Workshop ‘Digitalisering in beeld B2 Raad-weten-met-digitalisering-Rathenau-Instituut

Raad weten met digitalisering

Hoe de gemeenteraad kan sturen op de maatschappelijke impact van digitale technologie

Raad weten met digitalisering

2

Auteurs Djurre Das, Patricia Faasse, Bart Karstens en Paul Diederen Illustraties Laura Marienus, Rathenau Instituut Foto omslag De gemeenteraad van Rotterdam (Jerry Lampen/ANP) Bij voorkeur citeren als: Rathenau Instituut (2020). Raad weten met digitalisering – Hoe de gemeenteraad kan sturen op de maatschappelijke impact van digitale technologie (auteurs: Das D., P. Faasse, B. Karstens en P. Diederen)

Raad weten met digitalisering

3

Voorwoord Tijdens mijn staycation in eigen land viel mij deze zomer op dat er in veel steden gebruik wordt gemaakt van ‘elektrische deelscooters’. Deze zijn duurzaam, stil en nemen minder ruimte in beslag dan auto’s. Gebruikers kunnen de dichtstbijzijnde scooter vinden met behulp van een app, en deze na gebruik elders achterlaten. Heel handig natuurlijk, maar de scooters leiden steeds vaker ook tot ergernis. Ze worden midden op de stoep geparkeerd, of blokkeren voetpaden en uitritten. Dit laat zien dat deelmobiliteit naast voordelen ook tal van ruimtelijke effecten teweeg kan brengen, zoals extra druk op de infrastructuur of ongemak in de openbare ruimte. En weten we eigenlijk wat er gebeurt met de data van bestuurders? Het is een goed voorbeeld van digitalisering waarvan gemeenten de gevolgen ervaren. Hoewel digitale technologie grote voordelen kan hebben voor overheid, bedrijven en burgers, kan het ook onwenselijke bijwerkingen hebben. Waar digitalisering raakt aan publieke belangen – bijvoorbeeld omdat het invloed heeft op de publieke dienstverlening, het gebruik van de openbare ruimte of het functioneren van de lokale samenleving in het algemeen – is een belangrijke rol weggelegd voor de gemeenteraad. Digitalisering vraagt namelijk om een afweging van waarden.

Weegt het gemak van de deelscooter op tegen de overlast? En is het acceptabel als scootergebruikers deels met hun data betalen? Dat zijn politieke vragen. Dit rapport schreven we op verzoek van de Vereniging van Griffiers (VvG), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (NVR). Hierin buigen wij ons over de vraag hoe gemeenteraden het debat over digitaliseringsvraagstukken op een constructieve en goed geïnformeerde manier kunnen voeren. Dit doen we op basis van deskresearch, focusgroepen en interviews met raadsleden, wethouders en griffiers uit verschillende gemeenten. Het rapport behoort tot een groep onderzoeksrapporten over de gevolgen van digitalisering voor het functioneren van onze democratie. Raadsleden en wethouders vertellen ons dat gemeenteraden momenteel nog weinig aandacht besteden aan digitalisering. Voor raadsleden is het lastig om zicht te krijgen op de maatschappelijke impact van digitalisering, en de mogelijkheden voor bijsturing. Om hen houvast te bieden, presenteren we een denkraam, dat kan helpen de complexiteit van digitaliseringsprocessen in de gemeente te ontrafelen. Dr. ir. Melanie Peters Directeur Rathenau Instituut

Raad weten met digitalisering

4

Samenvatting Bij veel onderwerpen waar gemeenteraadsleden om een oordeel wordt gevraagd, speelt de toepassing van digitale technologie een belangrijke rol. Of het nu gaat om de gemeentelijke dienstverlening, maatschappelijke ondersteuning, lokale economische ontwikkeling of het beheer en gebruik van openbare ruimte en infrastructuur; steeds vaker wordt er gebruik gemaakt van digitale technologie. Gemeenten zien in digitalisering een nuttig hulpmiddel om de eigen dienstverlening te verbeteren of de openbare ruimte beter te benutten. Daarnaast worden ze ook geconfronteerd met de maatschappelijke gevolgen van digitalisering die door andere partijen wordt geïnitieerd. Zo hebben online platformen als Uber, Airbnb en Thuisbezorgd in korte tijd hun stempel weten te drukken op het straatbeeld en de leefomgeving in veel steden. Hoewel digitalisering grote voordelen met zich mee kan brengen voor overheid, bedrijven en burgers, is het gebruik ervan niet zonder risico. De inzet van digitale technologie kan leiden tot allerlei veranderingen in de samenleving. Vaak is er sprake van onvoorziene bijeffecten die lang niet altijd even wenselijk zijn. Hier ligt een belangrijke opdracht voor de gemeenteraad. Het is belangrijk dat ook de lokale politiek zich actief bemoeit met de inzet van digitale technologie in de gemeente, zodat besluiten hierover democratisch gelegitimeerd zijn.

Maar in hoeverre lukt dat? En op welke manier zou het raadsdebat over digitalisering verbeterd kunnen worden? In deze publicatie verkennen we de rol en positie van de gemeenteraad bij het sturen op een wenselijke inzet van digitalisering in de gemeente. Dit doen we op basis van deskresearch, interviews en focusgroepen met raadsleden, wethouders en griffiers uit verschillende gemeenten. We bespraken met hen onder meer de vraag in hoeverre er op dit moment sprake is van raadsdebat over digitaliseringsvraagstukken, welke thema’s voornamelijk aan bod komen, en waar raadsleden en wethouders tegenaan lopen bij de behandeling van deze vraagstukken. Politieke afweging verdient meer aandacht Uit ons onderzoek komt naar voren dat de maatschappelijke en sociale impact van digitalisering momenteel nog zelden onderwerp van gesprek is in de raad. Het gebruik van digitale technologie in de gemeente wordt niet vaak onderworpen aan politieke en ethische analyse, terwijl dit wel een ingrijpende maatschappelijke impact kan hebben. Daarmee ontsnappen belangrijke beslissingen over de inzet van digitale technologie nog vaak aan democratische controle.

Raad weten met digitalisering

5

Uit ons onderzoek komt naar voren dat raadsleden zich meer bewust worden van de brede sociale en maatschappelijke impact van digitalisering als het thema expliciet wordt geadresseerd en uitgelicht. Dan blijkt ook dat beperkte technische kennis geen belemmering hoeft te zijn om na te denken over de maatschappelijke gevolgen van digitalisering. Uiteindelijk gaat het immers om vragen over hoe we digitale technologie laten doorwerken in het dagelijks leven van burgers. Dat zijn vragen die verder reiken dan beleidsuitvoering, en die politiek van aard zijn. Hulpmiddel om complexiteit van digitalisering te ontrafelen Een maatschappelijk verantwoorde inzet van digitale technologie vraagt om analyse en sturing: het inschatten van de mogelijke gevolgen ervan, het beoordelen van wat wel en niet wenselijk is, en het bijsturen in de gewenste richting. Dat is een complexe opdracht. Om raadsleden hierbij enig houvast te bieden, heeft het Rathenau Instituut een denkraam ontworpen dat kan helpen om de complexiteit van digitaliseringsvraagstukken te ontrafelen. Het denkraam nodigt raadsleden uit de volgende stappen te zetten: 1. Het expliciteren van de beleidsdoelen waar het uiteindelijk allemaal om begonnen is (digitalisering is immers een middel, geen doel). 2. Het onderscheiden van de mogelijke interventiemogelijkheden: de instrumenten waarmee de gemeente kan sturen. 3.

Het inventariseren van de mogelijke effecten van digitalisering: de beoogde voordelen, de voorzienbare nadelen, en de mogelijke neveneffecten, risico’s en onzekerheden. 4. Het nagaan wat de sturingsopties zijn om verschillende resultaten te realiseren om daarmee de beleidsdoelen te dienen. 5. Het maken van een politieke keuze: het bepalen hoe te sturen op een maatschappelijk wenselijke uitkomst. Het denkraam kan een handvat bieden bij de voorbereiding van een debat over een specifieke casus of bij het tussentijds evalueren van lopende digitaliseringstrajecten. Het kan ook dienen als gespreksinstrument. Tijdens ons onderzoek kwam naar voren dat het organiseren van verdiepingssessies over concrete casussen raadsleden kan helpen om het bewustzijn rondom digitalisering te vergroten. Het denkraam zou kunnen worden gebruikt om dat gesprek te structureren en op gang te brengen. Uitwerking aan de hand van drie voorbeelden Om de werking van het denkraam inzichtelijk te maken, hebben we dit toegepast op drie actuele voorbeelden van digitaliseringsprocessen die momenteel in verschillende gemeenten spelen. Het betreft de inzet van data in de jeugdzorg, de plaatsing van slimme lantaarnpalen, en de gevolgen van de deel- en kluseconomie.

Raad weten met digitalisering

Hoewel we niet pretenderen dat we hiermee een volledige analyse geven, maken onze toepassingen duidelijk dat de effecten van digitalisering meervoudig en complex zijn, maar dat raadsleden ook beschikken over instrumenten om hieraan richting te geven. De cases in deze publicatie laten zien dat er bij de toepassing van digitale technologie veel afwegingen gemaakt moeten worden. Om inzichtelijk te maken waar de sturingsruimte zit, kan het helpen om het vraagstuk te ‘politiseren’ – en vanuit een politiek perspectief te benaderen. Het gaan dan om vragen als: wat verstaan wij onder goede jeugdzorg? Wat bepaalt de kwaliteit van de publieke ruimte, en hoe zwaar wegen persoonlijke vrijheden daarbij? Wat voor stad of dorp willen we zijn? Door die achterliggende vragen expliciet te maken, wordt het makkelijker te beoordelen op welke manier en onder welke voorwaarden digitalisering daaraan zou kunnen bijdragen. Daarnaast laten de cases zien dat de maatschappelijke effecten van digitalisering zich vaak op meerdere beleidsterreinen tegelijk manifesteren en om die reden vragen om een domeinoverstijgende aanpak. Digitale technologie biedt vaak de mogelijkheid om meerdere functies te integreren in één concrete toepassing. Hoewel dat praktische voordelen kan bieden, bijvoorbeeld in termen van efficiëntie en effectiviteit, betekent het ook een uitgebreidere impact.

Daarbij is het belangrijk vooraf goed te inventariseren welke maatschappelijke impact gewenst is, welke vermeden moet worden, en op welke manier de gemeente dat kan waarborgen. Het raadslid bepaalt Het denkraam leidt niet tot een concreet handelingsadvies, maar is bedoeld voor het zichtbaar maken van de praktische consequenties van digitalisering die in het huidige debat nog vaak impliciet blijven. Digitalisering is geen frictievrij proces en vraagt om een afweging van waarden. Welke waarden uiteindelijk het zwaarst wegen, is aan raadsleden zelf om te bepalen.

6

Raad weten met digitalisering

7

Inhoud Voorwoord ............................................................................................................ 3 Samenvatting ....................................................................................................... 4 Inleiding ................................................................................................................ 8 1

Digitalisering en de raad .......................................................................... 10 1.1 Het belang van debat over digitalisering ................................... 10 1.1.1 Digitalisering is overal in de gemeente...................................... 11 1.1.2 Digitalisering is geen neutraal instrument ................................ 13 1.1.3 Digitalisering kan publieke waarden onder druk zetten ........... 15 1.1.4 Digitalisering is een politieke zaak............................................. 17 1.2 De huidige praktijk ...................................................................... 18 1.2.1 Weinig aandacht voor digitalisering .......................................... 18 1.2.2 Waarom er weinig aandacht is voor digitalisering .................... 20 1.3 De opgave en de handvatten ...................................................... 21 1.3.1 Organisatie: voldoende informatie en helderheid over rollen.. 22 1.3.2 Inhoud: een handreiking voor de raad ....................................... 23

2

Het denkraam toegepast .......................................................................... 27 2.1 Data in de jeugdzorg ................................................................... 27 2.2 De slimme lantaarnpaal .............................................................. 35 2.3 De deel- en kluseconomie .......................................................... 44

Literatuurlijst ...................................................................................................... 52 Bijlage 1: Onderzoeksopzet en methodologische verantwoording ................ 55 Bijlage 2: Lijst van gesproken personen .......................................................... 57 Bijlage 3: Uitgebreide uitwerking van het denkraam voor digitalisering ....... 58

Raad weten met digitalisering

8

Inleiding Stel, in uw buurt worden slimme lantaarnpalen geplaatst. Sensoren maken beelden geluidsopnames, en met behulp van algoritmen worden opvallende looppatronen en geluiden herkend. De lantaarnpaal slaat alarm wanneer zich verdachte situaties voordoen. Als gevolg hiervan neemt zowel het aantal inbraken als de overlast van hangjongeren af. Klinkt goed, toch? Maar het verhaal heeft ook een andere kant. Bewoners hebben continu het gevoel dat ze bespied worden en voelen zich in hun bewegingsvrijheid beperkt. Sommigen durven niet te lang op één plek te blijven staan wanneer ze een praatje maken. Anderen houden de gordijnen dicht uit angst dat hun woonkamer in beeld komt. Daarnaast blijkt het algoritme er ook wel eens naast te zitten. Dan slaat de paal alarm bij onschuldige jongeren. Opvallend vaak zijn die van niet-westerse komaf. Dit voorbeeld is fictief, maar zeker niet ondenkbaar. Momenteel experimenteren veel gemeenten in ons land met technologische oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken. Uit ons onderzoek blijkt dat vaak vooral wordt geredeneerd vanuit de kansen die digitalisering biedt, en dat men nauwelijks oog heeft voor de minder wenselijke bijeffecten. Dat dit onverstandig kan zijn, maakt bovenstaand voorbeeld duidelijk. Het is nog maar de vraag of de opbrengsten van de slimme lantaarnpaal opwegen tegen de nadelige effecten die bewoners ervaren.

En is technologie eigenlijk wel de beste oplossing of zijn er betere alternatieven? Het verschil maken als raadslid Voor de meeste raadsleden vormt het oplossen van maatschappelijke problemen in hun stad of dorp de belangrijkste drijfveer om zich politiek te engageren. Daarbij spelen zaken als data en digitale technologie vaak alleen een rol op de achtergrond. Toch verdienen ze wel degelijk de aandacht van raadsleden. Digitalisering heeft namelijk een fundamentele impact op onze maatschappij.1 Het voorbeeld van de slimme lantaarnpaal maakt inzichtelijk dat het gebruik van digitale technologieën allerlei vragen kan oproepen. Het stelt ons voor de vraag in wat voor stad of dorp we willen wonen, en hoe we met elkaar willen omgaan. Daarmee is digitalisering bij uitstek een politieke zaak. Een raadslid dat dus echt het verschil wil maken voor de burger, dient ook sturing te geven aan de inzet van data en digitale technologie in de gemeente.

1

Het Rathenau Instituut liet in het rapport ‘Opwaarderen, borgen van publieke waarden in de digitale samenleving’ zien dat de inzet van digitalisering kan raken aan diverse publieke waarden zoals privacy, autonomie, veiligheid en rechtvaardigheid (Rathenau Instituut, 2017a)

Raad weten met digitalisering

9

Het Rathenau Instituut deed op verzoek van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (NVR) en de Vereniging van Griffiers (VvG) onderzoek naar de vraag, hoe gemeenteraden het debat over digitalisering verder kunnen brengen. De gedachte hierachter is dat beleidskeuzes ten aanzien van digitalisering alleen democratisch gelegitimeerd zijn als de raad er richting aan geeft. Om te komen tot democratische besluitvorming rondom de inzet van data en digitale technologie, is een debat tussen goed geïnformeerde gemeenteraadsleden noodzakelijk. Deze publicatie Het doel van deze publicatie is duidelijk te maken waarom digitalisering een politiek thema is. We laten zien wat de rol en positie van de gemeenteraad zijn ten aanzien van digitaliseringsvraagstukken op lokaal niveau. We roepen raadsleden op met elkaar het gesprek aan te gaan over de ethische en maatschappelijke dilemma’s die ermee gepaard gaan. Om het raadsdebat over digitalisering verder te brengen, verschaffen we handvatten. In hoofdstuk een schetsen we de rol en positie van de gemeenteraad ten aanzien van digitalisering, formuleren we aanbevelingen voor het raadsdebat en presenteren we een denkraam dat kan worden gebruikt om inzichtelijk te maken waarover raadsleden kunnen nadenken bij digitalisering.

Vervolgens laten we in hoofdstuk twee zien hoe het denkraam in de praktijk gebruikt kan worden aan de hand van drie actuele voorbeelden. De behandelde voorbeelden zijn: - datagebruik in de jeugdzorg; - de slimme lantaarnpaal; - de deel- en kluseconomie. Tijdens ons onderzoek hebben we eerst de huidige praktijk in kaart gebracht: daartoe hebben we raadsverslagen gescand en gesproken met raadsleden en griffiers. Hieruit kwam het beeld naar voren dat raadsleden het lastig vinden de maatschappelijke impact van digitalisering in de volle breedte te overzien. Het denkraam, bedoeld om raadsleden grip op de materie te verschaffen, hebben we ontworpen op basis van informatie uit interviews en eerder onderzoek. Om de bruikbaarheid van het denkraam te toetsen, hebben we tijdens focusgroepen met raadsleden en wethouders de verschillende stappen van het denkraam doorlopen. Hieruit bleek dat het denkraam kan helpen om digitaliseringsvraagstukken op een systematische manier ‘af te pellen’. Raadsleden gaven aan dat het gebruik ervan inspanning vergt, maar ook houvast geeft. Het tweede en derde voorbeeld zijn uitgewerkt op basis van eerder onderzoek van het Rathenau Instituut. Meer informatie over de aanpak van het onderliggende onderzoek is te vinden in de eerste bijlage; een lijst van personen met wie gesproken is, staat in de tweede bijlage.

Raad weten met digitalisering

1

Digitalisering en de raad

1.1

Het belang van debat over digitalisering

10

Digitalisering speelt tegenwoordig een rol op vrijwel elk gemeentelijk beleidsterrein. Maar waarom is het belangrijk dat juist de gemeenteraad daarover het politieke debat voert? Kort gezegd: omdat digitalisering geen ‘neutraal’ instrument is. Als dat zo zou zijn, zou het digitaliseren van een proces – in de administratie, de communicatie, de dienstverlening – betekenen dat er verder niks verandert, behalve de manier waarop dit proces wordt uitgevoerd. Maar dat is niet zo. Digitalisering heeft namelijk een veel bredere impact. We zijn vaak geneigd de sociale en maatschappelijke impact van digitalisering te onderschatten. Die reikt veel verder dan waar digitalisering in eerste instantie voor wordt ingezet. In dit hoofdstuk laten we zien dat het gebruik van data en algoritmen allerlei bijeffecten met zich mee kan brengen, die lang niet altijd even wenselijk zijn. Wanneer we de bredere impact ervan expliciet maken, blijkt dat digitalisering bij uitstek een politiek thema is. Kader 1.1 Digitalisering in het kort Digitalisering is een veelomvattend begrip dat vele definities kent. Letterlijk betekent digitalisering het ‘omzetten van informatie in nullen en enen’. Maar het behelst veel meer dan het omzetten van analoge informatie in bits en bytes, zo liet het Rathenau Instituut eerder zien (2017a).

Door het gebruik van digitale technologieën veranderen onze sociale omgangsvormen, routines en organisatievormen, ontstaan nieuwe verdienmodellen, en raken steeds meer aspecten uit de fysieke en sociale wereld verbonden met de digitale wereld. Digitalisering is niet alleen een kwestie van interne bedrijfsvoering of uitvoering van beleid, maar kent een ‘radicale transformatiekracht’ (Prins et al., 2012). Daarom wordt het in goede banen leiden ervan gezien als een belangrijke maatschappelijke opgave (Rathenau Instituut 2018; Tijdelijke commissie digitale toekomst, 2020).

Raad weten met digitalisering

1.1.1

11

Digitalisering is overal in de gemeente

Je hoeft maar een rondje door de binnenstad te lopen om te kunnen vaststellen dat in de openbare ruimte steeds meer sporen van digitalisering te vinden zijn. Er hangen sensoren die geluidsniveaus meten of het aantal passanten en vervoersbewegingen in kaart brengen. Camera’s monitoren het uitgaanspubliek. Daarnaast heeft digitalisering ook op een andere – meer indirecte – manier invloed op de openbare ruimte. Want ook de activiteiten van de talloze webwinkels en online platformen als Airbnb en Deliveroo hebben in korte tijd hun stempel weten te drukken op het straatbeeld en de leefomgeving in veel steden. Iets wat op het eerste gezicht onschuldig lijkt, kan na verloop van tijd enorme impact blijken te hebben. Denk aan het spel Pokémon Go. Deze app, waarmee de speler in de ‘echte’ wereld op zoek gaat naar virtuele Pokémondieren, werd enkele jaren geleden in korte tijd razend populair. Met hun mobiel in de hand struinden hordes mensen de straten en parken af op zoek naar een Pokémon. Al snel leidde dat tot allerlei onwenselijke situaties in de publieke ruimte. Zo lieten gamers vaak troep achter, vertrapten ze beschermde natuurgebieden en letten ze niet op het verkeer. 2 Gemeenten moesten in korte tijd een oplossing bedenken. Maar digitalisering heeft niet alleen invloed op de manier waarop de openbare ruimte in onze steden en dorpen verandert.

Of het nu gaat om vuilnis ophalen, het aantal inbraken terugdringen of overlast door hangjongeren voorkomen, veel gemeenten zien in digitale technologie een handig hulpmiddel om de gemeentelijke dienstverlening te verbeteren. Ook bij de aanpak van maatschappelijke uitdagingen – zoals in het sociaal domein - wordt steeds meer gebruikgemaakt van data en algoritmen. Daarmee beïnvloedt digitalisering ook steeds vaker de relatie tussen overheid en burger. Welke ‘digitaliseringsvraagstukken’ er precies spelen, verschilt per gemeente, zo blijkt uit ons onderzoek. Dat hangt bijvoorbeeld af van omvang en ligging, het specifieke karakter en het ambitieniveau van de gemeente. Steden die snel groeien en te maken hebben met ruimtegebrek of verkeerscongestie, experimenteren met digitalisering om vervoersstromen op gang te houden. In gemeenten met een belangrijke regionale voorzieningenfunctie, is het thema winkelleegstand als gevolg van de platformeconomie niet aan de orde, terwijl dit in steden zonder regionale voorzieningenfunctie juist een belangrijke, bestuurlijke opgave vormt.

2

Zie https://nos.nl/artikel/2126658-pokemon-hoofdstad-kijkduin-kan-overlast-pokemon-go-niet-meer-aan.html; Zie ook het rapport ‘Nep echt. Maatschappelijke vraagstukken rond augmented reality’ van het Rathenau Instituut (Rathenau Instituut 2020a).

Raad weten met digitalisering

12

Sommige gemeenten proberen zich te onderscheiden door hun innovatieve karakter. Het is een vorm van city branding; deze gemeenten profileren zich als voorlopers op het gebied van technologische innovatie. Ze experimenteren met slimme wegen, wifi-tracking, of andere vormen van tracking. In steden met een technische universiteit loopt de universiteitscampus vaak voorop. 3 Anderzijds zijn er ook gemeenten die in hun beleid opnemen dat zij vooral willen leren van lessen uit andere gemeenten. Zij noemen zichzelf ‘slimme volgers’. 4 Hoewel er verschillen tussen gemeenten zijn, speelt digitalisering tegenwoordig op vrijwel elk beleidsdomein in de gemeente een belangrijke rol. Vaak wordt het gezien als aspect van een specifiek beleidsdossier en ligt de verantwoordelijkheid ervoor bij de wethouder, de ambtenaren en de raadsleden die over dit specifieke dossier gaan. Er wordt dus nog vrij gefragmenteerd over digitalisering gesproken. Een raadslid vertelde: ‘Digitaliseringsvraagstukken worden vaak nog afzonderlijk behandeld, bijvoorbeeld als mobiliteitsvraagstuk met een digitaliseringscomponent. Het wordt dan meteen doorgespeeld naar de desbetreffende sector, dus mobiliteit, sociaal domein, of veiligheid’.

Een dergelijke benadering gaat voorbij aan het feit dat digitalisering vergelijkbare effecten teweeg kan brengen binnen verschillende domeinen, en dus ook vraagt om een domeinoverstijgende aanpak. 5 Drie soorten digitaliseringsvraagstukken Om enige structuur aan te brengen in het denken over digitalisering, onderscheiden we in deze publicatie drie soorten digitaliseringsvraagstukken die vaak terugkomen in de gemeente. In de eerste plaats gaat het om digitalisering die door de gemeente wordt ingezet om de publieke dienstverlening te verbeteren. In de tweede plaats gaat het om toepassing van digitale technologie in de door de gemeente beheerde openbare ruimte. Tot slot onderscheiden we digitalisering die door private partijen wordt geïnitieerd, en een fundamentele impact heeft op de lokale gemeenschap. Concreet kijken we naar digitalisering: • In de publieke dienstverlening Het gebruik van digitale technologie door de lokale overheid in het contact of de relatie met de inwoners van de gemeente (dienstverlening, belastingen, sociaal

3

4 5

De gemeente Eindhoven is onderdeel van een samenwerkingsverband tussen de provincie Noord-Brabant en de vijf grote Brabantse steden Eindhoven, Den Bosch, Tilburg, Breda en Helmond. Dit samenwerkingsverband heeft de niet geringe ambitie om blijvend te behoren tot de top vijf van Europa’s kennis- en innovatieregio’s. Zie voor meer informatie het rapport ‘Voeten in de aarde: datagestuurde innovatie in de stad’ van het Rathenau Instituut (Rathenau Instituut 2020b) Zo heeft de gemeente Leeuwarden vorig jaar een digitale agenda opgesteld met de meerjarenkoers voor digitale vernieuwing, waarin men heeft uigesproken het ambitieniveau ‘slimme volger’ aan te houden (Van der Schaaf et al. 2019). Ook op landelijk niveau is dat besef inmiddels doorgedrongen. Zo adviseerde de Tijdelijke commissie Digitale Toekomst (2020) de Tweede Kamer om een vaste commissie voor Digitale zaken te installeren die de commisieoverstijgende aspecten van digitalisering verkent en agendeert.

Raad weten met digitalisering

13

domein: inkomensondersteuning, maatschappelijke ondersteuning (Wmo), jeugdzorg, et cetera.). • In de openbare ruimte Het toepassen van digitale technologie in de openbare ruimte (op straat, in openbare gebouwen; verzameling, verwerking en gebruik van digitale beelddata, geluidsdata, andere data). Meestal geïnitieerd door de overheid, en uitgevoerd in samenwerking met private partners. • Elders in de samenleving Het gebruik van digitale technologie binnen de gemeente door private partijen met implicaties voor het openbare leven (webwinkels, dienstenplatformen; effecten op economie, logistiek, ruimtegebruik, veiligheid, privacy). In hoofdstuk twee behandelen we van elk van deze vraagstukken een actueel voorbeeld. Zo kijken we voor digitalisering in de publieke dienstverlening naar het gebruik van data in de jeugdzorg. Bij digitalisering in de openbare ruimte kijken we naar de inzet van slimme lantaarnpalen. Voor digitalisering door andere partijen ten slotte, kijken we naar de gevolgen van de deel- en kluseconomie voor gemeenten.

1.1.2

Digitalisering is geen neutraal instrument

Hoewel digitalisering grote voordelen met zich mee kan brengen voor overheid, bedrijven en burgers, is het gebruik ervan niet zonder risico. Dat komt omdat we de (maatschappelijke) impact ervan vaak niet overzien. Technologie wordt meestal gezien als een nuttig hulpmiddel om bepaalde doelen te bereiken, zoals efficiëntie en veiligheid. In deze puur instrumentele visie is de technologie zelf waardevrij of ‘neutraal’. 6 Maar daarmee wordt voorbijgegaan aan het feit dat technologische verandering altijd ook indirecte effecten heeft. 7 Zo leidt het ook tot nieuw gedrag. Kijk maar naar dit voorbeeld. De opkomst van online streamingdiensten zoals Spotify en Apple Music heeft de muziekindustrie in de afgelopen jaren flink op zijn kop gezet. Muziek hoef je niet meer te kopen. Je kunt een dienst afnemen waarmee je toegang hebt tot vrijwel elk nummer in de wereld. Dat heeft natuurlijk het verdienmodel van artiesten radicaal veranderd. Maar de impact van online muziekdiensten reikt veel verder. Ook het 6 7

Een mooi voorbeeld hiervan vinden we in het WRR-rapport iOverheid. Daarin wordt beschreven hoe er ten tijde van de invoering van het burgerservicenummer (BSN) discussie ontstond over de vraag of het BSN een neutraal instrument is of een ‘kracht met eigen logica’ (WRR 2011, p. 55). De Nederlandse techniekfilosoof Peter-Paul Verbeek stelt dat technologieën onze interpretatie van de wereld ‘bemiddelen’ of ‘mediëren’ en zo ons handelen en onze beslissingen mede vormgeven (Verbeek 2014).

Raad weten met digitalisering

14

product zelf – de muziek – is erdoor veranderd. Dat zit als volgt. Artiesten krijgen niet meer per verkocht album betaald maar per stream. En die telt pas mee als er minimaal dertig seconden wordt geluisterd. Een artiest moet dus heel snel de aandacht grijpen. Daarom zit het refrein steeds vaker direct aan het begin van het nummer en worden intro’s steeds korter. ‘Don’t bore us, get to the chorus!’, zo vatte The Economist deze ontwikkeling samen. 8 Dit voorbeeld laat een paar dingen zien. Allereerst dat de impact van digitalisering verder reikt dan waar het in eerste instantie voor bedoeld was. Met de introductie van online streamingsdiensten is niet alleen de distributie van muziek veranderd, maar ook het verdienmodel van artiesten. Daarnaast laat het zien dat een deel van de impact vooraf moeilijk te voorzien is. Niet alleen de muziekindustrie is veranderd, maar ook de muziek zelf. Dit komt doordat bij het ontwerpen van de systemen al bepaalde keuzes gemaakt worden die uitdrukking geven aan wat we – blijkbaar – belangrijk vinden, en waar we onze aandacht op gaan richten. Mensen passen hun handelen hier vervolgens op aan. Iets dergelijks kan ook binnen de gemeente optreden.

Want hoe zit het met digitalisering in de openbare ruimte? Iedereen vindt veiligheid belangrijk, maar in hoeverre vinden we het prima als burgers continu het gevoel hebben dat ze bespied worden door sensoren en camera’s? 9 En hoe zit dat bij digitalisering in het sociaal domein? Misschien vinden we het handig als beslissingen van zorgverleners worden ondersteund door ICT, maar is het wenselijk dat de rol van ICT verschuift van het ondersteunen van beslissingen naar het feitelijk bepalen daarvan? Ook in het geval van de slimme lantaarnpaal opperden we dat er sprake kan zijn van onvoorziene bijeffecten. De paal kan worden ingezet om de veiligheid in de wijk te vergroten, maar zou ook onbedoeld invloed kunnen hebben op het gevoel van anonimiteit en vrijheid van de bewoners. Dat kan ertoe leiden dat deze hun gedrag erop aanpassen en dat daarmee ook de interactie tussen de buurtbewoners verandert. Zo ontstaat er met de inzet van nieuwe technologie in feite ook een nieuwe sociale werkelijkheid. De relatie tussen menselijk handelen en technologie is in hoge mate wederkerig. We zetten technologie in om bepaalde doelen te bereiken, maar de technologie zelf bepaalt vervolgens onze keuzeruimte en geeft zo ook weer vorm aan ons handelen 8 9

The Economist 2019 In het rapport ‘Burgers en sensoren’ liet het Rathenau Instituut zien dat Nederlanders bereid zijn de inzet van sensoren voor veiligheid en leefbaarheid te accepteren, maar daar wel voorwaarden aan stellen. Zo is het onder meer belangrijk dat de privéruimte wordt gerespecteerd, mogen sensoren niet leiden tot discriminatie en willen burgers helder en transparant worden geïnformeerd over de inzet ervan (Rathenau Instituut 2019).

Raad weten met digitalisering

15

en onze beslissingen. Zodoende is er sprake van een ‘wederzijdse beïnvloeding van technologie en maatschappij’. 10 Technologieontwikkelaars zouden dan ook niet op eigen houtje moeten kunnen beslissen over de technologie die onze leefwereld bepaalt. Het is immers aan democratisch gekozen vertegenwoordigers om voor de samenleving te bepalen wat wenselijk is. Digitaliseringsprocessen in de gemeente hebben invloed op de manier waarop we wonen, hoe we met elkaar communiceren, hoe onze democratie werkt, hoe ons werk eruit ziet en hoe de economie functioneert. 11 Door internetshoppen neemt het aantal fysieke winkels af en verandert het straatbeeld in het centrum. De toename van online bestellingen van eten zorgt voor een toename van de vervoersbewegingen in een stad. Als een bezorger het eten sneller naar de klant kan brengen, kan hij meer bestellingen aannemen en dus meer geld verdienen. Bovendien lonkt dan een betere rating. Daardoor wordt het mogelijk ook minder aantrekkelijk voor bezorgers om voor een rood stoplicht te wachten. Gemeenten die digitale technologie inzetten, moeten zich rekenschap geven van de bredere impact ervan op de leefwereld van burgers. Bovendien moeten ze oog hebben voor de sociale en maatschappelijke impact van digitalisering die door andere partijen wordt geïnitieerd. Ook die processen hebben immers directe invloed op het leven van de burger.

1.1.3

Digitalisering kan publieke waarden onder druk zetten

Het gebruik van digitale technologie zet allerlei veranderingen in gang, waarvan een deel onbedoeld kan zijn (de neveneffecten) en een deel zelfs niet voorzien, terwijl zij burgers wel raken. Nu is verandering op zichzelf niet meteen bezwaarlijk. Het probleem is echter dat sommige van die veranderingen grondrechten en publieke waarden onder druk kunnen zetten. Digitalisering biedt niet alleen kansen om de levenskwaliteit in gemeenten te verhogen, maar brengt ook risico’s met zich mee voor persoonlijke vrijheden en sociale rechtvaardigheid. 12 Het Rathenau Instituut liet in de publicatie ‘Opwaarderen’ uit 2017 zien dat digitalisering belangrijke waarden als autonomie, privacy, rechtvaardigheid en menselijke waardigheid beïnvloedt. 13 Digitale technologie kan gebruikt worden om allerlei waarden te borgen, maar kan ze bij bepaald gebruik ook onder druk zetten. 10 Smit en Van Oost 1999 11 Zo liet het Rathenau Instituut zien in de publicatie ‘Waardevol Digitaliseren’ (Rathenau Instituut 2018) 12 Dat signaleerde ook het Wetenschappelijk Bureau GroenLinks (2019) in zijn ‘Handvest voor de slimme stad’.

Daarin worden volksvertegenwoordigers in verschillende bestuurslagen opgeroepen zich sterker te bemoeien met de inzet van technologie. 13 Zie ook het rapport ‘Opwaarderen’ (Rathenau Instituut 2017a)

Raad weten met digitalisering

16

De volgende tabel – uit diezelfde publicatie – illustreert vooral dat laatste. Tabel 1: publieke waarden die geraakt worden door digitalisering Waarde

Maatschappelijke en ethische vraagstukken

Privacy

Gegevensbescherming, digitaal huisrecht, mentale privacy, surveillance, doelverschuiving

Autonomie

Keuzevrijheid, vrijheid van meningsuiting, manipulatie (verspreiding van desinformatie, microtargeting), bescherming democratie, paternalisme, vaardigheden, grenzen zelfredzaamheid

Veiligheid

Informatieveiligheid, identiteitsfraude, fysieke veiligheid

Controle over technologie

Controle over en inzicht in algoritmen, verantwoordelijkheid, voorspelbaarheid

Menselijke waardigheid

Dehumanisatie, instrumentalisering, deskilling, desocialisatie, werkloosheid

Rechtvaardigheid

Discriminatie, uitsluiting, gelijke behandeling, stigmatisering

Machtsverhoudingen

Oneerlijke concurrentie, uitbuiting, relatie consument-bedrijf, relatie bedrijf-platform

Het lastige van technologische ontwikkelingen is dat de precieze uitwerking ervan op de samenleving zich moeilijk laat voorspellen. De effecten zijn meervoudig en complex. Bovendien zijn ze vaak pas na verloop van tijd zichtbaar en kunnen ze zich voordoen op onvoorziene plekken. Naarmate een nieuwe technologie breder wordt toegepast, zal de impact ervan ook toenemen. Doorgaans is men geneigd ‘de impact van nieuwe technologieën op de korte termijn te overschatten, en op de lange termijn te onderschatten’. 14 Dat het een lastige opgave is om vooraf de precieze impact en wenselijkheid van technologie te bepalen, betekent niet dat politici het daarom maar achterwege moeten laten. Integendeel, het is juist nog belangrijker om het beoordelingsproces zo in te richten dat volksvertegenwoordigers vooraf eisen kunnen stellen aan de technologie, en tussendoor kunnen bijsturen op de maatschappelijke effecten ervan. Het is belangrijk vooraf goed na te denken over de vraag welke waarden daarbij leidend moeten zijn.

14 Dit principe staat bekend als de ‘wet van Amara’, naar technologieonderzoeker en futuroloog Roy Amara. Zie https://en.wikipedia.org/wiki/Roy_Amara

Raad weten met digitalisering

1.1.4

17

Digitalisering is een politieke zaak

Sommige bestuurders hebben een groot geloof in het probleemoplossend vermogen van technologie, ook wel technosolutionisme genoemd. 15 Als er een probleem is, zoeken ze de oplossing in nieuwe technologie (‘daar heb ik een app voor’). Daar staan andere bestuurders tegenover die erg sceptisch zijn: nieuwe technologie is niet de oplossing, maar juist het probleem – niet aan beginnen dus. Maar een technologie als digitalisering is op zichzelf niet meteen goed of slecht. Het gaat om de manier waarop zij wordt gebruikt. Dat bepaalt de uitwerking ervan. Het is belangrijk te beseffen dat technologie ook altijd een sociale en maatschappelijke impact heeft. Een gemeenteraad wil dan ook kunnen sturen op die impact, zodat de positieve effecten gerealiseerd worden, en de negatieve binnen de perken blijven. Zoals we in de vorige paragraaf concludeerden, is het belangrijk om vooraf goed na te denken over welke waarden leidend moeten zijn bij digitalisering. Het is goed te vermelden dat er op dat gebied door gemeenten inmiddels belangrijke stappen zijn gezet. Zo heeft de VNG vorig jaar de ‘principes voor de digitale samenleving’ vastgesteld, die als gemeenschappelijk kader zullen gelden voor digitalisering in de publieke ruimte. 16 Er is onder meer afgesproken dat de digitale infrastructuur voor iedereen beschikbaar, toegankelijk, transparant en veilig moet zijn.

Deze principes vormen een belangrijk startpunt voor democratische sturing op digitale technologie, maar het is slechts een eerste stap. Digitalisering is namelijk geen frictievrij proces. De inzet ervan vraagt om een afweging van waarden. Soms verkiezen we veiligheid boven privacy. Denk aan camera’s die voortdurend het aanwezige publiek in een uitgaansstraat monitoren om daarmee verstoringen van de openbare orde te kunnen voorkomen. Soms wordt privacy verkozen boven veiligheid. Bijvoorbeeld als er sprake is van een app die via het traceren van contacten de gezondheid van burgers beschermt, maar kan leiden tot een verlies aan controle over data. Digitalisering dwingt ons om publieke waarden tegen elkaar af te wegen. Hoe die afweging precies uitpakt, is uiteindelijk afhankelijk van iemands normatieve kader. Het zijn normatieve keuzes waarover je van mening kunt verschillen. Maar het betekent wel dat de uitwerking ervan vooraf niet vaststaat: er valt wat te kiezen. 15 Zo waarschuwde een groep van meer dan zestig wetenschappers en hoogleraren in 2020 voor de risico’s van ‘technosolutionisme’ bij de aanpak van COVID-19 omdat technologie ‘zelden dé oplossing voor een bepaald probleem is’.

Zie voor de brief: http://allai.nl/wp-content/uploads/2020/04/Online-versie-Brief-MinisterPresident-Rutte-Ministers-De-Jonge-Van-Rijn-Grapperhaus-de-heer-Sijbesma-inzake-COVID-19-tracking-entracing-en-gezondheidsapps.pdf 16 VNG 2019

Raad weten met digitalisering

1.2

18

De huidige praktijk

‘De slimme deurbel? Dat boeit mij niet! Ik kan toch niet overal een mening over hebben?’, zegt een raadslid op een raadsinformatieavond over digitalisering. Een commissielid valt hem bij: ‘Ik vraag me af of de gemeenteraad überhaupt over dat soort zaken zou moeten praten. Er zijn veel te veel van die digitale toepassingen. Die kunnen we echt niet allemaal behandelen in de raad’. In deze gemeente wordt momenteel geëxperimenteerd met de slimme deurbel, maar in de raad was daar tot op dat moment nog niet over gesproken. Het raadslid legt uit dat hij zijn aandacht liever aan andere zaken besteedt. Bijvoorbeeld aan maatschappelijke vraagstukken zoals de leefbaarheid in kwetsbare wijken, en de gevoelens van onveiligheid die mensen daar ervaren. Desgevraagd lijkt het hem wel een goed idee om maatregelen te nemen die ervoor zorgen dat de gevoelens van onveiligheid en het aantal inbraken afnemen. Maar de slimme deurbel? Daar hoeven raadsleden zich toch niet mee bezig te houden. Later op de avond komt hetzelfde raadslid opnieuw aan het woord. Hij is van mening veranderd. ‘Ik wist helemaal niet wat die slimme deurbel allemaal deed. Ik hoor net dat dat ding in de meerderheid van de gevallen ook de openbare weg filmt, dus ook toevallige voorbijgangers en buren. En dat wordt allemaal opgeslagen op de servers van Amazon ergens in Amerika.

Daar zouden we in de raad met elkaar het debat over moeten voeren!’

1.2.1

Weinig aandacht voor digitalisering

Hoewel er alle aanleiding toe is voor een gemeenteraad om zich uit te spreken over digitalisering, komt uit onze gesprekken met raadsleden en griffiers en een analyse van raadsverslagen, het beeld naar voren dat dit momenteel nauwelijks het geval is. De inzet van digitale technologie en de sociale en maatschappelijke effecten die dit teweegbrengt, zijn nog maar zelden onderwerp van debat in de gemeenteraad. Daarmee ontsnapt het aan democratische afweging. Zelfs in gemeenten waar men volop gebruikmaakt van data en algoritmen, in de gemeentelijke dienstverlening of in de publieke ruimte, lijkt de gemeenteraad nog maar nauwelijks kaders te stellen. Meerdere respondenten gaven aan dat de raad momenteel vooral een reactieve rol heeft. Raadsleden verwachten van digitalisering vooral dat het voordelen zal opleveren in termen van efficiëntie en effectiviteit van de beleidsuitvoering. Als er al vragen worden gesteld aan het college, gaan die meestal over zorgen ten aanzien van de

Raad weten met digitalisering

19

privacy van de burger. Hoewel dat een terecht aandachtspunt is, duidt het wel op een vrij beperkte kijk op de mogelijke bijwerkingen. Bovendien worden dergelijke vragen vaak afgedaan met een belofte dat men voldoet aan de eisen van de AVG en dat de data zoveel mogelijk geanonimiseerd zullen worden. De meeste raadsleden zijn daarmee al snel tevreden. De reflex is vaak ‘wat mogen we?’ en niet ‘wat willen we?’. Daarmee ontbreekt het aan ethische reflectie op de wenselijkheid van de mogelijke maatschappelijke effecten. Omdat gemeenteraden digitalisering niet als zodanig bespreken, vindt er geen systematische inventarisatie plaats van beoogde en niet-beoogde effecten van specifieke toepassingen van digitale technologie, zo blijkt uit ons onderzoek. Ook worden normatieve afwegingen die schuilgaan achter beleidskeuzes vrijwel nooit expliciet gemaakt. Dat ontneemt de raad mogelijkheden om effectief te kunnen bijsturen als dat nodig is. Ook is er hierdoor geen zicht op niet-technologische oplossingen of alternatieve beleidsopties die mogelijk minder onwenselijke bijeffecten hebben.

Kader 1.2 Het huidige debat over digitalisering •

•

• •

Op dit moment is er nauwelijks sprake van een debat in gemeenteraden over de toepassing van digitale technologie en een afweging van achterliggende waarden. Omdat dit debat niet plaatsvindt, wordt de mogelijke impact van digitalisering vooraf niet systematisch onderzocht en verhelderd, en worden normatieve afwegingen die aan beleidskeuzes ten grondslag liggen, niet expliciet gemaakt en besproken. In diverse gemeenten geven onze respondenten aan dat de raad ten aanzien van digitalisering vooral een reactieve rol aanneemt. Als er toch vragen worden gesteld, is dat vaak naar aanleiding van berichtgeving vanuit de media over misstanden of risico’s. De vragen gaan dan vaak over privacy.

Raad weten met digitalisering

1.2.2

20

Waarom er weinig aandacht is voor digitalisering

In ons onderzoek zijn wij drie oorzaken tegengekomen die verklaren waarom digitalisering momenteel nog weinig aandacht krijgt in gemeenteraden. Raadsleden zijn zich vaak niet bewust van de maatschappelijke impact In de eerste plaats zijn raadsleden zich vaak niet bewust van de maatschappelijke impact die digitalisering kan hebben. Ze hebben veelal een vrij instrumentele visie op digitalisering en zien daardoor niet de ethische en politieke aspecten ervan, en wat hun eigen rol hierbij kan zijn. Wanneer dit inzichtelijk wordt gemaakt, kan hun houding ineens veranderen, zo is de ervaring van een aantal raadsleden dat bewustwordingsavonden organiseerde. In ons onderzoek kwamen we dit zelf ook tegen, zoals te lezen viel bij het voorbeeld van de slimme deurbel. Raadsleden denken onvoldoende kennis van de materie te hebben Daarnaast komt uit onze interviews naar voren dat veel raadsleden zichzelf niet bekwaam achten om met digitaliseringsvraagstukken aan de slag te gaan. Zij menen dat ze niet beschikken over voldoende technische kennis, vragen zich af hoever hun bevoegdheden op het thema digitalisering reiken, of dit niet meer iets is voor het college van B&W, en welke middelen zij ter beschikking hebben om hierbij richting te geven. Een griffier zei hierover: ‘Ze vinden het vaak te specialistisch om zich er mee te bemoeien. Dat wordt letterlijk zo gezegd’.

Raadsleden en wethouders zien digitalisering als een kwestie van uitvoering De gemeenteraad is er om de beleidskaders vast te stellen, en het college van B&W gaat over de uitvoering van het beleid binnen die kaders – zo is de rolverdeling. Raadsleden beschouwen digitalisering vaak als een kwestie van uitvoering en daarmee als iets dat niet onder hun verantwoordelijkheden valt. Tegelijk willen wethouders ook niet dat raadsleden op de stoel van de wethouder gaan zitten. Dit is zeker het geval wanneer het om bestaande processen gaat. Daarmee gaat men voorbij aan het feit dat digitalisering ook invloed heeft op de kaders waarbinnen het beleid wordt uitgevoerd.

Raad weten met digitalisering

21

Kader 1.3 Waarom er weinig aandacht is voor digitalisering • •

•

1.3

Raadsleden zijn zich weinig bewust van de impact van digitalisering. Het ontbreekt hen aan inzicht in de mogelijke effecten. Raadsleden zien digitalisering vaak als een ingewikkeld en technisch thema en krijgen er moeilijk vat op. Hun primaire interesse ligt bij maatschappelijke thema’s. Wethouders vinden de betrokkenheid van raadsleden belangrijk, maar willen niet dat raadsleden op de stoel van de wethouder gaan zitten. Vaak zien zij digitalisering als beleidsuitvoering, en daar gaan zij over.

De opgave en de handvatten

Tijdens onze interviews kwam naar voren dat veel gemeenteraadsleden worstelen met hun rol en positie bij digitalisering in de gemeente. Want hoewel digitalisering inmiddels is doorgedrongen tot in de haarvaten van onze samenleving, is vaak nog onduidelijk hoe gemeenteraden hier richting aan kunnen geven. Sturen op waardevolle digitalisering vereist een continue verkenning van de mogelijkheden en risico’s die digitale technologie met zich mee kan brengen. Het is een zoektocht die raadsleden bovendien niet in hun eentje kunnen ondernemen. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk hebben we betoogd dat digitalisering de aandacht van de gemeenteraad meer dan waard is: het is een politieke zaak, omdat het allerlei vormen van impact heeft. In de tweede paragraaf hebben we op basis van onze onderzoeksgegevens vastgesteld dat digitalisering om diverse redenen momenteel nog weinig aandacht krijgt van gemeenteraden. Daaruit volgt de opgave: breng het politieke debat over digitalisering in de gemeenteraad op gang. Hiervoor moeten twee zaken aangepakt worden: organisatie en inhoud.

Raad weten met digitalisering

1.3.1

22

Organisatie: voldoende informatie en helderheid over rollen

Op basis van de focusgroepen met raadsleden en wethouders, concluderen we dat er aan een aantal voorwaarden moet worden voldaan om het debat in de raad over digitalisering op een constructieve manier te laten verlopen. Deze voorwaarden zijn: • Raadsleden moeten voldoende inzicht hebben in de maatschappelijke effecten van specifieke voorstellen voor toepassing van digitale technologie. • Raadsleden moeten voldoende kijk hebben op hun interventiemogelijkheden (bijvoorbeeld om effecten te verzachten of eventuele risico’s te verminderen). • Voor raadsleden en collegeleden moet duidelijk zijn wie verantwoordelijk is voor de effecten en neveneffecten van de implementatie van digitale technologie. Uit onze gesprekken met raadsleden en wethouders komen vijf suggesties naar voren die kunnen helpen om aan deze voorwaarden te voldoen: • Om de benodigde informatie over maatschappelijke effecten van digitalisering op tafel te krijgen, kan de raad aan het college vragen om aan raadsvoorstellen een ‘digitaliseringsparagraaf’ toe te voegen, waarin een analyse is opgenomen van voorziene en potentiële effecten van digitalisering en van de mogelijkheden hierin verschillende keuzes te maken.

• Meer algemeen kan de raad het college van B&W vragen om een digitaliseringsvisie te formuleren, waarin beleidsuitgangspunten staan voor zaken als het verzamelen, bewerken en gebruiken van data, het gebruik van algoritmen, en dergelijke. 17 • Om meer zicht te krijgen op niet alleen de relevante effecten van digitalisering, maar ook op de mogelijkheden hier als gemeenteraad invloed op uit te oefenen, kan het helpen informatieavonden te organiseren, waarop experts raadsleden wegwijs maken. Aangezien de behoefte aan informatie vrij breed leeft onder raadsleden, is dit een activiteit die door de VNG zou kunnen worden ondersteund. • Om lokaal de benodigde expertise te mobiliseren ter ondersteuning van college en raad, kan een ‘digitaliseringsraad’ ingesteld worden, bijvoorbeeld naar het model van de WMO-raad, zoals die in veel gemeenten actief is. Een digitaliseringsraad kan een onafhankelijke raad zijn die beleidsvoornemens met een digitaliseringscomponent toetst op maatschappelijke impact en die college en raad op digitaliseringsgebied van advies dient. • Om de verantwoordelijkheid voor digitalisering en de gevolgen daarvan helder te beleggen, is het raadzaam deze onder te brengen bij één wethouder digitalisering.

17 De ‘Principes voor de digitale samenleving’ van de VNG (2019) kunnen hierbij ter inspiratie of als uitgangspunt dienen.

Raad weten met digitalisering

1.3.2

23

Inhoud: een handreiking voor de raad

Organisatie en voorbereiding zijn belangrijk, maar uiteindelijk moet het politieke debat over digitalisering gevoerd worden in de raadsvergadering. Het is een misverstand dat raadsleden daarvoor specifieke technische kennis nodig hebben. Zij gaan immers over de maatschappelijke impact van de technologie, en kunnen daaraan dan ook voorwaarden stellen. Daarom is het vooral belangrijk dat raadsleden zicht krijgen op de brede sociale en maatschappelijke impact van digitalisering, en de mogelijkheden die zij hebben om hier richting aan te geven. Denkraam voor systematische afweging Om raadsleden enig houvast te geven bij het bepalen van de gewenste richting en impact van digitaliseringsprocessen, heeft het Rathenau Instituut een ‘denkraam’ ontwikkeld. Dit is bedoeld als hulpmiddel om op een systematische manier tot afwegingen en besluiten te komen bij digitaliseringsprocessen in de gemeente. Het denkraam kan door individuele raadsleden worden gebruikt als hulpmiddel bij de voorbereiding van een debat over een specifieke casus, of het tussentijds evalueren van lopende digitaliseringstrajecten. Daarnaast kan het ook behulpzaam zijn om het denkraam gezamenlijk in te vullen. Zo kan het bijvoorbeeld worden ingezet als gespreksinstrument over specifieke digitaliseringskwesties.

Hoe kom je aan de benodigde informatie? We hebben de bruikbaarheid van het denkraam getoetst tijdens focusgroepen met raadsleden en wethouders. Hieruit bleek dat het denkraam raadsleden kan helpen om de complexiteit van digitaliseringsvraagstukken op een systematische manier ‘af te pellen’. Raadsleden gaven aan dat het houvast geeft bij de oordeelsvorming. Wel werd duidelijk dat het voor individuele raadsleden een lastige exercitie blijft om alle aspecten van digitaliseringskwesties zelf in kaart te brengen. Een belangrijke vraag is dus hoe je aan de benodigde informatie komt. In de vorige paragraaf hebben we een aantal suggesties gedaan om kennis in de raad te mobiliseren. Uit de focusgroepen kwamen nog andere suggesties naar voren die kunnen helpen bij het invullen van een denkraam. Zo kunnen raadsleden ervoor kiezen om tijdens verdiepingsavonden uitgebreider in te gaan op specifieke digitaliseringsvraagstukken. Uit ons onderzoek blijkt dat het organiseren van dergelijke sessies kan helpen om het bewustzijn rondom het thema te vergroten. Het denkraam kan worden gebruikt om gezamenlijk de verschillende (ethische) afwegingen rondom digitalisering in kaart te brengen. Hiervoor zijn verschillende informatiebronnen mogelijk. Ten eerste is het nuttig om inwoners uit te nodigen om hun perspectief te bespreken.

Ten tweede kan het nuttig zijn om vertegenwoordigers uit andere gemeenten uit te nodigen om hun ervaringen te delen. Ten derde kan het helpen om een expert uit te nodigen die vanuit zijn of haar expertise bepaalde aspecten kan verhelderen.

Raad weten met digitalisering

24

Het raadslid bepaalt Het denkraam genereert geen concrete antwoorden, maar is bedoeld om de praktische consequenties van digitalisering en de daarmee samenhangende politieke keuzes, die in het huidige debat nog vaak impliciet blijven, aan het licht te brengen. Het helpt raadsleden om een bewuste afweging te maken gebaseerd op wat zij belangrijk vinden. Welke waarde(n) uiteindelijk het zwaarst weegt of wegen, moeten raadsleden zelf bepalen. Op de volgende pagina laten we de verschillende stappen van het denkraam zien. In het daarop volgende hoofdstuk laten we aan de hand van drie actuele voorbeelden zien hoe het denkraam in de praktijk gebruikt zou kunnen worden.

Raad weten met digitalisering

25

Denkraam digitalisering 18 Stap 1. Specificeer de beleidsdoelen

Beleidsdoelen: Digitalisering is een middel, geen doel. Expliciteer de doelen van het beleid waarvoor het gebruik van digitale middelen wordt overwogen. Verhelder hoe digitale technologie precies bijdraagt aan de gestelde beleidsdoelen. Verken of de beleidsdoelen ook met inzet van alternatieve instrumenten gerealiseerd kunnen worden. Stap 2. Onderzoek de kaders en sturingsmogelijkheden: breng de context, dynamiek en interventiemogelijkheden rondom het digitaliseringsproces in kaart

Het brede kader: Breng relevante vaststaande kaders in beeld, zoals wetgeving, uitvoeringskaders, financiële kaders, samenwerkingsovereenkomsten en gemeenschappelijke regelingen. De inzet van data en algoritmen krijgt vorm binnen deze kaders. Knoppen: Breng interventiemogelijkheden in kaart, zoals: • Rechten (het recht op toegang tot data, …); • Regels (over het gebruik van algoritmen, …); • Initiatief en ontwikkeling (zelf ontwikkelen van digitale instrumenten of uitbesteden, …); • Geld (budget voor ontwikkeling, voor beheer en onderhoud, …); • Organisatie en procedures (kwaliteitscontrole, klachtenprocedure, …); • Toezicht en handhaving (monitoringssysteem, …). Stap 3. Onderzoek de maatschappelijke impact: breng naast de beoogde voordelen ook de risico’s en mogelijke neveneffecten in kaart

Voordelen van het gebruik van data: effectiever beleid (betere doelbereiking); efficiënter beleid (lagere kosten). Risico’s en mogelijke neveneffecten: inbreuken op privacy; stigmatiserende en discriminerende effecten; ondermijning van de relatie overheid-burger (signaal dat de overheid burgers wantrouwt); implicaties voor economische structuur, karakter en organisatie van werk, professionele autonomie, ondernemerschap, gebruik van de publieke ruimte, verandering van vervoersstromen, et cetera.

18 Een meer uitgebreide versie van het denkraam is te vinden in bijlage 3.

Raad weten met digitalisering

26

Stap 4. Ga de impact van verschillende interventies na: hoe kun je met de interventiemogelijkheden de digitalisering zo beïnvloeden, dat de beoogde effecten gerealiseerd worden, en de ongewenste neveneffecten beperkt?

Oorzaak en gevolg: Ga na hoe het draaien aan de knoppen (uit stap 2) effect heeft op de impact van digitalisering (uit stap 3). Stap 5. Kies: maak afwegingen, maak een keuze waarop te sturen en bepaal bijbehorende interventies

Politieke keuzes: Stel vast welke maatschappelijke impact van digitalisering – gezien vanuit het eigen politiek perspectief – gewenst is, welke acceptabel en welke onacceptabel is. Bepaal hoe door aan de ‘knoppen’ te draaien gestuurd kan worden op gewenste uitkomsten, en het risico op onacceptabele effecten beperkt kan worden. Figuur 1: de vijf stappen van het denkraam digitalisering

Raad weten met digitalisering

2

27

Het denkraam toegepast

In dit hoofdstuk lichten we het gebruik van het denkraam voor digitalisering verder toe. We laten aan de hand van drie casussen zien hoe het denkraam zou kunnen worden gebruikt om op een systematische manier alle aspecten en de daarmee samenhangende politieke keuzes in kaart te brengen. We behandelen een voorbeeld van elk van de drie soorten digitaliseringsvraagstukken die we in het vorige hoofdstuk hebben geïdentificeerd. Het gaat om dataverzameling in de jeugdzorg, de slimme lantaarnpaal en de deel- en kluseconomie. Hoewel we niet pretenderen dat we hiermee een volledige analyse presenteren, maken de toepassingen duidelijk dat de effecten van digitalisering meervoudig en complex zijn, maar dat raadsleden ook beschikken over instrumenten om hieraan richting te geven.

2.1

Data in de jeugdzorg

Hulp aan kwetsbare gezinnen Sinds de decentralisaties in het sociaal domein spelen gemeenten een belangrijke rol bij de zorg voor en ondersteuning van diverse kwetsbare groepen. Zo zijn gemeenten sinds 2015 verantwoordelijk voor de jeugdzorg. De jeugdzorg is bedoeld om ouders en hun kinderen ondersteuning te bieden bij ontwikkelings- en opvoedingsproblemen. De gemeente zorgt dat deze kwetsbare gezinnen de hulp krijgen die ze nodig hebben.

Dat is geen gemakkelijke opgave. Uit recent onderzoek blijk dat juist gezinnen met de meest complexe en zware problematiek vaak te laat – of zelfs niet – geholpen worden. 19 Bovendien hebben jeugdzorgaanbieders te maken met grote financiële

19 Zo bleek onder meer uit het rapport ‘Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd’ van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (2019).

Raad weten met digitalisering

28

druk, terwijl het aantal jongeren in de jeugdzorg alleen maar toeneemt. Dat alles heeft geleid tot wachtlijsten, bezuinigingen, uitgesteld onderhoud en problematiek waarbij de kwetsbare kinderen om wie het gaat niet gebaat zijn. Binnen deze context gingen gemeenten de afgelopen jaren op zoek naar manieren om de uitvoering te verbeteren door kosten van de jeugdzorg onder controle te krijgen. Er wordt momenteel geëxperimenteerd met de inzet van big data om problemen al in een vroeg stadium op het spoor te komen. 20 Als gezinnen geholpen kunnen worden vóórdat ze in de problemen komen, scheelt dat een boel ellende, zo is de gedachte. En daarmee ook de nodige kosten. Dit experiment is niet geheel zonder risico. Datasystemen kennen namelijk een eigen logica en een eigen dynamiek, en aan een doordacht gebruik ervan zijn eisen verbonden. Het roept de vraag op waar een raadslid aan moet denken bij het sturen op een wenselijke inzet van data in de jeugdzorg. Analyse met behulp van het denkraam Om raadsleden te helpen bij het vormen van een mening over de inzet van data in de jeugdzorg, passen we het ‘denkraam digitalisering’ toe op deze casus. Hiermee pretenderen we niet een volledige analyse van deze casus te geven, maar willen we inzichtelijk maken hoe het denkraam toegepast kan worden bij de beoordeling van het gebruik van data in de jeugdzorg.

Het denkraam voor deze casus is ingevuld aan de hand van informatie uit diverse gesprekken met stakeholders en raadsleden, en aangevuld met een aantal recente publicaties over het gebruik van data in de jeugdzorg. Stap 1. Specificeer de beleidsdoelen Beleidsdoel: Als gevolg van decentralisaties zijn gemeenten sinds 2015 verantwoordelijk voor de jeugdzorg en het behalen van de doelen van de Jeugdwet. Met deze wet wordt ingezet op een verschuiving van curatief naar preventief beleid. Het vroeg signaleren van problematiek staat centraal. Tevens streeft men naar een integrale benadering van multiproblematiek in gezinnen. Hoe een gemeente hier precies uitvoering aan moet geven, is niet vastgelegd in de Jeugdwet. Bij de uitvoering hebben gemeenten een zekere mate van beleidsvrijheid gekregen, vanuit de gedachte dat zij in staat moeten zijn om maatwerk te leveren. Dit betekent dat veel afhangt van de visie van de gemeente op goede jeugdzorg: wanneer is daar sprake van?