Bindend adviesrecht gemeenteraad buitenplanse omgevingsplanactiviteiten- Bijlage 4 Notitie voor gemeenteraad Boxtel over adviesrecht, participatie en delegatie (1285319).pdf

Bijlage 4: Notitie voor de gemeenteraad van Boxtel over het adviesrecht, de verplichte participatie en de delegatiemogelijkheden binnen de Omgevingswet. Inleiding. Deze notitie hoort bij het raadsvoorstel over het adviesrecht, de verplichte participatie en de delegatiemogelijkheden binnen de Omgevingswet. Naar verwachting treedt de Omgevingswet met ingang van 1 januari 2023 in werking. Vóór die datum is het nodig dat uw raad een aantal besluiten neemt. Deze notitie bevat een toelichting op drie van de te nemen besluiten, die door middel van één raadsvoorstel aan uw raad voorgelegd worden. Hiervoor is gekozen, omdat het adviesrecht, de verplichte participatie en de delegatiemogelijkheden heel veel raakvlakken hebben en onderling samenhangen. Die samenhang is met name gelegen in het f eit dat uw raad door deze besluiten kaders stelt, waarmee het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning rekening moet houden (bindend adviesrecht en verplichte participatie) of bevoegdheden aan het college over wil dragen (delegatie).

Deel 1: Het bindend adviesrecht. Onder de Omgevingswet kunnen vergunningen verleend worden door middel van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Daarmee kan – ondanks strijd met het omgevingsplan – toch een vergunning worden verleend door het college. De gemeenteraad kan categorieën aanwijzen, waarin het college niet zomaar van het omgevingsplan mag af wijken en een vergunning mag verlenen. In die gevallen wordt de raad om advies gevraagd. Het advies van de raad is bindend voor het college. De Omgevingswet: rolverdeling gemeenteraad en college van B&W. In essentie blijf t de rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van B&W na de inwerkingtreding van de Omgevingswet onveranderd. De gemeenteraad stelt kaders vast, en het college geef t uitvoering aan deze kaders (en to etst of initiatieven passen binnen de door de gemeenteraad vastgestelde kaders). Daarnaast houdt de gemeenteraad gedurende het beleids - en besluitvormingsproces de vinger aan de pols en stuurt op de gewenste doelen. Dat is met de komst van de Omgevingswet niet anders. Ook in de nieuwe situatie is het college van B&W het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. De huidige situatie.

Het kan zijn dat een bouwplan niet past in het bestemmingsplan en het niet mogelijk is om via een binnenplanse af wijking of via de in het Besluit omgevingsrecht aangewezen gevallen (kruimellijst) medewerking te verlenen. In dat geval kan onder de huidige wetgeving het college van B&W uitsluitend een omgevingsvergunning voor een initiatief of (bouw)plan dat in strijd is met het bestemmingsplan verlenen, met instemming van de gemeenteraad in de vorm van ‘een verklaring van geen bedenkingen’. Daarnaast kan medewerking worden verleend door een herziening van het bestemmingsplan. In veel gemeenten (waaronder de gemeente Boxtel) heef t de raad bepaald dat voor de minder ingrijpende initiatieven geen ‘verklaring van geen bedenkingen’ nodig is. Dat gebeurt via een van tevoren door de raad vastgestelde uitputtende lijst. Voor alle overige gevallen is deze verklaring dus wel nodig. De situatie onder de Omgevingswet. Onder de Omgevingswet is het precies omgekeerd. Dan wijst de gemeenteraad gevallen aan waarin wel een advies nodig is van de raad om af te wijken van het omgevingsplan (artikel 16.15a onder b Omgevingswet). Voor de niet-aangewezen gevallen is er geen adviesrecht; dan gaat de raad er niet over. De status van het raadsadvies. Als de gemeenteraad een negatief advies geef t, dan mag het college de omgevingsvergunning niet verlenen.

Dit adviesrecht van de gemeenteraad is een bindend advies. Het college van B&W mag daar niet van af wijken. Raadsbesluit nodig over adviesrecht. De gemeenteraad moet - vóórdat de Omgevingswet van kracht wordt - een besluit nemen over de gevallen waarin hij advies wil geven. Regelt de gemeenteraad niets, dan hoef t het college van B&W niet naar de gemeenteraad voor activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan en waarvan het

college af wil wijken van het omgevingsplan. Voor het wijzigen van het omgevingsplan is de gemeenteraad altijd aan zet. Eenvoudigere en snellere procedures. De gemeenteraad moet bij het bepalen van de gevallen waarin hij gebruik wil maken van het adviesrecht meewegen dat de Omgevingswet als doel heef t om de besluitvorming over initiatieven sneller en overzichtelijker te laten verlopen. Ook bij af wijkingen van het omgevingsplan is de reguliere vergunningsprocedure van toepassing (in principe 8 weken, met optioneel 6 weken verlenging). Hoewel er enkele gevallen zijn waarbij de termijn kan worden verlengd (onder meer op verzoek van aanvrager of als het bevoegd gezag dat beslist) is de planning van de raadscyclus – en daarmee het agenderen in de gemeenteraad – daarbij echter geen reden om de procedure te verlengen. Het is dan ook zinvol dat de gemeenteraad vooraf bepaalt waar hij wel en geen rol voor zich ziet. Overigens is wettelijk bepaald dat indien sprake is van een adviesrecht d e beslistermijn met 4 weken wordt verlengd.

Deel 2: Participatie in de Omgevingswet Participatie is een belangrijk onderdeel van de Omgevingswet en is in ieder geval verplicht voor plannen van het bevoegd gezag zelf . De gemeente moet er als bevoegd gezag voor zorgen dat alle belanghebbenden hun mening kunnen geven over de omgevingsvisie of het omgevingsplan. Belanghebbenden zijn bijvoorbeeld inwoners, bedrijven, verenigingen, scholen. In het vervolg van deze notitie wordt verder ingegaan op participatie bij de omgevingsvergunning. Uw raad moet immers besluiten in welke gevallen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit participatie verplicht wordt gesteld. Participatie bij de omgevingsvergunning De omgeving vroeg bij een project betrekken vergroot het draagvlak en voorkomt vaak bezwaren in een later stadium. Daarom is het verstandig voor een initiatief nemer om aan participatie te doen. Participatie is het inwinnen van meningen over het voorgenomen project. De initiatief nemer moet bij het aanvragen van een omgevingsvergunning aangeven of hij aan participatie heef t gedaan en wat de resultaten zijn. Algemeen aanvraagvereiste participatie In artikel 7.4 van de Omgevingsregeling staat een plicht voor de aanvrager van een omgevingsvergunning om bij de aanvraag aan te geven: • of de aanvrager aan participatie heef t gedaan. • zo ja: hoe de aanvrager aan participatie heef t gedaan en wat de resultaten zijn.

Dit aanvraagvereiste omvat geen verplichting voor de aanvrager om aan parti cipatie te doen. Het antwoord op de eerste vraag hierboven mag dus ook 'nee' zijn. Het bevoegd gezag mag niet weigeren om een aanvraag in behandeling te nemen, omdat er geen participatie via de initiatief nemer is geweest. De bedoeling van artikel 7.4 is namelijk alleen om de initiatief nemer te stimuleren om na te denken over participatie. Als hij aan participatie doet, moet het bevoegd gezag weten wat de resultaten zijn. Aanvraagvereiste bij verplichte participatie De gemeenteraad kan echter gevallen aanwijzen waarin participatie verplicht is. Dit kan alleen bij een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waarvoor het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag is voor het verlenen van die omgevingsvergunning. Als de aanvrager bij zo’n aangewezen geval niet of onvoldoende aan participatie heef t gedaan, kan het college de aanvraag buiten behandeling laten. Wel moet het college de aanvrager de gelegenheid geven het gebrek te herstellen. De wetgever heef t niet bepaald wanneer er sprake is van onvoldoende participatie. Ook heef t de wetgever de keuze voor de vorm van participatie bewust bij de aanvrager gelaten. Maar uit het f eit dat het hier gaat om verplichte participatie, volgt dat de uitgevoerde participatie wel enige inhoud moet hebben.

Gelet daarop is een leidraad voor de omgevingsdialoog in voorbereiding, die deel uit maakt van het participatiebeleid. De aanvrager kan deze leidraad gebruiken, maar is daartoe niet verplicht. De participatievorm is vrij. Verder is het relevant welke activiteit de initiatief nemer heef t aangevraagd voor de vraag of de participatie voldoende is. Bij een klein initiatief met weinig impact op de omgeving kan een beperkte

vorm van participatie volstaan. Bij een project met grote impact op de omgeving zal meer uitgebreide participatie nodig zijn. De beoordeling of de initiatief nemer voldoende aan participatie heef t gedaan, is aan het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag moet een belangenaf weging kunnen maken aan de hand van de beschikbare inf ormatie. Natuurlijk hangt het van het project af of participatie zinvol is. Voor het slopen van een binnenmuur van een monument kan participatie overbodig zijn. Voor een groot project in een woonwijk is participatie waarschijnlijk erg verstandig . Check de inf ormatie De initiatief nemer moet inf ormatie die hij bij de participatie heef t verkregen, opnemen in zijn aanvraag. Het bevoegd gezag moet goed kijken of de aangeleverde inf ormatie correct en voldoende is. Het bevoegd gezag mag namelijk voor de motivering van een besluit niet alleen verwijzen naar de door de initiatief nemer verstrekte inf ormatie. Het bevoegd gezag moet een eigen af weging maken over de juistheid van de verstrekte inf ormatie en of nog aanvullende inf ormatie nodig i s. Het bevoegd gezag mag de aanvrager niet dwingen om extra inf ormatie over de participatie te geven, behalve bij verplichte participatie. Dus het bevoegd gezag moet in sommige gevallen zelf extra inf ormatie gaan inwinnen.

Te weinig inf ormatie uit participatie Het bevoegd gezag kan inf ormatie uit participatie nodig hebben voor de motivering van zijn besluit. Zoals gezegd kan het bevoegd gezag de initiatief nemer niet tot participatie dwingen, behalve bij bepaalde aangewezen buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Wel kan het bevoegd gezag proberen om de initiatief nemer in het vooroverleg ervan te overtuigen dat participatie in zijn voordeel is. Daarnaast kan het bevoegd gezag zelf extra inf ormatie inwinnen. Dit kan tijdens de verplichte procedurestappen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) of daarbuiten. Denk bijvoorbeeld aan de volgende mogelijkheden: • Het bevoegd gezag kan aan de initiatief nemer tijdens het vooroverleg een verdere uitwerking van het initiatief vragen. Het bevoegd gezag kan deze dan zelf ter inzage leggen en meningen daarover inwinnen, voordat de initiatief nemer de def initieve aanvraag indient. • Het bevoegd gezag kan een ingediende aanvraag ter inzage leggen en meningen inwinnen. • Het bevoegd gezag kan een ontwerpbesluit ter inzage leggen en zienswijzen inwinnen. Bij de uitgebreide procedure is dit verplicht op grond van artikel 3:11 van de Awb. • Het bevoegd gezag kan rechtstreeks contact opnemen met belanghebbenden.

• Het bevoegd gezag is op grond van artikel 4:8 van de Awb verplicht om belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen hebben, de gelegenheid te geven een zienswijze in te brengen. Deze verplichting geldt alleen als de beschikking zou steunen op gegevens die de belanghebbende betref f en en die de belanghebbende niet zelf heef t verstrekt. • Het bevoegd gezag kan een inf ormatieavond of spreekuur houden. Verlenging beslistermijn Soms kost het inwinnen van extra inf ormatie zoveel tijd dat er gevaar is voor overschrijding van de maximumtermijn van de reguliere procedure. In dat geval kan het bevoegd gezag de beslistermijn verlengen van 8 naar 14 weken. Geen aanvullende eisen aan participatie Gemeenten, provincies en waterschappen mogen geen aanvullende eisen stellen aan de participatie bij omgevingsvergunningen. Niet via een extra aanvraagvereiste en niet via een extra vormvereiste. Dit geldt ook voor de eventueel verplichte participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Bij een omgevingsvergunning moet de aanvrager aangeven of hij omwonenden bij de aanvraag betrokken heef t. En hij moet duidelijk maken wat er uit die participatie is gekomen. De aanvrager mag zelf weten op welke manier hij de belanghebbenden bij de aanvraag betrekt. Vergunningverlening: toets omgevingsplan.

In veruit de meeste gevallen is de gemeente het bevoegd gezag voor het verlenen van de vergunning. De gemeente toetst dan ook of het initiatief past in het omgevingsplan. Daarbij zijn er drie mogelijkheden:

1. 2.

3.

Het initiatief past binnen de regels. Gemeente verleent de vergunning, want het past binnen de kaders. Het initiatief past met een binnenplanse af wijking. Zo’n af wijking kennen we nu ook in onze bestemmingsplannen. Dit heet onder de Omgevingswet een binnenplanse omgevingsplanactiviteit (binnenplanse opa). Het initiatief past niet. Als de gemeente wil meewerken aan het initiatief , moet ze een vergunning gaan verlenen in af wijking van het omgevingsplan. Zo’n initiatief is dan een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (buitenplanse opa).

Participatie bij vergunningverlening. Bij mogelijkheid 1 en 2 is participatie voor een initiatief nemer sowieso niet verplicht. Dit zijn activiteiten die binnen de regels van het omgevingsplan vallen. En bij het vaststellen van het omgevingsplan zelf heef t al participatie plaatsgevonden. Participatie door de initiatief nemer wordt wel gestimuleerd. Het is natuurlijk altijd handig om je directie omgeving te inf ormeren, ook al gaat het om activiteiten, die passen binnen de bestaande plannen. Participatie kan wel verplicht zijn als iemand een vergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (mogelijkheid 3) aanvraagt. Dat zijn activiteiten die niet in het omgevingsplan staan. Hierover heef t dus nooit eerder participatie plaatsgevonden. Uw raad kan aangeven, zoals eerder aangegeven, in welke situatie participatie wel of niet verplicht is. De gemeenteraad kan namelijk categorieën van gevallen aanwijzen waarvoor deze verplichting geldt.. Bij deze categorieën van verplichte participatie geldt dat de aanvrager bij de aanvraag van de vergunning moet laten zien hoe hij belanghebbenden bij de aanvraag heef t betrokken. De aanvrager mag echter zelf weten op welke manier hij de belanghebbenden bij de aanvraag betrekt. Om zowel de aanvrager als de omgeving/omwonenden behulpzaam te zijn is een zogenaamde participatieleidraad opgesteld.

Aan de hand hiervan kan de omgevingsdialoog gevoerd worden. Zoals al eerder aangegeven is, maakt de participatieleidraad onderdeel uit van het participatiebeleid. In het conceptbesluit, dat deel uit maakt van dit raadsvoorstel, staan bepaalde categorieën van gevallen genoemd, waarbij participatie verplicht is. Daarbij is in ieder geval aangesloten bij de lijst van gevallen, waarvoor het (bindend) adviesrecht geldt.

Deel 3: Delegatie. Met de invoering van de Omgevingswet vervalt een aantal eerder genomen besluiten op het gebied van bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenteraad en het college. Deze bevoegdheidsverdeling wijzigt in de Omgevingswet, waardoor het noodzakelijk is nieuwe besluiten te nemen over deze bevoegdheidsverdeling. Omdat er is gekozen voor een beleidsneutrale invoering van de Omgevingswet, zijn de voorstellen zo ingestoken dat zoveel als mogelijk wordt aangesloten bij de huidige manier van werken. Doel/Ef fect. Met het nemen van deze besluiten kunnen de gemeenteraad en het college na invoering van de Omgevingswet werken met de verschillende bevoegdheden van de Omgevingswet. Praktisch gezien maakt dit het mogelijk om te kunnen blijven werken zoals we dat nu ook al doen. Hiermee leren we eerst de verschillende bevoegdheden goed kennen voordat er inhoudelijke veranderingen doorgevoerd worden. Het vaststellen van het omgevingsplan is een bevoegdheid van de gemeenteraad, maar de gemeenteraad kan dit deels delegeren aan het college. De gemeenteraad is het bevoegd gezag voor het wijzigen van het omgevingsplan. De gemeenteraad kan deze bevoegdheid deels delegeren aan het college. De grondslag hiervoor ligt in artikel 2.8 van de Omgevingswet. Ook onder de huidige wetgeving heef t de gemeenteraad bevoegdheden gedelegeerd.

Het betref t dan bijvoorbeeld de wijzigingsregels van een bestemmingsplan. Deze lijn wordt doorgezet. De opgesomde gevallen zijn al eerder van een advies van de gemeenteraad voorzien of betref f en erg kleine wijzigingen. Daarmee wordt voorkomen dat de gemeenteraad met elke wijziging belast wordt, omdat de raad daar dan als bevoegd gezag een besluit over moet nemen. Delegatie vermindert de druk op de gemeenteraad en zorgt voor snellere doorlooptijden.

Als we ontwikkelingen niet bij uw raad voor hoeven te leggen voor besluitvorming, zorgt dit voor snellere doorlooptijden van procedures en tot minder belasting van uw raad. We vinden wel dat het daarbij moet gaan om beperkte ontwikkelingen. Wij vinden het gewenst dat besluitvorming over de grotere ruimtelijke ontwikkelingen bij uw raad blijf t.

Evaluatie om ef f ecten te controleren. Het delegatiebesluit, het adviesrecht en de participatieplicht zijn nieuwe bevoegdheden waar we mee gaan werken. Het besluit om de invoering van de Omgevingswet beleidsneutraal te laten verlopen, biedt de kans om eerst te leren werken met deze bevoegdheden voordat we ook aan de inhoud gaan sleutelen. Het is daarom belangrijk om in de gaten te blijven houden of de besluiten oo k echt zo beleidsneutraal uitpakken als we nu verwachten. Een evaluatie naar de werking van de instrumenten is dan ook op zijn plaats, bijvoorbeeld als in de praktijk blijkt dat de gemeenteraad voorstellen krijgt over ontwikkelingen die ook gedelegeerd ku nnen worden of het adviesrecht tot onnodige complexiteit binnen de vergunningsprocedure leidt. Dan kan dat aanleiding zijn om het genomen besluit te evalueren en aan te passen. Daarmee krijgen we de nieuwe bevoegdheden goed onder knie en kunnen we als gemeente werken volgens de Omgevingswet. Met het vaststellen van (delen) het def initieve omgevingsplan (dat in de plaats komt van het omgevingsplan van rechtswege) ontstaat de noodzaak om deze ‘lijst met gevallen’ te actualiseren. Maar ook nieuwe inzichten kunnen ertoe leiden dat aanpassingen nodig zijn. Ook dit actualisatiebesluit is aan de gemeenteraad. Zonder Omgevingswet geen geldige besluiten.

De besluiten in dit raadsvoorstel worden genomen ter voorbereiding van de inwerkingtreding van de Omgevingswet. De besluiten treden dan ook pas in werking op het moment dat de Omgevingswet zelf in werking treedt. Bevoegdheden pakken anders uit dan verwacht. Door met nieuwe bevoegdheden te gaan werken, bestaat altijd de mogelijkheid dat deze anders uit zullen pakken dan verwacht. Met dat risico heef t elke gemeente in Nederland te maken bij de invoering van de Omgevingswet. Om dat risico te minimaliseren, is er in principe gekozen voor een beleidsneutrale invoering en, indien nodig, voor evaluatiemomenten. Lijst met gevallen voor bindend adviesrecht, verplichte participatie en delegatie. Hiervoor verwijzen wij naar de concept-besluiten, die deel uit maken van het raadsvoorstel, waartoe deze notitie behoort. Datum inwerkingtreding. In de besluiten zelf is bepaald dat deze in werking treden gelijktijdig met de Omgevingswet. Gekozen is voor een f ormulering waarbij wordt verwezen naar het van toepassing zijnde wetsartikel. Dat voorkomt onduidelijkheid in het geval dat de Omgevingswet slechts deels in werking zou treden.