Onderzoek RKB rolinvulling raad en college-Bijlage 1 rapport Goed bestuur door goede rolinvulling (1335144)

REKENKAMER BOXTEL

Goed bestuur door goede rolinvulling Onderzoek naar de rolinvulling door raad en college in de gemeente Boxtel

November 2023

0

INHOUDSOPGAVE

Leeswijzer

2

A. KERNRAPPORT

3

1. Inleiding 2. Conclusies 3. Aanbevelingen 4. Bestuurlijke reactie college van B&W en presidium 5. Nawoord Rekenkamer

3 5 10 13 14

B. RAPPORT VAN BEVINDINGEN EN BIJLAGEN

16

1. Rolverdeling volgens de wetgeving 1.1 Bevoegdheden gemeenteraad 1.2 Bevoegdheden college van B&W

16 16 17

2. Verbetersuggesties uit rekenkameronderzoek uit 2014

19

3. Boxtelse afspraken over verbetering samenspel raad en college 3.1 Afspraken verbetersuggestie 1 ‘De spelregels en de rolverdeling’ 3.2 Afspraken verbetersuggestie 2 ‘Feitelijk handelen in het licht van de rolverdeling’ 3.3 Afspraken verbetersuggestie 3 ‘Informatieverkeer tussen raad en college’ 3.4 Afspraken verbetersuggestie 4 ‘Externe oriëntatie’ 3.5 Afspraken verbetersuggestie 5 ‘Kwaliteit van de raadsvoorstellen’ 3.6 Afspraken verbetersuggestie 6 ‘De vergaderpraktijk’

20 20

4. Rolverdeling en samenspel in de huidige praktijk 4.1 Werksessies met raad en college 4.2 Casussen

28 28 31

5. Ervaringen in andere gemeenten 5.1 Gemeente Doetinchem 5.2 Gemeente Ede 5.3 Gemeente Montferland

37 37 38 39

6. Lessen uit dit onderzoek

41

Bijlage 1: Bestuurlijke reactie college van B&W en presidium Bijlage 2: Aanbevelingen vanuit raadswerkgroep ‘Lange Termijn Agenda’ Bijlage 3: Criteria kwaliteit van raadsvoorstellen

42 48 50

1

22 22 24 24 25

Leeswijzer De opzet van deze rapportage is als volgt. Deel A betreft het kernrapport waarin de onderzoeksaanpak, de belangrijkste bevindingen en de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer Boxtel (vanaf nu: RK) en het nawoord van de RK is opgenomen. Deel B betreft het rapport van bevindingen en bijlagen, waarin een uitgebreider verslag wordt gegeven van de resultaten van het onderzoek en waarin de bestuurlijke reactie van het college van Burgemeester en Wethouders (vanaf nu: college) en van het presidium als bijlagen zijn opgenomen.

2

A. KERNRAPPORT 1. Inleiding Aanleiding

In het overleg met het presidium op 29 maart 2022 over mogelijke onderzoeksonderwerpen heeft de Rekenkamer Boxtel (vanaf nu: RK) het onderwerp ‘rollen raad en college’ ingebracht. Uit eerdere onderzoeken van de RK is gebleken dat het vaak ontbreekt aan helderheid over de rollen van de gemeenteraad (vanaf nu: raad) en het college van B&W (vanaf nu: college), dan wel dat in het feitelijk functioneren de raad en het college zich niet altijd houden aan de rolverdeling. Terwijl voor de sturing op het gemeentelijk beleid en de controle daarop, het juist van belang is dat de rollen van de verschillende spelers - in het bijzonder van raad en college - helder zijn en daarop wordt geacteerd. Voor een onderzoek naar dit thema was binnen het presidium dan ook veel draagvlak. De RK heeft dan ook besloten een onderzoek naar dit thema te starten in 2023. Dit thema is overigens in eerder rekenkameronderzoek al door de toenmalige RK onderzocht. In 2014 is het onderzoek ‘Naar een soepel samenspel’ afgerond. Het doel van dat onderzoek was om inzicht te krijgen in het functioneren van raad en college en bouwstenen aan te reiken voor verbeteringen in de interactie tussen raad en college. Van belang was - en is - dat de raad en het college duidelijk opereren vanuit hun eigen rol, dat deze rollen herkend en gerespecteerd worden en dat het informatieverkeer tussen raad en college daarop is afgestemd.

Op de verbetersuggesties uit dat onderzoek wordt ook in dit onderzoek teruggegrepen.

Centrale vraagstelling en onderzoeksvragen

Als centrale vaagstelling voor dit onderzoek is de volgende hoofdvraag geformuleerd:  Hoe is door de gemeente Boxtel invulling gegeven aan de verbetersuggesties uit het rekenkameronderzoek ‘Naar een soepel samenspel’ uit 2014 voor een betere interactie tussen raad en college,  hoe werken de verbetersuggesties door in de praktijk van nu,  en hoe beleven raad en college het huidige samenspel en de daarbij gehanteerde rolverdeling? Deze hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: Deelvragen 1

Hoe ziet de rolverdeling tussen raad en college eruit volgens landelijke wet- en regelgeving?

2

Wat waren de belangrijkste verbetersuggesties uit het rekenkameronderzoek ‘Naar een soepel samenspel’ uit 2014 ?

3

3

Welke afspraken zijn door de raad en/of het college gemaakt naar aanleiding van de verbetersuggesties uit het genoemde onderzoek?

4

Hoe verloopt in de praktijk van nu het samenspel en rolverdeling tussen de raad en het college, en hoe wordt dit door de raad en het college ervaren?

5

Welke ervaringen zijn in andere gemeenten opgedaan in het samenspel en de rolverdeling tussen de raad en het college wat als inspiratie kan dienen voor de gemeente Boxtel?

6

Welke lessen kunnen worden getrokken uit de beantwoording van voorgaande vragen?

Aanpak

De RK heeft het onderzoek uitgevoerd in de periode tussen februari en augustus 2023, waarna de procedure voor hoor- en wederhoor is gestart. Het onderzoek is volgens de volgende stappen doorlopen: 1. Documentenanalyse Het gaat hierbij om landelijke documenten (wet- en regelgeving rondom het samenspel en rolverdeling tussen raad en college), relevante rekenkameronderzoeken en relevante documenten van de gemeente Boxtel. 2. Werksessies met raad en college In deze twee werksessies (in juni 2023) gaat de RK in gesprek met de raadsleden respectievelijk de collegeleden. Centraal staan daarbij de opvattingen van de raad en het college over:  hun rollen en de daadwerkelijke rolinvullingen,  de verwachtingen en ervaringen rondom het samenspel tussen raad en college,  eventuele wensen ter verbetering van de eigen rolinvullingen en het samenspel. 3. Gezamenlijke werksessie met raad en college In deze werksessie (juni 2023) lichtte de RK de conclusies vanuit de eerdere twee werksessies toe. Ook faciliteerde de RK het gesprek tussen de raad en het college over verbetermogelijkheden ten aanzien van een aantal door de raad en/of het college genoemde thema’s in eerdere werksessies. Een en ander met het oog op de formulering van de aanbevelingen uit dit onderzoek. 4.

Interview en casussen Om de resultaten van de documentenanalyse en de werksessies te verdiepen, te verscherpen en van context te voorzien, is een interview met de voorzitter van de raad (de burgemeester), de griffier, de gemeentesecretaris (vanaf nu: de driehoek) en de strategisch adviseur directie gehouden. Ook is een drietal casussen onderzocht. Er is gekozen voor dossiers die in de afgelopen jaren als majeur onderwerp voor Boxtel kunnen worden beschouwd. Ook is gekeken naar een vertegenwoordiging van de verschillende beleidsvelden en portefeuillehouderschappen. De drie casussen zijn:  Actualisatie duurzaamheidsagenda Boxtel 2022-2026  Oplossingsrichting maatregelenpakket Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (PHS) Boxtel  Visie op de bezoekerseconomie Boxtel 2022-2023 5. Concept-rapport Op basis van de voorafgaande informatiebronnen is het concept-rapport opgesteld. In het concept-rapport is onderscheid gemaakt in een kernrapport met bevindingen,

4

conclusies en aanbevelingen en een rapport van bevindingen en bijlagen. Aan de lokale driehoek en de strategisch adviseur directie zijn de (in concept zijnde) conclusies en aanbevelingen van de RK toegelicht. 6. Procedure voor hoor- en wederhoor Het concept-rapport is aan het college en het presidium aangeboden ter verificatie van de feiten en voor het verkrijgen van een bestuurlijke reactie, inclusief de reactie op de uitvoering van de aanbevelingen. Feitelijke onjuistheden zijn verwerkt in het eindrapport. De bestuurlijke reactie van het college en het presidium is integraal opgenomen in het eindrapport als bijlage 1. 7. Eindrapport en behandeling in de gemeenteraad In het nawoord is de RK ingegaan op de bestuurlijke reactie van het college en het presidium. Vervolgens is via de griffie het eindrapport aangeboden ter behandeling in de raad.

2. Conclusies Beantwoording van de hoofdvraag

Een samenvattend antwoord op de hoofdvraag luidt als volgt: De RK heeft in 2014 het rekenkameronderzoek ‘Naar een soepel samenspel’ gepresenteerd. In dit onderzoek zijn een zestal verbetersuggesties beschreven. Deze verbetersuggesties hebben betrekking op de spelregels en de rolverdeling tussen raad en college, het feitelijk handelen en het sturen op hoofdlijnen door de raad, het maken van afspraken over het gebruik van de hanteren instrumenten voor informatieverkeer tussen raad en college en de inzet daarvan, de externe oriëntatie van de gemeente, de kwaliteit van raadsvoorstellen en het opdoen van ervaring met het BOB vergadermodel en evaluaties hiervan. In de afgelopen jaren heeft het onderwerp rollen raad en college en het samenspel tussen raad en college periodiek op de agenda gestaan. Voor een deel in het verlengde van het rekenkameronderzoek uit 2014 en voor een deel ook door nieuwe ontwikkelingen. In het algemeen kan gesteld worden dat de gemeente veel inzet heeft gepleegd om de verbetersuggesties van de RK door te voeren. Ook anno nu, borduurt de gemeente daarop verder voor een (nog) soepeler samenspel tussen raad en college. De raad en het college erkennen beide ook de opbrengst die deze inspanningen met zich mee hebben gebracht. Met name de relaties in de raad én tussen de raad en het college zijn zichtbaar verbeterd.

Uiteraard is er altijd ruimte voor verdere verbetering, zo menen zowel de raad als het college. De raad, het college en de driehoek hebben tijdens het rekenkameronderzoek verschillende zaken benoemd waar verder aandacht aan moet worden geschonken. De focus ligt met name op onderwerpen als: het als raad meer willen sturen op hoofdlijnen, de wens van de raad voor een duidelijkere opdrachtverlening aan het college in geval van majeure onderwerpen (via bestuursopdrachten), een verbetering in de informatievoorziening vanuit het college aan de raad, het (vroegtijdig) inzichtelijk maken van alternatieve keuzemogelijkheden en consequenties voor de raad en de kwaliteit van het debat in de raad. De RK heeft daarnaast, op basis van een drietal casussen, geconstateerd dat in de raadsvoorstellen op een aantal punten nog verbeteringen mogelijk zijn.

Beantwoording deelvragen

De eerste deelvraag luidt als volgt:

5

Hoe ziet de rolverdeling tussen raad en college eruit volgens landelijke wet- en regelgeving?

Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd:  Er zijn drie rollen van de raad te onderscheiden: kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend. Als kadersteller stelt de raad op hoofdlijnen vast wat er nodig is per beleidsdomein (oftewel, de kaders waarbinnen het college kan bewegen). Als controleur controleert de raad of het beleid en de uitvoering daarvan past binnen de (beleids)kaders van de raad (inclusief budget). Als volksvertegenwoordiger kan de raad optreden als bestuurder, ombudsman, verbinder of voor een mengvorm hiervan.  Het college heeft een aantal bevoegdheden die vastliggen in de Gemeentewet, met name: het college bereidt de besluiten van de raad voor, voert de besluiten van de raad uit en legt verantwoording af aan de raad over het door het college gevoerde bestuur. De tweede deelvraag luidt als volgt: Wat waren de belangrijkste verbetersuggesties uit het rekenkameronderzoek ‘Naar een soepel samenspel’ uit 2014? Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd:  Verbetersuggestie 1 gaat over de spelregels en de rolverdeling tussen raad en college. Het gaat over het concreet maken van het Reglement van Orde van de raad (vanaf nu: RvO).  Verbetersuggestie 2 gaat over het feitelijk handelen en het sturen op hoofdlijnen door de raad.

Het gaat in op het actueel houden en als leidend kompas gebruiken van de strategische visie en op de ontwikkeling van een lange termijnagenda (vanaf nu: LTA).  Verbetersuggestie 3 gaat over het maken van afspraken over het gebruik van de te hanteren instrumenten voor informatieverkeer tussen raad en college en de inzet daarvan.  Verbetersuggestie 4 gaat in op de externe oriëntatie van de gemeente; van buiten naar binnen werken. Het gaat erom de Nota Burgerparticipatie daadwerkelijk ten uitvoering te brengen.  Verbetersuggestie 5 gaat over de kwaliteit van raadsvoorstellen. Het gaat in op het aanpassen van het format voor raadsvoorstellen.  Verbetersuggestie 6 gaat over het opdoen van ervaring met het BOB vergadermodel en over het evalueren van de nieuwe manier van vergaderen. De derde deelvraag luidt als volgt: Welke afspraken zijn door de raad en/of het college gemaakt naar aanleiding van de verbetersuggesties uit het genoemde onderzoek? Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd:

6

 In de afgelopen jaren heeft het onderwerp rollen raad en college en het samenspel tussen raad en college periodiek op de agenda gestaan. Voor een deel in het verlengde van het rekenkameronderzoek uit 2014 en voor een deel ook door nieuwe ontwikkelingen.  In relatie tot verbetersuggestie 1 is het RvO van de raad in 2018 gewijzigd en vastgesteld (en is in 2023 opnieuw in ontwikkeling). In 2019 is het ‘Levend werkdocument naar een nog fijnere samenwerking’ door het presidium vastgesteld met de thema’s vertrouwen, raadsinstrumenten, omgangsnormen, het vergadersysteem en de volksvertegenwoordigende rol van de raad. In 2020 tot en met 2023 is een trainingsprogramma en zijn zaterdagacademies voor nieuwe raadsleden gehouden. In 2023 bracht de raadswerkgroep ‘Doorwerking’ advies uit over de rolverdeling tussen raad en college ten aanzien van rekenkameraanbevelingen. Ook bestaat er een gedragscode voor de raad, die in 2024 geactualiseerd wordt.  In relatie tot verbetersuggestie 2 was voor de periode 2010-2020 een strategische visie vastgesteld door de raad. Deze visie is geleidelijk aan ‘verwaterd’ en niet actief gebruikt als basis voor sturing op hoofdlijnen. In 2021 is de denkrichting ‘Veerkrachtig Boxtel’ vastgesteld. Deze denkrichting is ontwikkeld bij de Kerntakendiscussie. Ook wordt in dit verband het beleidsakkoord ‘Samen aan de slag’ 2021-2026 genoemd.

Daarnaast zijn er tal van sectorale visies, bijvoorbeeld in het kader van Omgevingswet (omgevingsvisie), de duurzaamheidsagenda, de woonvisie, het lokaal beleidsplan jeugd, de uitwerkingsagenda sociaal domein 2020-2023, e.d. Het zicht op, en de samenhang tussen, de verschillende visies en agenda’s laat te wensen over. Dit bemoeilijkt het sturen op hoofdlijnen op basis van een gedeelde strategie voor Boxtel. In 2016 is de LTA geïntroduceerd. De invoering van de LTA had als insteek het geven van een overzicht van onderwerpen die de raad heeft behandeld en gaat behandelen. Naast de onderwerpen van de raadsagenda wordt ook de stand van zaken van de aangenomen moties en toezeggingen weergegeven. De onderwerpen op de LTA hebben echter meer het karakter van een opsomming van onderwerpen die in de raad aan de orde moeten komen, en zijn korte termijn gericht. De LTA is dan ook geenszins een systematische uitwerking van een strategische visie. Het sturen op hoofdlijnen vanuit een strategische koers is daarmee lastig.  In relatie tot verbetersuggestie 3 zijn tal van activiteiten ondernomen. - Er wordt gewezen op de Lokale Regiotafel. De interne raadswerkgroep AFC-NOB heeft in 2019 geadviseerd om onderwerpen die op de regionale agenda’s staan binnen de gemeente tijdig te bespreken. In de praktijk blijkt het werken met de Lokale Regiotafel weerbarstig.

Daarom is met het college en het presidium gekeken naar een nieuwe opzet en inrichting van de Lokale Regiotafel. Het presidium heeft in mei 2023 ingestemd met de vernieuwde opzet. - Ook is de raadswerkgroep ‘Lange Termijn Agenda’ met een aantal tips gekomen voor hoe de raad beter invulling kan geven aan de raadsagenda. Het presidium besloot in 2021 om de notitie hierover te betrekken bij de evaluatie van het vergadersysteem en vroeg ook om een nadere uitleg over de werking van de LTA. - Ook heeft de raad de RK gevraagd bij de kerntakendiscussie het instrument bestuursopdracht te betrekken. Een bestuursopdracht kan worden gezien als een door de raad (of het college) vastgestelde startnotitie. Het daadwerkelijk werken met bestuursopdrachten moet echter nog vorm krijgen. - Verder is het zo dat de informatievoorziening vanuit de griffie op een systematische manier is vorm gegeven. Ook zijn er werkafspraken tussen raad en college gemaakt over de inrichting van het vragenhalfuurtje, schriftelijke vragen en moties/amendementen, de registratie in de LTA, in iBabs en in het zaaksysteem. Ook technische vragen hebben een procedure. De griffie

7

-

bewaakt termijnen voor de beantwoording. De gemeentesecretaris kijkt voortdurend of werkprocessen tussen beide gemeenten gelijkgetrokken kunnen worden. In het presidium is regelmatig gesproken over de inzet van schriftelijke en technische vragen. De raad vroeg om beantwoordingstermijnen beter te respecteren, het college vroeg om terughoudende inzet van raadsinstrumenten gelet op de ambtelijke capaciteit die dit vraagt. De raadswerkgroep ‘Doorwerking’ gaf adviezen specifiek gericht op het informatieverkeer. Er wordt ook gewezen op de regionale samenwerking. In juli 2022 is de Wet gemeenschappelijke regelingen (vanaf nu: Wgr) uitgebreid met een instrumentarium om meer grip en invloed van raden op de regionale samenwerkingsverbanden mogelijk te maken.

 In relatie tot verbetersuggestie 4 is de notitie ‘Kaders voor burgerparticipatie’ in 2014 vastgesteld. Bij de evaluatie hiervan in 2015 heeft de RK erop gewezen om tot een duidelijke positiebepaling te komen over hoe de gemeente met de inbreng van inwoners en organisaties om wil gaan. Er wordt in 2023 gewerkt aan een nieuwe Nota Burgerparticipatie. Ook is vanuit enkele fracties in maart 2023 het initiatief genomen om een introductie van een burgerberaad in Boxtel te verkennen.

 In relatie tot verbetersuggestie 5 is in 2015 door het college een memo opgesteld. In dit memo is ingegaan op tal van suggesties om de raadsvoorstellen te verbeteren. Ook zijn in dit kader trainingen georganiseerd voor de ambtelijke organisatie. Daarnaast is het format voor raadsvoorstellen tussentijds aangepast, ook naar aanleiding van de samenwerking met SintMichielsgestel binnen MGD.  In relatie tot verbetersuggestie 6 is in 2014 de notitie ‘Vergaderen met BOB’ door de raad vastgesteld, gericht op verbeteringen ten opzichte van het dan geldende vergadersysteem. - In 2017 heeft de griffie een evaluatie uitgevoerd over deze wijze van vergaderen. In zijn algemeenheid is toen geconcludeerd dat de raad overwegend positief is. Bepaalde zaken zijn wel voor verbetering vatbaar. De raad is hiervan met een memo in oktober 2017 op de hoogte gesteld. - In 2017 en 2018 zijn er gesprekken met de raad en het college geweest over de bestuurscultuur waarbij o.a. over het vergadersysteem is gesproken. Dit heeft in mei 2019 geleid tot het ‘Levend werkdocument naar een nog betere samenwerking’. Een van de acties daaruit was het formeren van een raadswerkgroep vergadersysteem om het huidige BOB vergadermodel te optimaliseren.

De raadswerkgroep heeft daarbij de volgende aandachtspunten meegekregen: de rol van de insprekers, de rol van de steunfractieleden, de beeldvormende bijeenkomsten, de behoefte aan een debattraining, het aantal raadsbijeenkomsten en de raadsagenda. De uitwerking en opvolging ligt vanaf het vaststellen van het raadsvoorstel door de raad in juli 2020, bij de driehoek en het presidium. - In 2020 is het BOB vergadermodel 2.0 als pilot geïntroduceerd. Deze nieuwe werkwijze is in 2022 geëvalueerd door de raadswerkgroep ‘Evaluatie Vergadersysteem’. Hierover is een memo richting het presidium verstuurd in november 2022. Dit memo bevatte de doelen van het nieuwe vergadersysteem en de adviezen vanuit de raadswerkgroep. De adviezen zijn overgenomen en vormen op dit moment de geldende werkwijze. Deze geldende werkwijze moet landen in een gewijzigd Reglement van Orde van de raad. Een nieuw RvO is in ontwikkeling en zal nog door de raad worden vastgesteld. De vierde deelvraag luidt als volgt:

8

Hoe verloopt in de praktijk van nu het samenspel en rolverdeling tussen de raad en het college, en hoe wordt dit door de raad en het college ervaren? Uit de bevindingen kan worden geconcludeerd:  Er is sprake van prima onderlinge verhoudingen in de raad én tussen de raad en het college en er is sprake van een goede sfeer in de raad.  Er is meer focus op hoofdlijnen vanuit de raad nodig. Tegelijk wordt door sommige raadsleden bepleit de uitvoeringsprogramma’s in het verlengde van het beleid door de raad in het vizier te houden.  Er is vaak sprake van onduidelijke opdrachtverlening van de raad aan het college. Bestuursopdrachten zijn hiervoor een goed instrument volgens de raad. Er wordt echter nog weinig mee gewerkt. De raad wil tevens meer agendasettend zijn, vooral bij majeure onderwerpen. Er is inzicht nodig welke majeure onderwerpen in de komende paar jaar op de agenda staan.  Er zijn verbeteringen in de informatievoorziening vanuit het college aan de raad nodig. Vragen, waaronder artikel 37 vragen en technische vragen, worden - in de ogen van verschillende raadsleden - niet altijd tijdig, helder of specifiek genoeg beantwoord door het college. Ook heeft de raad behoefte om tussentijds vaker de stand van zaken te bespreken met het college over bepaalde onderwerpen.

 Er is behoefte aan het (vroegtijdig) inzichtelijk maken van alternatieve keuzemogelijkheden en consequenties voor doelgroepen, vooral bij majeure strategische onderwerpen. Dit zou ook terug moeten komen in raadsvoorstellen over majeure onderwerpen.  Vanuit de raad en het college wordt ook aandacht gevraagd voor de kwaliteit van het debat in de raad. Ondanks het feit dat hieraan in het verleden regelmatig aandacht is besteed, bijvoorbeeld door het organiseren van debattrainingen. De ervaring leert dat deze trainingen periodiek moeten worden herhaald. Om beter te beklijven en ook om nieuwe raadsleden op dit punt te ondersteunen.  Hoewel er wordt gewerkt aan het dichten van de gaten tussen ambities en daadwerkelijke uitvoeringsmogelijkheden (vooral qua capaciteit) in MGD, is er meer aandacht nodig voor de relatie tussen ambities, financiën en personele capaciteit.  Er vindt regelmatig reflectie binnen het college plaats over de mix aan stijlen en inhoudelijke kennis van de collegeleden, over het samenspel binnen het college en over de eigen vergaderingen. Wel acht het college het nodig om over bepaalde onderwerpen vaker door te praten, en niet enkel geleid te worden door ‘de waan van de dag’.  Uit een analyse van de opbouw en invulling van drie raadsvoorstellen ontstaat een wisselend beeld over de kwaliteit van de raadsvoorstellen.

Soms wordt de samenvatting en een beschrijving van alternatieven en de gevolgen daarvan gemist. Het schetsen van het vervolg en de planning en een beschrijving van de wijze waarop inwoners en belanghebbenden zijn of worden betrokken, kan verbeterd worden. Ook is een raadsvoorstel niet altijd zelfstandig leesbaar, er wordt niet altijd duidelijk verwezen naar documenten over eerdere informatievoorziening richting raad of

9

besluitvorming door de raad. Ook zijn de beschreven argumenten niet altijd één op één herleidbaar naar de beslispunten voor de raad. De vijfde deelvraag luidt als volgt: Welke ervaringen zijn in andere gemeenten opgedaan in het samenspel en de rolverdeling tussen de raad en het college wat als inspiratie kan dienen voor de gemeente Boxtel? Uit onderzoeken in andere gemeenten komen als aandachtspunten vaak naar voren:  Versterk de externe oriëntatie en heb meer systematische aandacht voor de inbreng van inwoners en maak daarbij duidelijk maken op welke wijze deze inbreng doorwerkt in de voorstellen.  Uitdrukkelijk aandacht geven aan het opdoen van kennis en het vormen van opinies over belangrijke opgaven. Voorafgaand aan de formele besluitvormingsprocedures.  Het meer werken met startnotities om de raad vroegtijdig in positie te brengen.  Een goede opbouw van de raadsvoorstellen met aandacht voor een heldere probleemanalyse, een afweging van belangen, het opnemen van alternatieven, gericht op hoofdlijnen, te behalen resultaten, de afstemming met andere beleidsterreinen, de aanhaking bij de strategische visie en begroting en een evaluatiemoment.  Het creëren van een politieke cultuur van samenwerken met duidelijke spelregels en rollen.  Inzetten op een raad, die meer op hoofdlijnen stuurt en de ‘details’ bij het college en de ambtelijke organisatie laat.

 Extra aandacht voor de kwaliteit en de tijdigheid van de informatievoorziening.  Stel een LTA op, die laat zien welke voorstellen wanneer aan de orde komen om de realisatie van strategische visie en het beleidsprogramma dichterbij te brengen. Pas deze aan bij veranderende omstandigheden en nieuwe ontwikkelingen.

3. Aanbevelingen De zesde deelvraag uit het onderzoek luidt als volgt: Welke lessen kunnen worden geleerd uit de beantwoording van voorgaande onderzoeksvragen? De lessen uit het onderzoek zijn vertaald naar onderstaande aanbevelingen voor de raad en het college. Met de aanbevelingen wordt beoogd de drie rollen van de raad verder te verstevigen en het samenspel met het college verder te versoepelen. Van belang daarbij is dat zowel de raad als het college hun rol pakken. De raad dient bewust te blijven van haar rollen, met vertrouwen te blijven opereren in het samenspel met het college en open te blijven staan voor verbeteringen in dit samenspel. Het college met hulp van de ambtelijke organisatie is aan zet om de raad in positie te brengen en te houden. Uit het onderzoek blijkt dat in de afgelopen jaren aan het genoemde is

10

gewerkt. Met de uitvoering van onderstaande aanbevelingen kan daaraan verder vorm worden gegeven.

Aan de gemeenteraad 1. Geef als raad daadwerkelijk inhoud aan het sturen op hoofdlijnen en geef de opdracht aan de griffie om de LTA daarop aan te passen. Overwegingen en aandachtspunten:  De raad heeft als wens uitgesproken meer te willen sturen op hoofdlijnen.  In de formele rolverdeling en het samenspel tussen raad en college moet de focus van de raad ook liggen op het sturen op hoofdlijnen.  Voor het sturen op hoofdlijnen is een duidelijke koppeling tussen strategisch beleid en afzonderlijke raadsvoorstellen nodig.  Met behulp van de LTA kan de vinger aan de pols worden gehouden: met welke raadsvoorstellen wordt het strategisch beleid dichterbij gebracht? Dat vraagt om een andere inrichting van de Boxtelse LTA door de griffie (in ieder geval een onderscheid tussen raadsvoorstellen, die het strategisch beleid van de gemeente dichterbij brengen en andere te nemen besluiten door de raad (bijvoorbeeld voortkomend uit wettelijke verplichtingen).

2. Geef als raad opdracht aan het college om een overzicht van strategische beleidsdocumenten op te stellen Overwegingen en aandachtspunten:  Het sturen op hoofdlijnen veronderstelt inzicht in de strategische koers van de gemeente.  Een duidelijke strategische koers wordt gemist; de denkrichting ‘Veerkrachtig Boxtel’, welke resulteerde vanuit de Kerntakendiscussie, vormt een basis voor de strategische koers, maar is vervolgens beperkt uitgewerkt en weinig doorleefd. Het inzicht in de strategische koers van de gemeente is dan ook beperkt aanwezig bij raadsleden.  Door het ontbreken van een strategische koers ontstaat het risico van ad-hoc handelen van de raad, met onvoldoende oog voor eerder uitgezette beleidsrichtingen.  Om op een pragmatische wijze te komen tot meer strategische sturing kan naast de denkrichting ‘Veerkrachtig Boxtel’ gebruik gemaakt worden van de belangrijkste strategische beleidsdocumenten. Gedacht kan worden aan: de omgevingsvisie, de woonvisie, de duurzaamheidsvisie en duurzaamheidsagenda, de visie Bezoekerseconomie, het mobiliteitsbeleid en verkeerscirculatieplan, de kwaliteit gemeentelijke dienstverlening, het beleid omtrent inwonersparticipatie, het beleid rondom sociaal domein, e.d. Middels een door het college - op te stellen overzicht kan het zicht op de Boxtelse strategie worden verbeterd.

Aan de hand daarvan komt de raad beter in positie om daadwerkelijk inhoud te geven aan de strategisch sturing en de focus te richten op de hoofdlijnen van het beleid.  Bij het opstellen van een dergelijk overzicht is het belangrijk ook te bezien waar de sectorale beleidsrichtingen elkaar versterken dan wel onderlinge strijdigheid laten zien.

3. Ga als raad daadwerkelijk aan de slag met bestuursopdrachten richting het college Overwegingen en aandachtspunten:  De raad en het college zijn van oordeel dat de opdrachtverstrekking vanuit de raad aan duidelijkheid kan winnen.

11

   



Bestuursopdrachten (een door de raad vastgestelde startnotitie) zijn een goed instrument om te komen tot een duidelijke opdrachtverlening van de raad aan het college. Er wordt echter nog niet mee gewerkt. De raad lijkt zich ook onvoldoende bewust voor welke onderwerpen uit het verleden of uit het heden een bestuursopdracht aan het college gegeven kan worden. Een werkwijze zou kunnen zijn dat de raad bij de jaarlijkse begrotingsbehandeling ook vaststelt welke opgaven en projecten als ‘majeur’ (strategisch) worden gekwalificeerd. Hiervoor kunnen dan bestuursopdrachten worden vastgesteld. Bij een dergelijke bestuursopdracht kan naast doel en uitvoeringskader ook aandacht worden besteed aan het informatieprotocol; wanneer en hoe wordt de raad en andere betrokkenen geïnformeerd over de verdere ontwikkelingen. Bij elke bestuursopdracht dient de vraag aan de orde te zijn of, en zo ja in welke mate, en hoe inwoners en organisaties bij de verdere beleidsontwikkeling en/of uitvoering worden betrokken (participatie). De uitvoering daarvan kan per beleidsonderwerp verschillen. Dit versterkt de positie van inwoners en belangengroepen in de besluitvorming; de volksvertegenwoordigende rol van de raad komt daarmee centraler te staan. Op die wijze kan de raad zijn rol als kadersteller versterken en vroegtijdig inhoud geven aan de procesvereisten bij belangrijke opgaven.

4. Geef als raad opdracht aan de griffie om periodiek debattrainingen voor raadsleden te blijven organiseren. Overwegingen en aandachtspunten:  In het verleden is met regelmaat aandacht besteed aan debattrainingen.  De ervaring leert dat deze trainingen worden gewaardeerd, maar tegelijk onvoldoende blijven doorwerken. Dat maakt herhaling wenselijk.  Met name voor nieuwe raadsleden worden de debattrainingen nuttig geacht, zo is gebleken.  Vaardigheid in het voeren van een debat kan bijdragen aan een betere politieke oordeels- en besluitvorming.

5. Geef als raad opdracht aan het college en de griffie om de spelregels voor de inrichting van de raadsvoorstellen tegen het licht te houden (gelet op de aandachtspunten uit dit onderzoek) en geef als college en griffie impulsen aan de ambtelijke organisatie om daadwerkelijk op die manier te werken. Overwegingen en aandachtspunten:  Het goed in positie brengen van de raad is sterk afhankelijk van goede informatievoorziening vanuit het college en de ambtelijke organisatie.  De raadsvoorstellen, zoals die worden voorbereid door de ambtelijke organisatie, vormen daarbij een belangrijk onderdeel.  Uit dit onderzoek komen aandachtspunten naar voren over de inrichting van raadsvoorstellen (zie ondermeer aanbeveling 6).  Het ontwikkelen van een vernieuwd format voor raadsvoorstellen is de aanzet. Nog belangrijker is de daadwerkelijke toepassing en invulling daarvan. Dat vraagt om actie binnen de ambtelijke organisatie, bijvoorbeeld via vormen van training.

12

Aan het college van B&W 6. Breng als college met hulp van de ambtelijke organisatie de raad in positie om ook daadwerkelijk op hoofdlijnen te sturen Overwegingen en aandachtspunten:  Bij het sturen op hoofdlijnen door de raad is ook een rol weggelegd voor het college en de ambtelijke organisatie, bijvoorbeeld door inhoud te geven aan de navolgende punten: o Maak de strategische koers voor Boxtel duidelijk – op basis van de vigerende strategische beleidsdocumenten – en leg die voor aan de raad. o Ondersteun de voorbereiding van bestuursopdrachten. o Maak in raadsvoorstellen voor strategische onderwerpen ook alternatieve keuzemogelijkheden en de gevolgen daarvan inzichtelijk. o Maak de resultaten van participatie beter zichtbaar en geef aan op welke wijze deze resultaten doorwerken in de voorliggende oplossingsrichting(en). o Geef bij raadsvoorstellen ook duidelijk de context van het onderwerp aan; de relatie met eerdere informatievoorziening richting de raad dan wel eerdere besluitvorming over het onderwerp, en de mogelijkheden voor de uitvoering van het raadsvoorstel (planning). o Stel expliciet de relatie tussen de ambities en de mogelijkheden voor uitvoering aan de orde in termen van financiën en personele capaciteit. Dit helpt om een stapeling van beleid te voorkomen, zonder voldoende uitvoeringskansen. Afgelopen jaren is dat nogal eens de praktijk geweest.

o Draag bij aan de vulling van de LTA, vooral ook waar het gaat om majeure (strategische) onderwerpen. Maak zichtbaar, waar het gaat om majeure (strategische) onderwerpen. o Zorg voor tijdige en heldere beantwoording van vragen uit de raad (artikel 37 vragen en technische vragen). o Speel in op behoefte van de raad om tussentijds vaker de stand van zaken te bespreken met het college over (majeure) onderwerpen en beleg themasessies om bij te praten over belangrijke ontwikkelingen (als verfijning van het BOB vergadermodel 2.0).

4. Bestuurlijke reactie college van B&W en presidium In het kader van de hoor- en wederhoorprocedure is aan het college en het presidium een reactie gevraagd op het concept-rapport. Daarbij is gevraagd naar eventuele feitelijke onjuistheden, de bestuurlijke reactie en de wijze waarop en wanneer het college en het presidium de uitvoering van de aanbevelingen ter hand willen nemen. De complete reactie van het college en van het presidium is in de bijlage (deel B, bijlage 1) opgenomen. In de reactie van het college is gewezen op een aantal feitelijke onjuistheden (vooral tekstueel van aard). Er zijn geen inhoudelijke onjuistheden geconstateerd. In de bestuurlijke reactie van het college wordt aangegeven: ‘Wij zijn van mening dat u uw onderzoek zorgvuldig heeft uitgevoerd. Wij hebben daarin een soepel samenspel tussen uw Rekenkamer, de raad en ons college ervaren. U stelt dat de gemeente veel inzet heeft gepleegd om de verbetersuggesties uit uw onderzoek uit 2014 door te voeren. Ook stelt u dat de relatie tussen de raad en het college zichtbaar is verbeterd. Wij onderschrijven deze conclusies van

13

harte. U constateert dat er nog wel verbeteringen mogelijk zijn. Ook dit onderschrijven wij. Hiervoor geldt dat zowel de raad, ons college als de ambtelijke organisatie daarin een gezamenlijke opgave en verantwoordelijkheid hebben.’ Vervolgens wordt in de reactie ingegaan op de aan het college gerichte aanbeveling en de daarbij behorende overwegingen en aandachtspunten. Daarbij wordt aangegeven op welke wijze het college daar inhoud aan wil geven. In de reactie van het presidium wordt melding gemaakt van een relatief groot aantal feitelijke onjuistheden. Deze hebben vooral betrekking op correcties in de sfeer van: titels van rapporten, jaartallen, enkele toevoegingen over de meest recente ontwikkelingen, e.d.. In de bestuurlijke reactie van het presidium wordt erop gewezen dat het bij dit onderzoek doorlopen proces en de wijze, waarop een spiegel is voorgehouden, als prettig is ervaren. De conclusies en de aanbevelingen in het als helder gekwalificeerde rapport worden onderschreven. Voorts wordt opgemerkt dat het gebruik van meer praktijkvoorbeelden een en ander zou kunnen verhelderen en dat de aanbevelingen soms ‘smarter’ geformuleerd hadden kunnen worden. Tenslotte wordt in de reactie van het presidium aangegeven op welke wijze en in welke context de aanbevelingen uit dit onderzoek worden opgepakt.

5. Nawoord Rekenkamer De Rekenkamer heeft waardering voor de reacties van het college en het presidium. De positieve toonzetting geeft uitdrukking aan de wil verder te verbeteren in de rolvervulling door raad en college en vooral ook het samenspel tussen beide. Ook is het goed te constateren dat in de reactie van het college uitdrukkelijk ingegaan wordt op de verschillende overwegingen en aandachtspunten bij de uitvoering van de aanbevelingen. Dat geeft duidelijk inzicht in de weg, die het college en de ambtelijke organisatie willen inslaan, om tot daadwerkelijke verbeteringen te komen. Hetzelfde geldt voor de reactie van het presidium. Daarin wordt ook duidelijk aangegeven op welke wijze de aanbevelingen worden opgepakt. Met deze aandacht voor de uitvoering is de doorwerking van de aanbevelingen gediend. De geconstateerde feitelijke onjuistheden zijn in dit voorliggende definitieve rapport verwerkt. Overigens hebben deze (gecorrigeerde) feitelijke onjuistheden geen invloed op de conclusies en aanbevelingen. Wat betreft de vraag naar concrete voorbeelden (ter verduidelijking) en het ‘smart’ formuleren van de aanbevelingen wil de Rekenkamer het volgende opmerken. In hoofdstuk 5 van het Bevindingenrapport zijn ervaringen en voorbeelden van drie andere gemeenten opgenomen.

Wat betreft het ‘smart’ formuleren van de aanbevelingen wordt erop gewezen dat de aanbevelingen soms inderdaad wat algemeen van karakter zijn. Maar in de overwegingen en aandachtspunten, die bij de aanbeveling horen, wordt een meer specifieke duiding en inkleuring gegeven. Voorts moet de Rekenkamer ervoor waken zelf rol zuiver te blijven en niet op de stoel van de raad, het college of de ambtelijke organisatie plaats te nemen. Dat stelt grenzen bij de formulering van de aanbevelingen. Met name wordt hierbij gedoeld op de beantwoording van de ‘hoe vraag’: hoe willen raad, college en ambtelijke organisatie de aanbevelingen uitvoeren? Het antwoord daarop is aan de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Om de beantwoording van deze vraag uit te lokken, heeft de Rekenkamer in het kader van de hoor- en wederhoorprocedure daar uitdrukkelijk aandacht

14

voor gevraagd. Het is goed te constateren dat daarop ook daadwerkelijk is ingegaan in de reactie van zowel college als presidium. Tenslotte wordt erop gewezen dat ook de Rekenkamer de samenwerking met de vertegenwoordigers van de raad, het college, griffie en ambtelijke organisatie als positief heeft ervaren. De uit de gesprekken en werksessies voortgekomen informatie en de doorgaans constructieve opstelling heeft de Rekenkamer zeer geholpen bij dit onderzoek. Dank daarvoor.

15

B. RAPPORT BEVINDINGEN EN BIJLAGEN

1. Rolverdeling volgens de wetgeving Deelvraag 1 luidt: Hoe ziet de rolverdeling tussen raad en college eruit volgens landelijke wet- en regelgeving? Bestuurlijk gezien zijn gemeenten (de lokale overheid) de derde bestuurslaag in het staatsbestel, na de Rijksoverheid en de provincies (de regionale overheid). Aan het hoofd van de gemeente staat de gemeenteraad (vanaf nu: raad), aldus artikel 125 van de Grondwet.1 De raad is de wetgevende macht. De uitvoerende macht in een gemeente ligt bij de burgemeester en wethouders. Tezamen vormen zij een college van Burgemeester en Wethouders (vanaf nu: college).2 De taken van een gemeente zijn op hoofdlijnen verdeeld in het uitvoeren van landelijk beleid - het zogenoemde medebewind3 - en het uitvoeren van eigen beleid.4 De onderwerpen waarmee een gemeente zich kan bemoeien zijn in principe onbeperkt. Dit kan gaan over burgerzaken, openbare orde en veiligheid, economische zaken, sociale zaken en werkgelegenheid, zorg, welzijn en volksgezondheid, asielbeleid en integratie, onderwijs, ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, verkeer en vervoer, milieubeheer en cultuur, sport en recreatie.5

1.1 Bevoegdheden gemeenteraad

Er kunnen drie rollen van de raad worden onderscheiden: kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend. Er zijn meerdere mogelijkheden om die rollen uit te oefenen en er kan tussen de rollen gewisseld worden, bijvoorbeeld als een bepaald onderwerp of belang daarom vraagt.6 Gemeenteraad als kadersteller De raad stelt op hoofdlijnen vast wat er nodig is in een gemeente per beleidsdomein, oftewel de algemene (beleids)kaders waarbinnen het college kan bewegen.7 Bij de kaderstellende rol van de raad gaat het over:8  Budgetrecht (verdeling van middelen via de begrotingscyclus).  Vaststellen van beleid (beleidskaders/-nota’s).  Vaststellen van regels (verordeningen; bijv. APV, belastingverordening, subsidieverordening). 1 De Nederlands Grondwet. Artikel 125: Provinciale en gemeentelijke organen. Artikel 125: Provinciale en gemeentelijke

organen - Nederlandse Grondwet (denederlandsegrondwet.nl). Geraadpleegd op 4 januari 2023. 2 Wat is een gemeente – bestuurlijk – Gemiena. Geraadpleegd op 21 december 2022. 3 Artikel 24 van de grondwet bepaalt dat het de plicht is van lagere overheden om medewerking te geven aan de uitvoering van landelijke wetten en regelingen. Voorbeelden van medebewind zijn het verstrekken van een paspoort en het verlenen van een vergunning. 4 Artikel 24 van de grondwet bepaalt dat een gemeentebestuur recht heeft op zelfbestuur (staatsrechtelijke autonomie). Voorbeelden van autonomie zijn het aanleggen van fietspaden of plantsoenen, het bouwen van woningen of het ontwikkelen van een bedrijventerrein. 5 Wat doet de gemeente? - ProDemos. Geraadpleegd op 21 december 2022. 6 J. van Ostaaijen (2016). Hard naar het college, zacht naar de samenleving: Op zoek naar een nieuwe verbindende rol van de gemeenteraad. Tilburg: Tilburgse School voor Politiek en Bestuur, Tilburg University. 7 Wat doet de gemeenteraad? | Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. Geraadpleegd op 21 december 2022. 8 De rol van de gemeenteraad - Platform Overheid. Geraadpleegd op 21 december 2022; Wat doet de gemeente? ProDemos. Geraadpleegd op 21 december 2022.

16

 Ruimtelijke ordening (bijv. vaststellen omgevingsvisie).  Inbrengen van initiatiefvoorstellen, amendementen en moties.

Gemeenteraad als controleur De raad controleert of het beleid en de uitvoering door het college past binnen de (beleids)kaders van de raad. De raad ziet erop toe of het college alle plannen die zij hebben aangenomen uitvoert en of deze naar behoren en binnen budget worden volbracht.9 Formeel heeft de raad een breed assortiment van instrumenten of instituties die de raad kunnen helpen de controlerende taak goed vorm te geven.10 Dit zijn: mondelinge en schriftelijke vragen (aan het college), technische vragen (aan ambtenaren), interpellaties, raadsonderzoeken en raadsenquêtes, rapporten van de Rekenkamer, college-onderzoeken, controle op verbonden partijen, accountant, ombudsman en fractiebudget dat voor informatieverzameling of onderzoek kan worden aangewend. Gemeenteraad als volksvertegenwoordiger De raad vertegenwoordigt bovendien de gehele bevolking van een gemeente. Daarbij kan de raad optreden als bestuurder (door het volk gekozen en daarmee voor vier jaar een mandaat als volksvertegenwoordiger), voor de raad als ombudsman (openstaan en benaderbaar voor inwoners), voor de raad als verbinder (actief de samenleving en inwoners opzoeken), of voor een mengvorm hiervan.11

1.2 Bevoegdheden college van B&W

De bevoegdheden die het college heeft liggen vast in de Gemeentewet. Taken op hoofdlijnen zijn:12  Besluiten van de raad voorbereiden en uitvoeren.  De regels vaststellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente, met uitzondering van de organisatie van de griffie. Denk aan benoemen, schorsen en ontslaan van ambtenaren.  Aangaan van contracten, grondtransacties en andere privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente.  Voorbereiden en voeren van bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures.  Vaststellen van jaarmarkten en marktdagen.  Verantwoording afleggen aan de raad over de door het college gevoerde bestuur. Het college voert ook wetten en regelingen van de Rijksoverheid en de provincie uit (medebewind).13 Het college is verder verantwoordelijk voor de financiën van de gemeente.14 Het college wordt bijgestaan door de ambtenarenorganisatie, met aan het hoofd de gemeentesecretaris.15 Burgemeester De burgemeester is eerste vertegenwoordiger van de gemeente (en daarbij als woordvoerder optredende bij belangrijke kwesties), is voorzitter en lid van het college en is voorzitter van de raad (zonder stemrecht in raadsvergaderingen overigens).

9 Wat doet de gemeenteraad? | Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. Geraadpleegd op 21 december 2022. 10 De rol van de gemeenteraad - Platform Overheid. Geraadpleegd op 21 december 2022.

11 J. van Ostaaijen (2016). Hard naar het college, zacht naar de samenleving: Op zoek naar een nieuwe verbindende rol van

de gemeenteraad. Tilburg: Tilburgse School voor Politiek en Bestuur, Tilburg University. 12 Gemeentewet. Geldend van 05-11-2022 t/m heden. Geraadpleegd op 21-12-2022; Het college | Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. Geraadpleegd op 21-12-2022. 13 Voorbeelden daarvan zijn de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Wet werk en bijstand en de Wet milieubeheer. 14 Wethouders | Gemeenten | Rijksoverheid.nl. Geraadpleegd op 21-12-2022. 15 Wat is een gemeente – bestuurlijk – Gemiena. Geraadpleegd op 21 december 2022.

17

Vanuit de Gemeentewet16 heeft de burgemeester de volgende kernbevoegdheden:  Toezien op een tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijk beleid en van de daaruit voortvloeiende besluiten, alsmede op een goede afstemming tussen degenen die bij die voorbereiding, vaststelling en uitvoering zijn betrokken.  Toezien op een goede samenwerking van de gemeente met andere gemeenten en andere overheden.  Toezien op de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie.  Toezien op een zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften.  Toezien op een zorgvuldige behandeling van klachten door het gemeentebestuur.  De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde, inclusief gezag over de politie en de brandweer.  De burgemeester kan aan een door hem ingestelde bestuurscommissie bevoegdheden overdragen.  Verantwoording afleggen aan de raad over het door hem gevoerde bestuur. Wethouders Wethouders zijn onderdeel van het college. Wethouders gaan over een specifiek onderwerp en zijn (meestal) verbonden aan een politieke partij. Elke wethouder heeft een eigen takenpakket. Dit takenpakket kan zeer uiteenlopend zijn en wordt vaak de 'portefeuille' van een wethouder genoemd.

Eén wethouder is altijd (onder andere) belast met de gemeentefinanciën, één wethouder is verantwoordelijk voor ruimtelijke ordening en één houdt zich bezig met sociale zaken en werkgelegenheid. Het komt ook voor dat het college extra aandacht wil schenken aan een bepaald onderwerp. In dat geval wordt een dergelijk onderwerp toegevoegd aan het takenpakket van een wethouder.17 De wethouder komt op voor de belangen van zijn taakgebied. Wethouders hebben hierover overleg met ambtenaren van onder andere de Rijksoverheid, de provincie en de ambtenaren van de gemeente. Ze hebben ook gesprekken met bewoners, bedrijven en (maatschappelijke) organisaties.18

16 Burgemeester | Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. Geraadpleegd op 21 december 2022; Gemeentewet. Geldend

van 05-11-2022 t/m heden. Geraadpleegd op 21-12-2022. 17 Wethouder | Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. Geraadpleegd op 21-12-2022. 18 Wethouders | Gemeenten | Rijksoverheid.nl. Geraadpleegd op 21-12-2022.

18

2. Verbetersuggesties uit rekenkameronderzoek uit 2014 Deelvraag 2 luidt: Wat waren de belangrijkste verbetersuggesties uit het rekenkameronderzoek ‘Naar een soepel samenspel’ uit 2014? Er zijn in het rekenkameronderzoek ‘Naar een soepel samenspel’ uit 2014 een zestal verbetersuggesties genoemd in relatie tot het samenspel en de rolverdeling tussen raad en college. Deze verbetersuggesties dragen bij aan het beter in positie brengen van de raad evenals het college. De verbetersuggesties worden hieronder kort toegelicht: Verbetersuggestie 1 ‘De spelregels en de rolverdeling’ Verbetersuggestie 1 gaat over de spelregels en rolverdeling tussen raad en college. Specifiek gaat het over het concreet maken van het Reglement van Orde van de raad (vanaf nu: RvO). De suggestie is om een werkbijeenkomst tussen raad en college te organiseren, welke dient om het gesprek te voeren over gedeelde verwachtingen en opvattingen over spelregels en rollen. Ook is de suggestie dat afspraken vastgelegd worden en dat halverwege de raadsperiode afspraken worden geëvalueerd. Verbetersuggestie 2 ‘Feitelijk handelen in het licht van de rolverdeling’ Verbetersuggestie 2 gaat over het feitelijk handelen en sturen op hoofdlijnen. Het gaat in op de strategische visie van de gemeente; om deze actueel te houden en als leidend kompas te gebruiken door de gemeente.

Bovendien gaat deze verbetersuggestie in op de ontwikkeling van een lange termijnagenda. Daarmee kan de raad sturen op de strategische visie en uitvoering van het beleidsprogramma. Verbetersuggestie 3 ‘Informatieverkeer tussen raad en college’ Verbetersuggestie 3 gaat over het maken van afspraken over het gebruik van de te hanteren instrumenten voor het informatieverkeer tussen raad en college en de inzet daarvan. Verbetersuggestie 4 ‘Externe oriëntatie’ Verbetersuggestie 4 gaat over de externe oriëntatie; van buiten naar binnen werken. Specifiek gaat het in op de uitvoering van de Nota Burgerparticipatie; borg deze nota in het dagelijks handelen door de ambtelijke organisatie en bewaak als raad of bij voorstellen ook conform de nota is gehandeld. Verbetersuggestie 5 ‘Kwaliteit van de raadsvoorstellen’ Verbetersuggestie 5 gaat over de kwaliteit van raadsvoorstellen. Het gaat in op het format voor raadsvoorstellen. Om bepaalde onderdelen samen te voegen, de bijdrage aan de strategische visie op te nemen, de wijze waarop historische context van het onderwerp vorm krijgt, helderheid en compleetheid van de probleemanalyse, het in beeld hebben van belangen, betrokkenen en invalshoeken en eventuele alternatieve oplossingsrichtingen en het benoemen van risico’s.

Verbetersuggestie 6 ‘De vergaderpraktijk’ Verbetersuggestie 6 gaat over de invoering van het BOB vergadermodel en evaluaties van de nieuwe manier van vergaderen. Bijvoorbeeld korte evaluatiegesprekken in de agendacommissie na een vergadering en binnen de raadsfracties, een training in het nieuwe vergaderen en evaluaties zoals opgenomen in het raadsvoorstel ‘Vergaderen met BOB’.

19

3. Boxtelse afspraken over verbetering samenspel raad en college Deelvraag 3 luidt: Welke afspraken zijn door de raad en/of het college gemaakt, mede naar aanleiding van de verbetersuggesties uit het genoemde onderzoek? In de afgelopen jaren heeft het onderwerp rollen raad en college en het samenspel tussen raad en college periodiek op de agenda gestaan. Voor een deel in het verlengde van het rekenkameronderzoek uit 2014 en voor een deel ook door nieuwe ontwikkelingen.19 In navolgende paragrafen gaat de RK in op welke afspraken zijn gemaakt in de gemeente, mede naar aanleiding van de verbetersuggesties uit het rekenkameronderzoek ‘Naar een soepel samenspel’ uit 2014.

3.1 Afspraken verbetersuggestie 1 ‘De spelregels en de rolverdeling’

In de eerste verbetersuggestie staan de spelregels en de rolverdeling tussen raad en college centraal. In dit verband gaat het om: Het Reglement van Orde (RvO) van de raad is in 2018 gewijzigd en vastgesteld door de raad. Er is in 2023 een nieuwe RvO in ontwikkeling die wederom door de raad zal worden vastgesteld. Er zijn gesprekken gevoerd tussen de raad en het college voor de verbetering van de samenwerking en de bestuurscultuur. Dit resulteerde in 2019 in het ‘Levende werkdocument naar een nog fijnere samenwerking’ welke door het presidium is vastgesteld. De thema’s in dit document waren: 1. Werken aan vertrouwen tussen raad en college en richting inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties20, 2. Raadsinstrumenten21, 3. Reflectie op omgangsnormen22, 4. Optimaliseren vergadersysteem23 en 5. Volksvertegenwoordigende rol24. Voor nieuwe raadsleden is een trainingsprogramma ontwikkelt en zijn verschillende trainingen gegeven in 2020 tot en met 2023. Onderdeel van het trainingsprogramma zijn o.a. zaterdagacademies geweest. Het trainingsprogramma, periode 2020 tot heden, is door de griffie georganiseerd voor alle raadsleden, in de meeste gevallen ook voor steunfractieleden en in een aantal gevallen ook voor collegeleden.

Onderwerpen tijdens trainingsavonden of zaterdagacademies waren o.a.: politieke debatvaardigheden, gemeentefinanciën, rol van de Raad van State, integriteit (gedragscode en integriteitsprotocol), raadsinstrumenten basis en vervolg, basis financiën, afgeronde 19 Bijvoorbeeld door het aantreden van een nieuwe raad en bijbehorend introductieprogramma.

20 Afgesproken is om gezamenlijke ontbijt- en lunchafspraken te organiseren om met elkaar in gesprek te gaan met als doel

het vertrouwen te herstellen. 21 Het vragenhalfuurtje niet gebruiken om met elkaar in debat te gaan, wel om ruimte te geven voor verhelderende vragen. Het kan sterk zijn (sub)amendementen en moties als coalitie en oppositie gezamenlijk in te zetten. Met betrekking tot schriftelijke vragen zal het college de raad proactiever en sneller informeren. In dit proces wordt aandacht gegeven wanneer en hoe de raad wordt betrokken en geïnformeerd. De raad dient bewust te zijn van de consequenties van schriftelijke vragen voor de ambtelijke capaciteit. De raad dienst bewust te zijn van de rolverdeling tussen raad en college. Daarin past het geven van ruimte en vertrouwen om te kunnen besturen door het college en controle door de raad op gepaste wijze in te zetten. 22 Respect hebben voor elkaar. Op inhoud met elkaar in debat gaan (niet op de persoon). Verschillen in politieke stijl erkennen. Letten op fatsoensnormen, toonzetten en houding. Men spreekt elkaar respectvol en beleefd aan. 23 De voorzitter van de raad zal nadrukkelijker toezien op het naleven van de gestelde afspraken. In oktober 2019 is een debattraining voor raads- en steunfractieleden. Er is een raadswerkgroep met drie presidiumleden en de raadsgriffier opgezet die zich buigt over de beeldvormende bijeenkomsten.

24 De griffie stelt een memo op waarin het formatieproces, in het 1e kwartaal van 2020, ter besluitvorming wordt voorgelegd aan het presidium.

20

projecten en huidige ontwikkelingen sociaal domein, Omgevingswet, energietransitie, Rekenkamer Boxtel, gemeenschappelijke regelingen, ondermijning, opzet en inhoud van raadsvoorstellen, inwonersparticipatie, meewerkend Boxtel en de wijkmakelaars, regionale samenwerking en gemeenschappelijke regelingen, werkgeverscommissie, BOB 2.0, geheimhouding en snellezen’. Er is in 2023 advies uitgebracht door de raadswerkgroep ‘Doorwerking’ om concreet handelingsperspectief te kunnen geven ten aanzien van rekenkameraanbevelingen. Een aantal adviezen zijn specifiek gericht op de rolverdeling tussen raad en college.25 Adviezen zijn overgenomen door de raad. Er bestaat een gedragscode voor de raad. De raad heeft met elkaar het gesprek gevoerd over integriteit, wat wordt vertaald in een nieuwe gedragscode voor de raad in 2024.

3.2 Afspraken verbetersuggestie 2 ‘Feitelijk handelen in het licht van de rolverdeling’

De tweede verbetersuggestie heeft vooral betrekking op het feitelijk handelen en het sturen op hoofdlijnen door de raad. In dit verband is het volgende te noemen: Vanuit het rekenkameronderzoek uit 2014 is aansluiting gezocht op de strategische visie als te hanteren leidraad voor het sturen op hoofdlijnen. Voor 2010 - 2020 is een strategische visie gevormd door de raad. Dit is het document ‘Duurzaam en dynamisch centrum in het Groene Woud: Strategische Visie voor de periode 2010 - 2020’. De strategische visie is ontstaan door naar inwoners en organisaties uit Boxtel (circa 1.000) te luisteren. De rode draden daaruit zijn in de visie verwerkt. De strategische visie is verwoord in zes ambities. Dit zijn: 1. Boxtel blijft voorop met duurzaamheid, 2. Boxtel ontwikkelt toerisme en recreatie tot een volwaardige bedrijfstak, 3. Boxtel versterkt zijn positie als werkgelegenheidsgemeente, 4. Boxtel werkt aan een sterk centrum, 5. Boxtel is ook in 2020 een prima woongemeente en 6. Boxtel heeft een modern bestuur. Geconstateerd moet worden dat de strategische visie als leidend kader voor sturing op hoofdlijnen steeds meer aan betekenis heeft ingeboet. De genoemde strategische visie is in 2021 door de raad ‘ingeruild’ voor de denkrichting ‘Veerkrachtig Boxtel’. In het kader van de kerntakendiscussie is deze denkrichting het leidend kader geworden.

Deze strategische lijn (bewust wordt hier niet gesproken over een visie) is ontstaan naar aanleiding van vier voorliggende denkrichtingen in het kader van de kerntakendiscussie. Dit zijn: 1. Forens: Boxtel als uitvalsbasis voor forensen, 2. Groene woud: Boxtel dynamisch en duurzaam centrum in de stedendriehoek, 3. Inclusie: Boxtel een inclusieve gemeente, 4. Basis: Boxtel zorgt dat de basis op orde is. De inhoudelijke uitwerking van de gekozen denkrichting heeft echter nog nauwelijks plaatsgevonden. Ook de doorvertaling van de gekozen lijn is in de programmabegroting nog weinig herkenbaar. Voor de nabije toekomst wordt de Omgevingsvisie (in het kader van de Omgevingswet) door sommige college- en raadsleden gezien als de nieuwe strategische visie van de raad. Het nadeel van de Omgevingsvisie is dat dit vooral een ruimtelijk georiënteerd document betreft. Ook andere thema’s, bijvoorbeeld het sociaal domein, dienen hierin voldoende tot uiting te komen wil de Omgevingsvisie als strategische visie gezien kunnen worden. 25 Dit zijn: 1. Het college volgt de aanbevelingen zoals besloten door de raad op en legt verantwoording af aan de raad, de

raad bewaakt en bepaalt of voldaan wordt aan de opvolging van de aanbevelingen. De griffie benoemt in de Lange Termijn Agenda de termijn van 1 jaar voor opvolging. 2. Het college stelt begin 2023 een leidraad voor de ambtelijke organisatie op, hoe om te gaan met onderzoeksrapporten van de Rekenkamer (processen, behandeling en bewaking) aan de hand van de Verordening Rekenkamer en Reglement van Orde Rekenkamer.

21

Ook wordt gewezen op de introductie van een Lange Termijn Agenda (vanaf nu: LTA) in 2016. Leidend voor de vraag wat er wanneer op de raadsagenda komt, is de manier waarop de raad een onderwerp graag behandeld wil zien. Wil de raad eerst uitgebreid geïnformeerd worden over het onderwerp? Wil de raad horen wat de inwoners van Boxtel ervan vinden? Of wil de raad een duidelijke schets van verschillende scenario’s? Al deze opties zijn mogelijk. De LTA en de wijze waarop de agendacommissie besloten heeft deze te gaan behandelen, zijn op de gemeentelijke website voor iedereen overzichtelijk weergegeven. De griffie zet de LTA om in de concept-agenda’s voor de raad. Door de raadswerkgroep ‘Lange Termijn Agenda’ is nagegaan op welke wijze de raad beter de eigen raadsagenda invulling kan geven. De raadswerkgroep is met deze opdracht aan de slag gegaan. De activiteiten van deze werkgroep hebben in 2021 geleid tot een eindproduct ‘Tips voor meer regie op de eigen raadsagenda’. Hierin zijn verbeteringen, aanbevelingen en acties opgenomen die kunnen leiden tot een verandering op het krijgen van meer regie. De aanbevelingen zijn in bijlage 2 opgenomen. De notitie van de raadswerkgroep is in november 2021 aan het presidium aangeboden. Er is besloten de notitie te betrekken bij de evaluatie van het vergadersysteem.

Tevens is de wens uitgesproken dat aan raadsleden een nadere uitleg wordt gegeven over de werking van de LTA. Dit laat zien dat de raad actief zoekt om haar rol als kadersteller te versterken. Met de sturing vanuit de LTA lukt het versterken van de kaderstellende rol van de raad maar in beperkte mate. De onderwerpen op de LTA hebben meer het karakter van een opsomming van onderwerpen, die in de raad aan de orde moeten komen en vaak geleid door de waan van de dag, dan een systematische uitwerking van de strategische visie. Noch van de óude strategische visie, noch van de denkrichting ‘Veerkrachtig Boxtel’. Het sturen op hoofdlijnen vanuit een strategische koers wordt daarmee lastig. Het sturen op hoofdlijnen, zoals in het rekenkameronderzoek van 2014 genoemd, hing ook nauw samen met het ‘principe van durven los te laten’ als raad. Dat heeft vooral te maken met de ruimte voor inbreng uit de samenleving; na het uitzetten van de strategische lijnen kan ruimte worden geboden aan inwoners en organisaties in de Boxtelse samenleving.