Bredaas woordenboek Omgevingswet (25-2-2021)

Woordenboek Omgevingswet

Met de komst van de Omgevingswet verdwijnen een hoop vertrouwde planologische begrippen die soms al meer dan 50 jaar bestaan zoals het begrip ‘bestemmingsplan’. Maar veel van de instrumenten die daarachter schuil gaan, blijven onder de Omgevingswet bestaan onder een andere benaming en soms in een iets andere vorm. Het Bredase woordenboek Omgevingswet is een hulpmiddel om snel wegwijs te worden in de nieuwe terminologie en biedt een beknopte toelichting bij het nieuwe begrippenkader. Daarbij is het soms lastig kiezen geweest tussen de neiging naar volledigheid en de wens tot overzichtelijkheid. Dit woordenboekje maakt het werken met de Omgevingswet hopelijk iets eenvoudiger.

Februari 2021

~ Wettelijk kader ~ Omgevingswet

De Omgevingswet vervangt een groot aantal bestaande wetten zoals de Wet ruimtelijke ordening, Wabo, Crisis- en herstelwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, etc. die betrekking hebben op de leefomgeving. De Omgevingswet is een zogenoemde ‘kaderwet’, waarin slechts het raamwerk – de hoofdlijnen – zijn opgenomen. De concrete, inhoudelijke regels zijn niet in de Omgevingswet zelf opgenomen, maar in 4 omvangrijke AMvB’s die onder de Omgevingswet hangen. Dit zijn het Bal, Bbl, Bkl en Omgevingsbesluit. De inwerkingtreding van de Omgevingswet staat op dit moment gepland voor 1 januari 2022.

Bal

Besluit activiteiten leefomgeving ~ deze AMvB geldt voor bevat veel regels die momenteel zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer en is daarvan in grote lijnen de opvolger. Denk hierbij aan regels voor tankstations, fabrieken of agrarische bedrijven. Voor activiteiten met mogelijk nadelige milieueffecten geldt een meldplicht of vergunningplicht.

Bbl

Besluit bouwwerken leefomgeving ~ deze AMvB is de opvolger van het huidige Bouwbesluit en bevat bepalingen over de eisen waaraan bij bouwen, verbouwen of slopen van gebouwen moet worden voldaan.

Bkl

Besluit kwaliteit leefomgeving ~ dit is de enige AMvB die uitsluitend geldt voor bestuursorganen. Hierin zijn regels overgenomen uit allerlei bestaande wetten over luchtkwaliteit, geluidhinder, waterkwaliteit, de ladder voor duurzame verstedelijking, geurnormen voor veehouderijen, behoud van cultureel erfgoed, etc.

Ob

Omgevingsbesluit ~ deze AMvB kent geen rechtstreekse voorganger in het huidige recht. Hierin staan bepalingen over welk bestuursorgaan het bevoegd gezag is en de procedurele bepalingen uit diverse bestaande regelingen over het verlenen van omgevingsvergunningen en het vaststellen/wijzigen van het omgevingsplan. Ook is de verplichte participatie, de milieueffectrapportage in dit besluit geregeld.

Or

Omgevingsregeling ~ Deze ministeriële regeling vervangt een groot aantal bestaande ministeriële regelingen. Dit betreft onderwerpen zoals vereisten aan aanvragen, reken- en meetmethoden, technische voorschriften over milieuaspecten en grondexploitatie.

~ Terminologie ~ AMvB

Algemene Maatregel van Bestuur ~ een (koninklijk) besluit van de regering waarbij algemene normen in een wet nader worden uitgewerkt. AMvB’s hoeven niet te worden goedgekeurd door het parlement, maar moeten wel voor advies worden voorgelegd aan de Raad van State.

Bruidsschat

In de Omgevingswet worden veel regels die nu nog op rijksniveau zijn geregeld overgeheveld naar gemeentelijk niveau. De gemeenten krijgen tot 2029 de tijd om die voormalige rijksregels in het omgevingsplan op te nemen. Om te voorkomen dat die regels niet meer zouden gelden bij inwerkingtreding van de Omgevingswet, zijn al die rijksregels in de zogenoemde ‘bruidsschat’ gestopt. Die bruidsschat is niet opgenomen in de Omgevingswet zelf maar in de invoeringswetgeving en bestaat uit een groot aantal regels op het gebied van horeca, detailhandel, recreatie, lozingen, geluid, geur en trillingen. Zodra de Omgevingswet in werking treedt maken die voormalige rijksregels in de bruidsschat automatisch (van rechtswege) onderdeel uit van het omgevingsplan en zijn dan ook digitaal te raadplegen in het DSO. Omdat het de bedoeling is dat de bruidsschat wordt omgezet in het omgevingsplan, wordt de bruidsschat ook wel het ‘tijdelijke deel’ van het omgevingsplan genoemd.

DSO

Digitaal Stelsel Omgevingswet ~ dit is de opvolger van het huidige ruimtelijkeplannen.nl dat wordt gebruikt voor het publiceren van digitale plannen. In dit nieuwe systeem zullen met 1 klik op de kaart alle toepasselijke regels voor een bepaalde locatie worden getoond. Dat zijn niet uitsluitend de regels die nu nog in het bestemmingsplan staan, maar ook de regels die nu nog in de APV of andere gemeentelijke verordeningen staan. Ook maken het Omgevingsloket voor Wabo-vergunningen en het systeem AIM voor het doen van meldingen op grond van het Activiteitenbesluit onderdeel uit van het DSO.

Functie

Een nieuwe term dat het meeste lijkt op het bekende begrip ‘bestemming’. Aan elke locatie (een specifiek punt of gebied) in een omgevingsplan moet een ‘functie’ worden toegekend, waar bouw- en gebruiksregels aan gekoppeld zijn. Zo kan ‘wonen’ een functie zijn, maar ook ‘monument’ of ‘militair terrein’. Voor een locatie kunnen ook meerdere ‘functies’ tegelijkertijd gelden, wat tot op zekere hoogte vergelijkbaar is met het huidige systeem van bestemmingen en dubbelbestemmingen.

Fysieke leefomgeving

Dit begrip vervangt de term ‘goede ruimtelijke ordening’ en de betekenis daarvan is veel ruimer. Alles wat betrekking heeft op de ‘fysieke leefomgeving’ – dus alles wat men kan zien, horen, voelen of ruiken – zal een plaats krijgen in het omgevingsplan. Denk hierbij onder andere aan bouwwerken, gebruik van gronden, water, bodem, luchtkwaliteit, cultureel erfgoed, infrastructuur, natuur en landschap.

Gebodsbepalingen

Naar huidig recht is het niet mogelijk om in een bestemmingsplan te bepalen dat de eigenaar van een stuk grond een bepaald gebouw of gebruik moet realiseren. Dergelijke gebodsbepalingen zijn in strijd met de notie dat een bestemmingsplan is gebaseerd op toelatingsplanologie, dus bouwwerken en gebruik toelaten of verbieden maar niet verplichten. Bovendien moet via het verplichte overgangsrecht een legaal bestaande situatie worden geëerbiedigd. De Omgevingswet breekt met dit fundamentele uitgangspunt en maakt het wel mogelijk dat een bepaalde activiteit wordt verplicht, mede doordat overgangsrecht niet langer verplicht is. In hoeverre gebodsbepalingen ook wenselijk zijn en of daarvan veel gebruik zal worden gemaakt zal de toekomst uitwijzen.

MBA

Milieubelastende activiteit ~ die nieuwe term wordt in de Omgevingswet geïntroduceerd als opvolger van het begrip ‘inrichting’ zoals dat jarenlang in milieuregelgeving is gebruikt. Dat zijn geen synoniemen; wat nu nog 1 inrichting is, kan straks onder de Omgevingswet uit 2 of meer MBA’s bestaan of wat nu nog 2 inrichtingen zijn kan straks juist 1 MBA zijn.

Mengpaneel

De Omgevingswet voorziet bij sommige aspecten van de leefomgeving in een bepaalde bandbreedte waarbinnen gemeenten bestuurlijke afwegingsruimte hebben bij het kiezen van een norm voor bijvoorbeeld geluid of geurhinder. Dat wordt visueel uitdrukt als een ‘mengpaneel’ met schuiven die naar eigen wens kunnen worden verschoven. Voor veel aspecten kan echter niet van de normen in bijvoorbeeld het Bkl worden afgeweken, dus het mengpaneel geldt niet voor alle aspecten van de leefomgeving.

Omgevingsplan

Er is straks nog maar één omgevingsplan voor de hele gemeente in plaats van tientallen bestemmingsplannen voor afzonderlijke stukken van de gemeente. Een omgevingsplan is in feite een bestemmingsplan, aangevuld met delen van de APV (ligplaatsen, kappen van bomen, standplaatsen, etc.) en milieuregels over bijvoorbeeld geluid, geur of horeca. Het omgevingsplan wordt daarmee veel omvangrijker dan een bestemmingsplan. Het DSO moet ervoor gaan zorgen dat men de toepasselijke regels voor een stuk grond of pand makkelijk kan vinden.

Omgevingsvisie

De omgevingsvisie kan worden gezien als de opvolger van de huidige structuurvisie. Die omvat de integrale langetermijnvisie en het integrale beleid voor alle aspecten van de fysieke leefomgeving binnen de gemeente en wordt door de raad vastgesteld. De omgevingsvisie bevat voor de burger geen bindende regels, maar is een politiek-bestuurlijk document dat enkel de raad bindt bij besluiten ter uitvoering van de omgevingsvisie.

Omgevingsvergunning

Met de omgevingsvergunning wordt onder de Omgevingswet voortgebouwd op de huidige Wabo. Vergunningen die nu nog anders worden genoemd zoals een Natuurbeschermingswetvergunning heten straks ook een omgevingsvergunning. In de Omgevingswet wordt aangesloten bij de reeds bestaande vergunningstelsels dus er worden niet meer vergunningplichten geïntroduceerd. Met een omgevingsvergunning wordt onder de Omgevingswet dus geen wezenlijk andere vergunning bedoeld.

Omgevingswaarde

In de Omgevingswet zijn door het Rijk omgevingswaarden opgenomen zoals bijvoorbeeld een waarde (norm) voor luchtkwaliteit, de kwaliteit van zwemwater of de veiligheid van waterkeringen. De Omgevingswet biedt de mogelijkheid aan gemeenten voor sommige van die Rijks-omgevingswaarden een strengere norm vast te stellen of zelf een omgevingswaarde vast te stellen die binnen het doel van de Omgevingswet valt. Het vaststellen van gemeentelijke omgevingswaarden gebeurt in het omgevingsplan en kan een hulpmiddel zijn bij de uitvoering van de omgevingsvisie, maar is niet verplicht. Als daartoe besloten wordt schept dat een verplichting om de omgevingswaarde ook te halen binnen een bepaalde periode en de voortgang te monitoren.

OPA

Omgevingsplanactiviteit ~ een nieuwe term in de Omgevingswet voor alles waar in de huidige situatie een omgevingsvergunning op grond van de Wabo voor nodig is. De term ‘opa’ raakt langzamerhand ingeburgerd als afkorting. Er zijn dus meerdere soorten ‘opa’s. Zo is er de ‘binnenplanse opa’ voor alle activiteiten die weliswaar passen binnen het omgevingsplan, maar waarvoor toch een vergunning nodig is. Denk hierbij aan een bouwvergunning of een aanlegvergunning. Ook is er de ‘buitenplanse opa’ voor wat nu nog een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan wordt genoemd (ook wel aangeduid als een buitenplanse afwijkingsvergunning).

Participatie

Het begrip ‘participatie’ heeft in de Omgevingswet dezelfde betekenis als in de Bredase Participatieleidraad, namelijk het vroegtijdig betrekken van belanghebbenden bij het besluitvormingsproces. Anders dan onder de huidige wetgeving wordt participatie in sommige situaties (bijvoorbeeld bij de vaststelling van een omgevingsplan of een projectbesluit) verplicht onder de Omgevingswet. Bij omgevingsvergunningen is participatie niet verplicht, tenzij het gaat om een ‘buitenplanse opa’. Maar de wijze waarop exact invulling wordt gegeven aan participatie is niet voorgeschreven. Ook de zogenoemde ‘omgevingstafel’ is een vorm van participatie.

Projectbesluit

De opvolger van het Tracébesluit en het rijks- of provinciaal inpassingsplan. Dit gaat om grote en complexe projecten zoals snelwegen, windparken of hoogspanningslijnen. Bij het projectbesluit heeft meestal het Rijk of provincie de regie in handen en zo nodig ook ‘doorzettingsmacht’ om de benodigde besluiten rond te krijgen.

Programma / Programmatische aanpak

Het programma is een nieuw instrument in de Omgevingswet en net als de omgevingsvisie een beleidsdocument, dus uitsluitend zelfbindend. Een programma bevat beleidsvoornemens en maatregelen voor de korte termijn en wordt door het college vastgesteld om aan een bepaalde omgevingswaarde te voldoen of een bepaalde doelstelling voor de leefomgeving te bereiken. Een programma kan bijvoorbeeld betrekking hebben op toerisme, (duurzame) energie of de ruimtelijke ontwikkeling van een bepaald gebied. Een programma is dus uitvoeringsgericht, terwijl de omgevingsvisie strategisch van aard is. Er zijn verplichte en vrijwillige programma’s. Op gemeentelijk niveau is er maar één verplicht programma; het actieplan geluid. Daarnaast is een programma verplicht als een gemeentelijke omgevingswaarde is vastgesteld en die dreigt niet te worden gehaald. Aan vrijwillige programma’s worden weinig eisen gesteld in de Omgevingswet. De programmatische aanpak is een bijzonder type programma, dat is bedoeld voor gebieden waar de leefomgeving onder druk staat zoals transformatielocaties of bedrijventerreinen waar de gebruiksruimte volledig is benut en ‘op slot’ zit. Bekende voorbeelden op nationaal niveau zijn het Nationaal Samenwerkingsverband Luchtkwaliteit (NSL) en het getorpedeerde Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Voor decentrale overheden is dit een nieuw instrument.

De programmatische aanpak beheert gebruiksruimte of creëert ontwikkelingsruimte. De programmatische aanpak bevat maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de leefomgeving, net als een regulier programma. De programmatische aanpak stuurt echter actief op de balans tussen genomen maatregelen en toegestane activiteiten. Het programma kan daarmee dwingend zijn voor het toelaten van activiteiten of inbreken op bestaande rechten. Kort samengevat is een programmatische aanpak een stuk pro-actiever en ingrijpender dan een normaal programma, omdat daarmee een urgent knelpunt moet worden opgelost.

Richtingaanwijzer

Het Bal is omvangrijk en om de zoektocht naar de toepasselijke regels te vergemakkelijken heeft de wetgever iets nieuws bedacht. In hoofdstuk 3 van het Bal zijn zogenoemde ‘richtingaanwijzers’ opgenomen. Dat zijn bepalingen die per type bedrijf aangegeven welke andere inhoudelijke regels van het Bal van toepassing zijn op de bewuste activiteit. Op die manier worden initiatiefnemers naar de regels geloodst die daadwerkelijk relevant zijn.

Uitnodigingsplanologie

Dit is de tegenhanger van het huidige uitgangspunt van toelatingsplanologie, waarbij doorgaans uitputtend wordt beschreven in het bestemmingsplan welk gebruik wel of niet is toegelaten op een bepaalde locatie voor de komende jaren. In de Omgevingswet zitten een aantal wetswijzigingen waarmee juist uitnodigingsplanologie wordt gestimuleerd. Dat houdt in dat niet

op voorhand de ruimtelijke invulling van het gebied concreet wordt vastgelegd, maar slechts op hoofdlijnen wordt bepaald wat ruimtelijk gewenst is. De concrete invulling van een gebied wordt overgelaten aan initiatieven vanuit burgers en bedrijven. Dus de gemeente heeft geen leidende rol, maar een faciliterende rol. Overigens is onder de Omgevingswet uitnodigingsplanologie geen kwestie van moeten. Ook de ‘klassieke’ vorm van planologie met een gedetailleerd omgevingsplan is mogelijk of een mengvorm, waarbij bijvoorbeeld enkel voor transformatielocaties wordt ingezet op uitnodigingsplanologie. Vrije regelruimte

Op de afbeelding van het ‘mengpaneel’ zijn aan de rechterzijde ook nog een paar ‘schuiven’ te zien over de ‘vrije regelruimte’. Dat betreft aspecten van de fysieke leefomgeving waar in de Omgevingswet geen regels over zijn gesteld. Denk bijvoorbeeld aan lichthinder, bezonning of spuitzones bij landbouw. Voor die onderwerpen zijn gemeenten helemaal vrij om daarvoor zelf wel of geen norm te stellen en de hoogte van die norm te bepalen.