Preadvies auditcommissie resultaatbestemming

Resultaatbestemming en exploitatiereserve Inleiding/ aanleiding van het onderzoek Dit jaar heeft de auditcommissie het instrument preadvies weer opgepakt. De werkgroep bestond uit Dirk Uijl, Ruud van Oirschot en Huib Jansen, ondersteunt door de griffie. Door de complexiteit van de jaarstukken, heeft de werkgroep ervoor gekozen om zich te beperken tot een deelonderwerp. Dit jaar is dat de resultaatbestemming. De tijd was zeer krap, maar dankzij de ambtelijke ondersteuning zijn we ver gekomen. De werkgroep dankt hen voor hun zeer kundige en flexibele inzet. Hulde. Uitgangspunt voor preadvies waren de volgende vragen: • • •

Is de resultaatbestemming transparant/ volgbaar voor een raadslid zonder financiële scholing? Voldoet de resultaatbestemming aan de Financiële verordening? Hoe pakt het een en ander uit?

Wat zien we? Resultaatbestemming • Artikel 8.6 van de Financiële verordening (zie bijlage 1) luidt: “Jaarrekeningresultaten worden verrekend met de algemene reserve(s). Afwijkingen van deze beleidslijn is alleen mogelijk wanneer door het college hiertoe een deugdelijk onderbouwd voorstel wordt

•

voorgelegd ter besluitvorming aan de raad.” o Er zijn drie algemene reserves. Te weten: exploitatiereserve, investeringsreserve en algemene reserve1; o Afwijking van deze regel is alleen mogelijk als er een deugdelijk onderbouwd voorstel ligt. De woorden “deugdelijk onderbouwd” zijn niet verder concreet gemaakt; o Een aantal gemeenten gaan hier verder in (zie bijlage 2). Zij hebben aanvullende criteria zoals minimumbedragen, activiteit moet gestart zijn in het lopende jaar2, alleen voor incidentele budgetten (er is géén structurele budget in het lopende of daarop volgende jaren)3, of het achterwege blijven van overheveling leidt tot een significante vertraging, programmaresultaat mag na overheveling niet negatief worden, er zijn geen andere middelen beschikbaar (bijvoorbeeld bestemmingsreserves); De resultaatbestemmingen van de afgelopen jaren laten het onderstaande beeld zien. Het is het belangrijk om op te merken dat alleen de gelden die gestort worden in Algemene Reserve worden, géén directe bestemming hebben.

1

De exploitatiereserve en de investeringsreserve vallen onder de algemene reserves omdat die breed inzetbaar zijn. Ze bevatten dus gelden met meerdere labels/bestemmingen. De reserve wonen en sport bijvoorbeeld niet. Dat is een bestemmingsreserve voor 1 doel. Alleen volledig onbestemd gaat naar de Algemene reserve (hierna: met hoofdletter). 2 Geeft mogelijkheid tot heroverweging. 3

Vastgestelde begroting is in principe voldoende voor begrote/afgesproken taken.

1

•

• •

•

•

o Buiten de resultaatbestemming bij de jaarstukken 2022 zijn er in 2022 eerder besluiten genomen om bedragen over te hevelen naar volgende jaren. Zo werd bij de Septembercirculaire € 6.377.000 overgebracht bij de Slotwijziging € 3.206.000 (zie bladzijde 239 van de jaarstukken). Deze bedragen maken dus geen onderdeel uit van het resultaat. Per saldo werd in 2022 dus € 26.487.0004 toegevoegd aan de Exploitatiereserve (dat wil zeggen: als de raad akkoord gaat met het voorgelegde voorstel). De resultaatbestemming kent geen geoormerkte gelden.5 De middelen kunnen vrijelijk uitgegeven worden en kan de raad heroverwegen (budgetrecht raad). Forse bedragen uit de resultaatbestemming reserveert het college omdat het regionale budgetten zijn. Bijvoorbeeld: Huiselijk geweld (€ 1.553.932), Middelen maatschappelijke opvang (€ 1.184.340)6. Het is werkgroep niet duidelijk hoe de bestedingsplannen van deze middelen tot stand komen en welke rol de gemeenteraad hierin speelt. De tijd ontbrak om dit helemaal door te spitten. De Exploitatiereserve lijkt nu ook te worden gebruikt (bijvoorbeeld Opvang Oekraïners € 2,3 miljoen) voor beleidsonderwerpen met een onzekere dekking vanuit het Rijk. Overigens is dit conform eerder genomen raadsbesluiten. Vanwege het ontbreken van een concrete definitie van het begrip ‘deugdelijk onderbouwd’ kan de werkgroep dit nu moeilijk beoordelen.

Het college geeft aan dat er zeker plannen liggen.

Exploitatie-reserve • Het begrip exploitatie-reserve (= de pot waar de overhevelingen ingestort worden) is niet expliciet opgenomen in de Financiële verordening (het valt onder de Algemene reserve). o Eerder genoemde gemeenten stellen hier soms wel eisen aan. De belangrijkste eis is o.i. dat het college gelden slechts eenmaal kan doorschuiven7; o Uit navraag blijkt dat het college de concrete toevoeging aan de respectievelijke begrotingen vooral financieel technisch afhandelt (= via een begrotingswijziging). Wanneer de middelen worden ingezet bepaalt het college. Beleidsinhoudelijk bespreekt de raad dit niet meer.

4

€ 26.487.000 = € 16.904.000 + € 6.377.000 + € 3.206.000 Geen enkel bedrag kent een terugbetalingsverplichting. Op het moment dat er sprake is van een terugbetalingsverplichting, dan wordt er gesproken over een specifieke uitkering. Restanten van specifieke uitkeringen komen niet in het jaarrekeningresultaat, maar worden naar de balans geboekt voor inzet in een volgend jaar. Wel is er soms een meegegeven vanuit het rijk of ontvangen we middelen als centrumgemeente voor de regio, maar dat is geen harde verplichting. Keuzevrijheid is aan de raad. 6 Bij deze bedragen geeft het Rijk richting mee, maar dat is geen harde verplichting. Keuzevrijheid voor inzet van de middelen ligt ook voor deze middelen bij de raad (budgetrecht). 7 Goed begroten is belangrijk 5

2

•

•

• •

De beslispunten voor de toevoegingen aan de Exploitatie-reserve zien er verschillend uit: o 2020: Storting in de exploitatiereserve (voor budgetoverhevelingen en resultaatbestemmingen) ad € 9.030.709 miljoen; - geen termijn o 2021: Storting in de Exploitatiereserve (voor budgetoverhevelingen en resultaatbestemmingen) ad. € 12.745.520 en beschikbaar te stellen voor de periode 2022 - 2025; o 2022: een storting in de exploitatiereserve van € 16.904.476 en beschikbaar te stellen voor de periode 2023 en verder; De stand van de Exploitatiereserve bedraagt, inclusief voorgestelde bestemming van het betreffende jaar, € 36,4 miljoen. Bijna een verdubbeling ten opzichte van 2021:

o De stand van de reserve is in de jaarstukken niet in één oogopslag volgbaar. Ook de Exploitatiereserve kent geen geoormerkte gelden. De middelen kunnen vrijelijk uitgegeven worden en kan de raad heroverwegen (budgetrecht raad).

Wat vinden we? • • •

•

•

8

De bestemming is gedaan conform de Financiële verordening. Niets op te merken. Desondanks is de resultaatsbestemming en daaruit volgende besteding aan de hand van de stukken soms moeilijk te doorgronden voor ‘leken’. Wat gebeurt er nu eigenlijk?; Geldstromen en financiële potten moeten o.i. ten eerste omgeven zijn door heldere, concrete regels/doelen, ten tweede moet het aantal stromen en potten zo beperkt mogelijk zijn en ten derde moet het -in tijd- volgbaar zijn opgenomen. Dit komt de o.i. de transparantie en begrijpelijkheid ten goede; De afgelopen jaren kenmerkten zich door grote maatschappelijk veranderingen/problemen8. Dat betekent dat prioriteiten kunnen veranderen en schaarse (financiële) middelen zo flexibel ingezet moeten kunnen worden. Onnodig vastzetten van middelen vindt de werkgroep dan ook onwenselijk, omdat dit het beeld vertroebelt en de vrije inzet beperkt. Terughoudend labelen/bestemmen van gelden lijkt heden ten dage raadzaam. Op één moment beslissen over de resultaatbestemming is transparanter dan tussentijds al delen van het resultaat afromen naar de Exploitatiereserve, zoals nu bijvoorbeeld gebeurde hij de Septembercirculaire;

O.a. corona, klimaat- en stikstof, opvang, woningen, energie.

3

•

Integrale afweging om middelen in te zetten heeft altijd de voorkeur, bijvoorbeeld bij de begroting, boven het verspreid over het jaar opplussen van budgetten, zonder beleidsinhoudelijke wijzigingen. Geld en beleid zijn gekoppeld.

Wat adviseren we? •

•

• •

• •

De auditcommissie opdracht te geven om -in aanvulling op artikel 8.6 van de Financiële verordening (zie bijlage 1)- nadere regels te formuleren voor ‘over te hevelen bedragen’. Zij kan zich daarbij laten inspireren door de bijlage 2 opgenomen gemeenten. Vooral de gemeenten Rijswijk en Weert zijn concreet. Naar het idee van de werkgroep zou budgetten overhevelen beperkt moeten blijven. Goed begroten en het steeds opnieuw afwegen van (financiële) prioriteiten moet daarbij o.i. centraal staan. Tot slot lijkt de algemene regel “Resultaten gaan naar de Algemene Reserve (zonder s), tenzij…” een transparante. Het college te verzoeken of de auditcommissie opdracht te geven om regels op te stellen voor het gebruik van de Exploitatiereserve. De werkgroep adviseert om budgetten in beginsel slechts één jaar door te schuiven, tenzij… En de Exploitatiereserve alleen te gebruiken als er concrete bestedingsplannen zijn en deze reserve niet te gebruiken als buffer voor onzekerheden (zoals Opvang Oekraïners), daar is de Algemene Reserve of de Risicoparagraaf beter geschikt voor.

Tevens lijkt het te overwegen om de posten jaarlijks te herijken op urgentie; De auditcommissie opdracht geven om na te denken over de vraag of ‘tussentijdse’ winstnemingen, bijvoorbeeld bij de Septembercirculaire, wenselijk zijn; In de jaarstukken vanaf de jaarstukken 2023 een specificatie opnemen van de Exploitatiereserve volgens de volgende indeling:

o Het college te vragen een informatieve beeldvormende sessie te organiseren waarin wordt uitgelegd hoe de regio-budgetten besteed gaan worden en welke rol de raad hierin speelt. Voor het volgende pre-advies-thema -door de Auditcommissie- tijdig een keuze te maken, welk onderwerp zij wil onderzoeken, zodat het werk zich minder ophoopt in een tijdsbestek van één of twee weken. Logisch vervolg lijkt -volgens de werkgroep- te zijn: reservebeleid of resultaatpresentatie.

4

Bijlage 1 Financiële verordening Resultaat 6.5 Gelijktijdig met het aanbieden van de jaarstukken biedt het college de raad het voorstel aan over de bestemming van het jaarrekeningresultaat. 6.6 Vooruitlopend op het bestemmingsvoorstel over het jaarrekeningresultaat kan het college de raad voorstellen om restantmiddelen op onderdelen van het rekeningresultaat over te hevelen naar het volgend begrotingsjaar. 8.6 Jaarrekeningresultaten worden verrekend met de algemene reserve(s). Afwijkingen van deze beleidslijn is alleen mogelijk wanneer door het college hiertoe een deugdelijk onderbouwd voorstel wordt voorgelegd ter besluitvorming aan de raad.`

Artikel 6b. Reserves en voorzieningen 1. Het college biedt de raad bij de eerste begroting van de nieuwe bestuursperiode een nota reserves en voorzieningen aan. De raad stelt de nota vast. De nota behandelt: a) de vorming en besteding van reserves; b) de vorming en besteding van voorzieningen; c) de toerekening en verwerking van rente over de reserves, de voorzieningen en vooruit ontvangen subsidies. 2.In de begroting worden jaarlijks de hoofdlijnen van de nota weergegeven waarbij tevens wordt ingegaan op de belangrijkste ontwikkelingen voor het begrotingsjaar.

5

Bijlage 2 Overweging inspiratie van andere gemeenten De gemeente Zoetermeer Voorstellen voor budgetoverhevelingen naar een volgend jaar moeten aan de volgende criteria voldoen: • • • •

De activiteiten waar het budget in jaar t voor beschikbaar was, zijn niet (geheel) uitgevoerd en de activiteiten zijn ook in jaar t+1 nog noodzakelijk; Er is geen structureel budget beschikbaar in de begroting; Bij het vaststellen van de jaarrekening is op het betreffende programma ook sprake van een positief resultaat; In principe kan een budget slechts eenmalig worden overgeheveld.

De gemeente Haarlemmermeer

6

De gemeente Rijswijk

7

De gemeente Weert

8

De gemeente Lingewaard Binnen ons financiële beleid hebben we de mogelijkheid om incidentele middelen over te hevelen naar het volgende begrotingsjaar. Dit wanneer door een diversiteit aan redenen deze budgetten niet of gedeeltelijk zijn besteed. Hiervoor gelden wel een aantal strikte voorwaarden.

Als belangrijkste uitgangspunt geldt dat de overheveling dus alléén betrekking heeft op incidentele budgetten. Vaak gaat het hierbij om middelen voor een specifiek doel of project. Verder geldt deze procedure alleen voor budgetten binnen de reguliere exploitatie (dus geen investeringen). Aanvullende hanteren wij de volgende regels: • • • • • • • •

Met de auditcommissie is afgesproken om de budgetoverhevelingen tot een minimum te beperken. Budgetten begroten op het juiste begrotingsjaar van uitvoering blijft belangrijk; Het budget kan slecht eenmaal voor overheveling in aanmerking komen. Voor budgetten die in 2020 al zijn doorgeschoven, kan niet nogmaals een voorstel worden gedaan; Er moet een beleidsinhoudelijke noodzaak zijn om de budgetten te behouden voor uitvoering van de activiteiten; Aan het voorstel voor budgetoverheveling moet een concreet bestedingsplan voor het nieuwe jaar ten grondslag liggen; Er moet een reële verwachting zijn dat de uitvoering van de betreffende activiteiten in het volgende begrotingsjaar binnen bestaande planning kan worden uitgevoerd; De daadwerkelijke realisatie van de nog uit te voeren activiteiten vindt uiterlijk vóór het eind van het volgende begrotingsjaar plaats; In het nieuwe begrotingsjaar zijn geen andere middelen beschikbaar om deze activiteiten uit te voeren; Als ondergrens wordt een bedrag van € 10.000 per budget gesteld;

9

Bijlage 3 Cijfermatige opstellingen Resultaatbestemming 2020, 2021, 2022 2020

2021

2022

14.815.620

15.898.278

17.303.927

Naar Exploitatiereserve

-/- 9.030.709

-/- 12.745.520

-/- 16.904.476

Naar Reserve Woonopgave

-/- 1.338.911

Resultaat

Naar Investeringsreserve Naar Algemene Reserve Naar Algemene reserve in %%

-/- 200.000 4.446.000

3.152.758

199.451

30

20

1

2020 1.934.000 4.166.000 0 9.031.000 15.131.000

2021 15.131.000 -/- 8.811.000 0 12.746.000 19.066.000

2022 19.066.000 2.598.000 -/- 2.158.00 16.904.000 36.410.000

Stand Exploitatiereserve Stand 1 januari Mutaties lopend jaar Vrijval (naar Algemene Reserve) Resultaatbestemming Stand 31 december9

9

Stand wijkt af van jaarstukken omdat het besluit tot resultaatbestemming hieraan al is toegevoegd. Hiervoor is gekozen omdat dit een o.i. een beter beeld geeft van de beginstand.

10