Bijlage 02 BSNO 13032023 werkgroep 1.3 opdracht aan onszelf

Notitie voor Bredaas beRaad over Bredaas beRaad naar aanleiding van de motie: ‘’Raadsopdacht aan onszelf’’. 1. Inleiding en verantwoording uitvoering motie 7 april 2022. Op 7 april 2022 heeft de raad unaniem de motie ‘Raadsopdracht aan onszelf’ aangenomen, centraal daarin staat de vraag hoe wij meer (politieke) dynamiek zouden kunnen brengen in ons debat en de positie van de raad in brede zin zouden kunnen versterken. Ook zijn enkele aanpalende onderwerpen benoemd, zoals het aantal burgerraadsleden en de uitvoering van de aanbevelingen van de ‘werkgroep Bakker’. Wij hebben Inge Verdaasdonk (SP) en Arnoud van Vliet (VVD) aangewezen als co-voorzitters van een breed samengestelde werkgroep (zie bijlage) die de uitwerking van de motie ter hand heeft genomen. De werkgroep heeft een gestandaardiseerde vragenlijst gemaakt en die met een aanzienlijk aantal gesprekspartners besproken (zie bijlage). Via de burgemeester heeft de werkgroep tevens kennis genomen van een tweetal notities die in aanloop naar de nieuwe raadsperiode tot stand zijn gekomen (Boogers en Voermans).

2. Algemene beeld uit de interviews en de achtergrondstukken. De opbrengst vanuit de interviews en de achtergrondstukken is zeer divers. Algemeen is er waardering voor het gesprek en breed gedragen is ook de constatering dat we dit gesprek te weinig voeren met elkaar. Een tweede constatering is dat niet alle punten uit de motie voldoende zijn uitgediept in deze gespreksronde. Wij komen daar in de laatste paragraaf op terug. De inbreng vanuit Boogers en Voermans wordt als waardevol beleefd, in het bijzonder de aanbevelingen van Boogers blijken goed te benutten in de uitwerking van de punten uit de motie. Ondanks de diversiteit in de reacties en bevindingen, is er wel degelijk een rode draad te formuleren. Centraal staat het begrip ‘’debat’’ en de beleving dat de kwaliteit daarvan achter blijft. Daarmee samenhangende waarnemingen: • Het vergadermodel klopt technisch, maar voldoet in de praktijk niet altijd; • Er zijn vormaspecten die verbeterd kunnen worden; • De structuur wordt door deelnemers mogelijk onvoldoende begrepen of geaccepteerd; • Willen we wel een echt debat, wanneer wel en wanneer niet en hoe dan • De debatstructuur moet de gewenste debatcultuur beter ondersteunen; • Sleutelbegrippen in het model goed uitleggen en goed gebruiken; • Alleen aanpassing van de spelregels zal niet volstaan voor het bereiken van de beoogde doelen.

Daarnaast wordt het vergroten en verduidelijken van het mandaat van de agendacommissie breed gezien als een gewenste verbetering. Met als motto; meer gezaghebbend kunnen opereren. Genoemde verbetervoorstellen in het vergadermodel zijn daarnaast: ruimte voor experimenteren, compacter maken, meer mandaat bij de voorzitters en maatwerk (‘niet alles door 1 mal douwen’). Het vergroten van het mandaat hangt direct samen met het vergroten van de opdracht aan de voorzitters. Ook moet de informatie positie van de raad verbeteren. Bijna in de vorm van een verzuchting is meermaals genoemd; we vergaderen niet voor het vergaderen, maar voor politieke en bestuurlijke besluitvorming. Een ogenschijnlijk overbodige vaststelling, maar het maakt duidelijk dat we in de beleving van velen beter de ogen op de bal moeten houden. Onderstaand werken wij een en ander uit in een aantal hoofdlijnen. 3. Werking van het model versoepelen en dynamischer maken. Vooraf gesteld: Ieder vergadermodel kent zijn voor- en nadelen. Hoe men een model gebruikt bepaalt ook de effectiviteit en tevredenheid van de deelnemers. De realisatie van ieders gewenste politieke uitkomst staat in principe los van de structuur van het vergadermodel (en vermeend falen daarvan). Het model is niet alleen de oorzaak van het niet bereiken van het individuele politieke doel.

Voordelen van het huidige model zijn de voorspelbaarheid in de stappen en het onderscheid daarvan. De nadelen o.a. dat het door dit opknippen ook behoorlijk tijdrovend is voor de deelnemers en de stad dus soms nogal lang moet wachten op uitsluitsel. Overigens lijkt het huidige model gemiddeld gesproken een verbetering ten opzichte van de doorlooptijd in het oude commissiemodel. Snelheid, zorgvuldigheid en transparantie zijn allen aspecten van kwaliteit en moeten binnen de werking van het bestuurlijke model in balans zijn. Algemeen wordt het als nogal geforceerd ervaren dat de beeldvorming altijd los gekipt wordt van de oordeelsvorming. In de beeldvorming moet abrupt gestopt worden, net op het moment dat het politiek gezien ‘leuk wordt’. Immers, je zit in de politiek omdat je een mening hebt over hoe de stad het beste bestuurd zou moeten worden. De oordeelsvorming wordt vervolgens ervaren als het oplezen van statements. Het is eigenlijk geen echt politiek debat tussen fracties danwel met het college dat het voorstel heeft opgesteld. Er is beperkte tijd en ruimte voor interrupties. En interrupties op een interruptie zijn niet toegestaan. Zo gaat de fut er wel een beetje uit. Vanuit het college wordt opgemerkt dat zij vaak hun voorstel niet kunnen neerzetten, uitleggen, verdedigen en verantwoorden.

Het college komt als bestuursorgaan onvoldoende in de gelegenheid om deel te nemen aan de oordeelsvorming en het debat. Kortom; er leeft de behoefte aan meer flexibiliteit, meer ruimte voor debat en ook meer ruimte voor échte informatie aan de voorkant. Want het oplezen van een lijst vragen in de beeldvorming inspireert niet. Hierbij is ook wel een kanttekening te plaatsen. De behoefte

aan meer flexibiliteit mag niet voortvloeien uit onduidelijkheden of onzekerheden bij keuze van het proces of vanuit het voorstel. Dit type flexibiliteit moet zich beperken tot dossiers waar er zich onvoorziene omstandigheden of andere afwijkingen van de reguliere gang voor doen. Dit zijn de uitzonderingen. Flexibiliteit in de bedoelde betekenis is een bewuste keuze als toepassing ervan een kwalitatief betere behandeling mogelijk maakt. Onderstaand wordt in algemene termen een beeld geschetst van de gewenste veranderingen. Hierbij is het meest voorkomende proces, namelijk een voorstel dat start in het college, als uitgangspunt genomen. Er zijn natuurlijk ook andere paden en herkomsten van voorstellen mogelijk. In het geval van een bespreeknotitie waarbij het initiatief in de raad ligt moet de initiatiefnemer treden in de positie waar onderstaand het college genoemd wordt. Bij een initiatief voorstel (art 147a Gemeentewet) is dat natuurlijk ook zeker het geval. Informatieverstrekking verstevigen. Ter verbetering van de informatievoorziening kan de ‘i-beeldvorming’ vaker ingezet worden. Dit kan ook de vorm aannemen van ‘technisch overleg’ waarin ambtenaren, bijvoorbeeld onder leiding van een sessie voorzitter, technische uitleg geven over dossiers. Hierbij pleiten wij ook voor meer ruimte voor contact tussen raadsleden en ambtenaren in algemene zin.

Waarbij overigens vooral de raadsleden een verantwoordelijkheid hebben om ambtenaren niet ‘’de politiek in te trekken’’. Beeldvorming wordt politieke meningsvorming. Door deze informatiefase bewuster in te zetten, kan de huidige beeldvormingsfase er veel meer een worden van politieke meningsvorming. Beginnend met een aftrap waarin het college het voorliggende voorstel verdedigt en verantwoordt: waarom legt het college dít voorstel zo voor? Wat zijn de bestuurlijke afwegingen geweest? De (burger)raadsleden kunnen het college daar op bevragen. De intro door het college is daarbij niet optioneel zoals nu in de praktijk het geval is. De behandeling start met een duiding door het college, niet over het wat of hoe, dat staat voldoende duidelijk omschreven in de stukken of is in de voorgaande fase aangevuld. Het gaat in deze fase vooral om het ‘’waarom’’. Oordeelsvorming wordt politiek oordeel geven. De oordeelsvorming wordt dan het moment waarop de fracties hun politieke oordeel geven over het voorstel, maar ook verder komen dan het oplezen van een statement. Deze fase moet draaien om met elkaar het debat aangaan, elkaar daarop bevragen en meningen geven over elkaars politieke stellingnames. Niet een verzameling standpunten die verder niet met elkaar geconfronteerd worden.

De controlevraag van de voorzitter aan het slot van de sessie blijft hetzelfde, maar deze zou nog indringender gesteld mogen worden. Alle deelnemers, waaronder ook het college, moeten ervan overtuigd zijn dat alle standpunten voldoende gewisseld zijn. Niet met het oog op bereiken van overeenstemming, maar wel met als doel dat de oorzaken en redenen van verschillen in standpunten duidelijk zijn. De voorzitter bewaakt de kwaliteit van het debat en moet dus ook een beeld hebben bij de diepgang van de wisseling. Niet alleen de deelnemers moeten kunnen beamen dat de oordeelsvorming is voltooid, ook de voorzitter. De voorzitter moet namelijk kunnen adviseren dat de mogelijke behandeling in een debatraad zich tot amendementen en moties beperkt. Het bestuurlijke

zwaartepunt van de behandeling van een voorstel ligt in de oordeelsvorming en niet in de besluitvormende fase in een ‘’debatraad’’.

Debatraad wordt Beslisraad. De huidige debatraad maakt die naam nu al regelmatig niet waar; de oordeelsvorming wordt nog eens dunnetjes over gedaan. En verder gaat het alleen om het indienen, verdedigen en bespreken van amendementen en/of moties en vervolgens een finaal besluit over het voorstel. De bespreking van amendementen en/of moties wordt dan wat geforceerd gebruikt als haakje voor een ‘debat’. Door de focus op de onderliggende motie of het amendement ontstaat er een onevenwichtigheid ten opzichte van het integrale voorstel. Met de introductie van het BOB-model is gesteld dat het bestuurlijke zwaartepunt verschuift naar de fase van de oordeelsvorming. Dit moet niet tijdens de besluitvorming (partieel of niet gebalanceerd) over gedaan worden. Temeer omdat in deze fase het college geen actieve rol heeft en dus niet in de gelegenheid adequaat aan het debat deel te nemen. Voorgaande leidt tot de volgende aanpassingsvoorstellen (rood) aan het nu gehanteerde model:

INDELING FASES NU Beeldvormend

VOORSTEL NIEUWE INDELING Naam Informatief (i-B) Politiek-bestuurlijke beeldvorming (pb-B)

Oordeelsvormend

Oordeelsvormend

Besluitvormend Hamerraad Debatraad

Hamerraad Beslisraad

Aard behandeling Ambtelijk en insprekers Intro door het college over het waarom (keuze’s en scenario’s) Vrijere vorm voor gesprek, de voorzitter heeft ook een stem in de conclusie beëindigen fase.

Een structuurverandering alleen zal de gestelde doelen niet automatisch realiseren. De voorgestelde structuurverandering moet gepaard gaan met een gedragsverandering van de deelnemers. De voorzitters krijgen de opdracht dit actief te bevorderen en te bewaken tijdens sessies. De agendacommissie krijgt de taak dit voor de langere termijn te bewaken en te borgen. Periodiek zal de agendacommissie terugblikken op de gerealiseerde procesgang in het BOB model en hierover rapporteren met de gerealiseerde kwaliteit van behandeling als criterium.

Verder wordt opgemerkt dat bij het instrument motie vreemd aan de orde het lonkende podium te vaak de belangrijkste aanleiding lijkt om een dergelijke motie in te dienen. Er mag strenger naar de vraag worden gekeken of het onderwerp wel écht actueel is en een motie vreemd opportuun is. En of niet een ander instrument meer voor de hand ligt, zoals de bespreeknotitie, die dan overigens ook aan een aantal eisen moet voldoen. Een andere constatering betreft de kwaliteit van de onderliggende stukken. Deze laat soms te wensen over, zeker bezien vanuit het perspectief lekenraad. Dit aandachtspunt kan in samenspraak met de ambtelijke organisatie en het college verder uitgewerkt worden. Meermalen is gevraagd om het doel en de samenstelling van verschillende gremia en hun onderlinge samenhang te verduidelijken. Dit geldt in het bijzonder voor de groepen raadsvoorzitters, agendacommissie en het presidium. 4. Steviger mandaat agendacommissie en voorzitters. Er lijkt draagvlak te zijn om de agendacommissie en de sessie-/raadsvoorzitters meer mandaat te geven in het reguleren van de vergaderorde. Hierbij is ook vastgesteld dat de orde niet alleen van de voorzitters is. De raad moet de voorzitters hierin ondersteunen en bijvoorbeeld afzien van te wispelturige ordevoorstellen staande een vergadering. Het is al een goede stap dat de agendacommissie een kleinere omvang heeft.

Dat zorgt al voor minder politieke druk. De agendacommissie lijkt nog wat terughoudend in het benutten van de rol en bevoegdheden. Agendacommissie, sessie- en raadsvoorzitter mogen scherper zijn op inhoud en procedure. Dit biedt op de lange termijn meer voorspelbaarheid en rust in de vergaderorde. En anderzijds ruimte voor maatwerk en flexibiliteit, die aangewend kan worden als de omstandigheden dit noodzakelijk maken vanwege bijvoorbeeld de aard van een voorstel (afwijken van de standaard behandelwijze leidt tot kwalitatief betere behandeling) of de urgentie. Het geboden bredere mandaat moet bijdragen aan een snellere en/of betere oordeelsvorming. Aandachtspunten daarbinnen zijn: • • • •

Om te beslissen over agendering en vorm, inclusief de optie I Bob/technische toelichting; Om te beslissen over een kortere of juiste langere route, meer voorbereiding bijvoorbeeld voor grote onderwerpen die op komst zijn; Of de keuze te maken niet alle, maar een selectie van de BOB fases toe te passen ipv standaard het complete drieluik; Te beslissen over de uitkomst/vervolg oordeelsvorming met gebruikmaking van een zwaarwegend advies van de sessievoorzitter.

De agendacommissie communiceert vervolgens haar overwegingen en beslissing en motiveert de beslissing op basis van een transparante afweging. Dit is een voorwaarde voor een verruimd mandaat.

Ook moet overwogen worden de sessievoorzitters nadrukkelijker op technische kwaliteit te selecteren1 én meer mandaat te geven, maar daarbij altijd een veiligheidsklep organiseren. Enige vorm van feedback organiseren is noodzakelijk. Belangrijk blijft de constatering dat de orde niet alleen van de voorzitter is. De raad of sessie deelnemers als collectief moet zich hiervan meer bewust zijn en discipline tonen. Al te driest of impulsief gedrag van een deelnemer is niet alleen respectloos naar de voorzitter, maar naar alle deelnemers en het bestuurlijke proces als geheel. 5. Keuze over aantal burgerraadsleden en woonplaatsbeginsel. Opgemerkt wordt dat in de vorige bestuursperiode het aantal burgerraadsleden voor kleine fracties uitgebreid is van twee naar drie. Over de redelijkheid hiervan wordt verschillend gedacht. Enerzijds wordt gesteld dat kleine fracties in staat moeten zijn alle sessie te bemensen en in de stad aanwezig te kunnen zijn bijvoorbeeld bij werkbezoeken, anderzijds wordt gesteld dat het onevenredige aantal burgerraadsleden van kleine fracties geen afspiegeling is van de verkiezingsuitslag. Dit verschil in inzicht lijkt op dit moment niet te overbruggen. Als fracties daar een heroverweging van willen, vergt dat een nieuw besluit bij het vaststellen van de spelregels. Op dit moment is hiervoor geen meerderheid te herkennen.

Wel is duidelijk dat een meerderheid het niet van toepassing zijn van het woonplaatsbeginsel voor burgerraadsleden als een omissie beschouwt. Dit kan bij een eerstvolgende aanpassing van de spelregels worden opgenomen.

6. Scherper debat vergt extra aandacht voor nazorg. Meer scherpte in debatten zal een politiek/bestuurlijk leerproces zijn, met vallen en opstaan en misschien wat ongelukjes. We moeten er voor zorgen dat de ‘relatie’ meer aandacht en onderhoud krijgt. Zorgvuldigheid is hierbij van evident belang. Hier ligt een rol voor de raadsen fractievoorzitters om dat actief te monitoren: gaan zich ergens spanningen voordoen? De raadsvoorzitters kunnen dit wat zwaarder aanzetten en er ook voorbeeldgedrag in vertonen. Scherper zijn hierin is ook open staan voor feedback. De ‘derde helft’ in het café of bij de koffie is historisch in Breda een belangrijk moment. Om elkaar te ontmoeten, beter te leren kennen, bij te praten, na te praten, dingen te peilen én zaken uit te praten. Deze ‘debatfase’ wordt belangrijker als we scherper worden op de politieke inhoud. Verder moeten we voorkomen dat het debat begint of zich voortzet op social media, want dat werkt alleen maar polariserend.

1

In relatie hiermee is mogelijk interessant dat de Eerste Kamercommissie BZK heeft aangegeven zo spoedig mogelijk na 1 maart 2023 de plenaire behandeling van het initiatiefvoorstel externe voorzitter raadscommissies voortzetten. Dit kan ook een te verkennen optie zijn bij de selectie en inzet van kwalitatief sterke voorzitters.

7. Vervolgaanpak. Wat beter dan bespreking van deze notitie in … de BOB structuur, daarbij hebben we een behandeling voor ogen die het midden houdt tussen het ophalen van zienswijzen in de lijn van een voorhangprocedure en de reguliere behandeling van een bespreeknotitie. Meer concreet dus een beeldvormende en oordeelsvormende ronde. Daarbij zullen de voorzitters van de werkgroep de rol op zich nemen van initiatiefnemers. Zij zullen namens de werkgroep de notitie toelichten, vragen beantwoorden en verdedigen. De behandeling moet uitmonden in een raadsbesluit dat na de oordeelsvorming wordt opgesteld. Daarin wordt duidelijk gemaakt van welke delen tijdens de oordeelsvorming is gebleken dat ze breed gedragen worden en welke delen een specifieke keuze van de raad vragen. Na dit besluit heft de werkgroep zichzelf op. Op een aantal aspecten uit de motie zijn we er als werkgroep niet goed uitgekomen: • Ondersteuning fractie • Ondersteuning raadsleden • Griffieplan We stellen voor hierin de griffie de opdracht te geven om ‘’maatregelen om de politieke rol van fracties, raadsleden te versterken’’ in kaart te brengen en te verkennen op basis van voorbeelden en keuzes uit andere grote gemeenten. Niet te lang over doen, geen grote studie van maken! Dit kan als input dienen voor de eerstvolgende ronde van de monitoringsgroep.

Het griffieplan zal door de werkgeverscommissie verder worden uitgewerkt.

Leden werkgroep ‘Versterking positie raad en verbetering vergaderorde en ondersteuning gemeenteraad’ Inge Verdaasdonk, voorzitter Arnoud van Vliet, voorzitter Ruud Schoenaker, secretaris Janneke van Lierop, lid Carla Kranenborg- van Eerd, lid Talitha Korsmit, lid Thom Dijkstra, lid Paul Depla, lid Marnix van Woudenberg, lid Iwan Dienjes, lid Paul Piket, adviseur

Vragenlijst voor interview motie ‘Raadsopdracht aan onszelf’

Vraag 1 Wat definieert in jouw ogen in algemene zin goed bestuur van een stad, wat is daarbinnen de rol van de raad en hoe kan die het best worden ingevuld? Wat zijn indicatoren voor de kwaliteit van het bestuur?

Vraag 2 Wat gaat er naar jouw mening goed in de huidige werking van de raad in Breda en zou zeker behouden moeten blijven? Voor leden met wat langere ervaring in de raad; zie je verschillen tussen dit moment en de werking in het verleden?

Vraag 3 Zijn er problemen c.q wat kan beter, zo ja op welke punten en welke oplossingen horen daarbij?

Vraag 4 Is er een relatie, beïnvloeding of afhankelijkheid tussen de in voorgaande vragen door jou benoemde elementen?

Vraag 5 Zijn er nog andere zaken die je in dit kader wilt opmerken of kwijt wilt?

Interviews ihkv motie ‘Raadsopdracht aan onszelf’ 220713 Jong 50+ 220713 Verschuren SP 220720 Hendriks gemeentesecretaris 220722 Nahnahi PvdA 220902 Vissers BB 220908 Forster VVD 220909 Remortel LPF 220909 Van Pul D66 220913 Dijkstra GL 220913 Schonis PvdD 220916 Van den Berg CDA 220927 Wallegie FVD 221005 Kranenborg wethouder

Ook gesprekken gevoerd met (vervangend) raadsvoorzitters 2018-2022 Werkgeverscommissie 2018-2022 Rekenkamer