Workshop ‘Digitalisering in beeld B2 Raad-weten-met-digitalisering-Rathenau-Instituut

20 Van Zoonen 2019; Lam 2020

Raad weten met digitalisering

29

Dit speelt tegen de achtergrond van forse uitdagingen binnen het jeugddomein: een stijgend beroep op de zorg, een structureel tekort aan financiële middelen, en een uitdagende context van decentralisatie van de afgelopen vijf jaar waarin gemeenten op zoek moeten naar manieren om invulling te geven aan hun nieuwe verantwoordelijkheden. Inzet van digitale technologie: Met data kan men het risico op problemen in gezinnen in kaart brengen. Het gaat dan om zaken die worden vastgelegd door hulpverleners over problematiek, diagnoses, behandeling, maar ook schulden en omstandigheden van gezinnen. Maar er kunnen ook andere databronnen worden aangeboord, bijvoorbeeld aanvullende data over de ouders (denk aan: gegevens over hun opleiding, leeftijd, werkervaring), de buurt en de sociale context. De data hoeven dus niet noodzakelijk direct betrekking te hebben op het specifieke kind of het gezin in kwestie. Zo kan er ook gebruik worden gemaakt van CBS-data, bijvoorbeeld over het gemiddelde energieverbruik in een buurt, inkomen, gebruik van sociale zekerheid of nabijheid van voorzieningen, of van data van woningbouwcorporaties en van criminaliteitscijfers van de politie. Aan de hand van deze data worden risicoprofielen van gezinnen gemaakt. Hiermee beoogt men tijdig te kunnen ingrijpen bij risicogezinnen, voordat problemen zich voordoen.

Daarmee wordt aangesloten bij het preventieve karakter van de Jeugdwet. Een centrale opslag van data maakt het bovendien makkelijker om dossiers te delen en draagt bij aan de doelstelling om multiproblematiek integraal te behandelen. Tot slot kunnen vroegtijdige interventies ook leiden tot een besparing op de financiële middelen. Stap 2. Onderzoek de kaders en sturingsmogelijkheden: breng de context, dynamiek en interventiemogelijkheden rondom het digitaliseringsproces in kaart Het brede kader: De gemeente is verantwoordelijk voor het behalen van de doelen van de Jeugdwet. De wet stelt kaders en eisen aan de uitvoering. Naast gemeenten spelen zorgverleners een belangrijke rol. De inkoop van jeugdzorg is doorgaans georganiseerd binnen een gemeenschappelijke regeling. Voor gemeenten is de uitvoering van de jeugdzorg lastig te coördineren, omdat veel beslissingen ‘elders’ worden genomen. Daardoor ervaren veel raadsleden afstand, en hebben zij minder goed zicht op hun sturingsmogelijkheden. 21

21 Dit bleek onder meer uit het rapport ‘Decentrale zaak is politieke taak: naar een sturende van de gemeenteraad in het sociaal domein’ van de Raad voor het openbaar bestuur (2020).

Raad weten met digitalisering

30

Betrokkenen bij digitalisering: De inzet van data en algoritmen krijgt vorm binnen een gevarieerde coalitie van gemeenten en zorgverleners. Uniformering en standaardisering van aanpakken en werkwijzen is een uitdaging, en dat geldt ook voor het gebruik van data. Binnen deze context kunnen gemeenteraadsleden afwegingen maken als het gaat om de inzet van data en algoritmen. Die voorwaarden politiseren – politieke keuzes hierbij expliciet maken – helpt om de sturingsruimte inzichtelijk te maken. Knoppen: Gemeenten kunnen binnen deze kaders zelf invloed uitoefenen op de manier waarop partijen – waaronder de gemeente zelf – data en algoritmen gebruiken. Dat zijn de ‘knoppen’ waaraan de raad kan draaien. Wij onderscheiden zes soorten knoppen: •

•

•

•

•

•

Rechten Omdat er gebruikt wordt gemaakt van zeer persoonlijke en gevoelige informatie over gezinnen, is het belangrijk oog te hebben voor de rechten van betrokkenen. Denk aan het eigendomsrecht op data, recht op toegang tot data, recht op inzage in wat er met data gebeurt, recht op uitleg en motivatie van een op basis van data genomen beslissing; Regels De gemeente kan regels en voorwaarden stellen ten aanzien van welke data er wel of niet mogen worden verzameld, bijvoorbeeld over afkomst, opleiding of inkomen, wat er met deze data gedaan mag worden, waarvoor je algoritmen mag gebruiken, aan welke voorwaarden algoritmen moeten voldoen, en wat er met de uitkomsten gebeurt; Initiatief en ontwikkeling Bijvoorbeeld digitale instrumenten in eigen beheer ontwikkelen, dan wel het uitbesteden daarvan; het gebruik in eigen hand houden, dan wel dit onderbrengen bij een externe (publieke of private) partij. Vanwege de gevoeligheid van de informatie kan dat laatste zeer onwenselijk zijn. Geld Gemeenten bepalen het budget waarmee hulpverleners cliënten moeten helpen. Daarmee heeft de gemeente greep op het totale budget, maar niet op de manier waarop een individuele hulpverlener binnen de organisatie het budget besteedt.

Maar omdat de gemeente verantwoordelijk is voor de inkoop kan de raad daar wel eisen aan stellen; waar moeten de inkopers op sturen? Organisatie en procedures Bijvoorbeeld een loket voor vragen en toelichting, een ombudsman voor klachten, een systeem voor kwaliteitscontrole, een toedeling van verantwoordelijkheden, een klachtenprocedure, een procedure voor herstel van fouten; Toezicht en handhaving Bijvoorbeeld een afspraak over informatieverstrekking aan de raad, een systeem om te registreren en te meten of het beleid werkt zoals verwacht en of beoogde effecten

Raad weten met digitalisering

31

optreden, of er neveneffecten zijn en of fouten gesignaleerd en gecorrigeerd worden. Stap 3. Onderzoek de maatschappelijke impact: breng naast de beoogde voordelen ook de risico’s en mogelijke neveneffecten in kaart Voordelen van het gebruik van data: de beoogde voordelen van de inzet van data in de jeugdzorg liggen met name in een verhoging van de efficiëntie en effectiviteit van het gevoerde beleid. Wanneer men risicogezinnen in een vroeg stadium op het spoor komt kan men, door middel van vroegtijdige interventies, de veiligheid van de kinderen vergroten. In stap 1 zagen we al dat de inzet van data kan bijdragen aan meerdere algemene beleidsdoelstellingen. Risico’s en mogelijke neveneffecten: Daar staat tegenover dat het verzamelen en verwerken van zeer gedetailleerde en gevoelige data van kinderen en hun gezinnen, een zekere mate van privacyschending met zich meebrengt. Bovendien kan het in kaart brengen van bepaalde risicogroepen stigmatiserende en discriminerende effecten hebben, en ongelijkheid in de hand werken. 22 Critici van het gebruik van data in de jeugdzorg menen dat het uitgaat van wantrouwen richting ouders. 23 Dat ondermijnt ook de autonomie van ouders. Daarnaast is een mogelijk neveneffect van datagebruik dat het het werk van hulpverleners kan veranderen. Zij moeten misschien ook bijgeschoold worden om met data en algoritmen te kunnen werken.

Tot slot is het de vraag wat de impact is op hun professionele autonomie. Stap 4. Ga de impact van verschillende interventies na: hoe kun je met de interventiemogelijkheden de digitalisering zo beïnvloeden dat de beoogde effecten gerealiseerd worden, en de ongewenste neveneffecten beperkt? Wie ervan overtuigd is dat de inzet van technologie alleen maar invloed heeft op vooropgestelde doelen als efficiëntie en het verbeteren van veiligheid, heeft weinig oog voor de bredere impact ervan. Uit de vorige stap is gebleken dat de inzet van data in de jeugdzorg ook allerlei andere (neven)effecten sorteert. Voor raadsleden is het zaak deze tegen elkaar af te wegen. In welke mate staat een inbreuk op de privacy in verhouding tot het beoogde doel? Welke mate van stigmatisering of (positieve) discriminatie is acceptabel om de veiligheid van kinderen te vergroten? Is 22 Zie bijvoorbeeld Eubanks (2018) 23 Zie bijvoorbeeld Lam (2020)

Raad weten met digitalisering

32

het wenselijk dat de professionele autonomie van hulpverleners wordt ingeperkt? Is het wenselijk dat zij mogelijk nieuwe competenties moeten aanboren? Wat mogen de maatschappelijke kosten zijn van efficiëntie en effectiviteit? Hoe een precieze afweging van deze publieke waarden uitvalt, hangt, behalve van wettelijke kaders en beleid, ook af van het normatieve kader dat een raadslid hanteert. Het antwoord daarop is in essentie dus politiek van aard. Welke effecten en neveneffecten in welke mate optreden, is afhankelijk van hoe digitale technologie wordt ingezet: welke data worden verzameld, wat wordt ermee gedaan, hoe steken algoritmen in elkaar, en dergelijke. Hoe digitale technologie wordt ingezet, is een kwestie van voorwaarden stellen en sturen. Het hangt af van hoe de ‘knoppen’ staan. Stap 5. Kies: maak afwegingen, maak een keuze waarop te sturen en bepaal bijbehorende interventies De laatste stap van het denkraam is een optelsom van de eerdere stappen. De mate van sturingsruimte wordt bepaald door de beleidsmatige context, betrokken partijen, wettelijke kaders. En waarop raadsleden willen sturen, hangt af van de afweging uit de vorige stap. Bij de inzet van data in de jeugdzorg kunnen allerlei nare situaties ontstaan. Zo kan er een discriminerend en stigmatiserend effect vanuit gaan en kan het de privacy en autonomie van gezinnen aantasten.

Het is belangrijk dat de veiligheid van de gegevens gewaarborgd is. Als de juistheid en volledigheid van data niet kunnen worden gegarandeerd, kunnen er foute analyses worden gemaakt met verstrekkende gevolgen. Als uit de afweging van waarden blijkt dat bepaalde discriminerende effecten niet acceptabel geacht worden, kan men ervoor kiezen dat er geen gebruik gemaakt mag worden van bepaalde data. Men kan eisen dat bepaalde gegevens niet worden meegenomen in de risicoanalyse (data over afkomst, etniciteit, religie, opleidingsniveau), en dat algoritmen altijd transparant en uitlegbaar dienen te zijn. Hoe de uitkomsten worden benut, ligt niet vast. Daaraan kan een gemeenteraad dus ook eisen stellen. Als er een risicogroep in beeld is, kan men preventief met deze mensen zelf in gesprek gaan over hun behoeften en eventuele problemen. Een belangrijk uitgangspunt zou dan kunnen zijn een gesprek met deze mensen en nooit over deze mensen. Op

Raad weten met digitalisering

33

die manier kan de gemeenteraad sturen op de toepassing van de technologie, en de impact op het leven van burgers. 24 Figuur 2: het denkraam digitalisering toegepast voor de jeugdzorg

Tot slot: De analyse met behulp van het denkraam maakt duidelijk dat er bij de toepassing van data in de jeugdzorg behoorlijk wat afwegingen gemaakt moeten worden. Er valt voor raadsleden dan ook echt wat te kiezen. Om inzichtelijk te maken waar de sturingsruimte zit, kan het helpen om het thema te ‘politiseren’: wat verstaat men onder goede jeugdzorg? En op welke manier zouden data daaraan kunnen bijdragen? Vervolgens is het van belang om te expliciteren welke waarden er tegen elkaar moeten worden afgewogen, en te bepalen welke het zwaarst 24 Zo gaat men in de regio Hart van Brabant het gesprek aan met de groep die met de data in beeld is gekomen

aan de hand van de ‘design thinking’ methode. Dat is een methode waarbij je op een creatieve manier tot een oplossing kan komen, samen met de doelgroep. Men gaat met vertegenwoordigers van gezinnen samen kijken waarmee ze zouden kunnen worden geholpen, en wat dan een oplossing zou kunnen zijn.

Raad weten met digitalisering

34

wegen. Is de inzet van data acceptabel als dit bijdraagt aan de preventiedoelstelling maar tegelijk de privacy van gezinnen schendt en de professionele autonomie van zorgverleners inperkt? Het kan dan een keuze zijn om voorwaarden of beperkingen af te spreken voor het gebruik van data, of zelfs te besluiten dat het gebruik ervan niet wordt toegestaan.

Raad weten met digitalisering

2.2

35

De slimme lantaarnpaal

Meer dan alleen verlichting Voorheen dienden lantaarnpalen uitsluitend als straatverlichting. Momenteel komt er een nieuwe generatie ‘slimme lantaarnpalen’ op de markt die veel meer mogelijkheden en functies biedt dan een gewone lantaarnpaal. Zo kan de verlichting op afstand worden beheerd en de lichtsterkte per straat worden ingesteld. De lantaarnpalen kunnen worden uitgerust met sensoren die bijvoorbeeld de luchtkwaliteit en de drukte op straat kunnen meten. Bij lawaai (zoals het intikken van een autoruit) kan de lamp feller gaan branden, of kunnen beeld- en geluidsopnamen worden gemaakt. Slimme lantaarnpalen vormen een ICT-netwerk dat data-uitwisseling mogelijk maakt. Verder is het mogelijk om bij voldoende verzwaring van het elektriciteitsnetwerk de slimme lantaarnpaal als oplaadpunt voor elektrische auto’s te gebruiken.

Velen zien in de slimme lantaarnpaal de lantaarnpaal van de toekomst. Dus als de huidige lantaarnpalen aan vervanging toe zijn, waarom dan niet kiezen voor deze slimme lantaarnpalen? Steeds meer gemeenten staan momenteel voor die keuze. Maar bewoners reageren niet altijd even enthousiast. Door de vele functionaliteiten heeft de slimme lantaarnpaal ook een ingrijpende impact op het straatbeeld en de leefomgeving van omwonenden. Voor de gemeente is het belangrijk hier vooraf goed over na te denken. Er valt een hoop te kiezen omdat iedere gemeente zelf kan bepalen welke functionaliteiten zij wel en niet wenselijk acht.

Raad weten met digitalisering

36

Analyse met behulp van het denkraam Om raadsleden te helpen bij het vormen van een mening over de inzet van slimme lantaarnpalen, passen we het ‘denkraam’ digitalisering toe op deze casus. We illustreren deze toepassing met hetgeen naar voren kwam uit ons eigen onderzoek naar de besluitvorming omtrent de plaatsing van slimme lantaarnpalen in een aantal gemeenten in Nederland (met name Den Haag, Eindhoven en Utrechtse Heuvelrug). 25 Stap 1. Specificeer de beleidsdoelen Beleidsdoel: De gemeente heeft beleidsdoelen op de terreinen van kwaliteit en leefbaarheid van de openbare ruimte, openbare orde en veiligheid. Daar draagt straatverlichting aan bij. En slimme lantaarnpalen doen dat beter dan traditionele straatverlichting. Maar deze palen kunnen meer beleidsdoelen dienen, op het gebied van verkeersbeleid en parkeerbeleid, en op dat van milieu- en duurzaamheidsbeleid. Vooral de toenemende drukte in gemeenten (meer mensen, meer verkeer) vraagt om efficiënte verkeersoplossingen, zo zuinig mogelijk omgaan met de beschikbare energie en meer toezicht op veiligheid. In de beleidsplannen van de door ons onderzochte gemeenten zien we dit terug. De gemeente Eindhoven benoemt bijvoorbeeld duurzaamheid als hoofddoel, samen met het vergroten van veiligheid en leefbaarheid in de wijken.

26 Inzet van digitale technologie: De inzet van digitale technologie kunnen we nu koppelen aan bovengenoemde beleidsdoelen. - Kwaliteit en leefbaarheid van de openbare ruimte: via algoritmen is het mogelijk automatisch de lichtintensiteit op straat aan te passen. - Verkeer en vervoer: verkeersdoorstroming en het parkeerbeleid kunnen worden geoptimaliseerd door de hoeveelheid verkeer te meten en te koppelen aan digitale analyse. - Openbare orde en veiligheid: sensoren kunnen als surveillancemiddelen gebruikt worden om zo het aantal inbraken terug te dringen of hangjongeren op straat in de gaten te houden. Data van beeld- en geluidssensoren kunnen gekoppeld worden aan andere beschikbare gegevens. 27 - Milieubeheer en duurzaamheid: de led-buizen in slimme lantaarnpalen zijn zuiniger dan de tl-buizen in standaard lantaarnpalen, en kunnen

25 We maken gebruik van de volgende bronnen. Voor Den Haag: brief van wethouder Bruines (2019) aan de

gemeenteraad 12 november 2019, interview wethouder Bruines en nieuwsberichten. Voor Eindhoven: het Rathenau-rapport ‘Voeten in de Aarde’ (Rathenau Instituut 2020a). Voor Utrechtse Heuvelrug: diverse nieuwberichten en raadsvergaderingen. 26 Gemeente Eindhoven 2014 27 Zie voor een voorbeeld het project Stratumseind 2.0 in het rapport ‘Voeten in de aarde’, (Rathenau Instituut 2020a).

Raad weten met digitalisering

37

werken op zonnecellen. De verlichtingsintensiteit automatisch dimmen als er niemand in de buurt is brengt het energieverbruik omlaag. Lantaarnpalen voorzien van een laadpunt bevordert elektrisch rijden. De slimme lantaarnpaal is dus een object waarmee diverse technologische toepassingen die verschillende beleidsdoelen dienen, tegelijk kunnen worden gerealiseerd. Meer apparaten en dataverkeer betekent echter ook een grotere belasting van het ICT-netwerk. Daarom koppelen veel gemeenten het plaatsen van slimme lantaarnpalen aan de uitrol van 5G, dat een grotere belasting aankan dan het 4G-netwerk. Die koppeling is niet onomstreden. Stap 2. Onderzoek de kaders en sturingsmogelijkheden: breng de context, dynamiek en interventiemogelijkheden rondom het digitaliseringsproces in kaart Het brede kader: Een netwerk van slimme lantaarnpalen valt als elektriciteitsnetwerk onder de Elektriciteitswet. Deze waarborgt de leveringszekerheid, kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid van traditionele infrastructurele netwerken, maar lijkt in principe ook van toepassing op een ‘slim’ netwerk. 28 Bovendien verzamelen en verwerken slimme lantaarnpalen data. Ook daarvoor gelden wettelijke kaders waarbinnen geopereerd moet worden. Als ICT-netwerk valt een netwerk van slimme lantaarnpalen onder de Telecommunicatiewet.

Daarin zijn bepalingen opgenomen over de omgang met data en over privacybescherming. Privacybescherming wordt ook geregeld door de Algemene Verordening Gegevensbescherming 2018 (AVG). Hieruit vloeit de verplichting voort om voor elk digitaliseringsproject een data protection impact assessment uit te voeren om vooraf de privacyrisico’s van het project in te kunnen schatten. Betrokkenen bij digitalisering: De gemeente is opdrachtgever voor het plaatsen van slimme lantaarnpalen, terwijl bij de levering, de uitvoering en het beheer doorgaans commerciële bedrijven betrokken zullen zijn. Er moeten dus tal van afspraken gemaakt worden tussen de gemeente en deze bedrijven, niet alleen over de hardware, maar ook over de data die de lantaarnpalen verzamelen. Een derde groep betrokkenen zijn de burgers. De lantaarnpalen hebben een directe impact op de leefomgeving, met naast positieve ook onzekere of negatieve kanten. Het draagvlak onder de bevolking voor de manier waarop de lantaarnpaal wordt vormgegeven vraagt de nodige aandacht. Zo zijn bijvoorbeeld in Den Haag

28 Zie Karstens, Kool & van Est 2020

Raad weten met digitalisering

38

(Scheveningen) en in Eindhoven burgers actief betrokken via bootcamps en consultatierondes om slimme toepassingen aan te dragen voor hun buurt. In Utrechtse Heuvelrug heeft burgerverzet geleid tot uitstel van projecten met slimme lantaarnpalen gekoppeld aan de uitrol van 5G. Knoppen: Gemeenten kunnen binnen deze kaders invloed uitoefenen op de manier waarop de slimme lantaarnpaal vorm krijgt. Dat zijn de ‘knoppen’ waaraan het bestuur kan draaien. Wij onderscheiden zes soorten knoppen: •

•

•

•

Rechten: De slimme lantaarnpaal verzamelt en genereert veel data over omgeving en inwoners. Hiervoor gelden natuurlijk wettelijke kaders, maar de gemeente zal lokaal nadere afspraken moeten maken. Bij de slimme lantaarnpaal leveren commerciële partijen zowel hardware als software. In samenwerkingsovereenkomsten moet worden vastgelegd wie welke rechten op de data heeft: van wie ze zijn, wie er toegang toe heeft, wie bepaalt wat er met de data gebeurt, en wie controle over de dataverwerking heeft. Regels: De gemeente en de commerciële partners moeten afspraken maken over welke data slimme lantaarnpalen mogen verzamelen, waar ze worden opgeslagen en in welke vorm, hoelang ze bewaard mogen – of moeten – worden, hoe ze verwerkt en/of gecombineerd mogen worden, en dergelijke. Hiervoor kunnen de principes voor de digitale samenleving van de VNG als richtsnoer worden gebruikt. Deze principes – zoals transparantie en open source – moeten telkens worden vertaald naar de lokale gebruikerspraktijk. Initiatief en ontwikkeling: De gemeente is initiator. Maar omdat er zoveel functionaliteiten mogelijk zijn, kunnen zowel burgers als bedrijven een rol krijgen bij het kiezen en exploiteren van bestaande toepassingen en het bedenken van nieuwe toepassingen.

Zo heeft de gemeente Eindhoven er bijvoorbeeld voor gekozen om eigenaar te worden van de fysieke infrastructuur, maar het beheer van het netwerk aan bedrijven over te laten. De gemeente heeft wel het recht bedongen altijd inzage te hebben in wat er met de data gebeurt. 29 Omdat niet alle implicaties van de mogelijke toepassingen van tevoren kunnen worden ingeschat, kan het verstandig te zijn om te werken met een living lab-aanpak, met een experimentele proefperiode om goed zicht op de impact van de slimme lantaarnpalen te krijgen. In Eindhoven is daarvoor gekozen. Geld: Er moet goed gekeken worden naar het budget voor de start- of experimentele fase en naar structurele middelen voor als de lantaarnpalen er eenmaal staan. Voor commerciële partners moet er een

29 Zie ook het rapport Voeten in de aarde van het Rathenau Instituut (Rathenau Instituut 2020a).

Raad weten met digitalisering

•

•

39

werkbaar verdienmodel zijn. Uit de praktijk blijkt dat de startfase kostbaar kan zijn: de gemeente Den Haag heeft er 279.000 euro in geïnvesteerd en Eindhoven zelfs 2,9 miljoen euro. 30 Organisatie en procedures: Digitaliseringsprojecten moeten goed ingebed worden in de gemeentelijke organisatie. 31 Wellicht is een loket nodig voor burgers met vragen, suggesties of klachten. Mogelijk is het nodig om de organisatie te versterken met bestuurlijke en juridische expertise. Periodiek kan de gemeente nagaan of de slimme lantaarnpaal de verwachtte voordelen (veiligheid, energiebesparing) oplevert, en of de gemaakte kosten daartegen opwegen. Toezicht en handhaving: Het behoort tot de taken van de raad om in de gaten te houden of afgesproken beleid wordt gerealiseerd en afspraken met bedrijven en burgers worden nageleefd. Ontwikkelen verkeersstromen, energiebesparing, openbare orde, economische activiteit en dergelijke zich zoals in de plannen rond de slimme lantaarnpalen was voorzien? Hoe ervaren de bewoners de lantaarnpalen nu ze er eenmaal staan? Worden geregistreerde data alleen voor overeengekomen doeleinden ingezet? Zijn er geen inbreuken gepleegd op de privacy van bewoners? Zijn er tussentijds onvoorziene effecten aan het licht gekomen? De raad kan met het college van B&W afspreken hierover van tijd tot tijd geïnformeerd te worden.

Stap 3. Onderzoek de maatschappelijke impact: breng naast de beoogde voordelen ook de risico’s en mogelijke neveneffecten in kaart.

Voordelen van de slimme lantaarnpaal: Een voordeel van de slimme lantaarnpaal is dat deze een reeks van functies combineert op het gebied van leefbaarheid (straatverlichting), toezicht op de openbare orde, verkeersmanagement en distributie van elektriciteit en data. Het combineren van functies levert kostenbesparingen op. Bovendien biedt het gebruik van digitale technologie de mogelijkheid om deze functies beter te vervullen: straatverlichting wordt dynamischer, toezicht ‘intelligenter’, 32 verkeersmanagement flexibeler en elektriciteitsdistributie fijnmaziger.

30 Zie Van der Kooi 2019. Daar moet wel bij aangetekend worden dat de lantaarnpalen aan vervanging toe waren. De vervangingskosten zouden dus sowieso gemaakt zijn.

31 Proceskennis met betrekking tot de uitvoering van slimmestadprojecten groeit. Zie onder meer Rathenau Instituut (2018), Helberger, Pierson & Poell (2018) en Meijer & Thaens (2018).

32 Slimme algoritmen kunnen uit de beeld- en geluidsdata die sensoren opvangen, signalen distilleren die mogelijk wijzen op zich ontwikkelende ordeverstoringen (Rathenau Instituut 2020a).

Raad weten met digitalisering

40

In de praktijk zien we dat gemeenten de mogelijke toepassingen verschillend invullen. Zowel Den Haag (Scheveningen) als Eindhoven hebben hierover burgers en bedrijven geconsulteerd. In Scheveningen zijn bijvoorbeeld de volgende mogelijkheden geopperd: 1. 2. 3. 4.

5.

Leefbaarheid: dynamische straatverlichting; Openbare orde: cameratoezicht – signaleren van zwerfvuil – alarmknop en AED; Verkeersmanagement: management van pollers (palen die in het wegdek kunnen zinken) – dynamisch parkeerbeheer; Distributie van elektriciteit en data: 5G-netwerk – elektrisch laden auto’s en fietsen – stroom en glasvezel naar strandpaviljoens– walstroomvoorziening voor vaartuigen; Overig: dataverzameling voor natuurtellingen.

Risico’s en mogelijke neveneffecten: Slimme lantaarnpalen hebben niet alleen voordelen, maar kennen ook nadelen en brengen mogelijk risico’s met zich mee. Er zijn burgers die ongerust zijn over mogelijke gezondheidsrisico’s, veroorzaakt door de straling van 5G-netwerken. Die straling zou bijvoorbeeld leiden tot hoofdpijn, een stijve nek en branderige ogen. Door de onrust over 5G is de plaatsing van slimme lantaarnpalen in diverse gemeenten on hold gezet. 33 Verder zijn er ook privacyrisico’s als er geen duidelijke afspraken worden gemaakt over dataverzameling en doelbinding ervan, conform de AVG. Complicaties ontstaan als datasets achteraf gebruikt gaan worden voor andere doelen dan vooraf was bepaald. Wanneer gemeenten erg afhankelijk raken van commerciële partijen, kan de controle over hergebruik verloren gaan. Slimme lantaarnpalen kunnen ook een negatief effect hebben op de leefbaarheid in wijken, bijvoorbeeld omdat ze intimiderend kunnen overkomen. Wat doet het met bewoners als ze het gevoel hebben dat ze permanent geobserveerd worden? Voelen mensen zich nog vrij om te doen en laten wat ze willen, of gaan ze zich (misschien onbewust) toch aanpassen? Deze overwegingen gaan over belangrijke waarden als autonomie en keuzevrijheid van burgers, maar zijn opvallend afwezig in de door ons onderzochte gemeenten.

33 In de gemeente Utrechtse Heuvelrug ging de raad aanvankelijk akkoord met de plaatsing van slimme

lantaarnpalen, maar kwam daarop terug na protesten uit de bevolking (https://www.rtvutrecht.nl/nieuws/1717258/hoofdpijn-van-slimme-lantaarnpalen.html). In Hilvarenbeek en Bergen heeft de gemeenteraad moties ingediend om de uitrol van 5G te pauzeren.

Raad weten met digitalisering

41

Tot slot bestaan er, naast de specifieke nadelen en risico’s van de slimme lantaarnpaal, de generieke risico’s verbonden aan complexe en kostbare technologische projecten, zoals kostenoverschrijdingen en tegenvallende economische haalbaarheid. Dat kan leiden tot spanningen met commerciële partners. Er ligt een uitdaging om levensvatbare verdienmodellen te realiseren en publiek-private samenwerking daarin een plaats te geven. Stap 4. Ga de impact van verschillende interventies na: hoe kun je met de interventiemogelijkheden de digitalisering zo beïnvloeden dat de beoogde effecten gerealiseerd worden, en de ongewenste neveneffecten beperkt? Samenvattend: de beoogde voordelen van slimme lantaarnpalen liggen op de gebieden van leefbaarheid, openbare orde, verkeersmanagement en distributie van elektriciteit en data. Risico’s zijn er op de terreinen van gezondheid, privacy, welbevinden in de openbare ruimte, en economische haalbaarheid. Met de onderscheiden interventiemogelijkheden (de knoppen), valt te sturen op de voordelen en op de risico’s. Sturen op de genoemde voordelen kan bijvoorbeeld door allereerst te zorgen voor een goede organisatorische inbedding (vijfde knop) van de slimme lantaarnpaal, aansluitend op de ordehandhaving, de verkeersplanning, de bestaande netwerken voor elektriciteit en data.

Wellicht is ook op de voordelen te sturen door meer of minder in eigen hand te houden (derde knop): het systeembeheer, de aansturing. Sturen op de genoemde risico’s kan allereerst met rechten en regels. Door rechten op data vast te leggen (eerste knop) en regels af te spreken over hoe en wanneer data te verzamelen en hoe ermee om te gaan (tweede knop), zijn privacyrisico’s en nadelen op het gebied van welbevinden te beperken. Toezicht en handhaving (zesde knop) horen daarbij, om te zorgen dat rechten en regels geen dode letter blijven. Maar op deze wijze sturen op privacy en welbevinden kan ten koste gaan van de beoogde voordelen op het punt van openbare orde en veiligheid, en kan ook de economische risico’s vergroten. Het verdienmodel van betrokken bedrijven is mede gebaseerd op de ruimte die zij hebben om de data die ze verzamelen commercieel te exploiteren. Als deze ruimte omwille van privacy beperkt wordt, of als data of algoritmen verplicht gedeeld moeten worden, vervalt voor hen een bron van waardecreatie, hetgeen gevolgen heeft voor de financiering (vierde knop).

Raad weten met digitalisering

42

Stap 5. Kies: maak afwegingen, maak een keuze waarop te sturen en bepaal bijbehorende interventies Het is aan raadsleden om voor of tegen de slimme lantaarnpaal te kiezen, en in het geval van een keuze vóór, te bepalen hoe op maatschappelijke impact te sturen door voorwaarden te stellen en sturingsinstrumenten te gebruiken. In het geval van de slimme lantaarnpaal kunnen daarbij de volgende politieke keuzes op tafel komen: -

-

-

Het openstellen van datasets (uiteraard na afdoende privacybeveiliging) kan wenselijk zijn omwille van transparantie, en onwenselijk vanuit economisch opzicht, bijvoorbeeld omdat deelnemende bedrijven er hun competitieve voordeel mee kwijt kunnen raken. Het gaat erom hier een balans in te vinden. Bottom up initiatieven voor het gebruik van verzamelde data de ruimte geven is goed voor het draagvlak, maar kost tijd en geld. Hoeveel financieel risico is de gemeente bereid te nemen? Staat dat risico in verhouding tot de beoogde beleidsopbrengst? Slimme lantaarnpalen die uitgerust zijn met allerlei antennes, camera’s en sensoren, kunnen een intimiderende werking hebben op de leefomgeving. Hebben we die prijs over voor meer veiligheid, verkeersdoorstroming en energiebesparing?

De slimme lantaarnpaal is een mast waarin een aantal analoge en digitale functionaliteiten bij elkaar komen. Wanneer een dergelijke paal langs de straat staat, heeft die dan ook een reeks van invloeden op de openbare ruimte en op het leven in de gemeente. Er zijn invloeden op welbevinden en vrijheid, en ook op veiligheid, mobiliteit, duurzaamheid, bedrijvigheid, kansen voor innovatie en manieren van leven. Die invloeden roepen vragen op en stellen raadsleden voor keuzes. Zijn we bereid om privacy in te leveren voor meer veiligheid of meer economische kansen? Hoe ver willen we gaan met geautomatiseerde gedragsbeïnvloeding door technologie? Wat betekent dat voor autonomie en kwaliteit van leven? Moeten we onze problemen wel willen oplossen met nieuwe technologie; kunnen we niet beter onze manier van leven aanpassen? Om bij de slimme lantaarnpaal te blijven: willen we het verkeersmanagement verbeteren, of zouden we minder kunnen reizen; willen we met sensoren en camera’s hangjongeren beter in de gaten houden, of kunnen we ze wat anders te doen geven; willen we laadpalen voor auto’s, of toch liever voor fietsen?

Raad weten met digitalisering

43

Figuur 3: het denkraam digitalisering toegepast voor de slimme lantaarnpaal

Tot slot: De analyse met behulp van het denkraam maakt duidelijk dat er in de slimme lantaarnpaal een heleboel dingen samenkomen waarbij er wat te kiezen valt. In wezen is in die lantaarnpaal een combinatie van technologieën vervat die tot uitdrukking brengen wat we van elkaar op de openbare weg verwachten, in hoeverre we elkaar vertrouwen, welke ruimte we elkaar op straat willen bieden, en hoe we met elkaar willen omgaan. Het vereist een politieke visie om hier keuzes in te maken.

Raad weten met digitalisering

2.3

44

De deel- en kluseconomie

Eindeloze mogelijkheden Iedereen leent wel eens iets van een ander. Het kopje suiker bij de buren is het spreekwoordelijke voorbeeld. Iedereen doet ook wel eens iets voor een ander. Een pannetje soep brengen of even wat boodschappen meenemen. Maar met de komst van digitale deelplatformen heeft dit ouderwetse delen en doen een heel nieuwe dimensie gekregen. Tegenwoordig kunnen mensen via online platformen op veel grotere schaal dan voorheen, en eventueel tegen betaling, anderen gebruik laten maken van hun spullen of diensten. De mogelijkheden zijn eindeloos. Via Airbnb (AirBed & Breakfast) kunnen mensen (een deel van) hun huis aan anderen verhuren. Via ShareDnD (Share Drinks & Dinner) kunnen hobbykoks (onbekende) gasten thuis ontvangen en laten meegenieten van hun kookkunsten. Andere platformen faciliteren weer dat mensen maaltijden bij een hobbykok afhalen, iemand helpen bij een huishoudelijke klus of hun auto, fiets, camper, boot, motor of boormachine uitlenen. Deze platformen hebben de afgelopen jaren een stormachtige groei doorgemaakt. En het einde is nog niet in zicht.

Maatschappelijke impact Duidelijk is inmiddels wel dat door deze platformen nieuwe vormen van delen en handelen ontstaan zijn, die ingrijpende en dikwijls ook onvoorziene consequenties kunnen hebben voor de samenleving. De deeleconomie biedt weliswaar nieuwe kansen, maar leidt ook tot vragen en soms zelfs tot fricties. Neem bijvoorbeeld deze situatie. De buurman kan goed koken. Hij biedt sinds kort zijn diensten aan via ShareDnD. Al snel loopt zijn huiskamerrestaurant als een

Raad weten met digitalisering

45

zonnetje. De heerlijkste geuren verspreiden zich regelmatig door het trappenhuis. Bijna elke week komen er, in de vroege avond zeven of acht mensen aan de deur – soms vergissen ze zich in het adres, en dan bellen ze bij jou aan. Om een uur of elf hoor je ze weer vertrekken. Luid en duidelijk, als ze het heel gezellig hebben gehad. Na een tijdje vraag je jezelf af: wie heeft de verantwoordelijkheid voor de parkeerof geluidsoverlast? Bij wie kan ik terecht met klachten? Heeft de buurman een omgevingsvergunning nodig? Moet hij zich aan bijzondere regels houden in verband met brandveiligheid? Wanneer is er sprake van oneigenlijke concurrentie met de professionele horeca? Is hij belastingplichtig over zijn/haar inkomsten? Zo ja, wie controleert dat? Moet de buurman zich eigenlijk aan dezelfde regels houden als een professionele kok? Wie houdt toezicht op de voedselveiligheid? Gelden voor zijn huiskamerrestaurant ook de bepalingen uit de Drank- en Horecawet? De gevolgen van de platformeconomie zijn bij uitstek op lokaal niveau merkbaar. Ze kunnen bovendien per gemeente verschillend uitpakken en gewaardeerd worden. Wat de ene gemeente een wenselijke ontwikkeling vindt, kan voor een andere gemeente juist heel onwenselijk zijn. Het is voor gemeenten dan ook belangrijk om over de (on)wenselijkheid van deze nieuwe vormen van delen na te denken.

Analyse met behulp van het denkraam Het initiatief voor deze platformen ligt doorgaans bij private partijen, waardoor de gemeente in een reactieve rol wordt gedrukt. Bovendien is de gemeente niet bij het ontwerp van de platformen betrokken geweest, waardoor belangrijke beslissingen over bijvoorbeeld de opslag en het gebruik van data (of van gebruikersprofielen), zonder inbreng van de gemeente genomen zijn. Toch heeft de gemeente ook zonder deze technologische ontwerpmacht mogelijkheden om de platformen in de gewenste richting te sturen. Om dat inzichtelijk te maken passen we het ‘denkraam’ digitalisering toe op de deel- en kluseconomie. Dit doen we op basis van informatie uit het rapport ‘Eerlijk delen’ van het Rathenau Instituut. 34 Omdat in de deel- en kluseconomie het initiatief door een andere partij wordt genomen, is het logisch om te beginnen bij stap drie, de maatschappelijke impact. Stap 3. Onderzoek de maatschappelijke impact: breng naast de beoogde voordelen ook de risico’s en mogelijke neveneffecten in kaart Deel- en klusplatformen hebben soms ingrijpende effecten op de bestaande orde binnen een gemeente. Om een gebalanceerde, politieke afweging te kunnen maken tussen gewenste en ongewenste effecten, is het handig eerst de effecten zelf te inventariseren. Het is daarbij belangrijk om op te

34 Rathenau Instituut 2017

Raad weten met digitalisering

46

merken dat wat telt als ‘gewenst’ of ‘ongewenst’, niet alleen per gemeente maar ook per politieke opvatting kan verschillen. Gemeentes in een krimpregio kunnen bijvoorbeeld heel anders aankijken tegen platformen die toerisme bevorderen (zoals Airbnb), dan gemeentes in regio’s die toeristisch al erg in trek zijn. Voordelen: de deel- en kluseconomie biedt tal van voordelen voor verschillende partijen. In de eerste plaats zorgt het wegnemen van transactiekosten ervoor dat de prijzen voor consumenten lager uitvallen. Bovendien kunnen aanbieders juist een extra centje verdienen door hun ongebruikte spullen of diensten aan te bieden. Zo bieden platformen een laagdrempelige manier om je inkomen te vergroten. De concurrentie die bestaande bedrijven erbij krijgen, dwingt hen om kritisch naar hun eigen product te kijken en veranderingen door te voeren, bijvoorbeeld als het gaat om klantvriendelijkheid of huiselijkheid. En als we elkaars spullen lenen en gebruiken, hoeven er minder nieuwe spullen gekocht te worden. Dat bevordert de duurzaamheid. Risico’s en mogelijke neveneffecten: Daar staat tegenover dat platformen ook bestaande ongelijkheid kunnen vergroten. Mensen die veel onbenutte goederen bezitten, zoals een huis of een auto, krijgen extra verdienkansen. Mensen met een krappe bovenwoning vallen echter buiten de boot.

Succesvolle aanbieders kunnen de platformen gebruiken om hun positie op bijvoorbeeld de huizenmarkt te verstevigen. Door op steeds grotere schaal huizen op te kopen, om ze vervolgens via een platform te gaan ‘delen’, drijven ze de huizenprijzen op en bevorderen ze de gentrificatie. Op de lange termijn kan dat leiden tot verdringingseffecten op de woningmarkt. Een ander probleem is dat de platformen bestaande markten betreden waar vaak alleen vergunninghouders mogen opereren. Hobbykoks schenken bijvoorbeeld alcohol zonder drankvergunning. Professionals zijn doorgaans gebonden aan specifieke wet- en regelgeving (omgevingsvergunning, voorschriften op het gebied van brandveiligheid, voedselveiligheid, klachtenregelingen, levertijden), die voor particulieren (nog) niet gelden. Het leidt tot oneerlijke concurrentie tussen mensen die hun spullen of diensten via platformen aanbieden, en professionals die op eenzelfde markt opereren Behalve formele kwaliteitsstandaarden ontlopen aanbieders via platformen vaak ook belastingen en sociale premies. Veel platformen verstrekken geen gegevens over hun aanbieders aan derden, waaronder de Belastingdienst. Het is dan ook onduidelijk in hoeverre de aanbieders van spullen of diensten belasting betalen over hun inkomsten. Platformen faciliteren zo ook de komst van zwart geld in de economie. Omdat ze vaak internationaal werken,

Raad weten met digitalisering

47

is het voor hen makkelijker om belastingen te ontwijken dan voor lokale bedrijven. Dat geeft de platformen een aparte machtspositie. Voor veel raadsleden zal vooral de impact van de platformeconomie op de kwaliteit van de leefomgeving ertoe doen. Ook daar zijn diverse risico’s. Grote platformen leiden ook tot meer intensief gebruik van de openbare ruimte en tot overlast voor derden. Denk bijvoorbeeld aan parkeerproblemen of geluidsoverlast. Bovendien kan het leiden tot een grotere druk op publieke voorzieningen en op het milieu. Niet altijd zijn omwonenden blij met de initiatieven die via de platformen worden ontplooid. In een aantal grote steden heeft de lokale authenticiteit plaats gemaakt voor vijandigheid jegens (onbekende) drommen toeristen en juist een gebrek aan sociale cohesie. De ooit zo vriendelijke lokale bevolking vraagt zich inmiddels af wat al die vreemde snuiters in de straat te zoeken hebben. Stap 1. Specificeer de beleidsdoelen Deel- en klusplatformen hebben dus verschillende effecten op de bestaande orde binnen een gemeente. Het is belangrijk dat gemeenten een afweging maken tussen deze effecten: welke zijn gewenst en welke ongewenst? En aan welke beleidsdoelen kunnen deze platformen eigenlijk bijdragen? Het is duidelijk dat de verschillende effecten niet netjes binnen één beleidsdomein vallen.

Het succesvolle huiskamerrestaurant van de buurman heeft effecten op de openbare orde, de economie, de publieke diensten, de horeca, het parkeerbeleid, enzovoorts. Dat maakt het lastig om een gebalanceerde afweging tussen de verschillende effecten te kunnen maken. Om het ideaalplaatje van hoe de gemeente eruit zou moeten zien te kunnen koppelen aan het bestaan van de deel- en klusplatformen, kan het nodig zijn om aan verschillende knoppen tegelijkertijd te draaien. Maar welke? Stap 2. Onderzoek de kaders en sturingsmogelijkheden: breng de context, dynamiek en interventiemogelijkheden rondom het digitaliseringsproces in kaart Zoals we hierboven zagen, hebben deel- en klusplatformen tot heel nieuwe manieren van delen en doen geleid. Ze opereren in sectoren waar voordien ook al bedrijvigheid was, maar ze doen dat op een manier die niet binnen de bestaande (bestuurs)kaders past. Dat maakte het voor gemeenten lastig om te bepalen of, en zo ja hoe, ze sturing kunnen geven aan de activiteiten van de platformen. Hoewel hun activiteiten duidelijk in een bepaalde behoefte voorzien, en het daardoor makkelijk lijkt de platformen in een bepaalde sector, en de

Raad weten met digitalisering

48

bijbehorende wet- en regelgeving, te plaatsen, blijkt het in de praktijk lastig om te bepalen wat hun juridische status nu precies is. Platform Airbnb bijvoorbeeld: is dat nu eigenlijk een woningmakelaar (zoals het aan de buitenkant lijkt: de site beweegt zich immers op het gebied van woningverhuur), of is het een online handelsplatform (zoals het platform zelf beweert)? En Uber: is dat een taxibedrijf (daar lijkt het wel op) of een technologiebedrijf (dat beweert het platform zelf)? Een vergelijkbare juridische schimmigheid heerst rondom de aanbieders van diensten bij een platform. Neem bijvoorbeeld de kokende buurman: is hij nu eigenlijk een werknemer van ShareDnD? De betaling voor de onkosten die hij voor de maaltijd maakt, verloopt immers via het platform. Een deel van de inkomsten krijgt de kok, een deel blijft bij het platform. Of is de kokende buurman een zzp-er die zelf verantwoordelijk is voor de eventuele geluidsof parkeeroverlast van zijn gasten? Nog lastiger wordt het bij platformen, die intermediairs inzetten tussen aanbieders en gebruikers. Bijvoorbeeld Thuisbezorgd, een online platform dat aanbieders van voedsel (restaurants) koppelt aan mensen die dit voedsel bestellen. Koeriers brengen dat voedsel van het restaurant naar de klant.

Wat is de rechtspositie van de koeriers? Zijn ze in dienst bij het platform (daar valt wat voor te zeggen, want er is sprake van een zekere gezagsverhouding)? Of zijn ze zzp-er en dus zelf verantwoordelijk voor hun welzijn, de gevolgen van eventuele verkeersongevallen en het onderhoud van hun fiets? De onduidelijke juridische status van de platformen maakt het, tot slot, ook voor toezichthouders lastig om te bepalen wat hun rol, taak en positie zijn. Kan of moet de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit bij de kokende buurman controleren op voedselveiligheid en hygiëne? Of is dat een zaak tussen de kok en zijn gasten? Door hun onduidelijke juridische status is het, met andere woorden, vaak niet duidelijk onder welke bestaande wet- en regelgeving de platformen vallen. Het is daarom vaak ook niet duidelijk welke verantwoordelijkheden zij nu eigenlijk hebben, welke verantwoordelijkheden de gemeente heeft en welke de deelnemers aan het platform. Stap 4. Ga de impact van verschillende interventies na: hoe kun je met de interventiemogelijkheden de digitalisering zo beïnvloeden, dat de beoogde effecten gerealiseerd worden, en de ongewenste neveneffecten beperkt?

Raad weten met digitalisering

49

Als de gemeente effectief sturing wil gaan geven aan de activiteiten van de platformen, dan is het nodig dat zij inzage krijgt in de data van de platformen. Alleen daarmee kan ze immers zien wie spullen of diensten aanbiedt, hoe vaak, aan wie, en welke omzet deze aanbieders maken. Maar platformen zijn er, zacht gezegd, niet erg happig op om hun data te delen. De data vormen immers hun belangrijkste kapitaal: daarmee kunnen ze hun activiteiten uitbreiden, hun machtspositie versterken, nieuwe bedrijfsstrategieën ontwikkelen, en hun aandeelhouders tevreden houden. Toch staat een gemeente, als ze richting wil geven aan de activiteiten van de platformen, niet helemaal met lege handen. We geven hier een aantal mogelijke handelingsopties. - Verhelder de juridische status van de platformen. Doe dit samen met de landelijke overheid. Zolang onduidelijk blijft wat deze status precies is, blijven er onduidelijkheden wat betreft rechten en plichten van platform, overheid en gebruikers. - Ga in gesprek met de platformen over het delen van data. Het kan ook in het belang van de platformen zijn om data te delen, bijvoorbeeld om misbruik tegen te gaan. Zorg er wel voor dat eigenaren van data ook eigenaren worden of blijven. - Stel regels op in verband met (verhogingen of verlagingen van) belastingen voor platformen die bijdragen aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen.

- Heb oog voor sociaal zwakkeren, zodat die ook in staat zijn deel te nemen aan de deeleconomie. - Verbied platformen die een ontwrichtende werking hebben op cruciale delen van het publieke leven. - Stel regels op ten aanzien van de activiteiten van de platformen. Welke acties een gemeente uiteindelijk neemt, hangt af van hoe het ideaalplaatje van de gemeente eruit ziet. Dat vraagt om inhoudelijk debat in de gemeenteraad. Bovendien is het natuurlijk ook geen statische zaak. De ideeën over wat gewenste ontwikkelingen zijn en wat ongewenste, kunnen in de loop der tijd veranderen. Het is dan ook nodig om die ideeën om de zoveel tijd opnieuw te bespreken. Stap 5. Kies: maak afwegingen, maak een keuze waarop te sturen en bepaal bijbehorende interventies Bijvoorbeeld: wegen de voordelen voor het individu op tegen de risico’s voor het collectief? In het voorbeeld van de kokende buurman zijn de voordelen dat hij er veel genoegen aan beleeft, zijn sociale netwerk uitbreidt, en zijn

Raad weten met digitalisering

50

kookkunsten steeds verder ontwikkelt. En de risico’s voor het collectief kunnen zijn dat de buren parkeer- en geluidsoverlast ervaren en de druk op de publieke voorzieningen toeneemt. Hoeveel huiskamerrestaurants kan of moet de gemeente eigenlijk hebben? Of: is het acceptabel dat de leegstand in de voornaamste winkelstraat in een kleine stad wordt tegengegaan door er toeristen te laten overnachten of is het beter om er via belasting- en vergunningenvoordelen voor te zorgen dat de bedrijvigheid in de winkelstraat weer terugkomt? Is het acceptabel dat de woonvoorraad in Amsterdam wordt opgeslokt door toeristen of moet je daar beperkingen aan stellen? Ook al zal handhaving ingewikkeld zijn, en misschien ook erg kostbaar. Figuur 3: het denkraam toegepast voor de deel- en kluseconomie

Raad weten met digitalisering

Tot slot: De analyse met behulp van het denkraam maakt duidelijk dat de sociale en maatschappelijke impact van de deel- en kluseconomie groot en divers is. Bovendien zijn de effecten merkbaar op meerdere beleidsterreinen van de gemeente. Het is de vraag hoe een nieuw fenomeen kan worden ingepast in bestaande praktijken, zodat onwenselijke effecten kunnen worden tegengegaan. Daarvoor hebben gemeenteraadsleden een hoop ‘knoppen’ om aan te draaien.

51

Raad weten met digitalisering

52

Literatuurlijst Bruines, S. (2019) ‘Vervolg Living Lab Scheveningen’. Brief aan de voorzitter van de commissie Bestuur, 12 november 2019. Gemeente Den Haag Eubanks, V. (2018) Automating inequality, how high-tech tools profile, police and punish the poor. New York: St. Martin’s Press Gemeente Eindhoven (2014). Selectieleidraad Implementatie Visie en Roadmap stedelijke verlichting, Eindhoven 2030. Eindhoven: gemeente Eindhoven. Helberger, N., J. Pierson & T. Poell (2018). ‘Governing Online Platforms. From Contested to Cooperative Responsibility.’ In: The Information Society 34-1, pp.1-14. Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (2019) Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd: toezicht bij de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Beschikbaar via: https://www.igj.nl/documenten/rapporten/ 2019/11/08/kwetsbare-kinderen-onvoldoende-beschermd Karstens, B., L. Kool, R. van Est (2020) ‘Slimme stad: grote beloften, weerbarstige Praktijk’. In: Justitiële Verkenningen 46:3 Lam, E. (2020) ‘Alle kinderen nauwgezet in beeld met big data’. In: Follow The Money. Beschikbaar via: https://www.ftm.nl/artikelen/alle-kinderen-in-beeldbig-data Meijer A. & M. Thaens (2018). ‘Urban Technological Innovation: Developing and Testing a Sociotechnical Framework for Studying Smart City Projects.’ In: Urban Affairs Review 54-2, pp.363-387 Prins, C., A. Vedder & F. van der Zee (red.) (2012).

Jaarboek ICT en samenleving 2012. De transformerende kracht van ICT. Gorredijk: Media Update Vakpublicaties. Raad voor het Openbaar bestuur (2020) Decentrale zaak is politieke taak: naar een sturende rol van de gemeenteraad in het sociaal domein. Adviesrapport. Rathenau Instituut (2017a) Opwaarderen. Borgen van publieke waarden in de

Raad weten met digitalisering

53

digitale samenleving. (auteurs: Kool, L. J. Timmer, L. Royakkers en R. van Est) Rathenau Instituut (2017b) Eerlijk delen – Waarborgen van publieke belangen in de deeleconomie en de kluseconomie. (auteurs: Frenken, K., A. van Waes, M. Smink & R. van Est) Rathenau Instituut (2018) Waardevol digitaliseren – Hoe lokale bestuurders vanuit publiek perspectief mee kunnen doen aan het ‘technologiespel’. (auteurs: Van Est, R., E. de Bakker, J. van den Broek, J. Deuten, P. Diederen, I. van Keulen, I. Korthagen & H. Voncken) Rathenau Instituut (2019). Burgers en sensoren – Acht spelregels voor de inzet van sensoren voor veiligheid en leefbaarheid. (auteurs Snijders, D., M. Biesiot, G. Munnichs, R. van Est, met medewerking van S. van Ool en R. Akse) Rathenau Instituut (2020a) Nep echt. Maatschappelijke vraagstukken rond augmented reality. Den Haag, najaar 2020. (auteurs: Snijders, D., E. Masson, S. Doesborgh, R. Groothuizen en R. van Est) Rathenau Intituut (2020b) Voeten in de aarde. Datagestuurde innovatie in de stad. Den Haag, najaar 2020. (auteurs: Karstens, B., L. Kool, R. van Est m.m.v. I. Korthagen, E. de Bakker, J. Gerritsen, M. Biesiot en R. Riemens) Smit, W.A. en E.C.J. van Oost (1999) De wederzijdse beïnvloeding van technologie en maatschappij: een technology assessment-benadering. Bussum: Uitgeverij Coutinho. The Economist (2019, 5 oktober) Don’t stop me now.

The economics of streaming is changing pop songs. Geraadpleegd via: https://www.economist.com/finance-and-economics/2019/10/05/theeconomics-of-streaming-is-changing-pop-songs Tijdelijke commissie digitale toekomst (2020) Update vereist: naar meer parlementaire grip op digitalisering. Eindrapport. Beschikbaar via: https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/eindrapport_tijdelij ke_commissie_digitale_toekomst_tweede_kamer_der_staten-generaal.pdf Van der Kooi, V. (2019) ‘Eindhoven stopt met ambitieus lichtplan; gemeente ontbindt overeenkomst met Signify en Heijmans Wegen’. In: Eindhovens Dagblad, 4 september 2019. Beschikbaar via: https://www.ed.nl/eindhoven/eindhoven-stopt-met-ambitieus-lichtplan-

Raad weten met digitalisering

54

gemeente-ontbindt-overeenkomst-met-signify-en-heijmanswegen~a560a681/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F Van der Schaaf, M., J. Kremer, J. Heeg, J. Feenstra en K. Rodenburg (2019) ‘Leeuwarder Digitale Agenda’. Gemeente Leeuwarden. Beschikbaar via: https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Leeuwarden/c3a569b6-98e1-4411bced-5c42f4fa36e9 Van Zoonen, L. (2019) Opnieuw fatale remedies. Een kritische reflectie op datatransities in het sociaal domein. Tijdschrift Sociologie, 15 (1): p. 19-43 Verbeek, P.P. (2014) Op de vleugels van Icarus, hoe techniek en moraal met elkaar meebewegen. Rotterdam: Lemniscaat. VNG (2019) Principes voor de digitale samenleving. Beschikbaar via: https://vng.nl/sites/default/files/2019-11/09a-bijlage-principes-voor-dedigitale-samenleving.pdf Wetenschappelijk Bureau GroenLinks (2019) Handvest voor de slimme stad: technologie sturen op basis van waarden. Utrecht: Wetenschappelijk bureau Groenlinks Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2011) iOverheid. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Raad weten met digitalisering

55

Bijlage 1: Onderzoeksopzet en methodologische verantwoording Op verzoek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden en de Vereniging van Griffiers, deed het Rathenau Instituut onderzoek naar de rol en positie van de gemeenteraad bij digitalisering op lokaal niveau. Centraal stond de vraag, hoe het debat over de maatschappelijke impact van digitalisering verbeterd kan worden, zodat beleidskeuzes ten aanzien van digitale technologie in de gemeente ook democratisch gelegitimeerd zijn. Het doel van dit onderzoek was om te komen tot concrete handvatten of een analysekader waarmee de kwaliteit van het debat kan worden verbeterd. In dit rapport hebben we de belangrijkste resultaten uit ons onderzoek samengevat. Om tot een goed advies te komen hebben wij in ons onderzoek drie vragen gesteld: 1. In hoeverre wordt er in gemeenteraden momenteel debat gevoerd over de maatschappelijke impact van digitalisering – en wat zijn de ervaringen? 2. Hoe kan het denken over digitalisering in de gemeente – en de verschillende maatschappelijke en ethische vraagstukken die ermee samenhangen – worden gestructureerd? 3. Hoe kunnen gemeenteraden in staat worden gesteld om het debat te voeren over ethische en maatschappelijke vraagstukken rond digitalisering? Voor de beantwoording van deze onderzoeksvragen hebben we geput uit verschillende bronnen.

In de eerste plaats hebben we deskresearch uitgevoerd. We hebben gebruik gemaakt van diverse bestaande studies en adviezen over de rol en positie van de gemeenteraad enerzijds, en over de impact van digitalisering op publieke waarden anderzijds. We hebben onder andere teruggegrepen op een reeks eigen rapporten die wij al eerder over dit thema hebben uitgebracht. Het gaat hierbij om de rapporten: Opwaarderen (2017), Eerlijk delen (2017), Waardevol digitaliseren (2018), Griffiers en digitalisering (2019) en Voeten in de aarde (verschijnt 2020). Daarnaast hebben we empirisch onderzoek gedaan om zicht te krijgen op de huidige praktijk van het raadsdebat over digitalisering en behoeften van raadsleden hierbij. Dit hebben we opgedeeld in twee fasen. In de eerste fase hebben we onderzocht, welke digitaliseringsvraagstukken er momenteel spelen op het lokale niveau en in hoeverre deze onderwerp van debat zijn in de gemeenteraad. Dit hebben we gedaan aan de hand van verkennende gesprekken met experts, griffiers

Raad weten met digitalisering

56

en ondersteunende medewerkers in gemeenten. Bij de selectie van gemeenten is rekening gehouden met een spreiding in termen van grootte, geografische ligging en (uitgesproken) ambitieniveau met betrekking tot digitalisering. Ook hebben we verslagen van debatten van de raad en van commissies geanalyseerd op basis van trefwoorden. Tot slot zijn er verdiepende gesprekken gevoerd ten behoeve van de uitwerking van een aantal specifieke digitaliseringsvraagstukken in de gemeente. In de tweede fase van ons onderzoek hebben we interviews en focusgroepen gehouden met zowel raadsleden als wethouders. Bij de selectie van respondenten is rekening gehouden met geografische spreiding en spreiding in termen van grootte van de gemeente. Tijdens twee focusgroepen met raadsleden hebben we de bruikbaarheid van het denkraam getoetst. Dit hebben we gedaan door met hen de stappen van het denkraam te doorlopen, en raadsleden te laten reflecteren op de bruikbaarheid van dit hulpmiddel bij het aangaan van het gesprek over digitalisering. Tevens vroegen we raadsleden waar zij behoefte aan hebben, en wat we kunnen leren van bestaande initiatieven. Ditzelfde hebben we gedaan met een vijftal wethouders. Hen vroegen we ook welke rol zij voor zichzelf zagen weggelegd bij het op gang brengen van een raadsdebat over de sociale en maatschappelijke aspecten rondom digitaliseringsvraagstukken.

Een lijst van alle voor dit onderzoek gesproken personen is bijgevoegd in een bijlage bij dit rapport. De resultaten van ons onderzoek zijn tijdens twee bijeenkomsten voorgelegd aan een begeleidingscommissie met deskundigen en stakeholders. Deze gaf op basis van onderzoeksverslagen advies over de uitvoering en rapportage van het project. De leden van de begeleidingscommissie zijn individueel noch gezamenlijk verantwoordelijk voor de conclusies in dit rapport. De volledige verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij het Rathenau Instituut. De begeleidingscommissie bestond uit: Roxane Daniëls (VNG), Robert van Dijk (VvG), Hester Tjalma (VNG), Sjir Hansen (NVR), Frank Speel (VNG), Koen van der Krieken (Ministerie van BZK), Liesbet van Zoonen (Erasmus Universiteit) en Marcel Thaens (Provincie Noord-Brabant).

Raad weten met digitalisering

Bijlage 2: Lijst van gesproken personen Raadsleden Frank Schoonbeek, raadslid D66 Zoetermeer Fatima Faïd, raadslid Haagsche Stadspartij Den Haag Tiers Bakker, raadslid SP Amsterdam Mark Teutelink, raadslid Lokaal Enschede Bahreddine Belhaj, raadslid PvdA Lelystad Eva de Bruijn, raadslid GroenLinks Eindhoven Has Bakker, raadslid D66 Utrecht Walter van Steenis, raadslid GroenLinks Zoetermeer Paul Ruijgrok, raadslid VVD Gouda Eva van Wijngaarden, raadslid D66 Tilburg Wethouders Hilde Tjeerdema, wethouder Leeuwarden Saskia Bruines, wethouder Den Haag Daan Quaars, wethouder Breda Linda Voortman, wethouder Utrecht Stijn Steenbakkers, wethouder Eindhoven Griffiers en overige ondersteunende medewerkers Wim Voeten, griffier Etten-Leur Toon Dashorst, griffier Groningen Miranda Veenbergen, griffier Lochem Rolf Jongedijk, griffier Enschede Paul van Ruitenbeek, griffier Hilversum Erwin Raemakers, informatie- en procesmanager raadsorganen Utrecht Marijn Eijkelhof, adviseur informatie en technologie Utrecht Mark van den Broek, strategisch adviseur Eindhoven Overige experts Elize Lam, zelfstandig onderzoeker en auteur bij Steunkracht, en verbonden aan het lectoraat Jeugd en Gezin van de Hogeschool Ede Patricia Prüfer, groepsleider Data Science bij CentERdata Lian Smits, bestuurder bij Sterk Huis Jan Willem Wesselink, programmamanager bij Future City Foundation Arjan Widlak, directeur en

onderzoeker bij Stichting Kafkabrigade

57

Raad weten met digitalisering

58

Bijlage 3: Uitgebreide uitwerking van het denkraam voor digitalisering Stap 1. Specificeer de beleidsdoelen

Beleidsdoel: Digitalisering – het gebruik van data en algoritmen – is geen (beleids)doel, maar een middel. Om afwegingen in relatie tot het middel digitale technologie in het juiste perspectief te plaatsen, is het van belang het doel van het beleid te expliciteren waarvoor het gebruik van digitale middelen wordt overwogen. Waarvoor is de gemeente verantwoordelijk, wat stelt zij zich ten doel? Soms wordt digitale technologie overwogen of ingezet met meer dan een enkel doel in gedachten. Het digitaal verzamelen en gebruiken van bepaalde data kan een middel zijn dat doelen dient binnen verschillende beleidsdossiers (zorg en veiligheid; participatie en schuldhulpverlening; mobiliteit en milieu; et cetera). Dan is het belangrijk de diverse doelen te inventariseren. Inzet van digitale technologie: Om de beoogde beleidsdoelen te realiseren, kan digitale technologie worden gebruikt. Het is van belang te verhelderen wat het doel van de inzet van digitale technologie is, en hoe dit doel precies bijdraagt aan de gestelde algemene beleidsdoelen. Vaak kunnen de beleidsdoelen met inzet van verschillende instrumenten worden gerealiseerd. Het draagt bij aan het ontwikkelen van een helder inzicht in de keuzemogelijkheden als een beeld geschetst wordt van alternatieven (met meer of minder digitale technologie). Stap 2.

Onderzoek de kaders en sturingsmogelijkheden: breng de context, dynamiek en interventiemogelijkheden rondom het digitaliseringsproces in kaart

Het brede kader: De gemeente voert beleid binnen een reeks van gegeven kaders. Er is de nationale en Europese wetgeving (zoals de AVG), er zijn de bij wet bij de gemeente neergelegde verantwoordelijkheden, de vastgestelde uitvoeringskaders, de gegeven financiële kaders, de gegeven samenwerkingsovereenkomsten en gemeenschappelijke regelingen. De inzet van data en algoritmen krijgt vorm binnen deze vaststaande kaders.

Raad weten met digitalisering

59

Om de bewegingsruimte van de gemeente te schetsen, is een overzicht van deze kaders behulpzaam. Knoppen: Gemeenten kunnen binnen deze kaders zelf invloed uitoefenen op de manier waarop partijen – waaronder de gemeente zelf – data en algoritmen gebruiken. Dat zijn de ‘knoppen’ waaraan het bestuur kan draaien. Wij onderscheiden zes soorten knoppen: •