicht opgebouwd uit het cluster maatschappelijke ondersteuning dat al deel uitmaakte van de algemene uitkering, de per 2019 overgehevelde integratie-uitkering Wmo en de IUSD Wmo exclusief Beschermd Wonen.

In AU vóór

Voor deze bouwstenen worden verschillende verdeelmodellen gehanteerd. De verdeling

2019

van het cluster Maatschappelijke ondersteuning van taken die voor 2019 al in de algemene uitkering waren opgenomen, is gebaseerd op 18 maatstaven. De belangrijkste maatstaven zijn dan:  Aantal inwoners (voor 29 procent bepalend).  Ouderen (gewicht 15 procent).  Huishoudens met laag inkomen boven de drempel (gewicht 12 procent).  Omgevingsadressendichtheid (gewicht 10 procent). De overige maatstaven hebben een gezamenlijk gewicht van 34 procent. De belangrijkste resterende verdeelmaatstaven zijn huishoudens (9 procent) uitkeringsontvangers (6 procent), minderheden (5 procent), klantenpotentieel regionaal (4 procent), bijstandsontvangers (3 procent), eenouderhuishoudens (3 procent), klantenpotentieel lokaal (2 procent) en ouderen 75-85 jaar (2 procent). Voor enkele maatstaven is het gewicht per saldo nihil.

Vanuit IUSD in AU per 2019

De verdeling van de IUSD Wmo is gebaseerd op tien verdeelmaatstaven, waarvan langdurig medicijngebruik het belangrijkste is (met een gewicht van 34 procent). Ook van groot belang zijn de maatstaven huishouden met laag inkomen met drempel (26 procent), 9 Er is onderzocht of een nieuwe verdeling nodig is, maar omdat de kosten goed bleken te passen op de oude verdeling, is besloten deze niet te laten herijken.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

27

BEA Wajonguitkeringen (15 procent), uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers (11 procent), lokaal klantenpotentieel (9 procent). Overige verdeelmaatstaven zijn inwoners (8 procent), eenpersoonshuishoudens (6 procent), inwoners 65+ (5 procent), kernen met meer dan 500 inwoners (0,4 procent) en stedelijkheid10 (minus 14 procent). IU Wmo

De integratie-uitkering Wmo voor huishoudelijke hulp is inmiddels ook geïntegreerd in de algemene uitkering van het gemeentefonds, met voorlopig behoud van het eigen verdeelmodel. De belangrijkste verdeelmaatstaven voor de IU Wmo zijn langdurig medicijngebruik (gewicht 26,5 procent), gevolgd door gemiddeld gestandaardiseerd inkomen 75 t/m 84 jaar (18,4 procent), GGI 85+ (11,5 procent), GGI 65 t/m 74 jaar (7,7 procent), huishoudens met laag inkomen in leeftijd 75 t/m 84 jaar minus een drempel (7,4 procent) en inwoners jonger dan 65 jaar (6,5 procent). De IU Wmo wordt verder verdeeld aan de hand van een groot aantal overige maatstaven, geclusterd rondom de thema’s leeftijd inwoners (in totaal 6 verdeelmaatstaven), aantal en soort eenpersoonshuishoudens (3 maatstaven), inkomenssituatie (7 maatstaven) en overige maatstaven (in totaal 7 maatstaven). In totaal wordt de IU Wmo voor huishoudelijke hulp verdeeld aan de hand van 23 verdeelmaatstaven. De drie verdeelmodellen zijn geïntegreerd in de algemene uitkering van het gemeentefonds, met voorlopig behoud van een eigen verdeelsysteem:  Cluster Maatschappelijke ontwikkeling in AU, betreffende de taken die al vóór 2019 in de algemene uitkering zaten, wordt verdeeld aan de hand van 18 maatstaven.  De inmiddels geïntegreerde IUSD Wmo op basis van 10 verdeelmaatstaven.

 De inmiddels ook geïntegreerde IU Wmo ten behoeve van huishoudelijke hulp op basis van 23 verdeelmaatstaven. Omdat er sprake is van enige dubbeling in de gehanteerde verdeelmaatstaven, zijn er uiteindelijk geen 51 verdeelmaatstaven. De verdeelmaatstaf ‘inwoners’ en omgevingsadressendichtheid wordt bijvoorbeeld toegepast in alle drie componenten van het huidige verdeelmodel voor de Wmo en diverse maatstaven worden toegepast in twee van de drie componenten. Per saldo wordt momenteel gebruik gemaakt van 37 verdeelmaatstaven voor het cluster Wmo in de algemene uitkering van het gemeentefonds:

10 De verdeelmaatstaf stedelijkheid is gedefinieerd als omgevingsadressendichtheid vermenigvuldigd met woonruimten (OAD x WR).

28

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA Huidige verdeelmaatstaven cluster Maatschappe-

AU v o o r

lijke Ondersteuning

2 0 19

inwoners

IUSD

IU

X

X

X

kernen met minstens 500 adressen

X

jongeren

X

ouderen (> 64 jaar)

X

ouderen 75-85 jaar

X

huishoudens met laag inkomen

X

huishoudens met laag inkomen (drempel)

X

bijstandsontvangers

X

uitkeringsontvangers

X

eenpersoonshuishouden

X

X

X

minderheden

X

eenouderhuishoudens

X

huishoudens

X

klantenpotentieel lokaal

X

klantenpotentieel regionaal

X

leerlingen VO

X

land

X

binnenwater

X

omgevingsadressendichtheid

X

kernen

X

vast bedrag voor iedere gemeente

X

X

X X

X

X X

uitkeringsontvangers minus bijstandsontvanger

X

Wajong

X

medicijngebruik met drempel

X

X

inwoners < 65 jaar

X

ouderen 65 t/m 74 jaar

X

ouderen 85 jaar en ouder

X

eenpersoonshuishoudens 65 t/m 74 jaar

X

eenpersoonshuishoudens 75 t/m 84 jaar

X

eenpersoonshuishoudens 85 jaar en ouder

X

huishoudens met laag inkomen 65 t/m 74 jaar

X

huishoudens met laag inkomen 75 t/m 84 jaar

X

huishoudens met laag inkomen 85 jaar en ouder

X

gemiddeld gestandaardiseerd inkomen 65 t/m 74 jaar

X

gemiddeld gestandaardiseerd inkomen 75 t/m 84 jaar

X

gemiddeld gestandaardiseerd inkomen 85 jaar & ouder

X

bedden GGZ, verpleeghuis en zwakzinnigenzorg

X

De verdeelmaatstaf met het grootste gewicht betreft momenteel de maatstaf medicijnge-.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

29

BEA bruik. Samen met de verdeelmaatstaven huishoudens met laaginkomen (met drempel) en inwoners bepalen deze maatstaven voor 50 procent de verdeling van het beschikbare budget over alle gemeenten11: Huidig verdeelmodel cluster individuele voorzieningen Wmo Medicijngebruik Huishoudens met laag inkomen met drempel Inwoners Ouderen Wajong Uitkeringsgerechtigden minus bijstandsgerechtigden Klantenpotentieel lokaal Gemiddeld gestandaardiseerd inkomen 75 t/m 84 jaar Huishoudens Uitkeringsgerechtigden Eenpersoonshuishoudens Minderheden Klantenpotentieel regionaal Huishoudens met laag inkomen 75 t/m 84 jaar Gemiddeld gestandaardiseerd inkomen 65 t/m 74 jaar Gemiddeld gestandaardiseerd inkomen 85 jaar en ouder Overige maatstaven Totaal

22% 14% 14% 8% 5% 4% 4% 4% 4% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 7% 100%

Nieuw model

Het huidige verdeelmodel wijkt sterk af van het nieuwe verdeelmodel. Het gewicht van

wijkt sterk af

huishoudens met een laag inkomen (met drempel) neemt aanzienlijk toe, van 14 procent naar 33 procent, en is het gewicht dat het zwaarste weegt. De verdeelmaatstaf klantenpotentieel regionaal neemt sterk toe in belang, van 2 naar 27 procent. Verder zijn twee nieuwe verdeelmaatstaven toegevoegd (gebruik specialistische GGZ en laag opleidingsniveau met drempel) met een gewicht van respectievelijk 9 en 14 procent. Een groot gewicht krijgen in het nieuwe verdeelmodel ook oudere inwoners (concreet inwoners 75+ met drempel) en het aantal kernen is met een klein gewicht toegevoegd. Nieuw verdeelmodel cluster individuele voorzieningen Wmo Huishoudens met laag inkomen met drempel Gebruik specialistische GGZ Inwoners 75+ met drempel Klantenpotentieel regionaal Laag opleidingsniveau met drempel Kernen maal inwoners

33% 9% 15% 27% 14% 3%

11 Zie bijlage II voor een volledig overzicht van verdeelmaatstaven in 2020 en het gewicht per verdeelmaatstaf.

30

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA 4 . 2 Be o o r d e l i n g v e r a n d e r i n g e n o . b . v . n o r me n k a d e r st u u r g r o e p Op basis van de hiervoor toegelichte veranderingen in het verdeelsysteem voor de Wmo, kan het nieuwe verdeelsysteem als volgt worden beoordeeld met behulp van de door de stuurgroep van de AEF-herijking geformuleerde normen: Beoordeling verdeelmodel cluster Wmo 2015 o.b.v. normenkader stuurgroep Normen Toepassing Uitlegbaarheid i.c. kos De toepassing van sociaaleconomische verdeelmaatstatenoriëntatie ven als huishoudens met laag inkomen en laag oplei(er is een plausibele en dingsniveau laat zich goed uitleggen. Gebleken is dat decausale relatie aanwezig ze maatstaven inderdaad relevante kostendrijvers zijn. met kosten van gemeen Voor de verdeelmaatstaf huishoudens met laag inkomen ten) bleek dit in 201512 voor met name de cliëntengroepen (1) jongeren dan 65 jaar met een somatische grondslag, (2) cliënten met een indicatie voor begeleiding op basis van een psychische grondslag en (3) cliënten met een indicatie voor begeleiding op basis van verstandelijke, lichamelijke en/of zintuiglijke beperking.  Voor de verdeelmaatstaf laag opleidingsniveau is er een relatie met kosten voor de doelgroep cliënten met een indicatie voor begeleiding op basis van verstandelijke, lichamelijke en/of zintuiglijke beperking.

 Minder goed uit te leggen is de keuze voor de verdeelmaatstaf klantenpotentieel regionaal. In 2015 bleek dat deze maatstaf enige relatie had met kosten voor de doelgroep cliënten met indicatie voor begeleiding op psychische grondslag (maar minder sterk dan bijvoorbeeld maatstaven als uitkeringsontvangers, bijstandsontvangers en lokaal klantenpotentieel). De maatstaf regionaal klantenpotentieel had wel een grote impact op de cliënten beschermd wonen, maar voor deze doelgroep blijft ook in de komende jaren een eigen verdeelmodel gehandhaafd.  Minder goed uit te leggen is ook het ontbreken van enkele verdeelmaatstaven, waarvan in 2015 is gebleken dat deze een grote impact hebben op de kosten voor uitvoering van de Wmo. Het gaat dan om de verdeelmaatstaven uitkeringsontvangers, bijstandsontvangers en uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers. In mindere mate geldt dit ook voor een verdeelmaatstaf als inwoners 18+.

12 Op basis van AEF, Objectief verdeelmodel Wmo 2015, 22 augustus 2014.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

31

BEA

Vereenvoudiging

Prikkelwerking

Ondersteuning van transformatie

Geen variant

 Voor de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Krimpenerwaard en Zuidplas is de meerkernigheid van de gemeente in combinatie met de relatieve gelijkwaardigheid van deze kernen een kostendrijver. De meerkernigheid en de uitgestrektheid van de gemeente resulteren in relatief hoge vervoerskosten voor de Wmo. Verder is er maatschappelijk en politiek druk om kernen gelijk te behandelen en een bepaald minimaal voorzieningenniveau te bieden, ook op het terrein van de Wmo. Dit kan bij de organisatie van bijvoorbeeld groepsbegeleiding en dagbesteding resulteren in extra kosten. In het beoogde verdeelmodel is meerkernigheid via de maatstaf ‘kernen maal inwoners’ meegewogen, zij het dat deze maatstaf een bescheiden gewicht krijgt (3 procent).  Het nieuwe verdeelmodel scoort positief op het criterium vereenvoudiging. Bij invoering wordt het aantal verdeelmaatstaven sterk verminderd.  Het verdeelmodel bevat geen perverse prikkels. Gemeenten hebben relatief veel beleidsvrijheid om middelen naar eigen inzichten effectief en doelmatig in te zetten. Ondoelmatig gedrag wordt in die zin bestraft doordat gemeenten dan uiteindelijk tekort zullen komen.  Het verdeelmodel en de gekozen maatstaven bijten niet met de transformatie, in die zin dat gemeenten bijvoorbeeld niet bekostigd worden op basis van het gebruik van individuele of maatwerkvoorzieningen (‘p x q’).

Opvallend is dat in het herijkingsonderzoek van AEF voor het verdeelmodel voor de Wmo

zonder klanten- geen variant is onderzocht waarin de maatstaf klantenpotentieel regionaal ontbreekt. Wel potentieel

constateert AEF dat de maatstaf klantenpotentieel regionaal een grote bijdrage levert aan de verklaringsgraad van de uitgewerkte varianten voor het verdeelmodel. Het betreft de verklaringsgraad van de huidige uitvoeringskosten; daarmee is nog niet plausibel gemaakt waarom een grote regionale centrumfunctie zou moeten leiden tot extra uitvoeringskosten voor de Wmo. De ondersteuningsbehoefte van Wmo-cliënten richt zich primair op de eigen gemeente, uitgezonderd een specifieke doelgroep als die van de cliënten beschermd wonen. Voor deze doelgroep blijft echter een eigen verdeelmodel van toepassing.

Klanten-

Er wordt door AEF niet onderbouwd of toegelicht op welke wijze deze maatstaf van invloed

potentieel

is op het kostenniveau van gemeenten. De relatie tussen de maatstaf enerzijds en de

ter discussie

huidige kosten is gebaseerd op regressieanalyse. De eventuele causale relatie tussen enerzijds de verdeelmaatstaf regionaal klanten potentieel en anderzijds uitvoeringskosten is wel beschouwd door ESD2 Universiteit Utrecht in samenwerking met Bruno Steiner Ad-

32

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA vies en Panteia13. In dit onderzoek worden de volgende conclusies gepresenteerd:  De klantenpotentiëlen blijken gebruikt te worden voor de verdeling van budgetten ten behoeve van vooral (1) kunst en ontspanning en in mindere mate (2) zorg en maatschappelijke ondersteuning en (3) sinds 2016 ook voor werk en inkomen.  Waar de rol van de klantenpotentiëlen in het cluster kunst en ontspanning in de periode 1997 tot en met 2016 sterk is toegenomen, is die het sterkst gedaald in het cluster zorg en maatschappelijke ondersteuning. Het via de klantenpotentiële verdeelde bedragen zijn in deze periode meer dan gehalveerd.  De budgetten in het cluster zorg en maatschappelijke ontwikkeling worden vooral verdeeld op basis van demografische en sociaaleconomische kenmerken van gemeenten. De rol van de klantenpotentiëlen in dit cluster is ondergeschikt.  Als er sprake is van een causale relatie tussen enerzijds klantenpotentiëlen en anderzijds gemeentelijke uitgaven, dan is deze indirect in die zin dat het een weerspiegeling is van de constatering dat uitgaven niet zozeer samenhangen met een centrumfunctie maar met concentratie van achterstanden en cumulatie van sociale problematiek in steden.

 Geconcludeerd wordt dat het meer voor de hand ligt te kiezen voor verdeelmaatstaven die direct gerelateerd zijn aan concentratie van achterstanden en cumulatie van sociale problematiek in bepaalde gemeenten dan voor het opnemen van de maatstaf (regionaal of lokaal) klantenpotentieel als proxy voor deze kostendrijvers.

4 . 3 T u sse n b a l a n s Wmo

Toegespitst op het voor het cluster Wmo in de algemene uitkering voorgestelde verdeelmodel, kan worden geconstateerd dat met het nieuwe verdeelmodel een aanzienlijke reductie wordt gerealiseerd van het aantal verdeelmaatstaven op basis waarvan het macrobudget over gemeenten wordt verdeeld (van 17 maatstaven momenteel naar 6 straks). De belangrijkste verdeelmaatstaf (met een gewicht van 33 procent) is het aantal huishoudens met een laag inkomen (met drempel). Uit allerlei onderzoeken blijkt deze maatstaf inderdaad sterk van invloed te zijn op het gebruik van uiteenlopende Wmo-voorzieningen. Hetzelfde kan worden geconcludeerd over de maatstaven inwoners 75+ en laag opleidingsniveau (beide met drempel). De uitlegbaarheid en kostengerelateerdheid van de verdeelmaatstaf met het op één na hoogste gewicht, het klantenpotentieel regionaal, is minder. De maatstaf klantenpotentieel regionaal is vooral een proxy voor de stapeling van allerlei problemen van inwoners zoals die met name, maar niet alleen, voorkomt in de grote steden. Onderzoeksbureaus ESD2 13 H. Olden en L. Bingen (ESD2 Universiteit Utrecht) en B Steiner (Bruno Steiner Advies) i.s.m. Panteia, Centrumfunctie en het gemeentefonds, vooronderzoek naar bestaande maatstaven en alternatieven, 13 maart 2017.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

33

BEA Universiteit Utrecht c.s. concludeert in 2017 in opdracht van het ministerie van BZK dat dat het dan meer voor de hand ligt om te kiezen voor verdeelmaatstaven die direct gerelateerd zijn aan concentratie van achterstanden en cumulatie van sociale problematiek in bepaalde gemeenten dan voor het opnemen van de maatstaf regionaal klantenpotentieel als proxy voor deze kostendrijvers. Gedacht kan worden aan maatstaven als uitkeringsontvangers en bijstandsontvangers et cetera. Uit onderzoek van AEF uit 2015 komt naar voren dat deze maatstaven een grote impact hadden op de kosten voor uitvoering van de Wmo. Gelet op de hiervoor weergegeven overwegingen, is het verbazingwekkend dat in de nu door AEF uitgewerkte varianten van het verdeelmodel voor de Wmo geen variant is opgenomen waarin de verdeelmaatstaf klantenpotentieel regionaal ontbreekt. De reden hiervoor is dat het weglaten van deze maatstaf noopt tot het opnemen van veel andere maatstaven om tot vergelijkbaar hoge verklaringsgraad van de gemeentelijke uitgaven te komen. De drang tot vereenvoudiging lijkt hier gewonnen te hebben van de mate waarin verdeelmaatstaven direct en causaal van invloed zijn op de kosten van gemeenten. Een kostendrijver die voor de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Krimpenerwaard en Zuidplas bij uitstek van belang is als uitgestrekte gemeenten met een groot aantal kernen, is de meerkernigheid.

Meerkernigheid is opgenomen als maatstaf in het verdeelmodel met een gewicht van 3 procent. De vraag is of dit gewicht een correcte afspiegeling is van de invloed van meerkernigheid op de kosten van de Wmo.

34

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA 5 Jeugdwet Afbakening

De bekostiging door het rijk van taken op het terrein van de Jeugdwet kan in grote lijnen

scope

worden gesplitst in twee componenten:  Een eerste deel dat gericht is op maatwerkdienstverlening 18-. Hieronder vallen diverse vormen van jeugdhulp zoals  Jeugd- en opvoedhulp.  Jeugd-GGZ.  Jeugdzorg aan verstandelijk beperkten.  Gesloten jeugdhulp.  Geëscaleerde zorg 18-. Het gaat om:  Jeugdbescherming.  Jeugdreclassering.  Opvang bij huiselijk geweld (voor zover het jongeren betreft). Met de voorgenomen wijziging in het woonplaatsbeginsel gaat veranderen welke gemeente financieel verantwoordelijk is voor jongeren onder voogdij of boven de 18. Het door AEF uitgevoerde onderzoek naar een nieuw verdeelmodel richtte zich wat het cluster jeugd betreft op drie geldstromen:  Een eerste deel dat onderdeel vormt van de algemene uitkering uit het gemeentefonds (AU-cluster Jeugd).  Een tweede deel is de Integratie Uitkering Voogdij/18+.  Een derde deel is de decentralisatie-uitkering Jeugd (DU Jeugd).

Met ingang van 2019 is een groot deel van de voormalige IUSD Jeugd overgegaan naar de algemene uitkering. Het betreft de gehele IUSD Jeugd met uitzondering van de middelen ten behoeve van Voogdij/18+ (met peiljaar 2018 gaat het om in totaal circa € 3,1 miljard

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

35

BEA die overgaan naar de algemene uitkering en circa € 0,6 miljard die met ingang van 2019 gevat zijn onder de noemer integratie-uitkering Voogdij/18+. Het IUSD Jeugd-budget werd bij de start in 2015 verdeeld met behulp van een historisch model op basis van zorggebruik uit eerdere jaren. Sinds 2016 wordt het grootste gedeelte van het jeugdhulpbudget van gemeenten verdeeld aan de hand van een objectief verdeelmodel, waarbij geleidelijk een steeds groter deel van het budget verdeeld wordt met behulp van het objectieve verdeelmodel. Voor het onderdeel Voogdij/18+ is geen objectief verdeelmodel niet toegepast omdat er sprake is van een zeer ongelijke verdeling van betrokken jeugdigen over het land. Voor toepassing van een objectieve verdeling was een aanpassing van het woonplaatsbeginsel vereist. Bij de uitwerking van het nieuwe verdeelmodel is uitgegaan van toepassing van het nieuwe woonplaatsbeginsel dat in februari 2020 door de Eerste Kamer is goedgekeurd en van toepassing is vanaf 202114.

5 . 1 N i e u we v e r d e e l mo d e l v e r g e l e k e n me t h u i d i g e v e r d e e l mo d e l Zoals hiervoor toegelicht heeft de herverdeling van geldstromen op het thema Jeugd betrekking op het cluster Jeugd in de algemene uitkering en op de IU Voogdij/18+ en de decentralisatie-uitkering Jeugd. Cluster Jeugd

In het huidige verdeelmodel vindt de verdeling van het cluster Jeugd in de algemene

in AU, 2017

uitkering plaats aan de hand van de volgende maatstaven (situatie basisjaar 2017): Verdeelmodel AU-cluster Jeugd , situatie 2017 Verdeelmaatstaven Jongeren

Gewicht 46,7%

Huishoudens met laag inkomen

4,5%

Huishoudens met laag inkomen (drempel)

17,3%

Uitkeringsontvangers

-0,4%

Minderheden

20,4%

Eenouderhuishoudens

7,7%

Klantenpotentieel regionaal

1,8%

Omgevingsadressendichtheid

1,7%

Vast bedrag voor iedere gemeente

0,3%

Totaal

100%

14 AEF, Zoeken naar balans, Een kwalitatief onderzoek naar discrepanties in de budgetverdeelmodellen voor het sociaal domein, 9 april 2018.

36

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA De gewichten van de verdeelmaatstaven zijn afgeleid van het aantal eenheden van de betreffende maatstaven en de daarvoor in het verdeelmodel gehanteerde ‘prijs’: Huidige verdeelmaatstaven

Eenheden

Prijzen

Bedrag*

toegepast op Nederland

G ewicht**

(2017) Jongeren

3.817.173

Huishoudens laag inkomen

2.369.540

9,58

32.461.276

4,5%

Idem (drempel)

1.576.646

55,74

125.671.639

17,3%

Uitkeringsontvangers

1.285.186

-1,58

-2.903.751

-0,4%

Minderheden

1.433.435

72,29

148.180.913

20,4%

562.124

70,01

56.276.651

7,7%

Klantenpotentieel regionaal

17.081.430

0,54

13.190.280

1,8%

Omgevingsadressendichtheid

15.730.283

0,54

12.146.925

1,7%

Vast bedrag iedere gemeente

388

4.480,81

2.486.133

0,3%

726.486.480

100%

Eenouderhuishoudens

62,10

Totaal

338.976.414

46,7%

* het bedrag is gelijk aan het aantal eenheden vermenigvuldigd met de prijs en vermenigvuldigd met de uitkeringsfactor (in 2017 bedroeg de uitkeringsfactor 1,428). ** het gewicht is het aandeel van het bedrag van een verdeelmaatstaf in de landelijke verdeling in procenten van het totale bedrag voor het betreffende cluster. Op gemeenteniveau hebben de verdeelmaatstaven niet hetzelfde gewicht.

In vergelijking met het landelijk beeld, is de verdeelmaatstaf jongeren voor de gemeente Krimpenerwaard relatief erg belangrijk. Daar staat tegenover dat de verdeelmaatstaven minderheden en ook klantenpotentieel regionaal en omgevingsadressendichtheid voor Krimpenerwaard relatief weinig gewicht in de schaal leggen. Huidige verdeelmaatstaven

Eenheden

Prijzen

Bedrag

toegepast op Krimpener-

(met toepassing

waard (2017)

van uitkerings-

Gewicht

factor Jongeren

13.125

62,10

1.163.909

61,4%

Huishoudens laag inkomen

6.143

9,58

84.038

4,4%

Idem (drempel)

3.778,30

55,74

300.740

15,9%

Uitkeringsontvangers

2.410,67

-1,58

-5.439

-0,3%

Minderheden

1.935

72,29

199.750

10,5%

Eenouderhuishoudens

1.298

70,01

129.767

6,8%

Klantenpotentieel regionaal

3.310

0,54

2.552

0,1%

Omgevingsadressendichtheid

18.373,72

0,54

14.168

0,7%

Vast bedrag iedere gemeente

1

4.480,81

6.399

0,3%

1.895.884

100%

Totaal

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

37

BEA IUSD Jeugd

In 2017 ontvingen gemeenten voor hun taken op het gebied van jeugd ook middelen

in 2016

vanuit de Integratie-uitkering Sociaal Domein Jeugd (IUSD Jeugd), naast de bekostiging vanuit de algemene uitkering van het gemeentefonds voor het cluster Jeugd. De IUSD Jeugd-middelen werden verdeeld op basis van de volgende criteria1516: Verdeelmodel IUSD Jeugd , situatie 2016 Verdeelmaatstaven Basis: jongeren 0-17 jaar

Gewicht 68%

Eénouder/armoede Eenouderhuishoudens (EOH)

15%

EOH met minimaal 2 kinderen

11%

EOH met bijstand

8%

Psychische gezondheid Ouders met langdurig psychisch medicijngebruik

20%

Uitkeringssituatie gezin Jeugdigen in gezin met armoederisico

5%

Uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers

36%

Aantal gezinnen met kinderen met bijstand

3%

Zelfoplossend vermogen Gemiddeld huishoudensinkomen (alle huishoudens)

-27%

Gemiddeld huishoudensinkomen (huishoudens met kinderen)

-27%

Leerlingen met gewicht (vanwege voorkomen dubbeltellingen)

-6%

Totaal

100%

De IUSD Jeugd is inmiddels i.c. per 2019 geïntegreerd in de algemene uitkering. Het verdeelmodel voor het cluster Jeugd in de algemene uitkering is om deze reden sindsdien uitgebreid wat betreft het aantal verdeelmaatstaven. Situatie AU

Het actuele verdeelmodel heeft in de afgelopen jaren diverse wijzigingen ondergaan. De

per 2020

meest actuele versie is toegelicht in het document ‘Verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds 2020, stand 2020’. Het aantal maatstaven is inmiddels opgelopen tot in totaal 1917. Deze toename is zoals aangegeven met name toe te schrijven aan de

toevoeging van het grootste deel van de IUSD Jeugd-budgetten aan de algemene uitkering per 1 januari 2019.

15 Bart Leurs, senior adviseur Raad voor de financiële verhoudingen, Over de eenvoud en de eerlijkheid: een toelichting op de verdeelmodellen Sociaal Domein, presentatie Divosa-najaarscongres 17 november 2016. 16 Gijs Oskam (VNG), Drukte in de financiële verhoudingen, presentatie FAMO-congres 30 september 2016. 17 Verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds 2020, stand januari 2020.

38

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA Huidige verdeelmaatstaven

Eenheden

Prijzen

Bedrag*

Gewicht

Jongeren

3.357.755

509,91

2.771.975.467

62,4%

Huishoudens laag inkomen

2.408.285

9,58

37.352.548

0,8%

Idem (drempel)

1.602.866

55,74

144.647.532

3,3%

Uitkeringsontvangers

1.290.240

-1,58

-3.300.459

-0,1%

Minderheden

1.488.225

72,29

174.178.148

3,9%

582.106

679,40

640.286.679

14,4%

Klantenpotentieel regionaal

17.282.040

0,54

15.108.996

0,3%

OAD

16.264.512

0,54

14.219.412

0,3%

355

4.480,81

2.575.323

0,1%

442.275

239,17

171.256.103

3,9%

met leerlingengewicht 0,3

56.621

-1590,37

-145.788.262

-3,3%

met leerlingengewicht 1,2

56.589

-2496,37

-228.711.405

-5,2%

Gemiddeld huishoudens

5.135.692

-121,93

-1.013.809.691

-22,8%

Idem met kinderen

1.211.408

-477,13

-935.780.618

-21,1%

131.509,23

3520,33

749.525.588

16,9%

Eenouder met > 2 kinderen

215.418,00

1245,77

434.476.915

9,8%

Bijstand & minderj. kinderen

116.854,33

642,17

121.490.322

2,7%

Eenouder & bijstandsontv,

103.532,00

1700,88

285.098.627

6,4%

865.114,00

860,57

1.205.331.179

27,1%

4.440.132.408

100,0%

toegepast op Nederland (2020)

Eenouderhuishoudens

Vast bedrag per gemeente Jeugdigen (gezin armoederisico) Basisonderwijs

Gestandaardiseerd inkomen

Ouders met langdurig psychisch medicijngebruik Huishoudens

Uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers Totaal

* het bedrag is gelijk aan het aantal eenheden vermenigvuldigd met de prijs en vermenigvuldigd met de uitkeringsfactor (in 2017 bedroeg de uitkeringsfactor 1,619).

IU Voogdij/18+ De verdeling van de integratie-uitkering Voogdij/18+ is gebaseerd op het historisch zorggebruik in jaar t-2. De uitkering voor gemeenten bestaat uit het aantal zorgdagen maal de daarvoor gerekende dagprijs. Nieuwe

Het beoogde nieuwe verdeelmodel voor het sociaal domein betekent voor het onderdeel

verdeelmodel

Jeugd een zeer sterke reductie van het aantal verdeelmaatstaven. Uiteindelijk is gekozen voor een verdeelmodel met vijf verdeelmaatstaven. Bij de selectie van deze verdeelmaatstaven zijn onder meer de volgende uitgangspunten van belang geweest:  Verdeelmaatstaven moeten niet conjunctuurgevoelig zijn, omdat de kosten van jeugdhulp niet sterk conjunctuurafhankelijk zijn. Mogelijke conjunctuurgevoelige verdeel-

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

39

BEA maatstaven zijn bijvoorbeeld het aantal bijstandsontvangers of de omvang van het doelgroepenregister. Voor de jeugdhulp is een stabiele structurele financiering gewenst.  Verdeelmaatstaven dienen verder objectief van karakter te zijn en niet of nauwelijks te beïnvloeden door gemeenten. Om deze reden is met name de maatstaf langdurig medicijngebruik niet opgenomen in het verdeelmodel18. Het voorgestelde verdeelmodel met vijf maatstaven kent de volgende gewichten: Nieuw verdeelmodel cluster Jeugdwet Verdeelmaatstaven Inwoners 0-18 jaar Huishoudens met laag inkomen (met drempel) Klantenpotentieel regionaal Jongeren met armoederisico Gestandaardiseerd inkomen x inwoners met drempel Totaal

Gewicht 28% 59% 8% 15% -10% 100%

Het voorgestelde verdeelmodel heeft een verklaringsgraad van 77 procent. Dat is hoger dan voor het cluster Wmo en lager dan bij participatie. AEF geeft aan dat dit vanwege de mate van beleidsvrijheid op deze domeinen conform verwachting is. BEA tekent hierbij aan dat de recente invoering van het abonnementstarief voor de Wmo een aanzienlijke extra toeloop op Wmo-voorzieningen heeft veroorzaakt. De grip op de kosten en de mate van beleidsvrijheid van gemeenten lijkt daarmee verder verminderd te zijn. De opname van het aantal inwoners van 0-18 jaar als verdeelmaatstaf sluit aan op de tot heden gehanteerde verdeling. Wel is het gewicht sterk afgenomen (van nu 62,4 procent naar straks 28 procent). Opgemerkt moet worden dat de maatstaf jongeren met armoederisico voor 15 procent meetelt, waardoor het totale gewicht van ‘jongeren’ weer toeneemt, maar niet tot het niveau van het huidige verdeelmodel. De aan het aantal jongeren gerelateerde maatstaven leggen straks 43 procent gewicht in de schaal waar dit momenteel nog 62,4 procent is (gerefereerd wordt dan aan de verdeelmaatstaf ‘jongeren’; daarnaast zijn er in het huidige verdeelmodel nog enkele verdeelmaatstaven waarbij jeugdigen of leerlingen gehonoreerd worden), wat neerkomt op een afname van ruim 30 procent. De zwaarst wegende verdeelmaatstaf wordt huishoudens met een laag inkomen (met drempel).

Daarbij is het niet van belang of deze huishoudens ook één of meer kinderen

18 De gemeente Asten had hier voor gepleit, omdat deze gemeente er als gevolg van gericht beleid van gemeente in samenwerking met huisartsen in geslaagd was om het langdurig medicijngebruik sterk te verminderen. Opname van de verdeelmaatstaf zou dan betekenen dat de gemeente financieel gestraft zou worden voor succesvol beleid.

40

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA hebben. Een dergelijke verfijning zou bijdragen aan de uitlegbaarheid van de verdeelmaatstaf. Deze maatstaf is opgenomen als een maat voor sociaaleconomische problematiek. De sociaaleconomische omstandigheden van gemeenten (uitgedrukt met name door het aantal huishoudens met een laag inkomen en het gemiddeld inkomen) verklaren volgens AEF voor een belangrijk deel de noodzakelijke uitgaven van gemeenten voor jeugdhulp. Onderzoek

Naar de uitgaven van gemeenten voor Jeugdhulp is recent onderzoek gedaan in opdracht

volume & prijs

van het Ministerie van VWS door bureau Significant19. De aanleiding daarvoor vormde de in veel gemeenten sterke toename van de uitgaven voor jeugdhulp en mede daardoor het ontstaan van aanzienlijke tekorten. Uit dit onderzoek blijkt onder meer het volgende:  Uit een statistische analyse van de volumeontwikkeling van het beroep op jeugdhulp blijkt dat 30 tot 40 procent van de toename van het volume is te relateren aan factoren als  de ontwikkeling van het aantal jongeren in de gemeente  (de ontwikkeling van) het aantal jongeren met een niet-westerse migratieachtergrond, het aantal gezinnen met een bijstandsuitkering  het aantal eenoudergezinnen  en het inkomen van gezinnen  en dat de overige 60 tot 70 procent statistisch niet te verklaren is en waarschijnlijk samenhangt met andere factoren zoals verschillen tussen gemeenten in beleid en uitvoering. Eén van de weinige statistische significante verbanden, is die tussen de volumeontwikkeling enerzijds en de factor bijstandshuishoudens met minderjarige kinderen. Deze factor sluit nauw aan bij de in het nieuwe verdeelmodel opgenomen verdeelmaatstaf jongeren met armoederisico.

Er lijkt op basis van het Significant-onderzoek ook een positief verband tussen het aantal jongeren in eenoudergezinnen en het volume jeugdhulp en ook tussen het aantal jongeren in het algemeen en het volume, wat uiteraard ook logisch is (in een gemeente zonder jongeren zal het beroep op jeugdhulp nihil zijn). Daarnaast constateren de onderzoekers dat de verschillen in ontwikkeling van het volume sterker verschilt tussen de respectievelijke jeugdhulpregio’s dan tussen gemeenten binnen een regio. Dit suggereert dat bijvoorbeeld de historisch gegroeide ontwikkeling van de jeugdhulp in een bepaalde regio, het in deze regio ontstane zorglandschap en aanbod aan jeugdhulp en de in de regio opgezette samenwerking tussen gemeenten (ook) bepalend zijn voor de volumeontwikkeling. Andere bevindingen van Significant zijn: 19 Significant (Coby Peeters, Maarten Batterink, Garrit Schumacher en Patrick Tazelaar) i.o.v. Ministerie van VWS, Benchmarkanalyse uitgaven jeugdhulp in 26 gemeenten: leren van overeenkomsten en verschillen in beleid en uitvoering jeugdhulp, 19 april 2019.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

41

BEA  Dat er tussen de gemiddelde ontwikkeling van het volume enerzijds en de grootteklasse van gemeenten geen duidelijke relatie gelegd kan worden.  Dat er bij de uitgaven per cliënt een onderscheid is tussen gemeenten tot 50.000 inwoners (waarbij de uitgaven lager dan gemiddeld zijn) en gemeenten met meer dan 50.000 inwoners (waarbij het tegenovergestelde geldt). Geen invloed

Een ander opvallende uitkomst uit het Significant-onderzoek is dat de mate van

stedelijkheid

stedelijkheid in beperkte mate samenhangt met het volume jeugdhulp, waarbij dit verband wel negatief is. Het verband is niet zeer uitgesproken, maar het onderzoek levert geen indicatie op dat een grotere mate van stedelijkheid een verklaring vormt voor een groter beroep op jeugdhulp. Significant signaleert dat minder stedelijke gemeenten gemiddeld te maken hebben met een sterkere toename van het volume jeugdhulp dan de meer stedelijke gemeenten. In een SCP-onderzoek voorafgaand aan de decentralisaties in 2015, zijn de kostenverschillen in de jeugdzorg op een rij gezet2021. Het onderzoek probeert verklaringen te vinden voor verschillen in de kosten van jeugdzorg tussen gemeenten. Hierbij moet aangetekend worden dat de jeugdzorg vóór 2015 niet tot het takenpakket van de gemeenten behoorde maar dat de primaire uitvoerders de provinciale bureaus jeugdzorg waren. Het onderzoek geeft aan dat met name het ontbreken van één van de natuurlijke ouders in een huishouden met kinderen (maatstaf eenoudergezin) en armoede significant van invloed zijn op de kosten van jeugdhulp. Dit geldt ook voor het de factor ‘achterstandswijk’, waarbij uit het SCP-onderzoek blijkt dat deze factor als zodanig niet significant is maar dat de factor wel een afspiegeling is van de op zich wel relevante factoren eenoudergezin en armoede.

In wat mindere mate geldt ook voor jeugdigen met een lage opleiding en ouders met langdurig psychisch medicijngebruik dat er sprake is van een significante invloed op de kosten voor jeugdhulp. Uit het SCP-onderzoek bleek het aantal ouders met een hoog inkomen van sterk significant negatieve invloed te zijn op de kosten van jeugdhulp. In het hiervoor genoemde Significantonderzoek bleek daarentegen dat gemeenten aangeven dat zeker ook hoger opgeleide inwoners, met doorgaans hoger inkomens, goed de weg weten naar voorzieningen op het terrein van jeugdhulp.

20 Sociaal en Cultureel Planbureau (Michiel Ras, Evert Pommer en Klarita Sadiraj), Kostenverschillen in de jeugdzorg, een verklaring van verschillen in kosten tussen gemeenten, december 2014. 21 Zie ook verwijzing in Cebeon, Verdeelsystematiek middelen Jeugdhulp, naar een objectieve verdeling van gemeentelijke budgetten, met name schema S1, p. 5, 27 november 2014.

42

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA 5 . 2 Be o o r d e l i n g v e r a n d e r i n g e n o . b . v . n o r me n k a d e r st u u r g r o e p Op basis van de hiervoor toegelichte veranderingen in het verdeelsysteem voor de Jeugdwet, kan het nieuwe verdeelsysteem als volgt worden beoordeeld met behulp van de door de stuurgroep van de AEF-herijking geformuleerde normen: Beoordeling verdeelmodel cluster Jeugd o.b.v. normenkader stuurgroep Normen Toepassing Uitlegbaarheid i.c. kos De belangrijkste verdeelmaatstaf in het nieuwe verdeeltenoriëntatie model is het aantal huishoudens met laag inkomen (met (er is een plausibele en drempel). Het inkomensniveau blijkt in diverse ondercausale relatie aanwezig zoeken een bepalende factor voor gebruik en kosten van met kosten van gemeenjeugdhulp. ten)  De verdeelmaatstaf kan wel verder gepreciseerd worden, indien deze nader wordt toegespitst op huishoudens met een laag inkomen en met kinderen. In de definitie van de maatstaf zijn studenten niet opgenomen. Het lijkt logisch om ook andere groepen huishoudens met een laag inkomen die geen gebruik maken van jeugdhulp uit te filteren. Dit is ook mogelijk. Het CBS beschikt namelijk over de gegevens voor een verdeelmaatstaf huishoudens met een laag inkomen en met kinderen.  Verder is het nieuwe verdeelmodel de maatstaf klantenpotentieel regionaal opgenomen (met 8 procent versus momenteel 0,3 procent).

Dit weerspiegelt de waardering van AEF dat zich in centrumsteden allerlei problematieken concentreren die resulteren in hogere uitgaven, ook voor jeugdhulp, per inwoner. Er had ook voor gekozen kunnen worden om in het nieuwe verdeelmodel niet de maatstaf klantenpotentieel op te nemen, als proxy voor deze problematieken, maar deze te vervangen voor verdeelmaatstaven die zich richten op de aard van deze problematiek en de factoren waardoor deze naar verwachting vooral bepaald worden (naast de al in het nieuwe verdeelmodel opgenomen factoren als jongeren met armoederisico of huishoudens met een laag inkomen). Qua uitlegbaarheid zou dit beter zijn, waarbij dan wel de complexiteit van het verdeelmodel toeneemt vanwege het dan benodigde grotere aantal verdeelmaatstaven. Vereenvoudiging  De invoering van het nieuwe verdeelmodel levert een zeer grote vereenvoudiging op. Het aantal verdeelmaatstaven wordt teruggebracht naar 5 waar dit momenteel 19 is.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

43

BEA Prikkelwerking

Ondersteuning van transformatie

Beperkte grip

 Het voorgestelde verdeelmodel bevat geen perverse prikkels. Het gemeentelijke budget wordt in dit model voor 43 procent bepaald door het aantal jongeren (al dan niet met armoederisico). Ook de overige maatstaven hebben al dan niet een directe relatie met de kosten.  Wel is de grip van gemeenten op de uitgaven voor jeugdzorg beperkt. De mogelijkheden om door effectiever of doelmatiger werken te besparen op uitgaven, zijn beperkt. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) heeft maart 2019 op een rij gezet welke beleidsvrijheid gemeenten hebben, toegesneden naar cluster in de algemene uitkering van het Gemeentefonds. Het cluster Jeugd scoort een 3 wat beleidsvrijheid betreft op een schaal van 1 tot 1022.  Van belang is dat uit CBS-statistieken dat in 2019 maar circa 30 procent van alle doorverwijzingen naar jeugdhulptrajecten verloopt via de gemeentelijke toegang. De resterende 70 procent verloopt buiten de gemeente om of betreft jeugdhulptrajecten zonder verwijzer23. Van alle in 2019 gestarte jeugdhulptrajecten betreft circa 32 procent jeugdhulptrajecten waarvoor geen verwijzing nodig is (de zogenoemde vrij toegankelijke jeugdhulp).  Bij de verwijzingen buiten de gemeente om blijken met name doorverwijzingen via de huisarts belangrijk (goed voor 38 procent van de doorverwijzingen in 2019).

Naast de huisarts zijn ook gecertificeerde instellingen, medisch specialist, jeugdarts en (maar zeer beperkt) justitie doorverwijzers.  Per saldo heeft de gemeente dus niet of nauwelijks invloed op circa 55 tot 60 procent van de nieuw te starten jeugdhulptrajecten. De principiële vraag is dan of opname in de algemene uitkering van het gemeentefonds voor dit cluster passend is of dat vanwege de geringe grip op de uitgaven opname in een specifieke uitkering passender is.  Het verdeelmodel en de gekozen maatstaven bijten niet met de transformatie, in die zin dat gemeenten bijvoorbeeld niet bekostigd worden op basis van het gebruik van individuele of maatwerkvoorzieningen (‘p x q’).

De beperkte grip van gemeenten op het gebruik van jeugdhulpvoorzieningen wordt 22 Een score 1 betekent ‘geen beleidsvrijheid’, een score 10 betekent ‘volledige beleidsvrijheid’. 23 CBS, Jeugdhulp 2019, 2020.

44

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA op kosten

navolgend geïllustreerd. De grafiek geeft de ontwikkeling van het aantal doorverwijzingen naar jeugdhulp weer, uitgesplitst naar type doorverwijzer.

5 . 3 T u sse n b a l a n s Jeugd

Ook bij het cluster Jeugd in de algemene uitkering is een sterke vereenvoudiging voorzien, waarbij het aantal verdeelmaatstaven afneemt van 19 tot 5. De belangrijkste verdeelmaatstaf is het aantal huishoudens met laag inkomen (gewicht van 59 procent): Ten aanzien van deze verdeelmaatstaf stelt BEA de vraag of deze niet nader aangescherpt kan dan wel moet worden. Het CBS beschikt over statistieken om de maatstaf aan te scherpen tot het aantal huishoudens met een laag inkomen en met kinderen in de leeftijdscategorie tot 18 jaar. Vragen kunnen ook gesteld worden bij het wederom opnemen van de verdeelmaatstaf klantenpotentieel regionaal. Er is zeker een verband te leggen tussen de centrumfunctie van steden en de kosten voor jeugdhulp. Grote steden trekken inwoners aan met een zorgbehoefte omdat zij daar het grootste aanbod vinden, dat vooral historisch zo gegroeid

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

45

BEA is. En ook na bijvoorbeeld echtscheidingen kan het zijn dat een ouder met kind(eren) uitwijkt naar de stad vanwege de daar aanwezige meer betaalbare woningen. De vraag is wel hoe groot dit effect momenteel nog is, in de nog steeds overspannen woningmarkt waarin het juist in veel steden lastig is om betaalbare woonruimte te vinden. Vergeleken met het huidige verdeelmodel valt op dat in het nieuwe verdeelmodel het totale gewicht van de verdeelmaatstaven die een directe weerspiegeling vormen van het aantal kinderen of jongeren fors is afgenomen (van circa 62 procent naar 43 procent). Ook hierbij kan de vraag worden gesteld of dit terecht is omdat het aantal jongeren uiteindelijk nog steeds de belangrijkste kostendrijver lijkt van de kosten van jeugdhulp.

46

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA 6 Sociale basisvoorzieningen Het cluster Sociale basisvoorzieningen in het nieuwe verdeelmodel bestaat uit de volgende onderdelen:  Wijkteams.  Samenkracht en burgerparticipatie.  Volksgezondheid. In het cluster Sociale basisvoorzieningen is het huidige AU-cluster Samenkracht en burgerparticipatie opgenomen, evenals het huidige AU-cluster Volksgezondheid. Toegevoegd zijn daarnaast de kosten die gemeenten hebben vanwege de inzet van wijkteams. Het cluster Sociale basisvoorzieningen heeft met name raakvlakken met de clusters Jeugd en Wmo. Het onderdeel wijkteams raakt in principe daarnaast ook aan het cluster participatie omdat in veel gemeenten de wijkteams integraal ingezet worden (ten behoeve van zowel jeugd, Wmo als participatie):

De budgettaire omvang van het cluster Sociale basisvoorzieningen omvat in het basisjaar 2017 circa € 3,075 miljard. De omvang van het cluster in het nieuwe verdeelmodel raamt AEF op circa € 3,113 miljard.

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

47

BEA 6 . 1 N i e u we v e r d e e l mo d e l v e r g e l e k e n me t h u i d i g e v e r d e e l mo d e l Een vergelijking van ‘het oude verdeelmodel’ met het nieuwe verdeelmodel is niet eenvoudig. De reden daarvoor is dat het cluster Sociale basisvoorzieningen is opgebouwd uit de volgende onderdelen (terminologie afkomstig uit het verdeelmodel anno 2017):  Cluster jeugd uit de algemene uitkering (AU), met 10 maatstaven.  Cluster samenkracht en burgerparticipatie uit AU, met 20 maatstaven.  Cluster maatschappelijke ondersteuning uit de algemene uitkering met uitzondering van het subcluster dat gerelateerd is aan maatwerkvoorzieningen, met 19 maatstaven.  Cluster volksgezondheid uit de algemene uitkering, met 20 maatstaven.  DU jeugd, die slechts over een deel van de gemeenten verdeeld werd.  Circa 1/3 van het objectieve gedeelte van de IU SD Wmo voor alle gemeenten. Navolgend worden de verdeelmodellen voor het cluster Samenkracht en burgerparticipatie respectievelijk het cluster Volksgezondheid nader toegelicht. Huidig situatie, In het huidige verdeelmodel, opgevat als het medio 2020 geldende verdeelmodel, bevat per 2020

het cluster Samenkracht en burgerparticipatie 19 verdeelmaatstaven: Huidige verdeelmodel cluster Samenkracht en burgerparticipatie Verdeelmaatstaven Inwoners

Gewicht

Jongeren

16,0%

Ouderen

1,6%

Ouderen 75-85 jaar

0,1%

Huishoudens met laag inkomen

1,7%

Huishoudens met laag inkomen (drempel)

13,0%

Bijstandsontvangers

6,2%

Uitkeringsontvangers

2,7%

Minderheden

14,2%

Eenouderhuishoudens

6,8%

Huishoudens

4,0%

Klantenpotentieel lokaal

2,6%

Klantenpotentieel regionaal

6,2%

Leerlingen VO

0,0%

Land

0,3%

Binnenwater

0,0%

Omgevingsadressendichtheid

10,3%

Kernen

0,3%

Vast bedrag voor iedere gemeente

0,0% 100%

Totaal

48

14,1%

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA De vijf maatstaven met het meeste gewicht zijn: jongeren (16,0 procent), minderheden (14,2 procent), inwoners (14,1), huishoudens met laag inkomen met drempel (13,0 procent) en omgevingsadressendichtheid (10,3 procent). Deze vijf verdeelmaatstaven vertegenwoordigen samen een gewicht van ruim 2/3 (67,6 procent) voor dit cluster. Voor het cluster Volksgezondheid is aan de verdeelmaatstaf jongeren in het huidige verdeelmodel veruit het grootste gewicht toegekend (31,4 procent). Andere belangrijkste verdeelmaatstaven zijn inwoners (12,1 procent), minderheden (11,5 procent), huishoudens met laag inkomen met drempel (10,6 procent) en omgevingsadressendichtheid (8,3 procent). Deze vijf verdeelmaatstaven vertegenwoordigen samen een gewicht van bijna driekwart (73,9 procent) voor dit cluster: Huidige verdeelmodel cluster Volksgezondheid Verdeelmaatstaven Inwoners

Gewicht

Jongeren

31,4%

Ouderen

1,3%

Ouderen 75-85 jaar

0,1%

Huishoudens met laag inkomen

1,4%

Huishoudens met laag inkomen (drempel)

10,6%

Bijstandsontvangers

4,9%

Uitkeringsontvangers

2,1%

Minderheden

11,5%

Eenouderhuishoudens

5,5%

Huishoudens

3,3%

Klantenpotentieel lokaal

2,0%

Klantenpotentieel regionaal

4,9%

Leerlingen VO

0,0%

Land

0,2%

Binnenwater

0,0%

Omgevingsadressendichtheid

8,3%

Kernen

0,2%

Vast bedrag voor iedere gemeente

0,0%

Totaal

12,1%

100,0%

De top-5 van verdeelmaatstaven (qua gewicht) bij het cluster Samenkracht en participatie en bij het cluster Volksgezondheid komen volledig overeen. Het nieuwe verdeelmodel voor het nieuwe cluster Sociale basisvoorzieningen, dat opgebouwd is uit de hiervoor benoemde bouwstenen, bevat in totaal slechts vijf verdeelmaatstaven. Daarmee is er dus een zeer grote vereenvoudiging gerealiseerd van het verdeel-

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

49

BEA model. Bovendien geeft AEF aan dat de verklaringsgraad in casu de mate waarin het verdeelmodel erin slaagt de actuele uitgaven te verklaren, met het nieuwe verdeelmodel toeneemt van momenteel slechts 20 procent naar circa 51 procent. Nieuw

Van de nieuwe verdeelmaatstaven heeft de verdeelmaatstaf inwoners veruit het grootste

verdeelmodel

gewicht gekregen (51 procent): Nieuwe verdeelmodel cluster Sociale basisvoorzieningen Verdeelmaatstaven Inwoners Klantenpotentieel regionaal Migratieachtergrond Gebruik specialistische GGZ Kernen met 500 of meer adressen Totaal

Gewicht 51% 19% 10% 16% 3% 100%

De verdeelmaatstaf inwoners is in het huidige verdeelmodel ook één van de vijf belangrijkste verdeelmaatstaven. Het gewicht is echter sterk verhoogd. Ook de verdeelmaatstaf minderheden in casu mensen met een migratieachtergrond is gebleven (in het nieuwe verdeelmodel krijgt deze 10 procent gewicht). Wijzigingen

Nieuwe verdeelmaatstaven zijn (1) klantenpotentieel regionaal met een gewicht van 19 procent, (2) gebruik van specialistische GGZ met een gewicht van 16 procent en (3) het aantal kernen met 500 of meer adressen (met een gewicht van 3 procent). Dit betekent dat de nu nog belangrijke verdeelmaatstaven jongeren, huishoudens met laag inkomen met drempel en de omgevingsadressendichtheid zijn komen te vervallen als verdeelmaatstaf.

6 . 2 Be o o r d e l i n g v e r a n d e r i n g e n o . b . v . n o r me n k a d e r st u u r g r o e p Het nieuwe verdeelmodel voor het samengestelde cluster Sociale basisvoorzieningen kan als volgt worden beoordeeld op basis van uitlegbaarheid, bijdrage aan vereenvoudiging, prikkelwerking en ondersteuning van de beoogde transformatie: Beoordeling verdeelmodel cluster Sociale basisvoorzieningen o.b.v. normenkader stuurgroep Normen Toepassing Uitlegbaarheid  AEF oordeelt zelf dat de verdeelmaatstaven “redelijk goed uitlegbaar” zijn, met de kanttekening dat het gewicht van het gebruik van specialistische GGZ “hoger is geworden dan wellicht verwacht”. Omdat het verdeelmo-

50

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA



Vereenvoudiging



Prikkelwerking





Ondersteuning van transformatie



del betrekking heeft op Sociale basisvoorzieningen (en niet op bijvoorbeeld individuele maatwerkvoorzieningen op het vlak van Wmo of jeugdhulp), is deze verdeelmaatstaf inderdaad niet onmiddellijk evident. De sociale basisvoorzieningen worden in beginsel door alle inwoners gebruikt, met een te verwachten extra groot gebruik van bepaalde subgroepen. Van huishoudens met een laag inkomen en mensen met een migratieachtergrond kan een groter beroep op sociale basisvoorzieningen worden verwacht. Een deel van de basisvoorzieningen richt zich daarnaast specifiek op jongeren (het jongerenwerk met name) en in mindere mate ouderen (onder meer via het maatschappelijk werk). Nieuw in het verdeelmodel is de maatstaf klantenpotentieel regionaal. Ook bij de opname van deze verdeelmaatstaf kunnen vraagtekens worden geplaatst. De sociale basisvoorzieningen richten zich in principe op de eigen inwoners van gemeenten. Er is geen centrumfunctie op dit vlak, zoals bijvoorbeeld nog wel in sterke mate bij Beschermd Wonen. Het nieuwe verdeelmodel scoort zeer positief op het criterium vereenvoudiging. In het oude verdeelmodel waren vier subclusters opgenomen, met in totaal meer dan twintig verdeelmaatstaven. Het nieuwe verdeelmodel bevat geen perverse prikkels. De beleidsvrijheid van gemeenten op het cluster Sociale basisvoorzieningen is relatief groot.

Gemeenten hebben in het nieuwe verdeelmodel in principe de mogelijkheid om door doelmatiger werken te besparen op de ontvangen bekostiging. Voor de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Krimpenerwaard en Zuidplas geldt, dat de meerkernigheid en uitgestrektheid van de gemeente een opwaartse druk oplevert op de uitgaven. Het is de vraag of de in het nieuwe verdeelmodel opgenomen verdeelmaatstaf kernen met 500 of meer adressen hiervoor voldoende compenseert. Eén van de centrale gedachten onder de decentralisaties in het sociaal domein, is dat gemeenten beter in staat zijn om integraal regie te voeren op de zogenoemde ‘piramide’ in het sociaal domein. In die lijn past het dat gemeenten zowel zeggenschap hebben over de top van de piramide (doorverwijzing naar individuele maatwerkvoorzieningen en specialistische zorg) en over de basis van de piramide. Er zijn in het nieuwe verdeelmodel verder

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

51

BEA geen (financiële) prikkels opgenomen om gemeenten te stimuleren meer in te zetten op de sociale basis boven individuele of maatwerkvoorzieningen, behalve dan dat doelmatig werken in het algemeen wordt gestimuleerd. De transformatie kan daar ook in het nieuwe verdeelmodel belangrijk aan bijdragen.

6 . 3 T u sse n b a l a n s De opname van de verdeelmaatstaf klantenpotentieel regionaal, met een groot gewicht van 19 procent, is slecht uitlegbaar. Bij sociale basisvoorzieningen is niet of nauwelijks een centrumfunctie aan de orde. De voorzieningen die het betreft hebben bij uitstek een kern- of gemeentegericht bereik. Ook de verdeelmaatstaf specialistische GGZ heeft niet onmiddellijk een causaal verband met gebruik van en kosten vanwege sociale basisvoorzieningen. Een kostendrijver die in meerkernige gemeenten wel belangrijk is, is het aantal kernen. Het gewicht voor de opgenomen maatstaf ‘kernen met 500 of meer adressen’ lijkt klein ten opzichte van de opwaartse druk die deze gemeenten vaak ervaren om hun voorzieningen in alle kernen op een redelijk niveau te houden.

52

Verdeelmodel sociaal domein – second opinion

BEA 7 Beschermd wonen Het cluster Beschermd Wonen is een bijzonder onderdeel van het nieuwe verdeelmodel voor het sociaal domein. Sinds 1 januari 2015 hebben de centrumgemeenten bijzondere verantwoordelijkheden voor het organiseren van Beschermd Wonen. In het nieuwe verdeelmodel krijgen alle gemeenten verantwoordelijkheid voor nieuwe cliënten maar blijven de centrumgemeenten verantwoordelijk voor bestaande cliënten. Deze omstandigheid vereist een ingroeimodel waarbij uiteindelijk de rol van de centrumgemeenten geleidelijk minder groot wordt en die van de overige gemeenten aan belang wint. Een ingroeimodel is verder ook gewenst omdat het aanbod op het gebied van beschermd wonen op dit moment ‘scheef’ verdeeld is over het land. Deze voorzieningen zijn in het verleden vooral gerealiseerd in de nabijheid van GGZ-instellingen en in minder dichtbevolkte delen van het land. Invoering van een objectief verdeelmodel is daarmee op kortere termijn problematisch. Er zal rekening moeten worden gehouden met de historische ‘erfenis’ van bepaalde gemeenten. In lijn met het advies van de commissie-Dannenberg24 is wel te verwachten dat cliënten van beschermd wonen steeds meer in hun ‘eigen’ gemeente woonachtig zullen zijn en dat de spreiding van voorzieningen op het terrein van beschermd wonen steeds minder scheef zal zijn.