C04 College van B&W, actieve info Uitkomsten Evaluatie Bronckhorster Bestemmingsplanproces.pdf

Actieve informatievoorzieningc aan kopie aan van beh. ambtenaar portefeuillehouder datum kenmerk onderwerp

: : : : : : : :

INT20-46431

de gemeenteraad college van burgemeester en wethouders E.H. Hillen P.L.P.S. Hofman 15 december 2020 Z120854/INT20-46431 Actieve informatievoorziening Uitkomsten Evaluatie Bronckhorster Bestemmingsplanproces

Sinds 2016 werkt de gemeente volgens het Bronckhorster Bestemmingsplan Proces (BBP). Eind 2018 heeft de raad een motie aangenomen waarin gevraagd werd om de raad beter te betrekken bij het proces van het Bronckhorster Bestemmingsplan. Wethouder Hofman heeft toen een evaluatie toegezegd, waarvan de besluitvorming van de raad een belangrijk onderdeel was. De evaluatie moest inzicht geven of de gestelde doelen behaald werden, maar ook de praktische werkwijze evalueren. Naast dat dit input moest opleveren voor een optimalisering van het BBP moest het ook input opleveren voor de opvolger: het Bronckhorster Omgevingsplan. K+V heeft deze evaluatie de afgelopen maanden uitgevoerd. De belangrijkste conclusie van het rapport is dat de meeste doelen van de nieuwe werkwijze van het Bronckhorster Bestemmingsplan Proces gehaald zijn. Daarmee kan de conclusie getrokken worden dat we al op de goede weg zijn voor de implementatie van de omgevingswet en dat we zeker op deze weg door moeten gaan. Uiteraard zijn er altijd verbeteringen mogelijk. Onder meer op basis van de aanbevelingen uit het rapport wordt daar binnen het programma van de implementatie van de omgevingswet al naar gekeken. Op 3 november zijn de uitkomsten van het eindrapport tijdens de beeldvormende avond van de raad gepresenteerd. In de bijlage vindt u onze bestuurlijke reactie op het eindrapport van K+V en het eindrapport.

Daarin gaan we met name in op de aanbevelingen voor de rol van de gemeenteraad en hoe we daarmee om willen gaan. Bijlagen: 1. Bestuurlijke reactie op eindrapport Evaluatie Bronckhorster Bestemmingsplanproces 2. Eindrapport K+V Evaluatie Bronckhorster Bestemmingsplanproces dinsdag 3 november 2020

Pagina 1 van 1

Bestuurlijke reactie op Procesevaluatie Bestemmingsplanproces Gemeente Bronckhorst Beste gemeenteraad, Sinds 2016 werkt de gemeente volgens het Bronckhorster Bestemmingsplan Proces. Eind 2018 heeft de raad een motie aangenomen waarin gevraagd werd om de raad beter te betrekken bij het proces van het Bronckhorster Bestemmingsplan. Wethouder Hofman heeft toen een evaluatie toegezegd, waarvan de besluitvorming van de raad een belangrijk onderdeel is. De evaluatie moest inzicht geven of de gestelde doelen behaald worden, maar ook de praktische werkwijze evalueren. Naast dat dit input moest opleveren voor een optimalisering van het BBP moest het ook input opleveren voor de opvolger: het Bronckhorster Omgevingsplan. K+V heeft deze evaluatie uitgevoerd. Aan het begin van het traject heeft K+V hier een gesprek over gevoerd met een aantal van uw leden. Daarnaast hebben er gesprekken plaats gevonden met medewerkers, initiatiefnemers en ketenpartners. Op 3 november 2020 zijn de belangrijkste conclusies uit het eindrapport gepresenteerd in een beeldvormende avond. Hierbij vindt u onze reactie op de belangrijkste uitkomsten/aanbevelingen uit het eindrapport. Conclusies evaluatie Wij zijn blij met de belangrijkste conclusie van het rapport: namelijk dat de meeste doelen van de nieuwe werkwijze, waarmee wij in 2016 zijn gestart, gehaald zijn.

Daarmee trekken wij de conclusie dat we al op de goede weg zijn voor de implementatie van de Omgevingswet en dat we zeker op deze weg door moeten gaan. Uiteraard zijn er altijd verbeteringen mogelijk. Aanbevelingen Ten aanzien van de doelen die nog niet gehaald zijn, doet K+V een aantal aanbevelingen. Een groot deel daarvan richt zich op een efficiëntere organisatie van taken. Hier gaan wij aan werken en sommige zaken pakken wij direct op, zoals bijvoorbeeld een betere communicatie naar initiatiefnemers, meer communiceren met beelden i.p.v. tekst en kortere doorlooptijden waar mogelijk. Veel van de aanbevelingen nemen we mee bij de implementatie van de Omgevingswet. Denk bijvoorbeeld aan het op de juiste manier en moment betrekken van omwonenden, de betrokkenheid van en besluitvorming door de raad en het omvormen van de regiekamer naar een zogenaamde omgevingstafel. Aanbevelingen t.a.v. betrokkenheid gemeenteraad K+V doet een aantal aanbevelingen specifiek gericht op de betrokkenheid van de raad. Hieronder noemen we de belangrijkste en geven we ook meteen aan hoe we daarmee om willen gaan. Dilemma van loslaten of waarborgen kwaliteit Een van de aanbevelingen is dat voor de A-plannen die relatief eenvoudig zijn, wordt aanbevolen om de kaderstelling voor onderzoeken wel te doen en de marginale toetsing echt marginaal te doen.

We vinden het interessant dat dit dilemma ook in dit onderzoek weer naar boven komt: wilt u als gemeenteraad kaders stellen en daarmee ook grotendeels loslaten of blijft een toetsing noodzakelijk om een bepaalde kwaliteit te waarborgen? Dit dilemma bespreken we graag met u in het kader van de omgevingswet bij het opstellen van de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Wij verwachten dat we medio mei 2021 hierover met u in gesprek gaan. Moment van betrokkenheid raad K+V vindt dat t.a.v. B en C plannen de raad op een eerder moment moet worden betrokken, namelijk al voor de principemedewerking. Wij denken dat dit er niet voor zorgt dat u als raad beter uw kaderstellende rol kunt invullen en wel om de volgende redenen: 1. Om een afweging te kunnen maken over een voorstel heeft u als raad informatie nodig, die bij de start van een initiatief nog niet beschikbaar is. 2. U moet als raad uw onafhankelijke positie houden door niet aan de voorkant al in de positie gebracht te worden om uw (voorlopige) oordeel uit te spreken. 1

3. U heeft als raad al instrumenten om kanttekeningen te stellen en aandachtspunten mee te geven bij een initiatief, waar u nu ook al in een vroegtijdig stadium op geattendeerd wordt (via mail). Tegelijkertijd herkennen wij het signaal dat de mail-attendering zelden tot vragen over- of agendering van een principemedewerking leidt. We gaan graag met u in gesprek hoe we u beter kunnen informeren en betrekken aan de voorkant bij complexe B en C plannen. Wij verwachten hier in het kader van de participatiehandreiking medio maart 2021 met u in gesprek over te gaan. ABC indeling Er is in deze evaluatie niet gekeken naar de indeling in A, B en C plannen. K+V doet echter wel de aanbeveling om dat wel te gaan doen aan de hand van het bespreken van een aantal initiatieven. In het kader van de omgevingswet gaan we dat ook zeker doen. Doorgaan met veegplanateliers De aanbeveling om door te gaan met de veegplan ateliers onderschrijven wij van harte, omdat wij ook echt denken dat dit meerwaarde heeft. K+V geeft daarbij aan dat in de ateliers initiatieven besproken kunnen worden tussen ambtenaren en gemeenteraadsleden om zo te oefenen en te onderzoeken hoe men met elkaar kan afstemmen en het proces efficiënt ingericht kan worden. Dit past niet bij de ateliers die we sinds 2019 voor u organiseren.

Conform het BOB-model, waarmee u als raad wilt gaan werken, denken wij dat de ateliers bij de beeldvormende fase horen, waarin u vragen kunt stellen en u zich kunt laten informeren over alle initiatieven die op tafel liggen op dat moment. Vervolgens kunt in de commissievergadering een goede oordeelsvorming doen en besluitvorming in de raadsvergadering over de veegplannen. Tot slot Bovenstaande onderwerpen zullen de komende jaren op verschillende momenten en bij verschillende processen aan de orde komen in de raad of de raadswerkgroep Implementatie Omgevingswet. Ze zijn onderwerp van gesprek bij het bepalen van de rol van de raad, de ruimte die we binnen de Omgevingswet in Bronckhorst bieden aan initiatiefnemers, de wijze waarop we participatie inrichtenen bij het opstellen van de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan. En uiteraard de opvolger van het BBP: het omgevingsplanproces. Waar mogelijk voeren we nu al verbeteringen door in het proces.

2

Procesevaluatie Bestemmingsplan Gemeente Bronckhorst Opdrachtgever: Gemeente Bronckhorst Arnhem, 27 augustus 2020 Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

© KplusV

© KplusV

Procesevaluatie Bestemmingsplan Gemeente Bronckhorst Opdrachtgever: Gemeente Bronckhorst Arnhem, 27 augustus 2020 Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

© KplusV

Inhoud 1

Inleiding

5

2

Bronckhorster Bestemmingsplanproces

7

3

Bevindingen

11

3.1

De doelen van het BBP

11

3.1.1

Verkorten van de doorlooptijden

11

3.1.2

Efficiency en reductie van de kosten voor de gemeente en de initiatiefnemer

15

Duidelijkheid voor de initiatiefnemer en belanghebbenden gedurende het proces

17

Meer verantwoordelijkheid voor het proces en de participatie bij initiatiefnemer

20

3.2

De effecten van de doelen

21

3.3

Hoe werkt de praktijk?

24

3.4

kostenontwikkeling

28

4

Conclusies en aanbevelingen

30

3.1.3 3.1.4

Bijlagen Bijlage 1 Geraadpleegde documenten

37

Bijlage 2 Figuur Bronckhorster Bestemmingsplan

38

Onze contactgegevens

39

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

4

1 Inleiding De gemeente Bronckhorst heeft KplusV gevraagd een onderzoek uit te voeren naar het bestemmingsplanproces. Het Bronckhorster Bestemmingsplanproces is een vernieuwende aanpak die de gemeente sinds 2016 heeft. De reden voor een herziene aanpak had te maken met een terugtredende overheid en ontwikkelingen in de samenleving, zoals regie bij initiatiefnemers, participatie en dienstverleningsverwachtingen van de overheid. De nieuwe aanpak van 2016 beoogde destijds de volgende doelen te realiseren: • verkorten van de doorlooptijden (van 3 naar 1 jaar ongeveer); • efficiency en reductie van de kosten voor de gemeente en de initiatiefnemer; • duidelijkheid voor de initiatiefnemers en belanghebbenden gedurende het proces; • meer verantwoordelijkheid voor het proces en de participatie bij initiatiefnemer. Binnen deze aanpak staat de dienstverlening aan inwoners en bedrijven centraal en wordt meer regie neergelegd bij de initiatiefnemer. Doel Het hoofddoel van deze evaluatie is dat het inzicht moet verschaffen of de doelen van de nieuwe aanpak zijn gerealiseerd. Een nevendoel is dat de evaluatie input moet opleveren voor de opvolger van het Bronckhorster bestemmingsplanproces: het Bronckhorster omgevingsplanproces.

Onderzoeksvragen De centrale vraagstelling van dit evaluatieonderzoek naar het bestemmingsplanproces van de gemeente Bronkhorst luidt: Welke effecten heeft het bestemmingsplanproces op de gestelde doelen van de gemeente Bronckhorst en welke aanbevelingen kunnen vervolgens gedaan worden ten aanzien van het omgevingsplanproces? De volgende deelvragen zullen met dit onderzoek worden beantwoord: 1. Theoretisch: Hoe ziet het bestemmingsplanproces eruit op papier? En wie heeft welke rol erin? 2. Effect: Bereiken we de bij de invoering van het BBP beoogde doelen? Wat zijn de consequenties van de werkwijze van BBP voor omwonenden/belanghebbenden en initiatiefnemers? In hoeverre draagt het toewijzen in A-, B- of C-plannen bij aan de gestelde doelen? 3. De praktijk: Hoe voeren initiatiefnemer, gemeente en ketenpartners hun rol uit binnen de verschillende planprocesvormen? Hoe gaat de samenwerking tussen de diverse betrokkenen binnen de gemeente gedurende alle fases van het BBP? Hoe ervaren de gebruikers, ketenpartners en stakeholders het BBP ten aanzien van communicatie en welke knelpunten en verbeteringen zien de diverse gebruikers, ketenpartners en stakeholders in dit proces in de verschillende fases? 4. Efficiency: Hoe zit het met de kostenontwikkeling? Doet de differentiatie in leges (A-, B- of C-plan) recht aan de tijdsinvestering van de gemeente?

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

5

Onderzoeksactiviteiten Het onderzoek bestaat uit een documentstudie, twintig interviews, een groepsgesprek met de medewerkers en een groepsgesprek met een afvaardiging van de gemeenteraad. Er hebben gesprekken plaatsgevonden met een wethouder en met de makers van de nieuwe aanpak bestemmingsplanproces. Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd met de ketenpartners, te weten de provincie Gelderland, de omgevingsdienst Achterhoek en Waterschap Rijn en IJssel. Ook zijn vijf interviews gehouden met initiatiefnemers van een bestemmingsplanwijziging. Er zijn twee initiatiefnemers van een A-plan, twee initiatiefnemers van een B-plan en één medewerker over een C-plan geïnterviewd. In de selectie voor A-plannen is gekozen voor een plan uit 2018 en een ander plan uit 2019, waarbij voor een plan met een lange en een gemiddelde doorlooptijd is gekozen. De reden om een initiatief met een gemiddelde doorlooptijd te selecteren heeft te maken met het feit dat er relatief veel A-plannen zijn met een gemiddelde doorlooptijd. Bij de B-plannen is eveneens gekozen voor een plan uit 2018 en 2019. Er is gekozen voor een initiatief met een korte doorlooptijd en een lange doorlooptijd om ook de verschillen tussen deze verschillende plannen goed te bestuderen. De selectie van de bestudeerde casussen is aan de hand van de hiervoor genoemde criteria (doorlooptijd) naar voren gekomen.

Er was een tweetal initiatiefnemers die niet mee wilde werken aan het onderzoek. De reden hiervoor is dat ze er geen tijd voor wilden vrijmaken. Vervolgens is op basis van de hiervoor genoemde criteria weer een nieuwe selectie gemaakt. Er is één C-plan meegenomen in het onderzoek, omdat er maar één C-plan voorkwam. Dit was een C-plan vanuit een gemeentelijk initiatief en deze is nog niet afgerond, daarom is gekozen om alleen de betreffende zaakbeheerder van de gemeente hierover te interviewen. In het oorspronkelijke onderzoeksplan was opgenomen om het perspectief van omwonenden te belichten door middel van interviews met hen. Wegens omstandigheden konden de onderzoekers de omwonenden niet bereiken. Door de interviews met de initiatiefnemers werd inzichtelijk dat de werkwijzen per medewerker ruimtelijke ordening verschillend waren. Om de verschillen in de werkwijzen te specificeren, is gekozen om vier interviews te houden met medewerkers ruimtelijke ordening van de gemeente. Vanwege de privacy en gevoeligheden in sommige dossiers is er gekozen om geen overzicht te geven van de geïnterviewde personen. In bijlage 1 staat een overzicht van geraadpleegde documenten. Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op de inhoud en inrichting van het Bronckhorster Bestemmingsplanproces (BBP). Ook de grondslagen en principes ten aanzien van het BBP worden toegelicht.

Hoofdstuk 3 geeft de resultaten van het onderzoek weer en voert een analyse uit over het documentatieonderzoek, de interviews en de groepsgesprekken. Per deelvraag zijn de conclusies en aanbevelingen uiteengezet. In hoofdstuk 4 staat het antwoord van de centrale vraag beschreven, resulterend in de conclusies van dit onderzoek. Tevens worden er aanbevelingen gedaan ter verbetering van het BBP en het omgevingsplanproces binnen de gemeente Bronckhorst.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

6

2 Bronckhorster Bestemmingsplanproces In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven over de theoretische onderwerpen van dit onderzoek. Het bestemmingsplanproces wordt beschreven met bijzondere aandacht voor de verschillende rollen in het proces. Daarnaast komen het omgevingsplanproces en de evaluatieprocessen aan de orde. Het Bronckhorster Bestemmingsplanproces op papier Het BBP kent een aantal grondbeginselen, waaronder het neerleggen van meer verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer. De gedachte hierachter is dat de gemeente vindt dat haar inwoners zelf zeggenschap moeten hebben en verantwoordelijkheid moeten kunnen nemen over hun eigen omgeving. Daarnaast wil de gemeente dat het bestemmingsplanproces zo efficiënt mogelijk verloopt. Ook wil de gemeente Bronckhorst met het BBP de kosten minder neerleggen bij de hele gemeenschap en meer bij de gebruiker volgens het principe: de gebruiker betaalt. De binnengekomen initiatieven worden daarom verdeeld in drie varianten plan-types: • A-plan: verantwoordelijkheid voor inhoud en regie bij initiatiefnemer; • B-plan: verantwoordelijkheid voor inhoud bij initiatiefnemer en regie bij de gemeente; • C-plan: verantwoordelijkheid voor inhoud en de regie bij de gemeente.

Het college van burgemeester en wethouders maakt bij de beoordeling van het initiatief een onderscheid in voorbereidingsplannen in de categorieën A, B en C als er wordt geconcludeerd dat er medewerking aan kan worden verleend. Voor ieder initiatief wordt een weging gemaakt welke variant het betreft op basis van de te verwachten complexiteit van het plan. Daarbij worden de volgende criteria gehanteerd: • maatschappelijke en politieke gevoeligheid; • juridische complexiteit (bijv. MER, Natura 2000); • planologisch niet passend en niet passend binnen beleid; • planologisch niet passend maar wel passend binnen beleid. Het proces kent vier fases: vooroverleg, principeverzoek, voorbereiding en de formele procedure, gevolgd door een eventuele beroepsfase. In figuur 1 worden de verschillende fases weergegeven.

Figuur 1: Processchema Bronckhorster Bestemmingsplanproces.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

7

Op basis van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) artikel 3.1 stelt de gemeenteraad van Bronckhorst bestemmingsplannen vast voor het grondgebied van de gemeente. In de plannen worden bestemmingen toegewezen voor gebruik van de grond voor bijvoorbeeld bebouwing en agrarische functies. Het proces start met een initiatiefnemer die met een plan naar de gemeente komt. Het wordt dan duidelijk of een plan past in het bestemmingsplanproces en indien dat niet zo is, wordt de zaak overgedragen naar een medewerker ruimtelijke ordening van het cluster Omgeving. De zaakbeheerder geeft tijdens het vooroverleg toelichting over de (on)mogelijkheden van het plan, de indieningsvereisten, mogelijke kosten en de mate waarin omgevingsaspecten, beleidsuitgangspunten en andere aandachtspunten aan de orde kunnen zijn. Dit vooroverleg resulteert in een brief waarin verslag wordt gedaan van het resultaat van het vooroverleg. Het inschakelen van deskundige partijen bij het opstellen van het plan en het vooroverleg is van belang voor de kwaliteit en het slagen van het plan. De vorm van het vooroverleg is voor alle plannen vormvrij. Het staat de initiatiefnemer vrij om de vorm van overleg te kiezen. Dit is afhankelijk van de aard en de omvang van het plan en de relatie tussen de initiatiefnemer en de omgeving.

Na het vooroverleg en korte bestudering van het plan stuurt de zaakbeheerder het plan naar de regiekamer met een voorstel voor categorisering van het plan. Een regiekamer met daarin de diverse disciplines als RO, stedenbouw, cultuurhistorie, landschap etc., adviseert het college. De regiekamer bestaat uit een kerngroep met een onafhankelijke voorzitter en mensen die afhankelijk van het onderwerp van het plan worden toegevoegd. De regiekamer adviseert het college over de inhoud en over de indeling van de voorbereidingsplannen in de categorie A, B of C. Na vooroverlegfase begint het principeverzoekfase. Deze fase begint bij het indienen van een principeverzoekformulier om een principe-uitspraak van het college. Op basis van een ambtelijk advies zal het college gehoord de regiekamer - besluiten om al dan niet principemedewerking te verlenen aan de plannen en zo ja, onder welke voorwaarden? Een van de voorwaarden is dat pas gestart wordt door de gemeente met de werkzaamheden in de volgende (voorbereidende) fase na ondertekening van de overeenkomst. Als bij de beoordeling van een initiatief door het college van burgemeester en wethouders wordt geconcludeerd dat er medewerking aan kan worden verleend, maakt zij bij de principemedewerking een onderscheid in voorbereidingsplannen in de categorieën A, B en C.

In de voorbereidingsfase wordt een voorontwerp van een bestemmingsplan ten behoeve van BBP voor opname in veegplan opgesteld dat voldoet aan het handboek (Handboek ruimtelijke ordening, 2019). Dit zogeheten ‘voorbereidingsplan’ moet bestaan uit een toelichting, planregels en een verbeelding. Afhankelijk van het plan kunnen diverse onderzoeken nodig zijn. Het is aan de initiatiefnemer en diens adviseur(s) c.q. opsteller(s) van het plan om te bepalen welke onderzoeken er nodig zijn ten behoeve van een goede ruimtelijke onderbouwing van het plan. Bij een A-plan is de initiatiefnemer verantwoordelijk voor het opstellen van het plan en om vooroverleg te voeren met de omgeving en instanties zoals het waterschap. Omdat A- en wijzigingsplannen in de regel passen binnen rijks- en provinciaal beleid is vooroverleg met rijks- en provinciale diensten doorgaans niet nodig. Als er bij een plan toch sprake is van rijks- en/of provinciaal belang, hoewel daarmee niet in strijd, dan draagt de gemeente in dat geval zorg voor dat overleg.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

8

Bij A- en B-plannen zijn de initiatiefnemer en diens adviseur(s) primair verantwoordelijk voor de inhoud van het plan en bijbehorende stukken. Bij A-plannen met provinciaal belang en B-plannen is de gemeente verantwoordelijk voor het vooroverleg met de omgeving en de betrokken instanties. Bij A-plannen zonder provinciaal belang is de initiatiefnemer zelf verantwoordelijk voor het vooroverleg. Als de fase van voorbereiding is afgerond komt de formele procedure. De gemeente toetst de aangeleverde voorbereidingsplannen eerst technisch aan het handboek alvorens de plannen inhoudelijk te toetsen. Als deze technische toets uitwijst dat het plan niet aan het handboek voldoet, dan dienen eerst de technische onvolkomenheden te worden opgelost voordat overgegaan wordt tot inhoudelijke toetsing. Omdat de initiatiefnemer verantwoordelijk is voor de inhoud van A-, B- en wijzigingsplannen, toetst de gemeente het door de initiatiefnemer aangeleverde plan en bijbehorende onderzoeken slechts marginaal. Enkel significante onjuistheden worden aan de initiatiefnemer gemeld met de mogelijkheid om dit gebrek te herstellen. Blijft dit herstel uit dan zal het betreffende initiatief buiten het veegplan worden gelaten. Bij andere, al dan niet door de gemeente opgemerkte, onvolkomenheden wordt het initiatief wel opgenomen in het veegplan, maar blijft de initiatiefnemer verantwoordelijk.

Twee keer per jaar wordt een bestemmingsplan vastgesteld, waarin voorbereidingsplannen die de voorbereidingsfase hebben afgerond, worden meegenomen. Het zogeheten ‘veegplan’. Er zijn vaste momenten, 1 april en 1 oktober van een kalenderjaar, waarop initiatiefnemers de benodigde stukken (een verbeelding en een ruimtelijke onderbouwing voor hun initiatief) compleet moet hebben aangeleverd. De stukken moeten technisch en inhoudelijk (voor 1 april/1 oktober) zijn getoetst aan het handboek en door de gemeente akkoord bevonden zijn. Indien daaraan wordt voldaan gaat het ontwerp van het veegplan met de betreffende ontwikkelingen vervolgens van start. Na de tervisielegging, de wettelijk voorgeschreven mogelijkheid van zienswijzen van derden, leidt dit uiteindelijk tot een besluit van de gemeenteraad. Voor de procedure die start in april is dat de raadsvergadering van oktober. Voor de procedure die start in oktober, is die in april van het volgende jaar. Tegen een besluit van de gemeenteraad c.q. het college staat de wettelijke mogelijkheid van beroep open. Voor initiatieven van derden geldt dat de initiatiefnemer, al dan niet bijgestaan door een adviseur, samen met de gemeente het plan bij de Raad van State verdedigt. Over het huidige BBP is in januari 2018 een evaluatie gedaan.

Bij die evaluatie zijn alle bestemmingsplanwijzigingen betrokken die van juli 2016 t/m december 2017 in procedure zijn gebracht. De conclusie van dit onderzoek was dat het over het geheel genomen werkt zoals verwacht. Op basis van ervaringen en opmerkingen, zowel extern als intern, is het BBP op onderdelen aangepast. Het onderscheid tussen B- en C-plannen is aangepast. Bij een B-plan gaat het niet meer alleen om de politieke gevoeligheid maar ook om de maatschappelijke gevoeligheid. Als een initiatief maatschappelijk en politiek gevoelig is en of afwijkt van het gangbare beleid, is het in de regel een B-plan. Afhankelijk van de aard en omvang van een initiatief en de mate van maatschappelijke en politieke gevoeligheid kan in overleg met de portefeuillehouder worden bepaald dat het om een C-plan gaat. Er waren nog enkele verbeterpunten in deze evaluatie waaraan wordt gewerkt. De doorlooptijd is aanzienlijk verkort en de verwachting is dat deze, als het proces verder is

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

9

doorgevoerd, nog verder zal teruglopen richting de beoogde doelstelling (18 maanden gemiddeld). Het verminderen van de inzet van ambtelijke uren is deels bereikt en verdient nog de nodige aandacht. Het anders omgaan met verantwoordelijkheden vergt een andere denk- en handelswijze bij zowel de initiatiefnemer, de bijbehorende adviseur en de gemeente. De conclusie van de evaluatie van 2018 was dat het BBP op de goede weg is om haar beoogde doelstellingen te gaan halen. Omgevingsplan gemeente Bronckhorst In de Routekaart invoering Omgevingswet heeft de gemeente Bronckhorst beschreven dat voor het kerninstrument omgevingsplan een startnotitie Omgevingsplan wordt geschreven. Hiermee wordt de projectorganisatie voor de totstandkoming van het omgevingsplan ingericht, dit geldt nog niet voor een latere wijziging van dat omgevingsplan. Er wordt ook een vervolg gegeven aan de eerder ingezette bundeling van bestemmingsplannen. Bronckhorst heeft in tegenstelling tot de meeste Nederlandse gemeente slechts twee bestemmingsplannen en daarmee is al een stap gezet richting één omgevingsplan. De ambitie is om de bestemmingsplannen landelijk en stedelijk gebied samen te voegen met verordeningen in een vernieuwd omgevingsplan. In januari 2020 is de gemeente Bronckhorst gestart met de projectorganisatie om het proces en het omgevingsplan (maar ook de visie en participatie) vorm te geven.

Hierin wil de gemeente aangeven hoe het omgevingsplan actueel kan worden gehouden en hoe omgegaan wordt met eventuele afwijkingen van de regels uit het omgevingsplan. Conclusie theorie Bronckhorster Bestemmingsplanproces • In bijlage 2 staat het Bronckhorster Bestemmingsplanproces schematisch weergegeven. De rollen in het planproces zijn afhankelijk van de indeling in A-, B- of C-plan; • De gemeente Bronckhorst heeft slechts twee bestemmingsplannen en is daarmee op weg naar één omgevingsplan. De gemeente werkt op dit moment aan de startnotitie omgevingsplan waar het totstandkomingsproces met planning wordt beschreven.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

10

3 Bevindingen Dit hoofdstuk gaat over de doelen van het BBP, het effect van het BBP, hoe het BBP in de praktijk werkt en de efficiency van het BBP. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de deelvragen 2, 3 en 4 die eerder in hoofdstuk 1 verder zijn toegelicht. Er wordt naast een analyse ook conclusies en aanbevelingen gedaan per deelvraag, op die manier zijn de verbanden tussen de analyse, conclusie en aanbevelingen te zien.

3.1 De doelen van het BBP In 2016 zijn de doelen geformuleerd die men destijds met het BBP had. In deze paragraaf geven we antwoord op de deelvraag of deze doelen middels het BBP zijn bereikt. Zoals al eerder vermeld gaat het hier over de volgende vier doelen: 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4

Verkorten van de doorlooptijden (van 3 naar 1 jaar ongeveer); Efficiency en reductie van de kosten voor de gemeente en de initiatiefnemer; Duidelijkheid voor de initiatiefnemers en belanghebbenden gedurende het proces; Meer verantwoordelijkheid voor het proces en de participatie bij initiatiefnemer.

3.1.1 Verkorten van de doorlooptijden

In figuur 2 is te zien dat de gemiddelde doorlooptijd daalt van circa 31 maanden in 2017 tot circa 24 maanden in 2020. Hierbij wordt gekeken naar het proces van vooroverleg tot vaststelling van het bestemmingsplan. Van 2017 tot 2019 daalt de grafiek van 31 maanden naar 20 maanden. Daarna stijgt de grafiek naar een gemiddelde doorlooptijd van circa 24 maanden in 2020. Op basis van de gegevens die de gemeente heeft aangeleverd kan gesteld worden dat de gemiddelde doorlooptijd van alle bestemmingsplanprocedures is gedaald van 34 maanden (voor 2016) naar 25 maanden (gemiddelde tussen 2017 en veegplan 1 2020). Dit is afgenomen maar niet in de mate die de gemeente had verwacht. De verwachting was dat de doorlooptijd teruggedrongen zou worden naar 18 maanden. Uit dit onderzoek blijkt dat de doorlooptijd van 18 maanden niet realistisch is. De redenen voor vertraging voor een deel van de initiatieven vanaf 2017 zijn verschillende externe omstandigheden. Het kan te maken hebben met het feit dat dat de initiatiefnemer door externe omstandigheden besluit langer te doen over de aanvraag of dat de aanvraag complexer bleek dan in eerste instantie werd gedacht, dan bleek vaak meer onderzoek en daardoor ook meer tijd nodig. Dit soort initiatieven gaan naar verwachting ook in de toekomst niet versnellen in de doorlooptijd.

Bij een ander relatief klein deel van de initiatieven, zorgden de uiteenlopende belangen van de initiatiefnemer en de omwonenden voor vertraging van de doorlooptijd. Ook komt het voor dat de gemeenteraad het initiatief niet vaststelt, omdat er nog nadere afstemming tussen de belanghebbenden nodig is of meer onderzoek nodig is om inzicht te hebben in de verschillende belangenafwegingen. Dit komt relatief dan laat aan het licht. Er zijn aanbevelingen van medewerkers en adviseurs om eerder in het proces hierop in te grijpen. Deze aanbevelingen zijn in het onderzoek overgenomen en komen in hoofdstuk 4 aan de orde.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

11

Gemiddelde doorlooptijd BBP in maanden (vooroverleg tot vaststelling)

35

30 25 20 15 10 5 0

2017

2018

2019

2020

Figuur 2: Gemiddelde doorlooptijd Bronckhorster bestemmingsplan van 2017 tot 2020 (vooroverleg tot vaststelling).

In figuur 3 is de doorlooptijd gesplitst in tijden voor het traject van vooroverleg tot vaststelling - dezelfde lijn als de grafiek hiervoor - en de doorlooptijd van het principeverzoek tot de vaststelling. Opvallend is dat de doorlooptijd voor plannen van principeverzoek tot vaststelling harder daalt dan de doorlooptijd van vooroverleg tot vaststelling. Een mogelijke verklaring is dat het vooroverleg een groter deel uitmaakt van het gehele proces in de periode 2018 tot 2020. In 2017 is de geregistreerde doorlooptijd van de procedures van vooroverleg tot vaststelling veelal gelijk aan de procedure van principeverzoek tot vaststelling. Hierbij zijn alleen de vooroverleggen meegerekend die horen bij de plannen die zijn vastgesteld. Hierdoor zou het interne proces binnen de gemeente Bronckhorst (van principeverzoek tot vaststelling) mogelijk sneller doorlopen kunnen worden en daarmee het gehele proces van vooroverleg tot vaststelling. Opgemerkt moet worden dat de procedurefase waarbij het veegplan via de commissie naar de raad wordt geleid verloopt volgens de wettelijke afspraken. Door de wettelijke voorschriften is het niet mogelijk deze te verkorten.

Gemiddelde doorlooptijd BBP in maanden, uitgesplitst 35 30 25 20 15 10 5 0 2017

2018 Vooroverleg tot vaststelling

2019

2020 Principeverzoek tot vaststelling

Figuur 3: Gemiddelde doorlooptijd Bronckhorster bestemmingsplan in maanden, uitgesplitst in vooroverleg tot vaststelling en principeverzoek tot vaststelling.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

12

Voor dit onderzoek was de verwachting dat een aantal langdurige bestemmingsplannen, begonnen voor 2016, de gemiddelde doorlooptijd flink omhoog zouden halen. De verwachting was ook dat de gemiddelde doorlooptijd tijdens de jaren 2017 tot 2020 steeds meer zou afnemen, omdat het BBP na de invoering door de medewerkers verder zou kunnen worden verbeterd. Dit is de reden waarom in figuur 4 de gemiddelde doorlooptijd van bestemmingsplannen in maanden zijn weergegeven die na 2016 begonnen. De figuur laat zien dat de gemiddelde doorlooptijd van het BBP van vooroverleg tot vaststelling sinds 2017 niet is gedaald, maar nu juist is gestegen. De doorlooptijd van principeverzoek tot vaststelling voor dezelfde projecten is wel licht gedaald. Dit is verrassend, aangezien de verwachting was dat dit meer zou dalen. Ten opzichte van de vorige grafiek is te zien dat beide lijnen qua doorlooptijd sinds 2018 alleen maar toenemen tot 2020. Wel dient opgemerkt te worden dat de gemiddelde doorlooptijd lager is ten opzichte van de vorige figuur. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de afronding van de projecten die voor 2016 begonnen de gemiddelde doorlooptijd naar beneden halen. Dit is volgens verwachting. Sinds 2018 laat de gemiddelde doorlooptijd een stijging zien. De reden is dat er in 2018 twee initiatieven waren die veel langer dan 18 maanden duurde (29 en 31 maanden).

In 2019 waren er drie plannen met dergelijk lange doorlooptijd (30, 33 en 34 maanden). Ook in 2020 zijn drie dergelijke plannen met vergelijkbaar lange doorlooptijd gevonden (34, 39 en 43 maanden). Het feit dat deze doorlooptijd dus aan het stijgen is heeft te maken met het toenemend aantal langdurige initiatieven, die afwijken van de rest van de initiatieven. De reden voor deze excessen zijn eerder in deze paragraaf toegelicht.

Gemiddelde doorlooptijd BBP in maanden, begonnen na 2016 35 30 25 20 15 10 5 0 2017

2018 Vooroverleg tot vaststelling

2019

2020 Principeverzoek tot vaststelling

Figuur 4: Gemiddelde doorlooptijd Bronckhorster bestemmingsplan in maanden, begonnen na 2016.

In figuur 5 staat de gemiddelde doorlooptijd in maanden voor ABC-plannen weergegeven van het vooroverleg tot de vaststelling. Hierbij moet opgemerkt worden dat deze cijfers gebaseerd zijn op de cijfers die bekend zijn bij de gemeente Bronckhorst. De gemeente Bronckhorst registreert het initiatief bij het eerste contact met de gemeente. Uit de interviews met de initiatiefnemers blijkt dat de initiatiefnemers vaak een ander beeld hebben van de doorlooptijd omdat zij vaak vooraf aan het contact met de gemeente al begonnen zijn met de plannen.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

13

Opgemerkt moet worden dat er in 2017 één plan als A-plan is gecategoriseerd1 (de reden hiervoor is dat er lopende initiatieven van voor het vernieuwde bestemmingsplanproces nog zijn afgerond) en dat er in de periode 2017 tot 2020 slechts in 2018 één C-plan is gecategoriseerd. Figuur 5 laat zien dat in de periode tussen 2018 en 2020 de gemiddelde doorlooptijd van B-plannen eerst licht daalt en daarna licht stijgt. Tijdens de gesprekken met medewerkers kwam naar voren dat de toename van B-plannen vooral te maken heeft met de botsende belangen tussen de initiatiefnemer en omwonenden. Dit werd in een aantal gevallen laat gesignaleerd, waardoor later in het proces meer tijd aan participatie en afstemming nodig was. Figuur 5 laat zien dat de A-plannen eerst dalen en dan daarna weer stijgen. De verklaring hiervoor is niet eenvoudig volgens de medewerkers, omdat de initiatiefnemers zelf de regie hebben en ook zelf gedeeltelijk de snelheid bepalen. Voor A-plannen is dezelfde V-vorm waar te nemen als in de eerste twee grafieken: een daling tussen 2018 en 2019 om vervolgens tussen 2019 en 2020 weer te stijgen. De gemiddelde doorlooptijd is hierdoor niet eenduidig aan A, B, of Cplannen aan te wijzen. Er is slechts één C-plan vastgesteld en de B-plannen stijgen jaarlijks.

De gemiddelde doorlooptijden van A-plannen was in de meeste jaren het langste, alleen in 2019 duurden B-plannen gemiddeld langer.

Figuur 5: Gemiddelde doorlooptijd Bronckhorster bestemmingsplan in maanden voor A-, B- en Cplannen (vooroverleg tot vaststelling).

1

In de vorige tabellen zijn voor 2017 de cijfers gebruikt voor alle bestemmingsplannen die zijn meegenomen in het veegplan. Hierdoor zijn de cijfers in de vorige tabellen voor 2017 hoger. Als alleen gekeken wordt naar het enige A-plan uit 2017 is er sprake van een doorlooptijd van 6 maanden en 3 weken.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

14

Conclusie verkorten van de doorlooptijd • Het verkorten van de doorlooptijd van drie naar één jaar is niet gelukt: de doorlooptijd is verkort van circa 34 naar circa 25 maanden, terwijl het doel één jaar was (2017-2020 veegplan 1). • De reden dat het verkorten van de doorlooptijd naar 18 maanden niet is gehaald, heeft voor een deel te maken met externe omstandigheden die niet te wijten zijn aan de gemeente. Een doorlooptijd van 18 maanden bleek voor een aantal plannen geen realistische doelstelling. • Bij een aantal initiatieven, met name bij B-plannen, kan er mogelijk nog wel tijdwinst behaald worden door in het proces eerder aandacht te hebben voor afstemming met de belanghebbenden.

3.1.2 Efficiency en reductie van de kosten voor de gemeente en de initiatiefnemer

De efficiency en reductie van kosten van het BBP wordt onderzocht door de tijdsinvestering van de gemeente te vergelijken met de situatie voor 2016 en na 2016. Deze tijdsinvestering is niet te achterhalen omdat de urenregistratie niet consequent en volledig is bijgehouden. Ook geven medewerkers aan dat een gemiddeld cijfer niet zoveel uitdrukt want de plannen kunnen qua tijdsinvestering aanzienlijk verschillen. Tijdens de groepssessie met de medewerkers geven medewerkers aan dat er een grote variëteit is tussen de plannen. Het ene plan is heel eenvoudig en gaat snel en een ander plan vraagt veel extra aandacht, omdat er tegenstrijdige belangen zijn of omdat de materie complex is en het meer afstemming tussen verschillende partijen vraagt. Daarnaast verschilt de tijdsinvestering ook per medewerker. Wanneer het proces zou worden uitgevoerd zoals op papier staat dan zou de tijdsinvestering nog verder zijn gedaald want er wordt afgeweken door de medewerkers. Er wordt met name afgeweken tijdens het vooroverleg en bij de marginale toetsing. Bij het vooroverleg zijn er medewerkers die vooraf aan voorwerk doen en ook aangeven welke onderzoeken wel of niet nodig zijn. Zij geven veelal aan dat ze dit doen omdat ze erin geloven dat wanneer ze dit dan al aangeven dit hun werk en tijd bespaart later in het proces.

Opgemerkt moet worden dat dit volgens het proces niet vereist is van de medewerker, maar juist de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer en diens adviseur is. Bij de marginale toetsing zijn er medewerkers die de belangrijkste inhoud controleren en er zijn medewerkers die alleen toetsen of de stukken in het plan zitten. De gedachte hierachter is dat het tijdswinst oplevert voor de gemeente, maar aangezien dit in de praktijk niet altijd zo wordt uitgevoerd zal het bestemmingsplanproces niet de gewenste tijdswinst opleveren. Tabel 1 geeft een beeld over de tijdsinvestering uitgedrukt in het aantal fte en aantal bestemmingsplannen per jaar. Er staat per jaar weergegeven hoeveel bestemmingsplannen tijdens het vooroverleg, het principeverzoek, de voorbereiding ten behoeve van veegplan en de opname van veegplannen zijn behandeld. Dit resulteert in een totaalaantal activiteiten ten aanzien van bestemmingsplannen (dikgedrukte kolom totaal handelingen). Tabel 1 laat zien dat er een sterke toename is ten aanzien van het totaal aantal handelingen. Tegelijkertijd laat tabel 1 zien dat het aantal fte van het cluster omgeving niet is meegegroeid met de groei van het totaal aantal bestemmingsplannen. Sterker nog het aantal handelingen van het bestemmingsplan is in 2019 bijna verdubbeld terwijl het aantal fte nagenoeg hetzelfde is gebleven.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

15

De tijdsinvestering van het cluster omgeving is dus in aantallen fte niet afgenomen maar de tijdsinvestering per bestemmingsplan en ook de kosten per bestemmingsplan zijn sterk afgenomen. Geconcludeerd kan worden dat de tijdsinvestering van de gemeente per bestemmingsplan en daarmee ook de kosten de afgelopen jaren aanzienlijk zijn afgenomen. Twee belangrijke opmerkingen kunnen hierbij niet ontbreken. Ten eerste laat tabel 1 zien dat er meer vooroverleggen zijn maar in verhouding veel minder bestemmingsplannen worden ingediend. Dit kan betekenen dat de initiatiefnemers worden afgeschrikt door de procedure en daardoor minder bestemmingsplannen gaan indienen. Ten tweede hoeft het ook niet te bekeken dat deze trend van afname van tijdsinvestering per bestemmingsplan zich voortzet want er is ook een maximale aan het verwerken van de hoeveelheid werk. Op dit moment waren er al verschillende medewerkers die aangaven dat het met name bij de piekmomenten zoals het inleveren van de veegplannen erg druk is en dat de werkzaamheden die er gewoon bij komen steeds meer worden. De belasting per medewerker stijgt dus ook enorm en hier zit het risico van overbelasting. Daarbij komt dat er in de toekomst nog meer overbelasting aan gaat komen.

De gemiddelde doorlooptijd van een bestemmingsplan duurt in de jaren 2017-2020 gemiddeld 25 maanden, dus na binnenkomst bij vooroverleg wordt het plan in de jaren daarna uitgesmeerd tot principeverzoek, voorbereiding en opname in het veegplan. Tegelijkertijd is het aantal plannen dat in het veegplan is opgenomen niet toegenomen in dat jaar, waarschijnlijk omdat deze piek vertraagd over de jaren erna in veegplannen terecht komt. Het aantal fte in 2020 is gestegen van 11,32 naar ruim 13,26. Om deze piek het hoofd te bieden is de verwachting dat Bronckhorst het aantal fte moeten stijgen en/of de efficiëntie per behandeld plan nog verder moet worden verbeterd.

Jaartal

Vooroverleg

Principeverzoek

Voorbereiding t.b.v. veegplan

In dat jaar in veegplan vastgesteld

Totaal handelingen

Aantal fte

2017

33

15

13

10

71

10,59

2018

45

15

9

14

83

10,52 11,32 13,26*

2019

92

33

23

12

160

20202

40

19

6

17

64

* Het aantal fte in 2020 gaat per 1 juli 2020 naar 11,6. Deze aantal fte zijn exclusief de trainee. Tabel 1: Aantal behandelingen bestemmingsplannen in verhouding tot aantal fte.

De kosten voor de initiatiefnemers zijn lastig te achterhalen. Ten eerste omdat de kosten van de adviseurs van voor 2016 niet beschikbaar zijn. Ten tweede omdat de huidige kosten van de adviseurs niet inzichtelijk zijn. De meeste initiatiefnemers hebben facturen waarbij ook eventuele onderzoeken zijn meegenomen. Uit de interviews kwam naar voren dat een aantal initiatiefnemers aangeven dat het bestemmingplanproces erg prijzig is, maar het kan niet aangetoond worden dat de initiatiefnemers nu meer kosten hebben dan voor 2016. Uit de interviews met de twee initiatiefnemers van een A-plan kwamen twee verschillende bedragen naar voren. Het ene initiatief heeft € 1.800 betaald aan de adviseur en het andere initiatief heeft in totaal € 6.800 betaald inclusief onderzoeken. De bedragen voor B-plannen zijn veel groter. Eén initiatiefnemer heeft € 40.000 betaald en een ander € 50.000. Dit zijn dus de kosten van de adviseur en de kosten voor het uitvoeren van de onderzoeken.

2

2020 tot en met 31 maart.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

16

Daarnaast betalen alle initiatiefnemers leges. Bij het in behandeling nemen van het principeverzoek betaalt men € 637 (tarief 2020) en bij principemedewerking zijn de leges: • A-plan: € 1.245; • B-plan: € 2.153; • C-plan: € 5.214. Voor 2016 betaalden initiatiefnemers via de gemeente voor de adviseur en de onderzoeken en waren de leges voor de A- en B-plannen duurder, want alle initiatiefnemers betaalden € 5.000 aan leges. Dit zijn alleen de leges. Voor de vernieuwde aanpak hadden de initiatiefnemers net als nu ook stedenbouwkundig adviseurs en betaalden ze de onderzoeken ook apart. Dit zou betekenen dat initiatiefnemers van A- en B-plannen minder geld kwijt zijn dan voorheen. Voor A-plannen namelijk € 3.755 minder en voor B-plannen € 2.847 minder. Voor C-plannen geldt een toename van € 214 maar gezien de toename van complexiteit in C-plannen en de inzet van medewerkers van de gemeente daarbij is het niet opmerkelijk. Wel dient voor A-plannen opgemerkt te worden dat er meer verantwoordelijkheid is gegaan naar de initiatiefnemer en diens adviseur dus het zou kunnen zijn dat de adviseurs meer tijd en dus meer kosten declareren bij de initiatiefnemer. Helaas kan er op basis van de onderzoeksgegevens hier geen uitspraken over gedaan worden omdat de gegevens niet voorhanden zijn.

Conclusie efficiency en reductie van kosten van de gemeente en initiatiefnemer • De tijdsinvestering van de gemeente en de daarbij horende kosten zijn per bestemmingsplan gemiddeld bezien afgenomen. Er is het dubbele aantal handelingen verricht met hetzelfde aantal mensen in 2019 ten opzichte van 2018. Hieruit kunnen we concluderen dat de gemiddelde kosten per bestemmingsplan met ongeveer 50% zijn afgenomen in 2019 ten opzichte van 2018. • Sommige medewerkers RO wijken af van het proces dat op papier staat. De werkwijzen zoals het informeren over mogelijke onderzoeken tijdens het vooroverleg en de marginale toetsing wordt door sommige medewerkers anders uitgevoerd. Het is met dit onderzoek niet aan te tonen of dit impact heeft op de bestede tijd van medewerkers of de doorlooptijd. • De kosten aan leges zijn voor initiatiefnemers van A-plannen € 3.755 minder dan voorheen en de initiatiefnemers van B-plannen betalen € 2.847 minder. Voor initiatiefnemers van C-plannen geldt een toename van € 214. Daarbij wordt opgemerkt dat de initiatiefnemers van A-plannen eventueel meer kosten van adviseurs krijgen doorbelast maar dit kon met dit onderzoek niet aangetoond worden. 3.1.3 Duidelijkheid voor de initiatiefnemer en belanghebbenden gedurende het proces

Het BBP heeft als doel om tijdens het bestemmingsplanproces duidelijkheid te scheppen voor de initiatiefnemers en de belanghebbenden. Alle initiatiefnemers geven aan dat zij het proces van de verdeling in A- B- en C-plannen duidelijk vonden. Met name de adviseurs vonden de indeling van A- B- en C-plannen in het begin lastig omdat ze hier niet bekend mee waren. Bronckhorst hanteert in vergelijking met andere gemeentes een geheel eigen invulling van het bestemmingsplanproces. Dit betekent voor adviseurs die ook voor andere gemeentes werken dat ze even moeten zoeken hoe het bij

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

17

Bronckhorst werkt. Verder geven initiatiefnemers aan dat de taal die gebruikt wordt in het handboek maar ook op de website en in de flyer moeilijk leesbaar is.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

18

De termen die gehanteerd worden, zijn niet bekend bij de initiatiefnemers waardoor de teksten over het proces van het bestemmingsplanproces niet altijd meteen te begrijpen is. Ook geven verschillende initiatiefnemers aan dat ze soms niet begrijpen waarom een vleermuizenonderzoek of spechtenonderzoek nodig is. Een initiatiefnemer geeft aan `ik heb nog nooit vleermuizen gezien en dan komen ze met zo´n onderzoek waarvan ik denk waarom in godsnaam. Het kost alleen maar veel tijd en geld en ik weet de uitkomst toch al. Op deze manier houden we elkaar bezig`. Het is niet uit het onderzoek gebleken dat het belang hiervan niet helder wordt gecommuniceerd maar het belang wordt door de initiatiefnemer niet begrepen. Er zijn drie opmerkingen te plaatsen over duidelijkheid voor de initiatiefnemer en belanghebbenden tijdens het proces. Ten eerste kwam tijdens het onderzoek meerdere malen naar voren dat dat het soms onduidelijk is wat principemedewerking inhoudt. De buitenwacht denkt dat de gemeente al akkoord is op de inhoud van de initiatiefnemer terwijl de raad hier nog geen besluit in heeft genomen. Het is lastig voor de buitenwacht om de principemedewerking van het college en de vaststelling van de raad los te koppelen. Burgers zien het als één actor: de gemeente.

Ook voor omwonenden schept de term principemedewerking verwarring omdat zij ook denken dat het initiatief al vastgesteld is en de gemeente achter de plannen van de initiatiefnemer staat. Dit is echter niet de betekenis van de principemedewerking. De principemedewerking is alleen de goedkeuring waarmee initiatiefnemers verder mogen om het plan te onderzoeken en uit te werken zodat het later ter besluitvorming voorgelegd kan worden aan de gemeenteraad. Ten tweede komt uit het onderzoek naar voren dat de datum van indiening ter besluitvorming van de raad onduidelijk is voor de initiatiefnemers en diens adviseur. Het veegplan vraagt om indiening van de plannen op 1 oktober en 1 april maar hier is geen rekening gehouden met het feit dat er nog marginaal getoetst moet worden. Er wordt geopperd door medewerkers om 1 september en 1 maart aan te houden als deadline voor het indienen, maar dat is afhankelijk van de kwaliteit van het ingediende plan. Sommige plannen zijn al meteen goed genoeg, maar andere plannen hebben meerdere versies nodig. Wel is de inschatting van de tijdsduur van de behandeling van de plannen afhankelijk van de bewaking en regievoering van de zaakbeheerder.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

19

Ten derde kwam de afronding tijdens de gesprekken met initiatiefnemers naar voren. De initiatiefnemers gaven allemaal aan dat ze het prettig zouden vinden dat de behandelend ambtenaar na de vaststelling telefonisch contact opneemt voor de afronding en evaluatie. Daarmee kan het proces voor de initiatiefnemer formeel worden afgerond en kan meteen het bestemmingsplanproces worden geëvalueerd. Conclusie duidelijkheid proces voor initiatiefnemer en belanghebbenden • Voor initiatiefnemers en adviseurs is het proces van veegplannen duidelijk. • Alleen bij de start kost het adviseurs maar ook initiatiefnemers moeite om het proces helder te krijgen (ook omdat deze afwijkt in vergelijking tot andere gemeentes). • Initiatiefnemers zien niet altijd het belang in van een onderzoek naar bijvoorbeeld vleermuizen of spechten. • De term principemedewerking is verwarrend omdat het lijkt alsof de gemeente al akkoord is terwijl de raad nog geen akkoord heeft gegeven. • De datum voor indiening van het uiteindelijke bestemmingsplan is niet altijd functioneel want sommige initiatieven hebben meer tijd en versies nodig om door de marginale toetsing te komen. Een inschatting hiervan en monitoring en regie hierop is afhankelijk van de zaakbeheerder. • Initiatiefnemers hebben behoefte aan een afrondend gesprek en een korte evaluatie van het bestemmingsplanproces.

3.1.4 Meer verantwoordelijkheid voor het proces en de participatie bij initiatiefnemer

Bij A-plannen ligt de verantwoordelijkheid voor zowel de regie als de inhoud bij de initiatiefnemer. En bij B-plannen ligt de inhoud bij de initiatiefnemer en de regie bij de gemeente. De medewerkers die al langer bij de gemeente werken, geven aan dat er wezenlijk meer verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer en diens adviseur wordt neergelegd bij zowel de A- als de B-plannen. De C-plannen zijn eigenlijk hetzelfde als voorheen. Hierbij ligt de verantwoordelijkheid volledig bij de gemeente. Over het algemeen kan gesteld worden dat de verantwoordelijkheid voor het proces meer bij de initiatiefnemer ligt. De verschillende werkwijzen ten aanzien van het vooroverleg en de marginale toetsing zoals beschreven in paragraaf 3.1 ad b zorgt ervoor dat de verantwoordelijkheid in de praktijk niet door iedere medewerker bij de initiatiefnemer wordt neergelegd. De andere kant is dat ook uit het onderzoek blijkt dat de initiatiefnemers van met name A-plannen de verantwoordelijkheid soms moeilijk aan kunnen. Uit de interviews blijkt dat er meerdere initiatiefnemers (van zowel A- als B-plannen) zijn die terugkijken op een periode met stress en onzekerheid waarbij ze zich niet altijd volledig gesteund voelden door de gemeente. Eén van de respondenten zegt bijvoorbeeld: “het voelt soms alsof de gemeente er is om wet- en regelgeving te handhaven en er minder voor de gemeenschap is”.

Er wordt door meerdere initiatiefnemers opgemerkt dat de medewerkers van de gemeente veel aandacht hebben voor het proces en het eindresultaat maar dat begrip en empathisch vermogen soms wordt gemist. Bij de A-plannen (vaak plannen van inwoners) is er geen regievoering vanuit de gemeente, omdat daar geen grote wijzigingen plaatsvinden in het gangbare beleid, terwijl de B-plannen (vaak van bedrijven) wel regievoering van de gemeente krijgen. De medewerkers van de gemeente zien dat sommige initiatiefnemers van A-plannen de verantwoordelijkheid niet aan kunnen omdat ze de taal niet begrijpen of emotioneel vastlopen omdat ze zich machteloos voelen in het proces. Vanuit het proces moeten de medewerkers dan de verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer laten, maar dat blijkt

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

20

soms lastig. Medewerkers zien dat de initiatiefnemer en diens adviseur niet in staat zijn om het probleem op te lossen en besluiten om een rol te spelen, bijvoorbeeld in de bemiddeling van burenruzie of door meer tips en inhoudelijke adviezen te geven dan eigenlijk de bedoeling is. Uit het onderzoek blijken er enkele initiatieven te zijn die die zo schrijnend zijn dat er meer regie en inhoudelijke bijstand van de gemeente nodig hebben. Deze uitzonderingssituaties hebben dan te maken met een toevallige samenloop van omstandigheden, bijvoorbeeld onvoldoende ondersteuning van een adviseur, een persoonlijke tegenslag of een heftige burenruzie. Conclusie verantwoordelijkheid initiatiefnemer • Geconcludeerd wordt dat er meer verantwoordelijkheid voor het proces en de participatie naar de initiatiefnemer gaat. • Er zijn verschillen tussen de werkwijze van de medewerkers in de mate waarin de verantwoordelijkheid wordt verschoven naar de initiatiefnemer. • Voor sommige initiatiefnemers (met name particuliere initiatiefnemers) geldt dat ze de verantwoordelijkheid niet of nauwelijks aan kunnen.

3.2 De effecten van de doelen In de vorige paragraaf is per beoogd doel antwoord gegeven op de eerste deelvraag: Bereiken we de bij de invoering van het BBP gestelde doelen? In deze paragraaf komen de volgende deelvragen aan de orde: Wat zijn de consequenties van de werkwijze van het BBP voor omwonenden/belanghebbenden en initiatiefnemers? In hoeverre draagt het toewijzen in A-, B- of C-plannen bij aan de gestelde doelen? De consequenties van de werkwijze van BBP voor omwonenden/belanghebbenden en initiatiefnemers Consequenties van de werkwijze van BBP voor omwonenden/belanghebbenden Ten aanzien van de plannen gaat de afstemming met de omwonenden en belanghebbenden veelal prima. Tegelijkertijd is ook te zien dat de lange doorlooptijd van sommige plannen vaak te wijten is aan de participatie met de omgeving. Het organiseren van participatie is voor sommige initiatiefnemers van A- en B-plannen lastig. Er wordt vaak licht over gedacht. De gemeente moet soms bijsturen. Het is voor initiatiefnemers niet altijd duidelijk op welk moment zij participatie moeten organiseren. Opvallend is ook dat medewerkers tijdens het onderzoek meerdere malen aangaven dat er ten aanzien van de participatie winst is te behalen op het proces. Meerdere medewerkers en adviseurs van initiatiefnemers geven aan dat er eerder in het proces aandacht moet komen voor participatie.

Daarmee zouden belangrijke zaken eerder zichtbaar worden en sommige issues op het gebied van participatie al voor de procedurefase zichtbaar zijn. Men gelooft dat door zaken tijdens de overlegfase te bespreken er eerder oplossingen gezocht kunnen worden, bijvoorbeeld welke onderzoeken nodig zijn voor het bestemmingsplanproces. De omwonenden komen vaak pas in aanraking met het initiatief als het principeverzoek is gedaan en het initiatief in de voorbereidingsfase zit. Van de initiatiefnemer wordt gevraagd de omwonenden en belanghebbenden te informeren via een ondertekende brief en of indien het een groter en complexere situatie betreft dient er alvorens een informatieavond georganiseerd te worden.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

21

Vervolgens geven de omwonenden en belanghebbenden in een brief toestemming of er staat vermeldt dat de omwonenden en belanghebbenden kennis hebben genomen van het initiatief. De initiatiefnemer hoeft pas met bewijzen te komen van de afstemming met de omwonenden en belanghebbenden in de voorbereidingsfase, waardoor de omwonenden en belanghebbenden soms laat van het initiatief weten en zich vaak overdonderd voelen omdat het initiatief dan al door de principemedewerking heen is. Ze krijgen dan ook vaak het beeld dat alles al beslist is en de gemeente op de hand van de initiatiefnemer zit. Omwonenden voelen dan onmacht, omdat ze het gevoel hebben dat er niets meer aan het plan te veranderen is. Mochten de omwonenden en initiatiefnemers het er niet bij willen laten zitten, dan kunnen ze dit kenbaar maken aan raadsleden, de wethouder en de ambtenaar in kwestie. Een maatschappelijke discussie levert regelmatig een politieke discussie bij de raad op. Dit leidt vaak tot extra onderzoeken, gesprekken en afstemming waardoor het project vertraging oploopt. De initiatiefnemers geven terug dat zij vinden dat de gemeente beter moet aangeven waar de gemeente voor staat en welke positie zij kiest. De medewerkers geven aan dat het lastig is omdat zij neutraal zijn en tegelijkertijd de standpunten van alle partijen begrijpen.

Uit het onderzoek blijkt dat er in de periode tussen 2017 en 2018 maar één C-plan is voorgekomen. Hoewel de gemeente zelf de regie en de inhoud van het plan uitwerkt, verdient hierbij ook de omgang met de omwonenden aandacht. Een medewerker geeft aan dat de omwonenden hoewel de gemeente zelf de regie heeft hierop in deze situatie te laat zijn betrokken en dat omwonenden en belanghebbenden meer proactief benaderd zouden moeten worden. Het is belangrijk om als gemeente zelf een voorbeeld te zijn voor de afstemming met de omwonenden en belanghebbenden. Een initiatiefnemer van een B-plan gaf aan dat hij zelf ontzettend veel heeft moeten doen om met omwonenden af te stemmen, maar dat de gemeente zelf vaak alleen een berichtje plaatste in de lokale krant en weinig mensen betrekt bij hun plannen. Consequenties van de werkwijze van BBP voor initiatiefnemers Uit het onderzoek komt een aantal consequenties naar voren ten aanzien van de werkwijze van BBP, te weten: • Doordat initiatiefnemers maar twee keer per jaar meegenomen kunnen worden in een veegplan, komt het voor dat initiatiefnemers net in een ongunstige periode contact opnemen met de gemeente en dan meer dan half jaar moeten wachten met indiening van het plan.

Komt een initiatiefnemer bijvoorbeeld in januari met het plan, dan kan de initiatiefnemer niet meer mee in het veegplan voor april maar in oktober en dan vindt de vaststelling in april plaats (mits alles zonder problemen gaat). Het plan in een jaar afronden is dan al niet meer opportuun. • Voor de consequenties aangaande de kosten zie 3.1 ad b. • De initiatiefnemer is erg afhankelijk van een goede en betrouwbare adviseur. Alle geïnterviewde medewerkers, initiatiefnemers en adviseurs gaven aan dat de initiatiefnemers niet zonder een adviseur kunnen. Zeker gezien het feit dat de regierol ligt bij de initiatiefnemer, is het aan te raden een goede betrouwbare adviseur te vinden.

16 juni 2020. Ons kenmerk 1019358-004/eri/ppa

22

Conclusie consequenties werkwijze van BBP voor omwonenden en belanghebbenden en initiatiefnemers • De consequentie van de werkwijze heeft inzichtelijk gemaakt dat er in het proces meer aandacht moet komen voor de participatie van omwonenden en belanghebbenden waarbij de kern is dat bij alle plannen de omwonenden eerder in het proces moeten worden betrokken. In hoeverre draagt het toewijzen in A-, B- of C-plannen bij aan de gestelde doelen? Het is soms moeilijk aan te tonen in welke mate de toewijzing van A-, B- en C-plannen en het gebruik van veegplannen bijdraagt aan de gestelde doelen. Er kan niet altijd van een exacte hoeveelheid worden gesproken. Hieronder zal per gesteld doel aangegeven worden in hoeverre dit is aan te geven. Verkorten van de doorlooptijden (van 3 naar 1 jaar ongeveer) Er kan gesteld worden dat de vernieuwde aanpak met gebruik van A-, B- en C-plannen in vergelijking met voor 2016 met 9 maanden zijn afgenomen. B. Efficiëntie en reductie van de kosten De cijfers laten zien (zie paragraaf 3.1 ad b) dat de toewijzing van A-, B- en C-plannen ervoor zorgt dat er minder tijdsinvestering is gedaan per plan.

De gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de ketenpartners hebben aangegeven dat de ABC-systematiek en de bundeling van veegplannen goed werkt, omdat men hiermee minder tijd kwijt is en efficiënter bestemmingsplannen kan beoordelen en of adviseren. C. Duidelijkheid voor de initiatiefnemers en belanghebbenden gedurende het proces Veel initiatiefnemers en andere belanghebbenden vinden het gebruik van A-, B- en C-plannen en veegplannen duidelijk maar in het begin was het voor adviseurs, ketenpartners lastig om te weten hoe het exact werkt (zie paragraaf 3.1 ad c). D. Meer verantwoordelijkheid voor het proces en de participatie bij initiatiefnemer In paragraaf 3.1 ad d staat uitgebreid toegelicht of de gestelde doelen zijn behaald maar in hoeverre de indelingen in A-, B- en C-plannen hier een bijdrage hebben is moeilijk hard te maken.