4.2 Evaluatie Covid 19-19 Veiligheidsregio Zeeland

Evaluatie Covid-19 Veiligheidsregio Zeeland

Opdrachtgever: Veiligheidsregio Zeeland Uitgevoerd door: COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Datumversie: 24 januari 2022

1

Inhoudsopgave Inhoudsopgave ............................................................................................................................. 1 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Leerevaluatie Veiligheidsregio Zeeland ..................................................................... 1 Inleiding .......................................................................................................................... 1 Onderzoeksvraag en methodiek .................................................................................... 1 Scope ............................................................................................................................. 1 Leeswijzer ...................................................................................................................... 2 Dankzegging .................................................................................................................. 2

2 2.1 2.2

Context coronacrisis.................................................................................................... 3 Opschaling in Nederland ................................................................................................ 3 Van mondiale crisis naar de Zeeuwse impact en aanpak .............................................. 3

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

Observaties per thema................................................................................................. 7 Opschaling en escalatie ................................................................................................. 7 Structuur, leiding en coördinatie ..................................................................................... 8 Besluitvorming .............................................................................................................. 12 Informatiemanagement en situationeel beeld .............................................................. 13 Samenwerking.............................................................................................................. 15 (Crisis) Communicatie .................................................................................................. 17 Scenariodenken ........................................................................................................... 18 (Na)zorg personeel....................................................................................................... 19

4 4.1 4.2 4.3

Slotconclusie en aanbevelingen ............................................................................... 21 Overkoepelend beeld ................................................................................................... 21 Succesfactoren en knelpunten ..................................................................................... 21 Aanbevelingen.............................................................................................................. 22

Disclaimer leerevaluatie ............................................................................................................ 26 Over het COT .............................................................................................................................. 26

1 Leerevaluatie Veiligheidsregio Zeeland 1.1

Inleiding

De situatie rond Covid-19 is dynamisch en uniek. Dit brengt grote uitdagingen met zich mee voor de samenleving als geheel. Op 12 maart 2020 schaalde Veiligheidsregio Zeeland op naar GRIP-4 in verband met de uitbraak van het coronavirus in Nederland. Hiermee stapte Nederland in de wereldwijde pandemie en brak een turbulente tijd aan voor de veiligheidsregio’s en crisispartners, voor Nederland en voor de wereld. Een crisis als deze legt bekende en onbekende problemen bloot en is daarmee een unieke kans om te ontdekken wat goed gaat en wat beter kan. De maatregelen troffen – en treffen– heel Nederland. Iedereen wordt in bepaalde mate geraakt. Binnen Veiligheidsregio Zeeland is multidisciplinair samengewerkt door betrokken crisispartners bij de bestrijding van de Covid-19 (corona) crisis. Hiervoor is gebruik gemaakt van bestaande crisisstructuren, maar in het bijzonder ook gewerkt met nieuwe structuren en samenwerkingsverbanden. Dit was nodig om de uitdagingen die voortkomen uit de omvangrijke en langlopende crisis het hoofd te bieden en de bijzonderheden van regio Zeeland een plek te geven in de aanpak. Denk hierbij aan grenssamenwerking, toerisme en beschikbare zorgcapaciteit. De Veiligheidsregio wil samen met partners evalueren en de ervaringen die zijn opgedaan borgen.

Dit zowel voor de toekomstige aanpak van de nog steeds voortdurende coronacrisis als in relatie tot andersoortige crisis met vergelijkbare bijzonderheden. Het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement (COT) heeft deze evaluatie uitgevoerd.

1.2

Onderzoeksvraag en methodiek

Voor u ligt de uitkomst van de leerevaluatie van de multidisciplinaire crisisorganisatie en partners van Veiligheidsregio Zeeland. Voor de totstandkoming van deze rapportage zijn interviews uitgevoerd, heeft het COT een documentenstudie uitgevoerd en een online survey uitgezet. Uit de interviews hebben wij ‘rode draden’ gehaald die zijn meegenomen in een online survey. De online survey is onder een brede groep uitgezet en uiteindelijk door 49 respondenten ingevuld. Naar aanleiding van de interviews en uitkomsten van de survey zijn drie leertafels georganiseerd. Bestuurders, adviseurs en partners zijn hier met elkaar in gesprek gegaan. In deze sessies stonden de belangrijkste uitdagingen centraal, evenals het met elkaar terugkijken en waar mogelijk afronden. Met deze evaluatie geven we antwoord op de centrale onderzoeksopdracht van Veiligheidsregio Zeeland.

“Onderzoek de regionale aanpak van de Covid-19 crisis en kom met aanbevelingen voor het verbeteren van de voorbereiding op en aanpak van (soortgelijke) crises, rampen en incidenten.”

1.3

Scope

Het gaat in deze evaluatie om leren en niet om verantwoorden. Bij verantwoorden ligt de nadruk op de feitenreconstructie en de beoordeling van de genomen besluiten. Individuele observaties en inzichten zijn in dit rapport geanonimiseerd. Dit betekent dat er geen specifieke quotes zijn opgenomen in de rapportage. De evaluatieperiode loopt van februari 2020 tot en met augustus 2021. In een leerevaluatie staan de bijzonderheden en de opgave centraal. De focus ligt op de ervaringen en leerpunten voor de toekomst. Het is geen inhoudelijke evaluatie van de infectieziektebestrijding.

1

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

1.4

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 beschrijven we de context van de coronacrisis voor Veiligheidsregio Zeeland. We benoemen de belangrijkste sleutelmomenten en bijzondere besluiten in de regio. De evaluatie moet in het licht van deze context beschouwd worden. In Hoofdstuk 3 beschrijven we de observaties aan de hand van de belangrijkste thema’s inclusief reflectie en lessen. We sluiten de evaluatie af in hoofdstuk 4 met een overkoepelende conclusie, succesfactoren en knelpunten en aanbevelingen voor de toekomst. De aanbevelingen zijn gericht op het versterken van de crisisorganisatie bij de aanpak van langdurende crises en/of met bijzondere kenmerken. De aanbevelingen kunnen een bijdrage leveren in het opstellen van ‘nieuw’ strategisch beleid van op het gebied van crisisbeheersing.

1.5

Dankzegging

Voor deze evaluatie hebben wij met veel betrokkenen gesproken. Van hen hebben wij volledige medewerking gekregen en zij hebben ruim tijd gemaakt om met ons in gesprek te gaan. Voor het vertrouwen en de openheid willen wij hen graag bedanken.

2

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

2 Context coronacrisis In dit hoofdstuk beschrijven we de coronacrisis en het verloop van de Zeeuwse aanpak. Dit hoofdstuk is geen tijdlijn, maar een overzicht van kritieke momenten en besluiten passend bij deze evaluatie.

2.1

Opschaling in Nederland

In Wuhan (China) duikt eind december 2019 een onbekend virus op. Covid-19 blijkt besmettelijk en kost levens. Het virus ontwikkelt zich vanaf dat moment tot een wereldwijde pandemie. Ter bescherming van de bevolking en in een poging het aantal coronabesmettingen en doden zoveel mogelijk te beperken nemen overheden wereldwijd vergaande maatregelen. Op maandag 27 januari 2020 kondigt de minister van Medische Zorg in Nederland aan dat de ziekte wordt geclassificeerd als een A-ziekte. Op donderdag 27 februari is de eerste besmetting in Nederland. Twee weken later, op donderdag 12 maart 2020, kondigt premier Rutte in een nationale persconferentie de eerste landelijke maatregelen aan. Thuisblijven bij klachten, geen bijeenkomsten met meer dan 100 personen en zoveel als mogelijk thuis werken. Formeel wordt één dag later op 13 maart 2020 de nationale crisisstructuur geactiveerd. In een brief1 van de minister van Justitie en Veiligheid worden ook de bredere consequenties van het virus benoemd (volksgezondheid, sociaal, financieel en economisch). Veiligheidsregio’s schalen op naar GRIP42.

2.2

Van mondiale crisis naar de Zeeuwse impact en aanpak

Januari – juni 2020 In het begin van de crisis is veel onduidelijkheid over de exacte gevaren van het virus. Landelijk heerst discussie of de ernst van het virus door het RIVM is onderschat. De crisis is nieuw en dit kenmerkt zich door voortschrijdend inzicht van experts op tal van momenten. In deze periode krijgen regio’s te maken met een gezondheidscrisis waarvoor in heel Nederland wordt opgeschaald. De Veiligheidsregio Zeeland neemt naar aanleiding van het coronavirus snel maatregelen. Op 6 maart wordt de eerste besmetting geconstateerd in Zeeland (te Scharendijke).

Kritieke momenten en besluiten ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Besmetting inwoner Zeeland Activeren bestuurlijk crisisteam Communicatie; Toerisme niet naar Zeeland Ophogen zorgcapaciteit Opschaling naar GRIP-4 Verbod op recreatief nachtverblijf Inrichting taakgroepen België sluit grens met Zeeland fysiek Lokale sluiting horeca en parkeergelegenheden Verblijf toeristen in Zeeland onaantrekkelijk Samenwerking BOA’s en politie handhaving Aanscherping van noodverordeningen

Doordat landelijk beleid gedurende de crisis wordt ontwikkeld en kort cyclisch weer wordt bijgesteld zijn er veel onduidelijkheden in deze periode. Het aantal besmettingen blijft stijgen en de druk op de zorg neemt toe. De bevolking wordt geconfronteerd met beelden van intensive care afdelingen die vol liggen met patiënten aan beademingsapparatuur. In Zeeland wordt het besluit genomen dat extra regionale maatregelen noodzakelijk zijn. Het mogelijke tekort aan beschikbare zorgcapaciteit in de regio is de belangrijkste reden. Aan de crisisorganisatie in Zeeland worden drie taakgroepen gevoegd. De taakgroep toerisme, onder leiding van de burgemeester van Veere met vertegenwoordigers vanuit de toeristische sector en Provincie Zeeland, is als eerste actief. Op 23 maart 2020 gaat Nederland in een ‘intelligente lockdown’. Naast communicatie om toeristen te weren wordt recreatief nachtverblijf in regio Zeeland verboden. België sluit zonder waarschuwing de grens met Zeeland fysiek af. In deze periode is veel onduidelijkheid over de interpretatie van landelijke maatregelen, bijvoorbeeld vragen als welke hobby’s wel of niet onder een sport vallen. Gelet op al deze vragen en uitdagingen worden naast een taakgroep toerisme ook een taakgroep sociaal domein en een taakgroep economie ingericht. De taakgroepen zijn gericht op de maatschappelijk en economische gevolgen van de coronacrisis.

1 Inzet nationale crisisstructuur Covid-19 – Minister van Justitie en Veiligheid – kenmerk 2860322 2 Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdingsprocedure.

3

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

Wanneer de maatregelen in België en Nederland afwijken waardoor in Nederland meer mogelijk is ontstaat een stroom van Belgische toeristen naar de grensgemeenten in Zeeuws-Vlaanderen. Om de handhavingsmaatregelen goed uit te kunnen voeren versterkt Zeeland de samenwerking tussen BOA’s en politie. Op 29 april 2020 treedt een noodverordening in werking, waarin verschillende versoepelingen zijn opgenomen. Op 1 mei is recreatief nachtverblijf deels weer toegestaan; in een persbericht geeft de regio aan dat de deur voor het toerisme beperkt open zal gaan. Juni – augustus 2020 De intelligente lockdown heeft een positief effect op het ✓ 75% van bezetting slaapplaatsen toerisme toegestaan aantal besmettingen. Ook de druk op de zorg ✓ Extra maatregelen toerisme worden afgeschaft neemt geleidelijk af. Vanaf 1 juni 2020 wordt ✓ België maakt familie bezoek over de grens mogelijk verder versoepeld. Horeca gaat open en in de ✓ Zeeland overlegt met Rijk over samenwerking België zomermaanden komt het toerisme weer op ✓ 11 juli start zomervakantie Zeeland ✓ 28 juli code oranje voor provincie Antwerpen gang. Dit leidt tot grote drukte in regio ✓ Waarschuwingsbrieven voor horeca indien nodig Zeeland. Op 15 juni worden de Belgische ✓ Verbod op geluidsdragers tegen groepsvorming grenzen geopend.

Op 3 juli wordt de nationale ✓ Escalatie Veiligheidsberaad quarantaine plicht België crisisstructuur afgeschaald en omgezet naar een landelijke projectstructuur. Gedurende de periode van 10 juli tot 1 september wordt gewerkt aan controle en handhaving van de 1,5 meter samenleving. Vanwege de zomerse drukte lopen de besmettingen in de regio Zeeland op. De besmettingen zijn met name in en rondom de gemeente Goes gevonden. Dit leidt tot veel media-aandacht. Afgesproken wordt dat de voorzitter van de Veiligheidsregio de communicatietaken op zich neemt zodat de burgemeester van Goes zich op haar rol als ‘burgermoeder’ kan richten. Het stijgende aantal besmettingen in de gemeente Goes is snel onder controle. Kritieke momenten en besluiten

Omdat de crisisorganisatie van het Rijk is afgeschaald ontstaan op verschillende niveaus nieuwe afstemmings- en informatielijnen. Veiligheidsregio’s sluiten via liaisons aan bij het veiligheidsdirecteurenoverleg dat onderdeel uitmaakt van de Rijksprogramma-organisatie. Regio’s en het Rijk weten elkaar in deze periode minder goed te vinden. Hierdoor blijkt ook de complexiteit om te komen tot (regionale) maatregelen. Zeeland weet met de taakgroepen verbinding te houden met bevolking en organisaties. Ook worden extra maatregelen genomen, zoals het verbod op geluiddragers om groepsvorming te voorkomen. Kritieke momenten en besluiten

Augustus – oktober 2020 Het aantal ✓ Begin september quarantaine België opgeschort besmettingen loopt op. In eerste instantie leidt ✓ Eind september reisadvies België terug naar oranje dit niet tot grote aantallen ziekenhuisopnamen. ✓ De Binckbanktour wordt afgelast Het kabinet probeert de voorspelbaarheid van ✓ Gedeeltelijke lockdown beleid te vergroten met een inschalingsmodel ✓ Vrijstellingsbesluit huwelijksrecepties > 30 personen ✓ Promotiecampagne toerisme afgebroken en routekaart met maatregelen. De ernst wordt vanaf nu per regio geduid. Op 1 augustus verscherpt de Belgische overheid het reisadvies naar Nederland. Voor Zeeland en enkele andere Nederlandse provincies geldt nu een quarantaineadvies. Dit betekent dat Belgen die een bezoek brengen aan Zeeland worden geadviseerd om in thuisquarantaine te gaan. Hierbij geldt een uitzondering voor grensarbeiders en inwoners die om medische redenen Nederland bezoeken. Op 29 september 2020 neemt het Rijk nieuwe landelijke maatregelen: het dragen van mondkapjes wordt dringend geadviseerd en de horeca moet om 22.00 uur dicht. In de periode opvolgend neemt de onrust toe. In deze periode is in Nederland sprake van veel negatieve beelden op sociale media. De weerstand tegen de maatregelen van het kabinet neemt toe. Oktober – december 2020 De maatregelen van eind september hebben onvoldoende effect.

Nieuwe maatregelen worden door het kabinet voorbereid. Vanaf 14 oktober gaat de gedeeltelijke lockdown in. Horeca wordt in zijn geheel gesloten en er is een verbod op de verkoop van alcohol tussen 20.00 uur en 07.00 uur. In de periode van 4 november tot 18 november geldt een tijdelijke verzwaring van de

4

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

maatregelen. Per 1 december gaat de Kritieke momenten en besluiten Tijdelijke wet maatregelen Covid-19 in. Op 26 ✓ 3 november verzwaring maatregelen november 2020 is de laatste bijeenkomst van ✓ Vuurwerkverbod het Regionaal beleidsteam in Zeeland. De ✓ Ontmoedigen carbidschieten ✓ Overleg met België, communicatie wordt verbeterd specifieke bevoegdheden van de voorzitter ✓ Afschaling GRIP4 van de Veiligheidsregio op het gebied van ✓ Overdacht naar Projectorganisatie Zeeland toezicht, handhaving, openbare orde en veiligheid gaan op grond van de Tijdelijke wet maatregelen Covid-19 terug naar de burgemeesters. Vanwege de aankomende feestdagen neemt de vraag van de bevolking voor versoepeling toe. Vanwege het oplopende aantal besmettingen in Zeeland worden promotiecampagnes voor toerisme afgebroken. Wel blijft de regio inwoners informeren over de actualiteiten omtrent de coronacrisis. Tijdens oud en nieuw geldt een vuurwerkverbod. Voor carbidschieten is geen landelijk verbod, maar geldt dat dit verbod een lokaal besluit kan zijn. In Zeeland spreken de 13 burgemeesters af het carbidschieten te ontmoedigen. Januari – februari 2021 Op 20 januari kondigde minister De Jonge aan dat oudere mensen versneld gevaccineerd worden. In Zeeland wordt al op 18 januari gestart. Hiernaast wordt op verzoek van de DPG een extra locatie toegevoegd. Dit vanwege de geografie van de regio.

Zeeland gebruikt hiervoor het uitgangspunt dat het organiseren van laagdrempeligheid bijdraagt aan de vaccinatiebereidheid. Goes en Terneuzen worden aangewezen als centrale vaccinatielocaties. Hiernaast worden de zorgmedewerkers op hoog tempo gevaccineerd. Om de verspreiding van het coronavirus zo veel mogelijk te voorkomen worden de activiteiten die mensen kunnen ondernemen beperkt. Scholen, sportvoorzieningen, buurthuizen en andere zaken zijn hierdoor al enige tijd niet of maar beperkt geopend. Bij veel jongeren leidt dit onder meer tot verveling. Naar aanleiding van de invoering van de avondklok op zaterdag 23 januari 2021 ontstaan op verschillende plekken in Nederland wanordelijkheden, zoals in Urk en Stein. Op 24 januari mondt een protest in Eindhoven uit in heftige rellen en plunderingen en vernielingen op het station. Naar aanleiding van de rellen brengen de 13 Zeeuwse burgemeesters een statement naar buiten. Zij veroordelen het geweld in steden als Eindhoven en Amsterdam en waarschuwen potentiële relschoppers dat politie en gemeenten zeer alert zijn. Voor de stad Middelburg zijn signalen van onrust en ondernemers maken zich zorgen. De regio roept inwoners actief op om signalen te melden. Door de burgemeester wordt een noodbevel afgegeven voor de binnenstad. Op enkele incidenten na blijven rellen in Middelburg en in de regio uit.

Begin februari wordt de lockdown verlengd. Alleen de basisscholen en kinderopvang gaan weer open. Sociaaleconomische gevolgen van een lockdown krijgen een nadrukkelijkere plek in de besluitvorming. Maart 2021 – heden3 In maart lopen de besmettingen weer op; er is sprake van een derde golf. De lockdown wordt voortgezet met lichte aanpassingen. Er wordt uitgekeken naar het begin van de zomer met het perspectief dat de derde golf voorbij is en iedereen gevaccineerd is. De besmettingen blijven echter stijgen met een piek eind april 2021. Half april worden daarom geen verdere versoepelingen aangekondigd. Het kabinet presenteert een openingsplan voor de zomer. Op 5 juni beëindigt het kabinet de lockdown. De vaccinatiegraad neemt toe en eind juni gaat de samenleving met de basismaatregelen inclusief de 1,5 meter weer open. In juli volgt een nieuwe piek, maar in september gaat alsnog de laatste stap van het versoepelingsplan in. Op 25 september eindigt de 1,5 metersamenleving. Mondkapjes hoeven alleen nog op in de trein en het vliegtuig. Het nachtleven blijft grotendeels op slot. Grote concerten binnen mogen doorgaan met de zaal voor driekwart gevuld. In oktober 2021 loopt het aantal positieve coronatesten sterk op. In alle regio’s en alle leeftijdsgroepen stijgt het aantal meldingen.

In november 2021 staat de continuïteit van de zorg zwaar onder druk, onder andere door een nieuwe variant van de het virus. Op 19 november kondigt de DPG code ‘Donkerrood’ af voor de Zeeuwse regio. Het Coördinatie Team Zorg (CTZ) coördineert dan met partners de verplaatsing van de patiënten van ziekenhuis zorg naar de vervolgzorg. Het kabinet neemt extra maatregelen met een gedeeltelijke lockdown. Op vrijdag 26 november 2021 wordt het besluit

3 Deze periode valt deels buiten de evaluatieperiode. Gelet op de lessen en de nog voortdurende coronacrisis, hebben we van deze periode wel een aantal kritieke momenten opgenomen. 5

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

genomen dat alle niet-essentiële winkels en dienstverlening tussen 17.00 uur en 5.00 uur dicht moeten. Op 19 december volgt een harde lockdown vanwege de opkomst van de Omikron variant.

6

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

3 Observaties per thema In dit hoofdstuk beschrijven wij de belangrijkste bevindingen naar aanleiding van de documentstudie, interviews, survey en leertafels. De observaties en bevindingen worden per crisismanagementthema beschreven. We starten met een korte toelichting over hoe het thema is verlopen en sluiten af met een reflectie en waar nodig een praktische les. Steeds vanuit beleidsmatig perspectief, zodat de uitkomst van de evaluatie benut kan worden voor het beleidsmatig versterken van de crisisbeheersing van de Veiligheidsregio.

3.1

Opschaling en escalatie

Bij opschaling en escalatie gaat het om het tijdig met elkaar maken van een crisisdiagnose, zodat op basis van de (dreigende) impact een passende crisisorganisatie met duidelijke afspraken wordt geactiveerd. In februari 2020 (voor het formele verzoek opschaling GRIP-4 door de minister J&V) heeft Veiligheidsregio Zeeland snel aandacht voor het maken van een diagnose aangaande de ontwikkelingen rondom het coronavirus. De voorzitter en directeur Veiligheidsregio nemen contact op met elkaar en komen samen met de directeur publieke gezondheid en een coördinerend gemeentesecretaris in een ad hoc bestuurlijk crisisteam. Deze actie is niet opgenomen in planvorming. Naast de bestuurlijke aandacht zijn er diverse voorbereidende afstemmingsmomenten binnen de (operationele) crisisbeheersingsprocessen. Het bestuur en de directie van de Veiligheidsregio willen gelet op de dreigende impact snel slag- en denkkracht wordt georganiseerd. Dit vanuit het uitgangspunt om te doen wat de situatie vraagt en bestuurlijk vooruit te kijken. Zij bespreken de ontwikkelingen van het coronavirus in Nederland en in het buitenland. Gelet op de dreiging en de duiding van de mogelijke impact van het coronavirus in de regio worden ook direct een aantal besluiten en maatregelen genomen.

Centraal staat de onzekerheid over de impact die het coronavirus op de zorgcapaciteit kan hebben en de beperkte capaciteit van ziekenhuizen in de regio Zeeland. Naar inwoners in de regio wordt actief gecommuniceerd hoe om te gaan met mensen die terugkomen uit coronagebieden en in de zorgketen wordt aandacht gevraagd voor het verloop van het coronavirus. Hierbij wordt in de zorgketen verzocht om waar mogelijk alvast op te schalen. De bestrijding van de negatieve impact op de gezondheid van inwoners in Zeeland staat centraal. In de periode kort hierna wordt formeel opgeschaald naar GRIP-4. Het bestuurlijk team gaat over in het Regionaal Beleidsteam (RBT) van de Veiligheidsregio Zeeland. Met het RBT wordt direct vastgesteld dat een goede aanpak in Zeeland integraal en eenduidig door de regio moet worden vormgegeven. Ook wordt vastgesteld dat de crisisorganisatie verder moet worden uitgebreid, zodat de sociaaleconomische impact op de regio is geborgd in de aanpak. In de uitvoering worden daarom alle 13 burgemeesters uit de regio betrokken. Hiernaast wordt nagedacht over het uitbreiden van de crisisorganisatie met teams die de sociaaleconomische impact kunnen verkleinen. Het uitgangspunt is dat de crisisorganisatie zorgt voor een eenduidige regionale aanpak die later ook wel de ‘Zeeuwse lijn’ wordt genoemd.

Overkoepelende reflectie en les Veiligheidsregio Zeeland is vanwege de beperkte zorgcapaciteit en veel in- uitreizigers van toeristen al vroeg zeer alert op de dreigende impact van het coronavirus. De bestuurlijke en strategische partners komen snel bij elkaar voor een eerste overleg. Dit zorgt ervoor dat de regio tijdig een aantal maatregelen kan nemen. Hiernaast worden een aantal strategische uitgangspunten opgesteld die bijdragen in het vormgeven van de aanpak en daarbij passende crisisorganisatie. De belangrijkste zijn het willen werken met één duidelijke regionale Zeeuwse lijn, het willen betrekken van alle bestuurders voor het organiseren van gedragen en gedeelde besluitvorming en het agenderen van de bredere impact van deze gezondheidscrisis bij een aantal bestuurders. Normaliter wordt bij een calamiteit en/of ramp opgeschaald vanuit de operatie. De benodigde functionarissen komen vanuit een centrale alarmering in een vastgesteld team bij elkaar. Dit zorgt bij 7

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

een klassieke flitsramp voor een duidelijke invulling van de staande crisisorganisatie met vaste rollen en taken per functionaris en//of team. Vanwege de top down opschaling met de start van een bestuurlijk team is snel aandacht voor de dreigende impact van het coronavirus in de regio. Dit zorgt voor goede en snelle maatregelen op het gebied van communicatie naar inwoners en voor alertheid bij zorginstellingen. De manier van opschalen is niet standaard en/of volgens planvorming van de Veiligheidsregio. Daarmee is het activeren en bewust meenemen in de communicatie van alle crisisteams en sleutelrollen een uitdaging. Hierdoor hebben op momenten een aantal rollen (operationeel leider, algemeen commandanten) en het Regionaal Operationeel Team (ROT) een informatieachterstand tijdens de opschaling en met het vormgeven van de crisisorganisatie. Men is vanuit de operationeeltactische laag zoekende naar wat nieuw en/of anders is. Uiteindelijk zorgt de opschaling niet voor grote belemmeringen. Lopende de crisis wordt steeds duidelijker hoe de crisisorganisatie werkt en wie een andere of juist nieuwe rol heeft. Ook zoeken sleutelfunctionarissen elkaar op wanneer verschil van inzicht is over de invulling van een rol of taak van een team in de crisisorganisatie.

In de toekomst kan het vaker voorkomen dat vanuit bestuurlijk perspectief wordt opgeschaald en in veel gevallen zal dit zijn vanwege een dreiging en benodigde organisatiekracht, gezien lokale, regionale of regionaal overstijgende impact op korte en lange termijn. Daarmee is het belangrijk om deze vorm als mogelijkheid op te nemen in de crisisbeheersing van de Veiligheidsregio. Het bestuurlijk team kan bijvoorbeeld onder regie van de veiligheidsdirectie worden geactiveerd.

3.2

Structuur, leiding en coördinatie

Leiding en coördinatie gaat over aansturing en samenwerking, bezien over het geheel van betrokken partijen in een complexe bestuurlijke en operationele omgeving. Opereren in GRIP-4 Op 12 maart 2020 schaalt Veiligheidsregio Zeeland op naar GRIP-4. Dit was in lijn met de landelijke opschaling op verzoek van de minister van Veiligheid en Justitie. De opschaling betekende dat de voorzitter van de Veiligheidsregio bij uitsluiting bevoegd werd om toepassing te geven aan specifieke wettelijke bevoegdheden. Veiligheidsregio Zeeland maakt bij het vormgeven van de crisisorganisatie op gebeid van structuur, leiding en coördinatie een aantal keuzes om de aanpak van de coronacrisis integraal en regionaal eenduidig vorm te geven. Deze worden hieronder toegelicht. Regionaal Beleidsteam en Regionaal Beleidsteam Plus Veiligheidsregio Zeeland werkt gedurende de coronacrisis met een Regionaal Beleidsteam (RBT) en een Regionaal Beleidsteam Plus (RBT+). In het RBT zaten de Voorzitter Veiligheidsregio, de directeur Veiligheidsregio, de DPG en de coördinerende gemeentesecretarissen. Het RBT+ bestond uit de leden van het RBT, aangevuld met alle burgemeesters van de gemeenten binnen de Veiligheidsregio Zeeland, de Operationeel Leider en de adviseurs vanuit de politie en het openbaar ministerie.

Als een specifiek onderwerp dat met name speelde in één van de gemeente(n) werd besproken was er ook de flexibiliteit om de burgemeester(s) van die gemeente(n) toe te voegen aan het RBT. Deelnemers van zowel het RBT als het RBT+ vonden dit prettig werken. De uiteindelijke besluitvorming in het RBT volgde logisch uit hetgeen in het RBT+ als voorgenomen besluit was besproken. Met name in het RBT+ was meer tijd en ruimte voor eigen reflectie en het ‘doordenken’ van maatregelen, ook konden bestuurders juist hier ervaringen delen over (lokale) aangelegenheden. De inzet van taakgroepen Het beperken van de bredere impact van de gezondheidscrisis op de samenleving en het omgaan met de effecten van landelijke maatregelen heeft extra aandacht nodig. Veiligheidsregio Zeeland besluit daarom om voor drie impactgebieden speciale teams in te richten. Deze teams zijn de taakgroepen toerisme, sociaal domein en economie. De taakgroepen worden gevormd door experts vanuit alle betrokken gemeenten, provincie en de Veiligheidsregio. Hiernaast worden ook partners van private sectoren onderdeel van de aanpak. Denk aan de Koninklijke Horeca Zeeland en vakantieparkketen 8

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

Roompot. De drie taakgroepen staan elk onder voorzitterschap van een burgemeester die ook een rol heeft in het Regionaal beleidsteam (RBT). De voortgang en/of de aanpak wordt in het RBT besproken. Uit de interviews blijkt dat de werkwijze van de specifieke taakgroepen afhangt van de opgave waar het team voor staat. De taakgroep toerisme focust zich op het overleg met de toeristische sector en communicatie naar inwoners en toeristen. De taakgroep economie neemt een meer faciliterende rol. Het team helpt bedrijven met het omgaan met alle regelingen die door de overheid zijn ingesteld. De taakgroepen bepalen zelfstandig en los van elkaar wat zij op dat moment kunnen bijdragen aan de crisis voor toeristen, inwoners, sectoren en bedrijven. In de taakgroepen wordt afstemming gezocht en waar nodig besloten over operationele punten door de betrokken bestuurders. Respondenten benoemen dat deze besluiten wel worden besproken in het RBT(+), maar onvoldoende worden gedeeld met het ROT en de operatie. Respondenten (vooral op bestuurlijk niveau) beschouwen de taakgroepen als een belangrijk middel om uitleg te geven over de (beperkte) invloed van de Veiligheidsregio op de geldende maatregelen aan de sectoren. Hierdoor ontstaat energie om gezamenlijk te zoeken naar wat wel mogelijk is.

Zo worden bijvoorbeeld de zorgen van de crisisorganisatie over de beschikbare zorgcapaciteit open en transparant besproken met de sectoren. Samen wordt besloten dat één van de belangrijkste pijlers (toerisme) tevens de sleutel is voor het voorkomen van een piek aan besmettingen. In de eerste golf worden daarom extra concessies gedaan met Pasen. Toeristen worden ontmoedigd om naar de regio Zeeland te komen. Later blijkt ook ten faveure van een goede zomer voor ondernemers, want het bleek dat veel toeristen er bewust voor kozen om dan juist in de zomer naar Zeeland te gaan. Ook andersom krijgen bestuurders via de taakgroepen zicht op de knelpunten voor de sectoren. Zij benoemen dat Veiligheidsregio Zeeland hierdoor diverse keren knelpunten kon inbrengen bij het Veiligheidsberaad of het Rijk. Regionaal Operationeel Team De taakgroepen hebben effect op de crisisstructuur en organisatie. Vooral voor het Regionaal Operationeel Team (ROT) is het op momenten zoeken waar de taakgroepen van en voor zijn. De taakgroepen voorzien in een behoefte waar het ROT ‘normaal gesproken’ ook (deels) in kan voorzien. De opdracht voor het verkleinen van de impact op sociaaleconomisch vlak wordt met de inzet van taakgroepen, die zijn gekoppeld aan het Regionaal Beleidsteam, in mindere mate bij het ROT belegd. Ook heeft het ROT slecht zicht op de werkzaamheden van de taakgroepen.

Teamleden van het ROT ervaren hierdoor op momenten dat hun toegevoegde waarde op deze thema’s onvoldoende wordt benut. Ook gebeurt het dat een taakgroep zaken signaleert en die voorlegt aan het RBT, terwijl dit normaliter via de Operationeel Leider verloopt (bijvoorbeeld het informatiebeeld of de opdracht om voor een onderwerp contact te leggen in het Veiligheidsberaad). Voor deze sleutelfunctionarissen is het voornamelijk in de eerste periode zoeken naar een goede samenwerking. Dit heeft op momenten ook geschuurd en energie gekost. Het Regionaal Operationeel Team (ROT) richt zich in de aanpak met name op informatie verzamelen en duiden, gemeentelijke impact, communicatie en de handhavingsvraagstukken en minder op ‘wat is noodzakelijk voor goede infectieziektebestrijding’. Met name de politie en bevolkingszorg werken veelvuldig samen om de handhaving vorm te geven. Volgens respondenten is de meerwaarde van het ROT voor het beperken van de impact en het nemen van maatregelen in relatie tot de gezondheidscrisis op momenten (te) beperkt. Dit komt ook doordat veel maatregelen landelijk worden bepaald (de minister geeft leiding aan de bestrijding van de A-ziekte) en de GGD en GHOR zich op een eigen en landelijke manier organiseert.

9

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

Achtergrond crisisbeheersing stelsel en rol DPG Het stelsel van crisisbeheersing en rampenbestrijding werkt met twee soorten (bestuurlijke) ketens; de functionele ketens (gaat in op de beleidsterreinen zoals infectieziektebestrijding, energie, transport, etc.; het gezag ligt veelal bij vakministers) en de algemene keten (openbare orde veiligheid; de generieke rampenbestrijding, waarbij het gezag ligt bij de burgemeester of de voorzitter Veiligheidsregio). Meer hierover is te vinden in de Bestuurlijke netwerkkaarten crisisbeheersing en/of in het crisisplan van Veiligheidsregio Zeeland (2017). De coronacrisis zorgt voor een bijzonderheid in de crisisstructuur. De Wet publieke gezondheid (Wpg) maakt onderscheid tussen verschillende groepen infectieziekten (groep A, B1, B2 en C) met een afnemende graad van gevaar. Het coronavirus valt in groep A. De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) geeft leiding aan de bestrijding van een pandemie van een infectieziekte behorend tot groep A en kan, na overleg met de minister van J&V, de voorzitter van een Veiligheidsregio opdragen om maatregelen te nemen. Gedurende de crisis heeft landelijke sturing plaatsgevonden via de minister van VWS richting de Directeuren Publieke Gezondheid (DPG), zijn landelijke besluiten in het kabinet genomen en is afgestemd in het Veiligheidsberaad met de voorzitters Veiligheidsregio.

De witte keten bestaat uit diverse partners uit het zorgnetwerk. De voorzitter Veiligheidsregio heeft geen directe sturing via de DPG op die witte keten. De sturingslijn is vanuit het ministerie van VWS aan de GGD en zorgpartners, waar de DPG verantwoordelijk is voor de infectieziektebestrijding. Door schaarste (bijvoorbeeld IC-capaciteit en persoonlijke beschermingsmiddelen) zijn een aantal processen centraal landelijk opgepakt, veelal regionaal in RBT (en ROAZ en RONAZ) verband besproken, waarin de GHOR en GGD en de DPG zich flexibel hebben moeten opstellen.

Aansluiting op de witte kolom De coronacrisis zorgt in het ROT en bij de betrokken crisisfunctionarissen voor meer inzicht in de werkwijze en uitdagingen binnen de zogenoemde witte kolom alsook in het zorgnetwerk dat hierachter ligt. Dit zorgnetwerk en bijbehorende speelveld is complex en divers omdat veel organisaties en/of zorginstellingen betrokken zijn. Elke organisatie heeft een eigen mandaat en beschikbaarheid over informatie die niet in alle gevallen gedeeld kan of mag worden. De Veiligheidsregio investeert veel in het ophalen van een goed beeld bij de betrokken organisaties om tot goede besluiten te komen: de aansluiting van de zorg en het delen van informatie wordt gedurende de aanpak beter geborgd. Mede door het werken met verschillende teams; Beleidsteam Zorg Covid-19 (bestuurlijk), Tactisch team Covid-19 en de operationele teams bij de zorginstellingen. In deze teams zaten alle zorgpartners bij elkaar (acuut en niet acuut). Dit onderscheid sloot volgens respondenten goed aan op de wijze waarop de Veiligheidsregio voor deze crisis was georganiseerd (onderscheid bestuurlijk en operationeel). Volgens betrokkenen kon de GHOR hierdoor in de overleggen op verschillende niveaus over het algemeen de beschikbare en juiste informatie inbrengen. De projectorganisatie & Regionaal Beleidsteam – Corona (RBT-C) Per 1 december 2020 gaat de Tijdelijke wet maatregelen Covid-19 in.

De Veiligheidsregio besluit om af te schalen naar GRIP-0 en om een projectorganisatie in te richten. Met dit besluit wordt het lokale gezag meer in positie gebracht. Hierdoor verandert de bevoegdheidsverdeling. Burgemeesters krijgen meer bevoegdheden en maatregelen worden niet meer met noodverordeningen doorgevoerd. Het is voor Veiligheidsregio Zeeland reden om de leiding en coördinatie projectmatig in te richten en de crisisorganisatie af te schalen. De afschaling zorgt ook voor meer focus op de gemeentelijke verantwoordelijkheden. Tegelijkertijd blijft met het inrichten van de projectorganisatie de slag- en denkkracht van de Zeeuwse aanpak gehandhaafd en blijven de burgemeesters afstemmen met als doel het vasthouden van de Zeeuwse lijn. De omzetting naar de projectorganisatie is volgens een deel van de respondenten tevens noodzakelijk vanwege de nadrukkelijke bestuurlijke kant van de crisis. De voornaamste uitdaging voor de Veiligheidsregio wordt na verloop van tijd het managen van de maatregelen en de impact daarvan. Veelal met lokale bestuurlijke gevolgen en afhandeling. Volgens betrokkenen kan de multidisciplinaire opschalingsstructuur ROT-RBT hier onvoldoende in voorzien én vergt de langdurige inzet een 10

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

aanpassing van de structuur. De omzetting naar de projectorganisatie brengt een aantal veranderingen met zich mee: Het RBT wordt omgezet naar het zogenoemde Intergemeentelijk Overleg Covid-19 (RBT-Corona). Het RBT-C komt (in principe) driewekelijks bijeen en sluit aan op het Veiligheidsberaad. Voorafgaand aan het RBT-C is er een vooroverleg. Dit vooroverleg vindt plaats met de Voorzitter van het RBT-C, de Operationeel Leider, de projectleider, de DPG, de Directeur Veiligheidsregio Zeeland, de Gemeentesecretaris, een adviseur van de politie, een adviseur communicatie en een projectondersteuner. Het RBT-C wordt ondersteund door het Projectteam. Dit bestaat uit een Projectleider, een OL, Politie, GHOR, Crisisbeheersing/bestuursondersteuning (brandweer & defensie op afroep) en het Team Gemeenten (vooral met het oog op ondersteuning voor juridische zaken en communicatie). Het projectteam komt wekelijks bijeen. Het Team Gemeenten wordt gevoed door de taakgroepen en de Coördinatie Handhaving. Dat de aanpak anders wordt ingericht wordt door de betrokkenen verschillend ervaren. Een aantal bestuurders ervaren weinig verschil. Veel betrokkenen die onderdeel waren van het ROT of andere crisisteams ervaren het als een logische verandering. Respondenten benoemen dat het door de omzetting naar de projectorganisatie beter lukt om vooruit te kijken.

Ook lukt het om nauwkeuriger het effect van de maatregelen te bepalen/voorspellen en hierop in te spelen. Overkoepelende reflectie en lessen Binnen de Veiligheidsregio heeft het RBT een cruciale rol in het bepalen van de lijn van de regio. Het RBT+ borgt de betrokkenheid van alle burgemeesters. Wij zien dat veel veiligheidsregio’s hier een eigen richting kiezen. De ene Veiligheidsregio overlegt en beslist altijd in aanwezigheid van alle burgemeesters en bij andere veiligheidsregio’s wisselen de burgemeesters elkaar in tijd of juist op thema af. Veiligheidsregio Zeeland koos voor een combinatie van beide; in het RBT+ vindt het overleg plaats met alle burgemeesters en het besluit wordt uiteindelijk genomen in het RBT. Door het onderscheid tussen RBT en RBT+ wordt in consensus en als collectief samengewerkt (alle burgemeesters zitten in het RBT+). De beslis- en slagkracht is hierdoor gewaarborgd, maar ook het belangrijke uitgangspunt om met elkaar te zorgen voor gedeelde en gedragen besluitvorming. Het RBT+ krijgt hierdoor een duidelijke rol en mandaat. Dat dit wettelijk gezien voor veel besluiten niet noodzakelijk is, heeft geen invloed op deze keuze. De opgave die uit de coronacrisis voortkomt staat centraal en men voelt een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een eenduidige aanpak.

Door deze Zeeuwse aanpak lukt het ook om regionaal extra en juist zwaardere maatregelen te nemen, zoals het sluiten van recreatiewoningen voor overnachting. Ook als de impact van dit besluit voor sommige gemeenten zwaarder weegt dan voor anderen. De bijeenkomsten van het RBT en RBT+ en de bestuurlijke taakgroepen zorgen voor veel druk op het gebied van bestuurlijke ondersteuning. Functionarissen die normaal een geijkte rol in de crisisorganisatie hebben worden extra belast met werkzaamheden gericht op bestuurlijke ondersteuning. Dit vergt op momenten flexibiliteit en inzet van andere competenties en vaardigheden. Ook ontstaan nieuwe rollen, die van deelnemers in crisisteams (taakgroepen en werkgroepen van de zorg) die specifiek voor de coronacrisis zijn vormgegeven. Met het aanpassen van de crisisorganisatie ontstaan teams en rollen zonder formele fundering in de crisisorganisatie. Hierdoor ontbreekt de rol en taakomschrijving voor deze functionarissen in de planvorming van de Veiligheidsregio en is het voor andere functionarissen in de organisatie soms onduidelijk wie (rol of team) waarvan is. De inzet van taakgroepen is een goed middel om de brede impact van de crisis op drie belangrijke impactgebieden vorm te geven. De maatschappelijke impact krijgt hierdoor in samenwerking met inwoners, bedrijven en zorginstellingen de juiste aandacht.

De taakgroepen weten op een effectieve manier in contact te staan met inwoners en ondernemers. Zij worden daarmee vroegtijdig meegenomen in de (voorgenomen) besluitvorming of in het verkennen van oplossingen. Essentieel voor het succesvol opereren blijkt het feit dat alle betrokkenen op bestuurlijk/directie niveau vertegenwoordigd zijn in de taakgroepen en mandaat hebben om direct acties in gang te zetten – 11

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

zowel de publieke partners (gemeenten, provincie) als private partners (directie vakantieparken, etc.). Wanneer ingewikkelde besluiten zowel landelijk als regionaal genomen moeten worden, zorgen de taakgroepen voor draagvlak en betrokkenheid bij relevante partijen. De taakgroepen werken op basis van wat de crisis op dat moment vraagt. Dit werkt goed en het maakt de taakgroepen alsook de regio flexibel in het optreden. Naast de zoektocht van het ROT in de werkzaamheden van de taakgroepen is het voor de drie taakgroepen onderling ook niet altijd duidelijk welke werkwijze en activiteiten worden opgepakt. Dit roept met name in de eindevaluatie (terugkijkend) bij betrokkenen een aantal vragen op. Er wordt vastgesteld dat meer periodiek de opgave en werkwijze getoetst kon worden. In het bijzonder aan de doelen die bij de start van de coronacrisis zijn opgesteld en ook op gebied van uitdagingen die lopende de crisis groot waren, zoals op het gebied van de samenwerking met België. Het borgen van de methodiek om te kunnen werken met taakgroepen kan geborgd worden in de crisisorganisatie. Met het besluit om af te schalen naar GRIP-0 en de overgang naar de projectorganisatie wijkt de Veiligheidsregio Zeeland af van een aantal andere veiligheidsregio’s (die in GRIP-4 blijven opereren). De afschaling is gelet op de noodzaak en zuivere crisisbeheersing een passend besluit.

Met dit besluit wordt het lokaal gezag terug in positie gebracht voor het nemen van besluiten met lokale impact of impact voor de langere termijn waarbij juist couleur lokaal prioriteit moet krijgen. De coronacrisis is bovendien nog niet voorbij, maar vraagt vanwege de lange duur om een andere aansturing in Zeeland is dit met de projectorganisatie RBT-C ook na afschaling geborgd. Het is hierbij wel van belang om met elkaar vooruit te blijven kijken en om duidelijke afspraken te maken in welke gevallen opschaling weer noodzakelijk is.

3.3

Besluitvorming

Besluitvorming gaat over het maken van heldere afspraken over hoe de tijdelijke crisisorganisatie tot een besluit komt en/of een besluit neemt waarbij voor iedereen, zowel buiten als binnen de crisisorganisatie, duidelijk is wat en wanneer het besluit wordt of is genomen. Regionale besluitvorming in relatie tot landelijke regie De regie over het bestrijden van de coronacrisis ligt grotendeels bij het Rijk. Dit volgt uit de wet. Het OMT, Catshuisberaad en het kabinet bepalen voornamelijk welke maatregelen worden ingevoerd om corona te bestrijden. De veiligheidsregio’s passen de landelijke maatregelen regionaal toe en vertalen deze naar de regio-specifieke situaties. De landelijke maatregelen blijken soms niet uitvoerbaar of multi-interpretabel. Dit is voor betrokkenen (handhaving en sectie Bevolkingszorg) complex in de doorvertaling van de landelijke richtlijnen naar noodverordeningen en de handhaving. Via het Veiligheidsberaad probeert Veiligheidsregio Zeeland knelpunten op landelijke niveau aan de orde te stellen. Dit heeft wisselend succes. Respondenten hebben het gevoel dat Veiligheidsregio Zeeland zich soms ‘te veel laat leiden door het Haagse’ en ‘weinig weerwoord kan geven’. In enkele fases van de coronacrisis lijkt het effectiever om rechtstreeks (bij het Ministerie, de Tweede Kamer etc.) contact te zoeken dan via de ‘officiële’ route (via het veiligheidsberaad).

De politieke invloed op de besluitvorming neemt ook toe. Een voorbeeld hiervan is de verplaatsing van de starttijd van de avondklok met één uur op initiatief van de Tweede Kamer. Dit resulteert voor de veiligheidsregio’s en betrokken partners (zoals politie) tot veel extra werk. Een ander voorbeeld is de uitzondering voor het gebruik van de coronapas op terrassen, ook op initiatief van de Tweede Kamer. Dit blijkt lastig uitvoerbaar in relatie tot de handhaving en voor de sectoren. De toenemende politieke invloed is een nadrukkelijk knelpunt voor de voorspelbaarheid. Bestuurders benoemen dat het hierdoor steeds complexer wordt om de boodschap uit te dragen en bij te dragen aan het draagvlak waar de regio naar streeft. In de regionale besluitvorming hanteert de regio vanaf de start het uitgangspunt om gezamenlijk op te trekken. Betrokkenen zijn ervan overtuigd dat de bestrijding van de coronacrisis het best slaagt als regionaal eenduidig wordt geopereerd. Dit ter bevordering van het draagvlak onder inwoners en ondernemers. Respondenten betitelen dit als ‘de Zeeuwse aanpak’ en benadrukken het uitgangspunt 12

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

x 13 (gemeenten). De uitleg van de maatregelen, de wijze waarop wordt gehandhaafd en de economische en sociaal maatschappelijke steun moet eenduidig zijn om niet-uitlegbare verschillen te voorkomen. Respondenten benoemen dat het gedurende de hele crisis is gelukt om dit uitgangspunt vast te houden. Overkoepelende reflectie en lessen Wij herkennen het knelpunt in relatie tot de toenemende invloed van ministeries, sectoren en politiek op de landelijke besluiten. Het Veiligheidsberaad was de ene keer invloedrijker dan de andere keer. Dit was hoofdzakelijk het gremium waarbinnen de Veiligheidsregio Zeeland haar zienswijze over knelpunten kon delen. Desalniettemin valt – ten opzichte van andere regio’s – op dat Veiligheidsregio Zeeland nadrukkelijk zoekt naar bestuurlijke invloed op nationaal niveau om invloed uit te oefenen en aandacht te vragen voor specifieke problematiek van de regio. Dit vereist dat Veiligheidsregio Zeeland haar netwerk van ministeries en ambtenaren verder versterkt. Op deze manier kan de invloed worden vergroot. Veiligheidsregio Zeeland werkt met duidelijke uitgangspunten. Dit draagt bij aan het verkrijgen en behouden van een gezamenlijke aanpak. Bij aanvang van de crisis geldt het uitgangspunt ‘we gaan voor maatwerk, maar trekken gezamenlijk op’. Dit resulteert vroegtijdig in een eenduidige regionale aanpak.

Niet alleen in de toepassing van de coronamaatregelen, maar ook bijvoorbeeld in relatie tot het kwijtschelden van bepaalde belastingen om ondernemers te ondersteunen. Deze gemeenschappelijkheid slaagt ondanks de verschillen in vraagstukken en uitdagingen tussen de afzonderlijke gemeenten (meer grensissues, meer Brabant-georiënteerde gemeenten, meer toeristische gemeenten, etc.).

3.4

Informatiemanagement en situationeel beeld

Informatiemanagement omvat het verzamelen, analyseren, selecteren en beschikbaar stellen van informatie aan de crisisorganisatie. Dergelijke informatie is relevant voor alle betrokken functionarissen en organisaties waarmee samengewerkt wordt. Het zorgdragen voor een helder, eenduidig en gevalideerd beeld is belangrijk voor de gehele crisisorganisatie. Tijdens de crisis ontstaat een grote hoeveelheid aan informatie en daarmee ontstaan ook verschillende informatielijnen en behoeftes. Burgemeesters hebben eigen adviseurs en worden gevoed vanuit hun eigen gemeente. Zij krijgen informatie via de RBT(+) overleggen, de updates via de mail/nieuwsbrieven en de diverse (informele) afstemmingsmomenten op thema. Binnen de witte kolom wordt veel informatie opgehaald bij zorgpartners en ook vanuit de bestuurlijke taakgroepen wordt informatie opgehaald en met elkaar gedeeld. Dit alles leidt soms tot verschillende informatiebeelden bij bestuurders en tussen de verschillende teams. Hiernaast ervaren een aantal functionarissen die niet deelnemen aan het Regionaal Beleidsteam (RBT) een bepaalde mate van zij-sturing op basis van deze informatiestromen. Respondenten benoemen dat het ene overleg of team vaak over meer, nieuwe of andere informatie beschikt, terwijl het andere nog werkt met oude inzichten.

De crisisorganisatie maakt gebruik van verschillende systemen (platformen) zoals LCMS, Whatsapp, mail, calls, nieuwsbrieven, etc. Het gevolg is regelmatig onduidelijke historie van informatie en bijbehorende archivering. Voor respondenten compliceert dit in het gezamenlijk opstellen van een integraal situationeel beeld. Praktisch zorgde dit bij respondenten voor belemmeringen in het goed kunnen voorbereiden van vragen van bijvoorbeeld inwoners en ondernemers, maar ook als vanuit een gemeente vragen werden gesteld aan de crisisorganisatie. De informatiehuishouding wordt gedurende de crisis steeds beter vormgegeven en ook de invulling van ieders rol en hoe deze zich tot elkaar verhouden krijgt de nodige aandacht. Onduidelijkheden worden met elkaar uitgesproken of er worden aanpassingen doorgevoerd om de informatieoverdracht te versterken. De operationeel leider neemt deel in het RBT. Besluitenlijsten worden gedeeld met het

13

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

Regionaal Operationeel Team en lopende de crisis ontstaan initiatieven die bijdragen aan het informatiemanagement en het opstellen van een gezamenlijk situationeel beeld. Onder andere: i.

Na ieder veiligheidsberaad is er telefonisch of digitaal (MS-Teams) contact tussen de voorzitter van de Veiligheidsregio, de burgemeesters uit de regio en hun directe adviseurs. Hierin deelt de voorzitter van de Veiligheidsregio de sfeer van het veiligheidsberaad, de adviezen die het geeft en de aandachtspunten die hieruit naar voren komen. Een verslag van dit overleg is vervolgens ook direct input voor het RBT+. Dit resulteert in een gemeenschappelijk beeld bij alle betrokken bestuurders. Het vaste ritme tussen Veiligheidsberaad, RBT en RBT+ draagt bovendien bij aan de voorspelbaarheid van de informatievoorziening voor betrokkenen.

ii.

De verschillende teams hebben WhatsApp-groepen. De digitale communicatiemiddelen worden volop benut tijdens deze crisis. Het blijkt een openbaring. Diverse appgroeps worden opgericht en er zijn regelmatig digitale vergaderingen. Het wordt benut om informatie te delen, maar ook om elkaar snel te vinden als de nood hoog is. Dit biedt volgens veel respondenten in veel gevallen de mogelijkheid om laagdrempelig af te stemmen en het informatiebeeld te delen.

iii. De gemeenteraden worden geïnformeerd. Dit verloopt via brieven en gezamenlijke webinars. Het doel is vooral om draagvlak te verkrijgen, de gemeenteraden passend te betrekken en verantwoording af te leggen over de activiteiten binnen de Veiligheidsregio/crisisaanpak. In het kader van de verantwoording maakt de regio een uitgebreide verantwoordingsrapportage waarin het verloop van de crisis tot december 2020 en alle besluiten zijn opgenomen. De AOV’ers en gemeentesecretarissen worden met een periodiek overzicht ‘Keek op de Week’ door de crisis- en projectorganisatie op de hoogte gehouden. Dit draagt bij aan de informatiedeling en het gezamenlijk optrekken met alle gemeenten. LCMS (Landelijk Crisis Management Systeem) Betrokkenen in de crisisorganisatie vonden het lastig om op basis van LCMS een actueel beeld te verkrijgen. Dit had maken met de (on)mogelijkheden van het systeem. Door de lange duur en omvang van de crisis loopt het systeem dat is ingericht voor flitsrampen tegen beperkingen aan of zijn juist aanvullende afspraken nodig op welke manier informatie in LCMS moet worden opgenomen. Voor veel respondenten is het niet altijd duidelijk welke informatie op welke plek geregistreerd moet worden of juist opvraagbaar is. Tot slot zijn niet alle partners op LCMS aangesloten, zoals bijvoorbeeld de nietacute zorg.

Dashboards De regio doet positieve ervaringen op met het ontwikkelen en benutten van dashboards. BOA’s en politie ontwikkelen op deze manier een gezamenlijk beeld over drukte. De informatie van de ene gemeente kan dankzij de dashboards worden benut door andere gemeenten. Wel is dit beperkt tot openbare orde en handhaving. Respondenten geven aan dat in de toekomst gewerkt kan worden met een regionaal dashboard zodat ook de bredere ontwikkelingen binnen de regio en de effecten van de genomen maatregelen regionaal meer inzichtelijk zijn bij een langlopende crisis. Specifieke informatieverzoeken Het wekelijkse ‘witte keten’ beeld zoals aangeleverd door de DPG, wordt als waardevol ervaren door de bestuurders en betrokken partners. In vele ROT en RBT overleggen wordt waar het kan en mogelijk een vertaling gemaakt van het landelijke beeld naar het regionale (of zelfs lokaal) beeld. Individueel is er ook een grote informatiebehoefte. Vanwege de lange duur en de hoeveelheid aan informatie gaan partijen zelf op zoek naar antwoorden. Burgemeesters vroegen bijvoorbeeld rechtstreeks aan de GHOR om informatie, terwijl ook vanuit andere lijnen uit een gemeente vragen worden gesteld. Bijvoorbeeld vanwege schrijnende situaties (zoals beperkte bezoekmogelijkheden bij begrafenissen) en om medeleven te kunnen uiten. Dergelijke specifieke informatieverzoeken leiden 14

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

op momenten tot onbegrip bij de GGD en GHOR, omdat zij heel druk zijn en deze vragen niet passen in de belangrijke opgave B&C-onderzoek, testcapaciteit e.d. Overkoepelende reflectie en lessen Normaal gesproken is er voor de crisisorganisatie sprake van een lokaal/regionaal incident met een (veelal) regionale aanpak. De coronacrisis is een landelijke/mondiale crisis met regionale toepassingen. Het raakt iedereen, waardoor veel organisaties zijn betrokken. De crisis leidt tot een continue stroom aan informatie. Het is noodzakelijk om afspraken te maken over welke informatie de verschillende kolommen in de crisisorganisatie van elkaar nodig hebben. Het met elkaar vaststellen in hoeverre informatie noodzakelijk is voor de uitvoering van de taak of de opgave is hierbij leidend. Dit kan meer zijn dan alleen de informatie die de crisisorganisatie en partners zelf voorhanden hebben. De Veiligheidsregio heeft tijdens de coronacrisis ook ervaring opgedaan met het verzamelen en bundelen van open source informatie, zoals drukte in de zomermaanden. Ondanks dat dit nu vaak handmatig en via GoogleMaps is gedaan is het belangrijk om ook deze bronnen te verkennen en te erkennen door deze wanneer nodig formeel op te nemen. Binnen de dynamiek van een langdurige crisis en uitgebreide crisisorganisatie blijft het ingewikkeld om elkaar goed te blijven meenemen in beeld-, oordeel- en besluitvorming.

Respondenten die niet in het RBT deelnemen geven aan dat met name de context waarom een besluit is genomen ontbreekt. Het maken van goede afspraken en delen van context rondom bersluitvorming heeft prioriteit. Naast het professionaliseren in het omgaan met LCMS is een mogelijke oplossing ook het verder versterken van de digitale manier van samenwerken. Deze is door veel betrokkenen prettig en efficiënt gebleken. Het met elkaar delen kan via deze nieuwe manier van werken voor toekomstige crises worden vormgegeven. Het is dan belangrijk hier ook mee te oefenen, omdat naast een platform ook nieuwe tool om bijvoorbeeld informatie te delen moet worden ontwikkeld. Lopende de crisis ontstaan er verschillende verwachtingen tussen de gedeelde bestuurlijke informatie in bijvoorbeeld het RBT en specifieke informatiebehoefte van bestuurders. Een verschil in mening op momenten in wat als inhoudelijk relevant of urgent wordt geacht. Ongeacht de vraag in hoeverre deze informatie noodzakelijk is voor een goede uitvoering van bijvoorbeeld de burgemeesters-rol, is het belangrijk om met elkaar stil te staan bij welke informatie bij de andere partij wordt opgevraagd en in hoeverre dat noodzakelijk is, rekening houdend met elkaars piek en taken.

3.5

Samenwerking

Samenwerking bij een crisis vereist dat het speelveld met alle doelgroepen die kunnen bijdragen aan het oplossen van de crisis en//of het beperken van de impact worden ingezet. Het is hierbij belangrijk om de integraliteit te bewaken en afspraken te hebben over de wijze waarop wordt samengewerkt, omdat de actie van één invloed kan hebben op anderen of op de gezamenlijke opgave. Het opstellen van overkoepelende uitgangspunten en/of leidende principes helpt in het bewaken van de integraliteit. Samenwerking witte kolom De Directeur Publieke Gezondheid (DPG) is in de coronaperiode structureel betrokken in de advisering. Iedere RBT-vergadering start met een medisch beeld. Dat zorgt voor begrip en een duidelijk gemeenschappelijk doel bij alle betrokkenen. De samenwerking tussen de GGD en de gemeenten verloopt goed. Bijvoorbeeld rond de inrichting van test- en vaccinatielocaties. De vaccinatiecampagne wordt zorgvuldig opgebouwd in Veiligheidsregio Zeeland. Zeeland wordt daarmee als blauwdruk voor andere regio’s gezien. De private sectoren kijken mee bij de opzet en kunnen ook advies geven. Met het uitvoeren van een informele audit wordt feedback opgehaald en de campagne waar nodig aangepast.

15

Eindevaluatie Coronacrisis – Veiligheidsregio Zeeland – Januari 2022

Het is voor de Veiligheidsregio een uitdaging om een helder beeld te krijgen bij hoe het de witte kolom kan ondersteunen. Dit leidt soms tot besluiten die vanwege de actuele situatie niet per se noodzakelijk zijn. Een voorbeeld hiervan is de discussie en het voorgenomen besluit over coronacentra of coronahotels. Dit lijkt vooral te worden gebaseerd op basis van ervaringen elders en het gevoel dat er iets moet gebeuren in plaats van dat dit wordt gebaseerd op basis van de actuele situatie in de ziekenhuizen. In ROAZ-verband (Rotterdam-Rijnmond, Zuid-Holland-Zuid en Zeeland) wordt nauw samengewerkt. De samenwerking wordt sterker gedurende de aanpak. Ook wordt er samengewerkt met Veiligheidsregio West-Brabant en Zeeland in de algemene en functionele kolom. De intensiteit en ervaringen van samenwerking verschilde. Samenwerking met België (grensgebied) Bij een volgende corona-uitbraak zal de Belgische regering Veiligheidsregio Zeeland wordt meerdere de grenzen niet meer op slot gooien zoals afgelopen keren verrast door de maatregelen in België. maanden is gebeurd. Ook wordt het overleg tussen Dit leidde tot vervelende situaties, Nederlandse en Belgische overheden geïntensiveerd om bijvoorbeeld als plots roadblocks zijn ervoor te zorgen dat de verschillen in aanpak van het geplaatst op de grens.