Bijlage 5. Advies AKD over uitleg provinciaal advies m.b.t. cultuurhistorische waarden

MEMO

BESTEMD VOOR INTERN BERAAD AAN

Gemeente Sint-Michielsgestel t.a.v. de heer Van Zuijlen

5 augustus 2025 ONS KENMERK 1023995 ONDERWERP Advies inzake zonneparkproject Poeldonk

VAN

Emile Euverman Advocaat

TELEFOON

+31 88 253 5929

MOBIEL

+31 6 50 50 01 20

E-MAIL

eeuverman@akd.nl

DATUM

POSTADRES

Postbus 4714 4803 ES Breda

WEBSITE

www.akd.nl

Managementsamenvatting Het projectgebied van het zonneparkproject Poeldonk is in de Omgevingsverordening Noord-Brabant aangewezen als onderdeel van het cultuurhistorisch waardevol gebied ‘Bossche Broek’. Dit betekent dat de aanvraag voor het zonneparkproject in overeenstemming moet zijn met de provinciale instructieregels uit de Omgevingsverordening Noord-Brabant die gaan over de bescherming van de aangewezen cultuurhistorische waarden in de Bossche Broek. Anders dan gedeputeerde staten in hun advies lijken te veronderstellen, betekent de toepassing van deze instructieregels nadrukkelijk niet dat helemaal geen bebouwing en begroeiing kan worden toegestaan in het projectgebied. Volgens de instructieregels kan een omgevingsvergunning voor het zonneparkproject worden verleend, zolang daarbij deugdelijk gemotiveerd wordt toegelicht dat het zonneparkproject niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de aangewezen cultuurhistorische waarden. Verder is het van belang om in de toelichting op de omgevingsvergunning te verduidelijken dat de aantasting van de cultuurhistorische waarden voldoende is betrokken bij de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit op de aanvraag. Gelet hierop is het dus mogelijk om te komen tot een positief besluit op de aanvraag.

De enkele omstandigheid dat enige mate van aantasting van cultuurhistorische waarden plaatsvindt door het zonneparkproject, behoeft niet in de weg te staan aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project.

1

Inleiding

1.1

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Michielsgestel (hierna: “het college”) heeft AKD verzocht te adviseren over de toepassing van de Omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: “de Omgevingsverordening”) op de aanvraag om een In Nederland wordt de praktijk uitgevoerd door AKD N.V., statutair gevestigd in Rotterdam (ingeschreven in het handelsregister onder nummer 24366820). Alle diensten en (andere) werkzaamheden worden verricht uit hoofde van een overeenkomst van opdracht met AKD N.V. Op de overeenkomst zijn, onder uitsluiting van enige andere algemene voorwaarden, de algemene voorwaarden van AKD N.V. van toepassing die zijn gedeponeerd ter griffie van de rechtbank te Rotterdam onder nummer 22/2023 en waarin onder meer een beperking van de aansprakelijkheid is opgenomen. Iedere aansprakelijkheid is beperkt tot het bedrag dat in het desbetreffende geval onder de beroepsaansprakelijkheidsverzekering wordt uitbetaald met inbegrip van het bedrag van het eigen risico. Op verzoek worden de algemene voorwaarden kosteloos toegezonden. Zij kunnen ook worden geraadpleegd op https://www.akd.eu/.

#62414740v2 #62414740v2

pagina 1 van 8

omgevingsvergunning voor de ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’1 (hierna: “BOPA”) voor de realisering van het zonneparkproject Poeldonk (hierna: “het zonneparkproject”). 1.2

Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant (hierna in meervoud: “gedeputeerde staten”) stellen dat de begroeiing en bebouwing van dit zonneparkproject in strijd is met de provinciale instructieregels uit artikel 5.44 van de Omgevingsverordening over de bescherming van cultuurhistorische waarden. In dit memo is toegelicht waarom deze stelling moet worden genuanceerd.

1.3

Kort gezegd, staan de instructieregels uit de Omgevingsverordening over de bescherming van cultuurhistorische waarden niet in de weg aan het verlenen van de omgevingsvergunning voor de realisering van het zonneparkproject, zolang in de omgevingsvergunning deugdelijk gemotiveerd wordt toegelicht dat het zonneparkproject niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de aangewezen cultuurhistorische waarden. Hierover het volgende.

2

De instructieregels uit de Omgevingsverordening moeten in acht worden genomen.

2.1

Omdat de aanvraag betrekking heeft op een BOPA, is het verplicht om de provinciale instructieregels uit de Omgevingsverordening in acht te nemen bij de beoordeling van de aanvraag.2 “In acht nemen” betekent dat de aanvraag in overeenstemming moet zijn met de provinciale instructieregels. Is de aanvraag niet in overeenstemming met de provinciale instructieregels, dan is het college verplicht om de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren.3

2.2

In de Omgevingsverordening zijn drie artikelen opgenomen met instructieregels die betrekking hebben op cultuurhistorische waarden.4 Het gaat om de artikelen 5.9 (‘algemene instructieregels over toepassing van de lagenbenadering’), 5.11 (‘algemene instructieregels over de kwaliteitsverbetering van het landschap’) en 5.44 (‘specifieke instructieregels over de aanduiding cultuurhistorische waarden’).

2.3

De instructieregels uit de artikelen 5.9 en 5.11 van de Omgevingsverordening zijn altijd van toepassing bij een BOPA. De instructieregels uit artikel 5.44 gelden in dit specifieke geval, omdat in de Omgevingsverordening aan de gronden van het projectgebied de aanduiding ‘Cultuurhistorische waarden’ is toegekend. Gedeputeerde staten stellen in hun zienswijze uitsluitend dat de aanvraag niet in overeenstemming is met de provinciale instructieregels die zijn opgenomen in artikel 5.44 van de Omgevingsverordening.

1

Dit betreft de ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’ als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet, gelezen in samenhang met lijst A van de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet.

2

Dit is bepaald in artikel 8.0c, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

3

Dit is bepaald in artikel 8.0c, tweede lid, aanhef en onder, a, van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

4

Deze instructieregels gaan uitsluitend over de cultuurhistorische waarden in de zin van de Omgevingsverordening. In de bijlage bij de Omgevingsverordening is het begrip “cultuurhistorische waarden en kenmerken” gedefinieerd als de waarden en kenmerken van een gebied of daar aanwezige zaken, verband houdend met het bouwkundig erfgoed, het stedenbouwkundig erfgoed, de historische groenwaarden, het historisch-geografisch erfgoed en de bekende en verwachte archeologische waarden.

#62414740v2 #62414740v2

pagina 2 van 8

3

De artikelen 5.9 en 5.11 van de Omgevingsverordening verplichten dat in de toelichting op de aanvraag voldoende moet zijn ingegaan op de gevolgen van het zonneparkproject voor cultuurhistorische waarden.

3.1

Gedeputeerde staten stellen dus niet dat de gevolgen van het zonneparkproject voor (de beleving van) de aanwezige cultuurhistorische waarden ook tot gevolg heeft dat daardoor sprake is van strijd met de instructieregels uit de artikelen 5.9 en 5.11 van de Omgevingsverordening.5 Hierover dient te worden opgemerkt dat deze instructieregels ook van toepassing zijn buiten de aanduiding ‘Cultuurhistorische waarden’. De artikelen 5.9 en 5.11 gaan niet specifiek over de bescherming van cultuurhistorische waarden, maar over het bereiken van een goede omgevingskwaliteit.

3.2

In eigen woorden vertaald, verplichten de artikelen 5.9 en 5.11 van de Omgevingsverordening tot een ‘eis van voldoende motivering’. Volgens die eis moet in de toelichting op een aanvraag (in algemene zin) voldoende zijn gemotiveerd op welke manier de aanvraag bijdraagt aan de verbetering van de landschappelijke kwaliteit in het projectgebied en de omgeving, waarbij ook een verantwoording moet zijn opgenomen over de gevolgen voor cultuurhistorische waarden.6 Zolang in de toelichting bij de aanvraag een verantwoording is opgenomen die – onder meer – ingaat op de gevolgen van het zonneparkproject voor cultuurhistorische waarden, is aan deze eis voldaan.

4

In Artikel 5.44 van de Omgevingsverordening is de verplichting opgenomen te motiveren dat het zonneparkproject niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de aangewezen cultuurhistorische waarden.

4.1

Naast de algemene instructieregels uit de artikelen 5.9 en 5.11 van de Omgevingsverordening, moet de aanvraag in dit geval in overeenstemming zijn met artikel 5.44 van de Omgevingsverordening. Dit artikel is hier van toepassing omdat in de Omgevingsverordening aan de gronden van het projectgebied de aanduiding ‘Cultuurhistorische waarden’ is toegekend:

5

Op pagina 5 van het advies van 14 mei 2015 (provinciaal kenmerk: C2352267/6108438) gaan gedeputeerde staten in op de toepassing van artikel 5.11 van de Omgevingsverordening. Gedeputeerde staten stellen in dat verband echter niet dat de gevolgen voor cultuurhistorische waarden leiden tot strijdig met de instructieregels uit artikel 5.11 van de Omgevingsverordening.

6

Ter vergelijking kan worden gewezen op rechtsoverweging 10.3 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1563.

#62414740v2 #62414740v2

pagina 3 van 8

4.2

Artikel 5.44 van de Omgevingsverordening is een aanvulling op de instructieregels uit paragraaf 5.1.2 van de Omgevingsverordening (die gelden voor iedere BOPA). Artikel 5.44 van de Omgevingsverordening bepaalt dat een BOPA voor een initiatief op gronden met de aanduiding ‘Cultuurhistorische waarden’ kan worden verleend als is voldaan aan de volgende (drie) voorwaarden: (a)

Uit de toelichting op de omgevingsvergunning voor een initiatief moet blijken dat dit initiatief mede is gericht op het behoud, het herstel of de duurzame ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden en kenmerken.

(b)

Het college moet aan de omgevingsvergunning de voorschriften verbinden die nodig zijn ter bescherming van de cultuurhistorische waarden en kenmerken.

(c)

In de toelichting op de omgevingsvergunning moet het college ingaan op de mogelijkheid om de cultuurhistorische waarden en kenmerken te versterken.

4.3

Het gaat hier om een ‘zwaardere motiveringseis’ dan in de artikelen 5.9 en 5.11 van de Omgevingsverordening. Voldoende inzichtelijk moet worden gemaakt dat het zonneparkproject bijdraagt aan het behoud van cultuurhistorische waarden en dat deze waarden worden versterkt.7 Kort samengevat, komt dit neer op de verplichting te motiveren dat geen sprake is van een onaanvaardbare aantasting van de aangewezen cultuurhistorische waarden.8

4.4

Anders dan gedeputeerde staten in hun advies lijken te veronderstellen, betekent de toepassing van artikel 5.44 van de Omgevingsverordening in het projectgebied dus nadrukkelijk niet dat helemaal geen bebouwing en begroeiing kan worden toegestaan op gronden met de aanduiding ‘Cultuurhistorische waarden’. Uit een uitspraak van 23 augustus 2023 van de Afdeling over het zonneparkproject ‘Agger’ in Woensdrecht volgt dat cultuurhistorische waarden “in enige mate mogen worden aangetast” door een zonneparkproject, “zolang sprake is van een zorgvuldige inpassing”.9

4.5

De enkele omstandigheid dat enige mate van aantasting van cultuurhistorische waarden plaatsvindt door het zonneparkproject, behoeft dus niet in de weg te staan aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor het project. Als de cultuurhistorische waarden zouden worden aangetast, dan moet bij het verlenen van de omgevingsvergunning evenwel deugdelijk worden gemotiveerd waarom die aantasting als ‘niet onaanvaardbaar’ is beoordeeld. Als maatregelen nodig zijn om tot dit oordeel te komen, dan moet de uitvoering van die maatregelen zijn verzekerd door voorschriften te verbinden aan de omgevingsvergunning.

7

Ter vergelijking wordt verwezen naar rechtsoverweging 5.2 van de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4244.

8

Zie ook rechtsoverweging 8.2 van de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2090, en rechtsoverweging 15.2 van de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3883.

9

De uitspraak over het zonneparkproject ‘Agger’ is bekend onder het ECLI-nummer: ECLI:NL:RVS:2023:3229.

#62414740v2 #62414740v2

pagina 4 van 8

5

De motivering moet betrekking hebben op de cultuurhistorische waarden en kenmerken ‘open landschap’ en ‘zichtlijnen op de historische kern ’s-Hertogenbosch’.

5.1

Om te bepalen wat de ‘waarden en kernmerken’ zijn, moet volgens artikel 5.44 van de Omgevingsverordening worden gekeken naar de (meest actuele) cultuurhistorische waardenkaart. Dit is de kaart “Cultuurhistorische waardenkaart herziening 2024” (hierna: “de cultuurhistorische waardenkaart”).10 Uit de cultuurhistorische waardenkaart blijkt dat het projectgebied behoort tot het cultuurhistorisch waardevol gebied ‘Bossche Broek (GW19)’:

Projectgebied

zonneparkproject

‘Poeldonk’

5.2

In de toelichting op de cultuurhistorische waardenkaart zijn de volgende cultuurhistorische waarden en kenmerken ter bescherming aangewezen voor het cultuurhistorisch waardevol gebied ‘Bossche Broek (GW19)’: • • • • • •

5.3

Het open landschap; De zichtlijnen op de historische kern 's-Hertogenbosch; De dijken en dijkrestanten; De kleinschalige strookvormige percelering in het westelijke deel; De wielen bij Horzik; De Pettelaar

Gelet op de situering van het projectgebied behoeft in de motivering uitsluitend te worden gekeken naar de (twee) waarden en kenmerken ‘het open landschap’ en de ‘zichtlijnen op de historische kern ’s-Hertogenbosch’. Het projectgebied en de omgeving hebben geen betrekking op de andere waarden en kenmerken die ter bescherming zijn aangewezen voor het cultuurhistorisch waardevol gebied ‘Bossche Broek (GW19)’. Open landschap

5.4

In de beschrijving van de waarden en kenmerken van het cultuurhistorisch waardevol gebied ‘Bossche Broek (GW19)’ is toegelicht dat het ‘open landschap’ vooral betrekking heeft op het westelijk deel van de Bossche Broek. Het projectgebied is gelegen in het oostelijk deel van de Bossche Broek. Over het oostelijk deel is het volgende in de beschrijving opgenomen:

10

Deze kaart is online beschikbaar via de website argis.com.

#62414740v2 #62414740v2

pagina 5 van 8

“Het oostelijke deel van het Bossche Broek heeft een andere ontwikkeling doorgemaakt. Ten noorden van de A2 is het gebied volgebouwd met kantoren en woonwijken, ten zuiden van de snelweg is de oude onregelmatige blokpercelering vervangen door een rationele percelering, zijn nieuwe wegen aangelegd en nieuwe boerderijen gebouwd. De dijkjes die het gebied begrenzen, de openheid en de wielen bij Horzik herinneren aan het natte verleden van het gebied.” 5.5

Uit deze beschrijving volgt niet dat de gronden nabij Poeldonk een belangrijk onderdeel zijn van het ‘open landschap’ van de Bossche Broek. Het gebied rondom het projectgebied is – zo volgt ook uit de algemene beschrijving – vooral in gebruik geweest als landbouwgrond. Dat gebruik is ter plaatse van het projectgebied bovendien nog steeds toegestaan op grond van het gemeentelijk omgevingsplan (voorheen bestemmingsplan ‘Buitengebied Sint-Michielsgestel’). Hierbij geldt bij het bepalen van de mate van aantasting van de openheid van het gebied de huidige planologische mogelijkheden, waaronder de mogelijkheid om de gronden als landbouwgrond te gebruiken, ook moet worden betrokken.11 In verband daarmee dient te worden opgemerkt dat het planologisch is toegestaan de gronden van het projectgebied te gebruiken voor de teelt van gewassen die een vergelijkbare hoogte kunnen bereiken als de begroeiing en bebouwing van het zonneparkproject.

5.6

Gedeputeerde staten gaan in hun advies in op de beleving van de openheid van het landschap (en de belemmering van ‘verre uitzichten’). De zichtlijnen over het projectgebied zijn echter op zichzelf niet beschermd.12 Deze zijn slechts van belang om de samenhang van de openheid van het projectgebied en de omgeving te kunnen beoordelen.13 In zoverre kan de vermindering van het weidse uitzicht van de omgeving op het projectgebied een invulling geven aan de mate waarin de openheid van het projectgebied door het zonneparkproject zal worden aangetast.

5.7

In hoeverre sprake is van een vermindering van het weidse uitzicht en een aantasting van de openheid is mede afhankelijk van de feitelijke situatie. Als het weidse uitzicht op het projectgebied vanuit de omgeving reeds is verminderd (door bestaande begroeiing, bebouwing of anderszins) dan mag daarmee – anders dan gedeputeerde staten lijken te veronderstellen – rekening worden gehouden bij het bepalen van de aantasting van de openheid.14 Of het zonneparkproject leidt tot een ‘verdergaande aantasting’ van de openheid (ten opzichte van de feitelijke situatie en de bestaande planologische mogelijkheden) is hier bepalend.

5.8

Het lijkt verdedigbaar dat de komst van het zonneparkproject slechts in beperkte mate leidt tot een verdergaande aantasting van de cultuurhistorische waarde ‘openheid’. De rijksweg A2, de Meerse Plas (en het daarbij behorend opgaand groen) en de Poeldonkse Dijk zorgen ervoor dat het projectgebied geïsoleerd is van de omgeving. Zoals is toegelicht in het cultuurhistorisch rapport van

11

Zie rechtsoverweging 4.3 van de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1819.

12

Ter vergelijking wordt verwezen naar rechtsoverweging 5.5 van de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2024,

13

Zie rechtsoverweging 8.2 van de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023,

ECLI:NL:RVS:2024:1586.

ECLI:NL:RVS:2023:3229. 14

Zie rechtsoverweging 12.3 van de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3229.

#62414740v2 #62414740v2

pagina 6 van 8

adviesbureau Raap15, worden de zichtlijnen vanuit de Poeldonkse dijk reeds geblokkeerd. Die blokkade zal door het zonneparkproject enkel verschuiven. Ook worden er maatregelen genomen om een verdergaande aantasting verder te beperken. In het memo van 20 juni 2025 heeft de initiatiefnemer bijvoorbeeld aangegeven dat de landschappelijke inpassing lichter en meer ‘doorzichtig’ zal worden uitgevoerd, om de openheid van het projectgebied zoveel mogelijk te kunnen waarborgen. De zichtlijnen op de historische kern ’s-Hertogenbosch 5.9

Verder lijkt het verdedigbaar dat de zichtlijnen op de historische kern ’s-Hertogenbosch niet verdergaand worden aangetast door de realisering van het zonneparkproject. Dat heeft ermee te maken dat het zonneparkproject lager is gelegen dan de omgeving. Als gevolg daarvan lijkt het erop dat de zichtlijnen vanuit de omgeving op de historische kern ‘s-Hertogenbosch, zoals de Poeldonkse Dijk, niet wijzigen met de komst van het zonneparkproject. Dit zou, in combinatie met de impressies die zijn opgenomen in het cultuurhistorisch rapport van bureau Raap, een aanleiding kunnen geven om in de motivering van de omgevingsvergunning te concluderen dat de zichtlijnen op de historische kern ’s-Hertogenbosch niet verdergaand – of in ieder geval in beperkte mate – worden aangetast. Daarbij kan ook worden gewezen op de bestaande aantasting van de zichtlijnen vanuit de omgeving op de historische kern ’s-Hertogenbosch (als gevolg van de dijken en de rijksweg A2).

6

Ook in de belangenafweging moet het cultuurhistorisch belang voldoende zijn betrokken.

6.1

Naast de toepassing van de provinciale instructieregels uit de Omgevingsverordening, is het van belang dat de bescherming van de cultuurhistorische waarden en kenmerken ook wordt betrokken bij de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit op de aanvraag voor het zonneparkproject. In verband daarmee moet uit de toelichting op de omgevingsvergunning in ieder geval een (uitdrukkelijke) afweging volgen tussen het belang van een zorgvuldige inpassing van het zonneparkproject enerzijds, en het belang van de bescherming van de cultuurhistorische waarden anderzijds.16 Meer concreet moet worden uitgelegd waarom de (‘verdergaande’) aantasting niet onaanvaardbaar wordt geacht gelet op de betrokken belangen.

6.2

In verband met deze belangafweging kan worden gewezen op de maatschappelijke en algemene belangen die gediend zijn bij de komst van het zonneparkproject. Ook kan worden gewezen naar algemene en specifieke maatregelen die worden genomen in verband met het behoud van (de beleving van) cultuurhistorische waarden, waaronder het versterken van de kavelstructuur, het aanpassen van de landschappelijke inpassing en het plaatsen van informatiepanelen over de cultuurhistorie van het gebied. In de belangenafweging mag worden betrokken dat het zonneparkproject tijdelijk zal zijn (25 jaar) en de situatie dus niet permanent zal wijzigen.

15

Dit is het rapport “Zonneweide Poeldonk, Meersestraat ong. te Den Dungen te Sint-Michielsgestel. Cultuurhistorisch onderzoek” (d.d. 22 november 2024), dat als bijlage 12 bij de ruimtelijke onderbouwing is gevoegd.

16

Zie hierover rechtsoverweging 3.2 van de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2171 en rechtsoverweging 12.3 van de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3229.

#62414740v2 #62414740v2

pagina 7 van 8

7

Afsluitend

7.1

In dit memo is ingegaan op het advies van gedeputeerde staten over de toepassing van de provinciale instructieregels uit de Omgevingsverordening voor het zonneparkproject. Anders dan gedeputeerde staten in hun advies lijken te veronderstellen, betekent de toepassing van deze instructieregels nadrukkelijk niet dat helemaal geen bebouwing en begroeiing kan worden toegestaan in het projectgebied. Volgens de instructieregels kan een omgevingsvergunning voor het zonneparkproject worden verleend, zolang daarbij deugdelijk gemotiveerd wordt toegelicht dat het zonneparkproject niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de aangewezen cultuurhistorische waarden. Verder is het van belang om in de toelichting op de omgevingsvergunning te verduidelijken dat de aantasting van de cultuurhistorische waarden voldoende is betrokken bij de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit op de aanvraag.

Emile Euverman Advocaat AKD

#62414740v2 #62414740v2

pagina 8 van 8