Bijlage 1 Advies AKD (Geanonimiseerd)

MEMO

BESTEMD

VOOR

Gemeente

INTERN

BERAAD

Boxtel

van

(geanonimiseerd) (geanonimiseerd) TELEFOON MOBIEL E-MAIL

DATUM ONS

KENMERK

ONDERWERP

26 november 2025

(geanonimiseerd) DN (geanonimiseerd)

(geanonimiseerd) (geanonimiseerd) (geanonimiseerd) Postbus 4714

POSTADRES

1025585

4803

Advies

inzake aanvragen zonneparken

De Beerze

Acvoceet

ES Breda

De Vorst,

Ontginngingsweg

en

Managementsamenvatting Wij zijn er niet van overtuigd dat de adviezen van de gemeenteraad voldoende draagkrachtig zijn gemotiveerd om te komen tot een weigering van de omgevingsvergunningen voor de zonneparken De Vorst, De Beerze en Ontginningsweg. Volgens ons leiden de gegeven redenen voor de negatieve adviezen niet tot een dragende motivering die de toets der kritiek de bestuursrechter

van

kan doorstaan.

Inleiding 1.1

Op

27

mei 2025

de aanvragen

gemeenteraad

gemeente motivering

die de raad

In dit

memo

hebben

een

Boxtel

(hierna:

motivering

“de

gemeente”) heeft gegeven bij deze

wij onze beoordeling

van

advies

een

verwachten

dat de adviezen

niet kunnen

doorstaan.

In Nederland onder

wordt de

opdracht

het

AKD

met

voorwaarden

het

Boxtel

(hierna:

“de

raad”) negatief geadviseerd

over

en

bedrag bedrag

N.V.

Op

AKD

van

waarin

Alle diensten

N.V.

onder

van

geraadpleegd

#62885448v1

op

eigen

de

raad

van

meer

toepassing

risico.

Op

die

beperking

een

zijn,

AKD

gevraagd

om

van

de

dient te

N.V., statutair gevestigd in Rotterdam (ingeschreven werkzaamheden

onder

uitsluiting

zijn gedeponeerd

uit hoofde

van

enige

andere

algemene

voorwaarden,

de

Rotterdam

onder

griffie

van

de

rechtbank

aansprakelijkheid

geval onder

de

beroepsaansprakelijkheidsverzekering

de

algemene

handelsregister

verricht

van

ter

in het

worden

van

worden

beoordeling

adviezen.

de

verzoek

een

Wij gaan hieronder eerst in op eisen waaraan voldoen, daarna lichten wij toe waarom wij (vooralsnog) de toets der kritiek van de bestuursrechter

raad

(andere)

en

de overeenkomst

dat in het desbetreffende het

de

door AKD

heeft

opgenomen.

van

van

praktijk uitgevoerd

24366820).

nummer

22/2023

van

zonnepark De Vorst. Hierna heeft de raad op 16 september 2025 een negatief uitgebracht over de aanvragen voor zonneparken De Beerze en Ontginningsweg. De

advies

1.2

heeft de

voor

is opgenomen.

voorwaarden

kosteloos

ledere

te

een

overeenkomst

aansprakelijkheid

wordt

uitbetaald

is

van

algemene nummer

beperkt tot

met

inbegrip van

toegezonden. Zij kunnen

ook worden

https://www.akd.eul/.

pagina

1 van 6

2

De raad moet in de toelichting op zijn advies deugdelijk motiveren welke standpunten en argumenten voor hem doorslaggevend zijn geweest voor het oordeel dat een omgevingsvergunning moet worden geweigerd of verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

2. 1

De raad heeft een lijst vastgesteld van gevallen waarin hij is aangewezen als adviseur bij omgevingsvergunningen voor de ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’. 1 Op basis van deze lijst is de raad aangewezen als adviseur bij de ingekomen aanvragen voor de zonneparken (Renbaan) De Vorst De Beerze en Ontginningswet. 2 Het college is daardoor verplicht om deze aanvragen ter advisering aan de raad voor te leggen. Bij de beslissing op de aanvragen moet het college vervolgens het advies van de raad in acht nemen. 3 De zinsnede “in acht nemen” houdt in dat het advies van de raad bindend is voor het college. Als de raad adviseert om een omgevingsvergunning te weigeren of te verlenen dan moet het college dat advies opvolgen bij de beslissing op de ,

,

,

aanvraag.

2. 2

Het adviesrecht van de raad is niet ongelimiteerd. Het advies van de raad mag uitsluitend mag hebben op de beoordelingsregels voor de ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’. 4 Dit betekent concreet dat de raad moet beoordelen of de omgevingsvergunning kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties 5 de instructieregels die zijn opgenomen in de Omgevingsverordening 6 en de instructieregels die zijn opgenomen in hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.7 Aspecten die geen rol spelen bij deze beoordelingsregels mag de raad weliswaar in zijn advies betrekken maar alleen in het kader van zijn afweging van de betrokken belangen. 8 ,

,

,

2. 3

Aspecten die geen deel uitmaken van de fysieke leefomgeving zoals de aspecten ‘draagvlak bij direct omwonenden’ en ‘maatschappelijke weerstand’ kunnen niet als zelfstandige reden leiden tot een dragende motivering voor het advies dat geen omgevingsvergunning verleend kan worden met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. 9 Als de raad een negatief advies ,

,

1

De meest recente versie van de lijst is gepubliceerd in het Gemeenteblad van 9 mei 2025 (2025 , 20315). De lijst is in een geconsolideerde

versie

online

terug

te

vinden

via

de

openbare

website

Overheid. nl

(online:

https://lokaleregelgeving. overheid. nl/CVDR739147). De bevoegdheid van de raad tot vaststelling van de lijst is opgenomen in artikel 16.15a , aanhef en onder b , van de Omgevingswet , gelezen in samenhang met artikel 4.21 , eerste lid , van het Omgevingsbesluit. 2

Dit volgt uit artikel 2 , eerste lid , aanhef en onder c , onder ii , van de lijst waarin de raad is aangewezen als adviseur.

3

Dit is bepaald in artikel 16. 15b van de Omgevingswet , gelezen in samenhang met artikel 4. 18 van het Omgevingsbesluit.

4

Dit volgt uit artikel 16. 15b van de Omgevingswet.

5

Gelet op artikel 8.0a , tweede lid , van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

6

Gelet op artikel 8.0b , eerste lid , aanhef en onder b , van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

7

Gelet op artikel 8.0b , eerste lid , aanhef en onder a , van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

8

Zie hierover rechtsoverweging 5 van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 december 2021 , ECLI:NL:RVS:2021:2923. Deze uitspraak gaat over de “verklaring van geen bedenkingen” (‘oud recht’). Wij menen evenwel dat deze uitspraak nog steeds waarde heeft en dat hetzelfde geldt voor het adviesrecht van de raad (‘nieuw recht’).

9

Zie hierover rechtsoverwegingen 5. 2 en 5. 3 van de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 18 september 2025 , ECLI:NL:RBGEL:2025:7749 (‘nieuw recht’). Zie over de verklaring van geen bedenkingen (‘oud recht’) rechtsoverweging 9. 2 van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 maart 2021 , ECLI:NL:RVS:2021:619.

#62885448v1

pagina 2 van 6

afgeeft met het oog op een evenwichtige toedeling van locaties dan moet dat advies dus zijn ingegeven door aspecten die gaan over de bescherming van de fysieke leefomgeving. 10 ,

2. 4

In de toelichting op een advies moet een deugdelijke motivering en kenbare belangenafweging terug te vinden zijn. 11 De raad moet in de toelichting op zijn advies deugdelijk motiveren welke standpunten en argumenten voor hem doorslaggevend zijn geweest voor het oordeel dat een omgevingsvergunning moet worden geweigerd of verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Een deugdelijke motivering moet terug te vinden zijn in een document behorend bij een raadsbesluit. Een verslag van de beraadslaging is onvoldoende om te komen tot een deugdelijke motivering. 12

2. 5

De raad heeft bij de beoordeling van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties een zekere mate van beleidsvrijheid. 13 Daarom beoordeelt een bestuursrechter niet zelf of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt slechts (aan de hand van de beroepsgronden) of een advies van de raad in overeenstemming is met het recht mede gelet op de evenredigheid van de gevolgen van het advies en het daaropvolgend genomen besluit op de aanvraag.

3

3. 1

,

Wij zijn er niet van overtuigd dat de adviezen van de raad over de zonneparken De Vorst , De Beerze en Ontginningsweg voldoende deugdelijk zijn gemotiveerd. Zonnepark De Vorst De aanleiding van de raad voor het negatief advies over zonnepark De Vorst is het aangenomen amendement “Amendement aanpassing raadsvoorstel Bindend advies omgevingsvergunning zonnepark De Vorst” (hierna: “het amendement over zonnepark De Vorst”). Hoewel een deugdelijke motivering en kenbare belangenafweging van de raad kan volgen uit een aangenomen amendement 14 zijn wij er niet van overtuigd dat uit het amendement over zonnepark De Vorst een dragende motivering volgt voor het negatief advies van de raad (die de toets der kritiek van de bestuursrechter kan doorstaan). ,

3. 2

In het amendement is niet weergegeven welke belang (ter bescherming van de fysieke leefomgeving) uit het oogpunt van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties maakt dat de omgevingsvergunning geweigerd moet worden. Ook uit de beraadslaging kunnen wij niet eenduidig afleiden op basis van welke argumenten en standpunten de raad is gekomen tot een negatief advies over het verlenen van een omgevingsvergunning voor zonnepark De Vorst. Gelet

10

Zie hierover de toelichting van de wetgever over de toedeling van functies aan locaties onder de Omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14 33952 , nr. 3 , pagina 137).

11

Gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.

12

Zie hierover rechtsoverweging 4. 2 van de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2015 , ECLI:NL:RVS:2015:3046 en rechtsoverweging 6. 2 van de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2025 , ECLI:NL:RVS:2025:422.

13

Zie hierover rechtsoverweging 2 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 december 2024 , ECLI:NL:RVS:2024:5222 (‘nieuw recht’) en rechtsoverweging 4. 2 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 maart 2024 , ECLI:NL:RVS:2024:1039 (‘oud recht’).

14

Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022 , ECLI:NL:RVS:2022:1891

#62885448v1

pagina 3 van 6

daarop verwachten wij dat de (huidige) motivering van de raad bij zijn negatief advies zonnepark De Vorst de toets der kritiek van de bestuursrechter niet zal kunnen doorstaan.

3. 3

over

Zonneparken De Beerze en Ontginningsweg De aanleiding van de raad voor het negatief advies over zonnepark De Beerze is het aangenomen amendement “Amendement aanpassing raadsvoorstel Bindend advies omgevingsvergunning zonnepark De Beerze” (hierna: “het amendement over zonnepark De Beerze”). In dit amendement zijn – door de indieners van de fracties BALANS VVD en SP – de volgende redenen genoemd voor het amendement: ,

o

o o

o o o

3. 4

Dat door Natuurmomenten en de werkgroep Gemotiveerd en Onderbouwd verschillende argumenten zijn genoemd tegen vergunningverlening. De ontwikkeling van het zonnepark het noodzakelijke beekherstel belemmert. De ontwikkeling van het zonnepark de noodzakelijk extensivering van landbouw in de overgangszone van een Natura-2000 gebied verhindert. Het waterschap negatief hierover heeft geadviseerd over de vergunningverlening. De informatie over het zonnepark beperkt (en deels vertrouwelijk) is. Het onduidelijk is wat de mening over het aangepaste plan is van diverse adviesorganen.

De aanleiding

de raad voor het negatief advies over zonnepark Ontginningsweg is het amendement “Amendement aanpassing raadsvoorstel Bindend advies omgevingsvergunning zonnepark Ontginningsweg” (hierna: “het amendement over zonnepark Ontginningsweg”). In dit amendement zijn – door de indieners van de fracties BALANS VVD en SP – zijn de volgende redenen genoemd voor het amendement: van

aangenomen

,

o

o o

3. 5

Door de werkgroep Gemotiveerd en Onderbouwd diverse (ruimtelijke) argumenten heeft genoemd tegen de vergunningverlening. De informatie over het zonnepark beperkt (en deels vertrouwelijk) is. Het onduidelijk is wat de mening over het aangepaste plan is van diverse adviesorganen.

Wij zijn er niet van overtuigd dat de raad met de aangenomen amendementen over de zonneparken De Beerze en Ontginningsweg mede gelet op de redenen die in deze amendementen zijn genoemd en de beraadslaging die hierover heeft plaatsgevonden is gekomen tot een voldoende draagkrachtige motivering die de toets der kritiek van de bestuursrechter kan doorstaan. Wij menen dat uit de amendementen – en de beraadslaging – niet eenduidig volgt welke standpunten voor de raad doorslaggevend zijn geweest voor het advies dat de omgevingsvergunningen voor zonneparken De Beerze en Ontginnignsweg geweigerd moeten worden uit het oogpunt van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Ook is niet ingegaan op de relevante beleidstukken waaronder de ‘Visie zonne- en windenergie’ (d. d. 22 september 2020) en ontbreekt een kenbare afweging van de verschillende belangen vóór en tegen de komst van de zonneparken. ,

,

,

3. 6

Gelet hierop verwachten wij dat de (huidige) motivering van de raad bij zijn negatieve adviezen over zonneparken De Beerze en Ontginningsweg de toets der kritiek van de bestuursrechter niet zal kunnen doorstaan. Wij wijzen erop dat een negatief oordeel van de raad weliswaar kan zijn ingegeven door aspecten als ‘beekherstel’ en ‘extensivering van de landbouw’ (die een rol spelen in het kader van de bescherming van de fysieke leefomgeving) maar alleen als de raad daarbij gemotiveerd toelicht waarom die aspecten uit het oogpunt van een evenwichtige toedeling van ,

#62885448v1

pagina 4 van 6

functies aan locaties – en mede gelet op de betrokken andere belangen – rechtvaardigen dat de raad adviseert de omgevingsvergunning(en) te weigeren. Een dergelijke motivering ontbreekt volgens ons in de amendementen over de zonneparken De Beerze en Ontginningsweg. De verwijzing naar argumenten die door derden – zoals Natuurmonumenten en de werkgroep Gemotiveerd en Onderbouwd – zijn gegeven kunnen volgens ons op zichzelf niet leiden tot een dragende motivering voor een negatief advies omdat de raad zelfstandig een beoordeling moet maken van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (en daarbij dus niet kan verwijzen naar een oordeel van een derde). ,

3. 7

Verder menen wij dat de provincie Noord-Brabant en/of het waterschap De Dommel niet in de gelegenheid zijn gesteld om hun zienswijze over een aanpassing van de aanvragen voor zonneparken De Beerze en Ontginningsweg naar voren te brengen geen zelfstandige reden mag zijn voor een negatief advies. Dat komt omdat die omstandigheid betrekking heeft op de procedure tijdens de totstandkoming van de beslissingen op de aanvragen niet op de beoordelingsregels die van toepassing zijn op de ‘buitenplanse afwijking’. Bovendien kan de raad een raadsvoorstel aanhouden (in plaats van amenderen) wanneer hij het noodzakelijk vindt om de zienswijze van de provincie of het waterschap af te wachten en bij zijn advies te betrekken. Het lijkt niet evenredig om dan direct over te gaan tot een negatief advies. ,

,

,

4

Wij adviseren de gemeente om de raad opnieuw te laten besluiten met betrekking tot zijn advisering over zonneparken De Vorst , De Beerze en Ontginngingsweg

4. 1

Wij verwachten – zoals hierboven toegelicht – dat de negatieve adviezen van de raad over de zonneparken De Vorst De Beerze en ontginngingsweg met een enkele verwijzing naar de amendement de toets der kritiek van de bestuursrechter niet zal doorstaan. Wij menen dat aan de adviezen een gebrek kleeft dat niet zonder een nieuw raadsbesluit kan worden hersteld. In verband daarmee merken wij nogmaals op dat de raad bevoegd is te beoordelen of aan de beoordelingsregels over de ‘buitenplanse afwijkingsmogelijkheid’ is voldaan (zie randnummer 2. 2). ,

4. 2

In dit kader dient de raad een eigen belangweging te maken en zelfstandig te motiveren waarom hij adviseert om de omgevingsvergunning te verlenen of te weigeren. 15 Het college kan en mag in de beslissing op de aanvraag niet alsnog een afweging maken die de raad heeft moeten maken. 16 Gelet hierop adviseren wij de gemeente om de raad een reparatiebesluit te laten nemen waarin hij alsnog gemotiveerd toelicht welke standpunten en argumenten voor hem doorslaggevend zijn – gelet op de betrokken belangen – voor het oordeel dat een omgevingsvergunning moet worden geweigerd of verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. ,

4. 3

Of een (aanvullende) motivering van de raad voldoende is voor een deugdelijke advies kan aan de orde komen bij de bestuursrechter in het kader van een beroep tegen het besluit van het college waarbij het advies is opgevolgd. Als aan een negatief advies van de raad gebreken kleven dan kleven die gebreken ook aan het daarop volgend besluit van het college waarbij het college het ,

,

15

Zie hierover rechtsoverweging 31 van

een

uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland

van

6 december

2024 ,

ECLI:NL:RBMNE:2024:6664. 16

Dit volgt bijvoorbeeld uit rechtsoverweging 29 van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 april 2025 , ECLI:NL:RVS:2025:1953.

#62885448v1

pagina 5 van 6

advies heeft opgevolgd. 17 Het besluit van het college kan dan niet in stand blijven. Als een bestuursrechter een beslissing van het college op een aanvraag vernietigt vanwege een zorgvuldigheids- en/of motiveringsgebrek van een advies van de raad dan is het college gehouden de raad opnieuw te vragen om advies over de aanvraag (in verband met het nemen van een herstelbesluit). Het college zal dat advies wederom moeten opvolgen. ,

-

17

AKD

-

Dit volgt bijvoorbeeld uit rechtsoverweging 4 van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 mei 2023 , ECLI:NL:RVS:2023:2106.

#62885448v1

pagina 6 van 6