4.1 BRI - eindrapport onderzoek Intervence

Eindrapport

Evaluatie van het proces van heroverweging van de inkooprelatie met Intervence

Een breuk in de relatie met Intervence: hoe verliep de voorbereiding en besluitvorming in dat proces en wat kunnen we daarvan leren?

www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Colofon Deze rapportage is opgesteld in opdracht van de Begeleidingscommissie Rekenkameronderzoek Intervence. De rapportage geeft zicht op het proces van voorbereiding en besluitvorming met betrekking tot de inkooprelatie van de Zeeuwse gemeenten met de gecertificeerde instelling Intervence en de lessen die daaruit getrokken kunnen worden. De rapportage is opgesteld door twee onderzoekers van het bestuurlijk onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: Ing. Peter Struik MBA en Hilda Sietsema.

Noordwijk, 12 december 2022

Pagina 1

Inhoudsopgave Introductie ......................................................................................................2

Deel 1

De Kern ............................................................. 5

1

Vraagstelling .......................................................................................... 6

2

Kwaliteitskader: hulpmiddel voor ordening en duiding ............................. 7

3

Conclusies .............................................................................................. 9

4

Aanbevelingen....................................................................................... 15

Deel 2 1

De Bevindingen ................................................ 18

Bestuurlijke context ............................................................................... 19

1.1 Het bestuurlijk systeem als geheel en actuele ontwikkelingen ............................... 22 1.1.1 Het huidige bestuurlijke systeem als geheel ........................................................... 22 1.1.2 Actuele ontwikkelingen in de hervorming van het Jeugdstelsel ............................. 24 1.2 Bestuurlijke inrichting inkoop Jeugdhulp Zeeland .................................................. 25 1.3 De relatie met Intervence ........................................................................................ 31

2

Het proces ............................................................................................. 35

2.1 2.2

De aanleiding en doel van het proces van heroverweging van de inkooprelatie ......39 Het proces en de cruciale momenten ..................................................................... 40

3

Samenspel tussen raden en colleges ...................................................... 50

3.1 3.2

De rol van de raden.................................................................................................. 51 Informatievoorziening ............................................................................................ 52

Deel 3

De bijlagen ...................................................... 53

Bijlage 1

Historische reconstructie van het proces .................................... 54

Bijlage 2

De drie scenario’s ...................................................................... 70

Bijlage 3

Systeemverantwoordelijkheid ................................................... 71

Bijlage 4

Respondenten- en bronnenlijst .................................................. 76

Bijlage 5

Bestuurlijke reacties van de colleges van B&W ...........................84

Bijlage 6

Nawoord BRI ........................................................................... 116

Pagina 2

Introductie Introductie De gezamenlijke rekenkamer(commissie)s van Borsele, Goes, Hulst, Kapelle, Middelburg, NoordBeveland, Schouwen-Duiveland, Sluis, Tholen, Veere en Vlissingen hebben onderzoek laten doen naar het proces van voorbereiding en de besluitvorming met betrekking tot de heroverweging van de inkooprelatie tussen de Bestuurscommissie (GGD Zeeland) en de gecertificeerde instelling Stichting Intervence. Hiertoe is de Begeleidingscommissie Rekenkameronderzoek Intervence (BRI) ingericht, waarin alle deelnemende rekenkamercommissies zijn vertegenwoordigd. Onderzoekers van ons bureau hebben het onderzoek uitgevoerd waarbij de BRI fungeerde als directe opdrachtgever. De onderzoekers hebben gedurende het onderzoeksproces gerapporteerd aan de BRI. De aanleiding van het onderzoek was dat het proces heeft geleid tot een relatiebreuk tussen de Zeeuwse gemeenten en de Stichting Intervence, waaraan een complex besluitvormingsproces voorafging. Voor de Zeeuwse gemeenten was het een unieke situatie, die een substantiële bestuurlijke inzet vroeg. Het zorgde voor onrust in de gemeenteraden, bij ouders van cliënten, medewerkers van Intervence, kinderrechters. Het leidde zelfs tot vragen in de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Reden temeer voor de rekenkamercommissies om het proces te evalueren met een onderzoek. Het voorliggende rapport bevat het resultaat van dit onderzoek.

Achtergrond In Nederland zijn er momenteel vijftien gecertificeerde instellingen die zich bezig houden met jeugdbescherming en -reclassering1. Maatregelen die binnen de jeugdbescherming en -reclassering vallen worden door een rechter worden opgelegd en zijn zeer ingrijpend voor betrokkenen. Er is dan sprake van gedwongen hulp, die als laatste middel wordt ingezet als niets anders meer helpt. Het gaat daarbij om een zeer kwetsbare groep kinderen en jongeren met grote problemen. Ze worden bijvoorbeeld thuis mishandeld of seksueel misbruikt, zijn verslaafd of hebben ouders met een verslaving, zijn in aanraking geweest met justitie en/of hebben te maken met psychiatrische problematiek. Alleen gecertificeerde instellingen mogen deze maatregelen uitvoeren; met een certificering tonen de instellingen aan te voldoen aan de kwaliteitseisen die de overheid stelt. Omdat het om een zeer kwetsbare groep gaat houden de Inspectie Jeugdzorg, de Inspectie Veiligheid en Justitie en het Keurmerkinstituut gezamenlijk toezicht op organisaties die jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoeren. In Zeeland boden vier gecertificeerde instellingen jeugdbescherming en -reclassering: Stichting Intervence, het Leger des Heils, de William Schrikker Stichting en Briedis Jeugdbescherming. Stichting Intervence was met circa 760 cliënten de grootste gecertificeerde instelling (GI) van Zeeland.

Hierdoor was Stichting Intervence zo belangrijk dat als zij om wat voor reden zou stoppen, dit grote gevolgen zou hebben voor de continuïteit van de jeugdbescherming en -reclassering in Zeeland. Het bestuurlijke besluitvormingsproces over de inkooprelatie met Intervence was daarmee voor de Zeeuwse gemeenten een complex en belangrijk proces dat tevens onder hoge (tijds)druk is verlopen. Het voorliggende rapport gaat in op dit proces waarbij de rollen, bevoegdheden en het handelen van verschillende betrokkenen zullen worden belicht. De bedoeling hiervan is nadrukkelijk om te ‘leren’ van het proces: wat ging goed en wat kon beter? Hierbij hebben wij niet alleen oog voor de Zeeuwse gemeenten, maar ook voor andere gemeenten en de jeugdzorg als geheel. Gezien de complexiteit

1 Bron: https://keurmerk.nl/zorg-welzijn/certificatie-zorg-en-welzijn

Pagina 3

van de jeugdzorg is het namelijk niet uit te sluiten dat soortgelijke vraagstukken zich ook in de toekomst kunnen voordoen bij andere gemeenten in Nederland. Leeswijzer Deel 1 De Kern

Dit deel is voor de lezer die snel de conclusies en aanbevelingen tot zich wil nemen. Het kan eigenstandig worden gelezen worden en bevat het doel de centrale vraagstelling en conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek. In de conclusies wordt een oordeel gegeven over de kwaliteit van het bestuurlijke proces aan de hand van een kwaliteitskader. Dat kwaliteitskader is verder is toegelicht in hoofdstuk 2 van dit deel.

Deel 2 De Bevindingen

Dit deel is voor de lezer die verdieping zoekt en een nadere onderbouwing van de conclusies tot zich wil nemen. In dit deel worden de deelvragen van het onderzoek beantwoord aan de hand van kernbevindingen. De kernbevindingen bevatten een analyse van bevindingen, zonder oordeelsvorming. In verschillende onderliggende paragrafen zijn de kernbevindingen verder in detail uitgewerkt.

Bijlagen

Dit deel bevat de bijlagen: > De historische reconstructie van het proces; > De toelichting van de drie scenario’s; > De theorie over systeemverantwoordelijkheid; > De respondenten- en bronnenlijst.

Onderzoeksverantwoording Voordat dit eindrapport met conclusies en aanbevelingen is aangeboden aan de colleges van de gemeenten voor een bestuurlijke zienswijze, is deel 2 ‘De bevindingen’ van het rapport aangeboden aan de ambtelijke organisaties van de Zeeuwse gemeenten voor een verificatie. Dit is een gebruikelijke werkwijze van lokale rekenkamers. Het doel is om zorg te dragen dat de conclusies zijn gebaseerd op een juiste feitelijke weergave van de situatie. Eventuele onjuistheden worden altijd door de onderzoekers gecorrigeerd, zo ook in dit voorliggende onderzoek. De wijze waarop de onderzoekers de op- en aanmerkingen hebben verwerkt is verantwoord aan de BRI. Eén opmerking uit de ambtelijke verificatie verdient ons inziens aandacht om apart verantwoording over af te leggen. We lichten dat hieronder dan ook verder toe. Bij de start van het onderzoek heeft de BRI aangegeven een onderzoek te willen doen naar de voorbereiding en de besluitvorming over de beëindiging van de inkooprelatie tussen de Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg en Intervence. Dit is aanvankelijk dan ook als (werk)titel van het onderzoek/rapport gebruikt, en ook zo in de vraagstelling (hoofd- en deelvragen) geformuleerd.

Uit de ambtelijke verificatie bleek dat het gebruik van de zinsnede ‘beëindiging van de inkooprelatie’ al vooraf bij de lezer de indruk wekt dat de Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg Intervence actief en met dat enige doel een besluit heeft genomen om de inkooprelatie te beëindigen. Uiteraard is het niet de bedoeling dat met een werktitel, en formulering van onderzoeksvragen, er al vooraf een gekleurd beeld bij de lezer ontstaat. De onderzoekers hebben ook gedurende het onderzoek vanuit een objectieve positie hun werk verricht en ook niet vanuit een vooraf opgestelde hypothese gewerkt. De bevindingen uit het onderzoek laten dit ook zien. Daarom is in dit

Pagina 4

eindrapport de werktitel herzien en zijn de onderzoeksvragen neutraler gesteld. We spreken in dit rapport verder over ‘het proces van heroverweging van de inkooprelatie’. Dit is verder niet van invloed geweest op de bevindingen en conclusies uit het onderzoek.

Pagina 5

Deel 1

De Kern

Pagina 6

1

Vraagstelling De BRI heeft de onderstaande centrale vragen en deelvragen vastgesteld voor het onderzoek. De centrale vragen worden in dit deel I van het rapport beantwoord, met de conclusies en aanbevelingen in hoofdstukken 3 en 4. De deelvragen worden behandeld in deel II van dit rapport. Centrale vraagstelling van het onderzoek > Hoe is de voorbereiding van en de besluitvorming met betrekking tot de heroverweging van de inkooprelatie, tussen de Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg en Intervence verlopen? Hoe verhoudt dit zich tot de kaderstellende en controlerende rollen van de gemeenteraden? > In hoeverre is het handelen van de Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg in dezen doeltreffend, doelmatig en rechtmatig geweest? > Zijn er verbeterpunten aan te wijzen en zo ja, welke zijn dit? > In het geval van verbeterpunten: wat zijn dan in het bijzonder aanbevelingen voor het samenspel tussen de gemeenteraden en de colleges? Deelvragen INVENTARISATIE: BESTUURLIJKE CONTEXT 1 Wat is de bestuurlijke context waarbinnen de heroverweging van de inkooprelatie kan worden geduid? > Welke afspraken golden tussen de gemeentebesturen, de Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg en Intervence in het algemeen? Welke afspraken golden tussen de gemeenteraden en colleges inzake kaders, mandatering, wijze van gemeentelijke besluitvorming en informatievoorziening (actief en passief)? > Welke

verantwoordelijkheden en bevoegdheden heeft de Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg als het gaat om het aangaan en beëindigen van inkooprelaties met zorgaanbieders? > Hebben de gemeenteraden kaderstellende en controlerende rollen als het gaat om het aangaan en beëindigen van inkooprelaties door de Bestuurscommissie met zorgaanbieders? Zo ja, hoe laten die rollen zich dan omschrijven? PROCESRECONSTRUCTIE

2

Welke relevante feiten kunnen worden geïdentificeerd in het proces van heroverweging van de inkooprelatie, en de breuk van deze relatie? > Wat was de aanleiding tot de voorbereiding van de besluitvorming over de inkooprelatie en de breuk van deze relatie? > Wat was de doelstelling die men voor ogen had met het proces? > Hoe is de voorbereiding en besluitvorming verlopen? > Wat waren cruciale momenten van (her)overweging? > Hoe is op die momenten invulling gegeven aan de afspraken die gelden tussen de gemeenteraden en de colleges inzake kaders, mandatering, wijze van gemeentelijke besluitvorming en informatievoorziening (actief en passief)? > Hoe verhoudt zich dit tot de kaderstellende en controlerende rollen van de raden?

3

Hoe was het samenspel tussen de gemeenteraden en de colleges gedurende het proces en, in het bijzonder met betrekking tot de cruciale momenten van (her)overweging? > Hoe zijn de raden door de colleges in positie gebracht? > Hoe was de informatievoorziening richting de raden? > Hoe hebben de raden hun kaderstellende en controlerende rol ingevuld?

Pagina 7

2

Kwaliteitskader: hulpmiddel voor ordening en duiding Voor de evaluatie van het proces van heroverweging van de inkooprelatie met Intervence hebben we een kwaliteitskader gebruikt. Zie de figuur op de volgende bladzijde. Met het kwaliteitskader kunnen complexe besluitvormingsprocessen worden doorgrond. Het is een hulpmiddel voor ordening en duiding van de bevindingen en bestaat uit drie hoofdonderdelen met hoofdnormen: > Procesresultaten: het politiek-bestuurlijk proces leidt tot de realisatie van maatschappelijke opgaven, goed democratisch samenspel en constructieve samenwerking tussen actoren in dat proces; > Regie: de sturing is gericht op de afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een samenhangend geheel; 2 > Voorwaarden: om de procesdoelen te realiseren, en adequaat regie te voeren over het politiekbestuurlijk proces, is het nodig om een aantal voorwaarden in te richten: een faciliterend wettelijk kader, een professionele vormgeving van het proces en persoonlijk leiderschap. Elk hoofdonderdeel bestaat uit onderliggende kwaliteitscriteria voor een goed proces. Dit zijn de normen om een oordeel te kunnen vormen over de kwaliteit van het proces als geheel, of die van verschillende onderdelen. Zie hiervoor de rechterkant van de figuur op de volgende bladzijde.

De normen zijn voor een deel algemeen, en voor een deel toegesneden op de situatie rondom het proces van heroverweging van de inkooprelatie met Intervence. Tijdens het onderzoek bleek het complexe begrip ‘systeemverantwoordelijkheid’ regelmatig te worden genoemd door betrokkenen. Aangezien dit een complex begrip is, en waarover al snel verschillende beelden over kunnen bestaan, schetsen we in bijlage 3 een uitgebreider theoretisch kader waarmee wij het begrip ‘systeemverantwoordelijkheid’ in dit onderzoek benaderen.

2 Deze definitie is ontleend van Partners+Pröpper voor het ministerie van BZK, 2004

Pagina 8

Pagina 9

3

Conclusies In dit hoofdstuk beantwoorden we de eerste drie centrale vragen van het onderzoek. Centrale vraagstelling van het onderzoek > Hoe is de voorbereiding van en de besluitvorming met betrekking tot de heroverweging van de inkooprelatie, tussen de Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg en Intervence verlopen? Hoe verhoudt dit zich tot de kaderstellende en controlerende rollen van de gemeenteraden? > In hoeverre is het handelen van de Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg in dezen doeltreffend, doelmatig en rechtmatig geweest? > Zijn er verbeterpunten aan te wijzen en zo ja, welke zijn dit?

Vooraf… Het systeem en bestuurlijk stelsel waarmee de Jeugdzorg is ingericht is uitermate complex. Het is voor geen enkele speler makkelijk om het gehele speelveld goed te overzien. Als je in dat speelveld opereert is het dus belangrijk om vooraf goed overzicht te organiseren en zicht te hebben op alle afhankelijkheden die spelen in het systeem. Voordat we conclusies trekken vinden wij het belangrijk de bovenstaande opmerking te maken. Dat is ons inziens nodig om de onderstaande conclusies in de juiste context te kunnen plaatsen. Wij constateren namelijk dat het gehele systeem en bestuurlijke stelsel van Jeugdzorg dermate complex is, dat van geen enkele speler verwacht mag worden hier volledig grip op te hebben. Niemand is in staat een doorslaggevende rol te spelen, er zijn teveel afhankelijkheden in het systeem om dat te kunnen doen. Dat geldt ons inziens voor de raden van de Zeeuwse gemeenten, de colleges, de Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg, maar ook voor het toenmalige bestuur van Intervence. Met dat gegeven is het dus uitermate belangrijk om goed overzicht te organiseren. Wij bezien de onderstaande conclusies dan ook in dit licht om daar verdere lering uit te trekken. De conclusies zijn verder opgebouwd langs het kwaliteitskader zoals dat is opgenomen in hoofdstuk 2 van het rapport. Hiermee komen we tot conclusies voor procesresultaten, regie en de voorwaarden.

Conclusie 1: De procesresultaten Het proces van beëindiging van de inkooprelatie heeft achteraf gezien, en ondanks de grote inspanningen van de Bestuurscommissie en de Kopgroep, niet de resultaten opgeleverd die de gemeenten voor ogen hadden. Dit zowel met betrekking tot de opgaven, de samenwerking als het democratisch samenspel. Want: A

De continuïteit van jeugdbescherming en -reclassering is op momenten tijdens het proces onder een kritische ondergrens gekomen. Uiteindelijk is de continuïteit wel gerealiseerd, maar de gemeenten zijn duurder uit dan zij voor ogen hadden.

B

Het samenspel tussen de Bestuurscommissie en Intervence is aanvankelijk constructief, maar gaandeweg verliezen de partijen het vertrouwen in elkaar. Vanaf dat moment wordt er langs elkaar heen gewerkt; de partijen accepteren elkaars voorwaarden niet meer. De rol van de Bestuurscommissie verschuift daarmee van inkoper en samenwerkingspartner naar die van probleemeigenaar.

C

Het democratisch samenspel met de raden verloopt in de eerste fases van het proces conform de vastgestelde regelingen en afspraken. In een latere fase niet meer, omdat de Bestuurscommissie naar instrumenten moest grijpen die buiten haar inkoopbevoegdheden lagen.

Pagina 10

Deelconclusie 1A De opgave van de gemeenten om te voorzien in een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van gecertificeerde instellingen is op momenten onder een kritische ondergrens gezakt, want: > Intervence was gaandeweg niet meer in staat de zorg te waarborgen. Het proces van heroverweging van de inkooprelatie leidde op zichzelf tot extra versnelde uitstroom van benodigde personele capaciteit. Daarmee kwam de continuïteit van jeugdbescherming en reclassering onder een kritische ondergrens; > De inkooprelatie met Intervence was op enig moment beëindigd, mede op initiatief van Intervence zelf en later ook besloten door de Bestuurscommissie. Even later werd het certificaat van Briedis door het Keurmerkinstituut ingetrokken. Het was voor Briedis niet meer mogelijk om de onderhanden maatregelen van Intervence over te nemen. Er ontstonden twee problemen tegelijkertijd die elkaar nog eens negatief versterkten: Intervence wilde en kon de zorg niet meer waarborgen en er was geen partij die de maatregelen kon overnemen; > De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de Jeugdautoriteit constateerden dat de regio Zeeland er niet in slaagde passende hulp in te zetten voor elk kind met een jeugdbeschermingsen/of jeugdreclasseringsmaatregel; > De minister van JenV heeft uiteindelijk ingegrepen en dwong de gemeenten te kiezen voor een overname van Intervence door JB west.

Ook de financiële doelen van de gemeenten zijn niet bereikt. De gemeenten zijn uiteindelijk als gevolg van het proces duurder uit dan voorheen. Dit door tariefsverhogingen voor alle gecertificeerde instellingen en kosten die door de gemeenten moesten worden betaald voor overdracht van maatregelen van Intervence naar JB west, evenals de kosten voor de overname van Intervence door JB west. Doordat de minister dit laatste heeft afgedwongen bevond JB west zich namelijk in een monopolistische positie om financiële voorwaarden te stellen aan de gemeenten, die daardoor ook niet meer onderhandelbaar waren.

Deelconclusie 1B Al lange tijd speelden er problemen ten aanzien van de kwaliteit van dienstverlening van Intervence. De oorzaak lag in een te hoog personeelsverloop en ziekteverzuim en Intervence gaf aan dat er sprake was van een dalende instroom waardoor de inkomsten daalden. Om de problemen het hoofd te bieden verschuift de relatie tussen de Bestuurscommissie en Intervence gaandeweg van een inkoop- naar een samenwerkingsrelatie, want: > Het Portefeuillehouderoverleg Jeugd besloot om Intervence door te ontwikkelen naar een zogenaamde ‘Innovatieve GI’. De portefeuillehouders zagen dit als een manier om de continuïteit van Intervence te waarborgen. Het besluit werd genomen om Intervence, op basis van exclusief partnerschap, uit te laten groeien tot een brede leverancier van diensten op het gebied van jeugdbescherming en jeugdreclassering, zowel vanuit het wettelijk gedwongen kader als vanuit het preventief justitieel kader (drang maatregelen); > De zorgen over de kwaliteit van dienstverlening van Intervence bleven echter aanhouden. De Bestuurscommissie vroeg Intervence hiervoor een verbeterplan op te stellen en deze uit te voeren. Na enige tijd waren verbeteringen zichtbaar, echter gaandeweg begonnen ook financiële problemen bij Intervence verdere verbeteringen in de weg te staan. Hiertoe besloten de gemeenten Intervence te ondersteunen met financiële instandhoudingsbijdragen.

Dit onder de voorwaarden dat deze financiële middelen zouden worden ingezet voor het verder doorvoeren van verbeteringen. Op enig moment ontstonden echter ook acute financiële problemen bij Intervence; zonder ingrijpen zou een faillissement onafwendbaar zijn. Intervence bleek niet in staat haar organisatie tijdig af te schalen, in een voor de gemeenten acceptabel tijdsbestek en acceptabele financiële kaders. Een structurele afschaling van de organisatie, en daarmee verlaging van vaste kosten, was nodig. Dit

Pagina 11

vanwege een afname in de instroom ten aanzien van ‘drangmaatregelen’. De afname van deze instroom was het gevolg van gemeentelijk beleid, dat het eerdere besluit om Intervence door te ontwikkelen naar een innovatieve GI doorkruiste. Er was inmiddels binnen de Zeeuwse gemeenten een breed gedragen visie dat drang maatregelen niet thuis zouden horen bij gecertificeerde instellingen. Intervence stelde echter steevast als voorwaarde dat de daling in drangmaatregelen moest worden gestopt en dat de gemeenten deze maatregelen aan Intervence zouden moeten toekennen. Het bestuur van Intervence en de Bestuurscommissie komen niet tot overeenstemming en op enig moment verliezen de partijen het vertrouwen in elkaar. De Bestuurscommissie besloot daarom een eigen koers te varen door verschillende scenario’s te onderzoeken, waaronder de overdracht van maatregelen naar andere gecertificeerde instellingen of een overname van Intervence door een andere gecertificeerde instelling. Hiermee verschoof de relatie met Intervence verder door en werd de Bestuurscommissie probleemeigenaar.

Deelconclusie 1C Het democratisch samenspel met de raden verloopt in de eerste fases van het proces conform de vastgestelde regelingen en afspraken. De Bestuurscommissie bevindt zich dan nog in de rol van inkoper. Zoals hiervoor beschreven verschuift deze rol naar die van probleemeigenaar. In die rol doet de Bestuurscommissie veel meer dan enkel het inkopen van diensten en beheren van contracten. Er worden onderzoeken uitgezet over de inrichting van het GI-veld, scenarioanalyses gedaan waarin onder andere fusies/overnames voorkwamen, afspraken gemaakt met ministeries et cetera. In die rol volstaat het inkoop-instrumentarium niet meer en moest de Bestuurscommissie dus naar geheel andere instrumenten grijpen, die buiten de voor haar vastgestelde bevoegdheden op het terrein van inkoop en contractmanagement lagen. Niemand, zowel de Bestuurscommissie als colleges en raden, maken echter pas op de plaats om nieuwe afspraken te maken over hoe met elkaar om te gaan, met oog voor het democratisch samenspel. De vraag of de bevoegdheden van de Bestuurscommissie passend waren, komt achteraf wel aan de orde met een zelfreflectie van de Bestuurscommissie op het gehele proces. Dit is echter achteraf, niemand doet dit vooraf of tussentijds. De raden worden hiervoor niet in positie gebracht, maar zij trekken ook niet zelf aan de rem.

De raden hebben dan ook achteraf grote vraagtekens bij het genomen besluit om bevoegdheden te delegeren. Zij hebben het gevoel dat zijn alleen nog konden ‘tekenen bij het kruisje’.

Conclusie 2: Regie en systeemverantwoordelijkheid In de eerste fasen voert de Bestuurscommissie de regie over het proces, maar dit wordt in de laatste fase overgenomen door het ministerie. De Bestuurscommissie, en daarmee de raden en colleges, raken dan de regie geheel kwijt en worden gedwongen te kiezen voor een oplossing die zij aanvankelijk niet voor ogen hadden. De Bestuurscommissie wordt probleemeigenaar in plaats van inkoper, en als zij niet in staat blijkt de problemen op te lossen, neemt het ministerie het over. Daarbij blijven de gemeenten wel de consequenties dragen van keuzes die door anderen worden genomen. Dat is zuur voor de gemeenten; hier botst de ‘systeemwereld’ met de ‘leefwereld’, waarbij iedere actor verantwoordelijkheid draagt (zie bijlage 3 voor een toelichting op deze begrippen).

Naarmate de problemen ernstiger worden ontstaat onrust bij allerlei partijen zoals ouders van cliënten en cliëntenraden, medewerkers en de ondernemingsraad van Intervence, gemeenteraden, kinderrechters, tot aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aan toe. Het krachtenveld wordt steeds omvangrijker. De media gaan ook een rol spelen en verschillende partijen nemen de communicatie zelf ter hand, zij doen dat vanuit hun eigen rol en positie. De Bestuurscommissie verliest de regie en beschikt niet over de tijd en capaciteit om dat naar zich toe te trekken. Op enig

Pagina 12

moment worden de zorgen zo groot dat het ‘interbestuurlijke systeem’ rondom de Jeugdwet in werking gaat treden. Het ministerie komt nadrukkelijker in beeld en pleegt inspanningen om actoren met elkaar te verbinden en te komen tot afspraken. Uiteindelijk volgen verschillende wendingen elkaar snel op en heeft de Bestuurscommissie ook geen regie meer op inhoudelijke keuzes: > De Jeugdautoriteit uit kritische zorgen over de continuïteit van jeugdbescherming en jeugdreclassering in Zeeland en is daarbij vooral ook kritisch ten aanzien van de keuze van de Bestuurscommissie om Briedis de onderhanden maatregelen van Intervence te laten overnemen. De Jeugdautoriteit biedt (nogmaals) haar hulp aan om te beoordelen of Briedis voldoende organisatiekracht heeft om dit te doen; > De Inspecties en het Keurmerkinstituut pakken hun rol op vanuit hun onafhankelijke positie. Zo wordt het certificaat van Briedis ingetrokken, waarmee het plan van de Bestuurscommissie nu volledig wordt doorkruist; > Hierop grijpt de minister van JenV in door de gemeenten te dwingen te kiezen voor een overname van Intervence door JB west. BOTSING TUSSEN DE ‘SYSTEEM- EN LEEFWERELD’ In het licht van onze opmerking vooraf, over de complexiteit van het gehele systeem van Jeugdzorg, willen wij opmerken dat het verlies van grip door de Bestuurscommissie op zichzelf begrijpelijk is.

Dit is ons inziens het gevolg van de complexiteit van het systeem en het bestuurlijke stelsel. De rijksoverheid heeft de gemeenten opgedragen de taken op het terrein jeugdbescherming en reclassering uit te voeren. De dillema’s voor de gemeenten zijn een direct gevolg van een samenhang tussen allerlei overheidsmaatregelen (de systeemwereld), zowel vanuit het rijk als de gemeenten, te weten: > De gemeenten hebben als taak om te voorzien in een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van gecertificeerde instellingen; > De rijksoverheid stelt hiervoor financiële middelen beschikbaar. Met de decentralisatie wordt meteen een bezuiniging op de jeugdzorg doorgevoerd met het idee dat de gemeenten deze taak veel efficiënter zouden kunnen uitvoeren. De gedachte was (a) dat dure zwaardere zorg voorkomen kan worden door in te zetten op vroegtijdige signalering van problemen en zorg op maat (niet te licht maar ook niet te zwaar) en (b) dat dit zou moeten kunnen door de preventie en zorg in nabijheid van de lokale samenleving te organiseren, dus door gemeenten; > De gemeenten laten de taakuitvoering over aan daarvoor gespecialiseerde instellingen. Zij kopen de jeugdbescherming en -reclassering in bij hiervoor gecertificeerde privaatrechtelijke partijen.

De gemeenten stellen zich daarbij op als opdrachtgever en proberen deze rol zo zuiver als mogelijk in te vullen door de inzet van instrumenten zoals aanbestedingen en contractbeheer. Dit in de veronderstelling dat dit zorg draagt voor een efficiënte besteding van middelen; > De rijksoverheid stelt kwaliteitseisen aan instellingen die jeugdbescherming en -reclassering uitvoeren.

Er is vanuit het idee van aanbesteden en inkopen een wind van ‘marktdenken’ binnen de gemeenten gaan waaien. De opdrachtgevende rol, vanuit het marktdenken, is door de gemeenten echter niet zuiver in te vullen. Dit is het geval als een instelling in de financiële problemen komt. Dit kan allerlei redenen hebben die bij de instelling zelf kunnen liggen, maar het heeft ook te maken met het beleid om zwaardere zorg te voorkomen. Als het laatste namelijk succesvol is, is het evident dat instellingen die zich richten op zwaardere zorg minder instroom en daarmee minder inkomsten tegemoet zien. Sommige instellingen komen dan in problemen. Het is dan voor gemeenten niet eenvoudig om terug te vallen op andere instellingen. De gemeenten hebben namelijk een zeer beperkte keuze. Er zijn een beperkt aantal aanbieders voorhanden door de toetredingsdrempels die de rijksoverheid heeft opgeworpen met de kwaliteitseisen en

Pagina 13

regulering van tarieven. Door de beperkte keuze kunnen gemeenten de zuivere opdrachtgevende rol niet meer invullen. Zij worden gedwongen op te schuiven naar een eigenaarsrol. Bijvoorbeeld door het financiële probleem van de oorspronkelijke instelling over te nemen, of financiële voorwaarden in te vullen die eventueel overnemende alternatieve instellingen stellen. Met andere woorden: de gemeenten worden ongewild mede-eigenaar van het probleem en moeten het marktdenken loslaten. Zij worden immers geconfronteerd met de gevolgen in de samenleving in het geval kinderen en jongeren niet de juiste zorg krijgen. Dit nog los van het feit dat in het geval van jeugdbescherming en -reclassering de gemeenten wettelijk zijn verplicht de vorm van zorg te bieden die een rechter uitspreekt. In feite worden gemeenten gedwongen om, op basis van overwegingen ten aanzien van het waarborgen van de continuïteit van zorg, zich op een geheel andere manier te verhouden tot instellingen dan zij oorspronkelijk voor ogen hadden. Gemeenten worden ongewild mede-eigenaar van problemen die zich bij de instellingen zelf voordoen, of voordoen bij de instellingen als gevolg van het beleid van gemeenten zelf. Daarbij dragen zij ook ongewild de consequenties en financiële risico’s. Zij hebben immers geen keuze door de systeemregels.

Wij merken hierbij op dat ook de minister inmiddels ziet dat het jeugdzorgsysteem kampt met onbedoelde effecten. Er zijn verbeteringen nodig waarbij marktwerking zal moeten worden losgelaten en de gemeentelijke beleidsvrijheid meer in balans moet worden gebracht met de te dragen risico’s.3

Conclusie 3: De voorwaarden A Faciliterend wettelijk kader De Bestuurscommissie en het Portefeuillehoudersoverleg handelen binnen de landelijke weten regelgeving en in beginsel ook binnen lokale afspraken en regels. De Bestuurscommissie treedt echter buiten de tot haar beschikking gestelde bevoegdheden op het moment dat zij de inkooprol loslaat en de rol van probleemeigenaar op zich neemt. B Professionele vormgeving In de eerste fase is er sprake van een proces dat in samenhang is georganiseerd met voldoende expertise en kennis. Naarmate de Bestuurscommissie probleemeigenaar wordt, en de tijdsdruk toeneemt om met oplossingen te komen, grijpt de Bestuurscommissie naar complexere instrumenten waartoe onvoldoende expertise en kennis wordt georganiseerd om de Bestuurscommissie te helpen. C Leiderschap De Bestuurscommissie toont, met het formeren van de Kopgroep van portefeuillehouders om een crisis te bezweren, leiderschap. Hoewel er sprake was van onbekend terrein heeft de Kopgroep dit terrein betreden. Dit met de kanttekening dat de Kopgroep hiertoe onvoldoende expertise heeft georganiseerd, zoals al opgemerkt in de voorgaande conclusie.

Deelconclusie 3A Dit punt is reeds aan de orde gekomen bij de behandeling van deelconclusie 1C. Zoals beschreven verschuift de rol van de Bestuurscommissie naar die van probleemeigenaar. In die rol volstond het inkoopinstrumentarium niet meer en moest de Bestuurscommissie naar geheel andere instrumenten grijpen, die buiten de voor haar vastgestelde bevoegdheden lagen.

3 Bron: Brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Hervorming Jeugdzorg, 13 mei 2022

Pagina 14

Deelconclusie 3B In de eerste fase is er sprake van een proces dat in samenhang is georganiseerd. De Bestuurscommissie maakt afspraken met Intervence om te komen tot verbeteringen en in het geval extra financiële middelen nodig zijn worden deze ter beschikking gesteld, na vaststelling daarvan door de colleges en raden. Naarmate de Bestuurscommissie probleemeigenaar wordt, en de tijdsdruk toeneemt om met oplossingen te komen, grijpt de Bestuurscommissie naar complexere instrumenten, waartoe onvoldoende expertise en kennis wordt georganiseerd om de Bestuurscommissie te helpen. De ambtelijke ondersteuning is, door de tijdsdruk en opeenvolgende wendingen in het proces, niet voldoende in staat om de Bestuurscommissie van advies te voorzien. De Bestuurscommissie moet zich daardoor zelf ingraven in de inhoud, waar zij zelf geen ervaring mee heeft en ook niet over de benodigde expertise beschikt. Dit in plaats dat zij zich kan concentreren op de regievoering van het bestuurlijke proces en het overzicht houden over het complexe systeem en bestuurlijke stelsel. Deelconclusie 3C Er wordt een bestuurlijke Kopgroep geformeerd bestaande uit portefeuillehouders die veel tijd en energie hebben gestopt in het proces en een voortrekkersrol speelden in de te nemen stappen. De portefeuillehouders betraden ook voor hen onbekend terrein.

Het bleek voor hen een omgeving waarin bestaande afspraken en structuren niet meer werkten. Zij moesten grijpen naar instrumenten waarmee ook zij geen ervaring en expertise hadden opgebouwd. Zij schuwden dat niet en namen hierbij de leiding, voor zover zij daartoe in staat waren. Ons inziens toonden zij hiermee leiderschap. Dit met de kanttekening dat zij onvoldoende de benodigde expertise organiseerde om te helpen de complexe materie te doorgronden, zoals eerder opgemerkt in de voorgaande conclusie.

Pagina 15

4

Aanbevelingen Dit hoofdstuk richt zich op de beantwoording van de laatste centrale vraag. Centrale vraagstelling van het onderzoek > In het geval van verbeterpunten: wat zijn dan in het bijzonder aanbevelingen voor het samenspel tussen de gemeenteraden en de colleges? In aansluiting op de voorgaande drie conclusies doen wij de onderstaande aanbevelingen. Daarbij merken we op dat de aanbevelingen zijn gericht op dat deel van de Jeugdzorg voor zover het de jeugdbescherming en -reclassering betreft, zoals uitgevoerd door de gecertificeerde instellingen in Zeeland. Dat is immers de scope van dit onderzoek.

Aanbeveling 1 Houdt hoe dan ook, los van welke situatie zich voordoet, de maatschappelijke opgave in het vizier. Waarborg in eerste instantie de continuïteit van jeugdbescherming en -reclassering voor de doelgroep. Laat dit in geen geval onder een kritische ondergrens zakken en stel alle noodzakelijke (financiële) middelen beschikbaar om dit te voorkomen. Maak de afspraken die nu gelden tussen de raden en colleges wel veel specifieker ten aanzien van hoe de raad, voor verschillende situaties die zich kunnen voordoen, in staat moet worden gesteld zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen. Onderscheidt daarbij op hoofdlijnen drie situaties die zich kunnen voordoen: A B C

Er is sprake van een stabiele situatie: de continuïteit van jeugdbescherming en -reclassering is ruimschoots of in voldoende mate gewaarborgd en wordt ook gerealiseerd; Er zijn signalen (early warnings) dat zich in de toekomst problemen kunnen gaan voordoen bij cruciale instellingen; Er zijn substantiële problemen die vragen om ingrijpen en het maken van (strategische) keuzes.

Hierboven schetsen we op hoofdlijnen drie situaties die zich kunnen voordoen. In elke situatie heeft de raad andere behoeften als het gaat om het adequaat kunnen invullen van de kaderstellende en controlerende rol. Elke situatie vraagt ook om een andere mate van transparantie en controleerbaarheid. > In het geval van een stabiele situatie volstaan de reguliere instrumenten. Denk aan de overdracht van bevoegdheden van het college op het terrein van inkoop en contractbeheer, de producten uit de P&C-cyclus, waaronder rapportages richting de raad over de realisatie van maatschappelijke doelen en uitvoeringsdoelen; > In het geval van ‘early warnings’ wil de raad geïnformeerd worden over de maatregelen die het college wil nemen. Tevens wil de raad kunnen controleren of het college ook bevoegd is deze maatregelen te nemen, en of deze effect hebben of hebben gehad. Dat vraagt om het ontwikkelen van indicatoren voor ‘early warnings’ en informatievoorziening richting de raad waarin deze ‘early warnings’ zijn opgenomen; > In geval van substantiële problemen, waarbij de continuïteit van jeugdbescherming en -reclassering in het geding is, is veelal tijdelijk maatwerk nodig. Dat vraagt ook om maatwerkafspraken met de raden.

Denk aan tijdelijke intrekking van bevoegdheden van het college, of juist uitbreiding van bevoegdheden en in te zetten instrumenten om slagvaardig maatregelen te kunnen nemen. Het vraagt ook om een precisering van wanneer er sprake is van een substantieel probleem: dus wat is de ondergrens van continuïteit van jeugdbescherming en -reclassering? Wanneer over te gaan tot maatwerkafspraken?

Pagina 16

Aanbeveling 2 Heroverweeg welke relatie de gemeenten willen onderhouden met gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming en -reclassering: • Verlaat de inkooprelatie met privaatrechtelijke partijen; • Neem daarbij het scenario in overweging waarbij gecertificeerde instellingen worden gezien als een publiekrechtelijke voorziening. Verschuif daarmee de rol van gemeenten naar die van samenwerkingspartner, waarbij er sprake is van gezamenlijk eigenaarschap over deze voorziening; • Geef de colleges opdracht om het gesprek hiertoe met de verantwoordelijke ministeries en gecertificeerde instellingen te voeren: hoe dit vorm te geven, of dit kan en zo niet hoe dit het best kan worden benaderd.

Deze aanbeveling doen we omdat ons inziens governance- en structuurmaatregelen rondom de inkoopfunctie niet zullen helpen om problemen te voorkomen zoals die zich hebben voorgedaan met betrekking tot Intervence. Denk aan het terugtrekken van bevoegdheden via verenging van delegatie of mandatering of zwaardere structuurmaatregelen zoals het instellen van een nieuwe gezamenlijke gemeenschappelijke regeling voor de inkoop van jeugdbescherming en-reclassering. De kern van het probleem wordt met maatregelen op het terrein van governance en structuur van de inkoopfunctie namelijk niet aangepakt. Als eerste moeten keuzes worden gemaakt welk type relatie tussen gemeenten en instellingen nodig is om grip te hebben op de continuïteit van jeugdbescherming en -reclassering, en welke werkwijze en samenspel daarbij passend is. De inrichting van governance en structuur volgt hier uit. Deze aanbeveling ligt ook in lijn met de inhoud van de brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister voor Rechtsbescherming aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 mei 2022. In die brief wordt geconstateerd dat de specialistische hulp, om kinderen en jongeren die via een jeugdbeschermingsmaatregel zorg nodig hebben, is vastgelopen. Het daartoe opgebouwde systeem en stelsel functioneert niet. Er zijn op korte termijn verbeteringen nodig.

De minister en staatssecretaris willen hierover afspraken maken met de gemeenten en gecertificeerde instellingen: > Minder marktwerking, meer samenwerking en betere inkoop van zorg. Om de beschikbaarheid van specialistische jeugdzorg te borgen is meer samenwerking tussen gemeenten en aanbieders nodig. De bestaande marktwerking levert perverse prikkels op; > Meer samenhang in bestuurlijke en financiële verhoudingen. De gemeentelijke beleidsvrijheid moet in verhouding staan tot de te dragen risico’s. Ga op deze uitnodiging in en doe dit vanuit samenwerking tussen de Zeeuwse gemeenten. Breng hierbij de casus Intervence in als illustratief voorbeeld. Dit om de knelpunten van het huidige systeem en bestuurlijk stelsel concreet te maken. Met deze knelpunten hebben gemeenten immers in de dagelijkse praktijk te maken.

Aanbeveling 3 Richt in het geval zich substantiële problemen voordoen, tijdelijk en op maat een organisatie in met voldoende bestuurlijk vermogen, ambtelijke capaciteit en expertise en actoren uit het bestuurlijk stelsel. Start het proces met een uitgebreide verkenning om de problemen aan te pakken. Laat deze landen in een ‘speelveldnotitie’ die voor alle betrokkenen inzichtelijk is en waar alle betrokkenen ook een bijdrage aan hebben geleverd. Een speelveldnotitie kan tevens een bouwsteen zijn naar de raden om afspraken op maat te maken, zie aanbeveling 1. Creëer met een speelveldnotitie in ieder geval

Pagina 17

gezamenlijk overzicht en inzicht. Biedt bijvoorbeeld overzicht over alle opgaven en belangen die spelen waarbij die van de doelgroep centraal staan, over de mogelijke bestuurlijke en financiële gevolgen, over de verschillende verantwoordelijkheden en belangen, over wet- en regelgeving en over bestaande spelregels. Benoem vooral ook de onzekerheden en werk die als mogelijk zo snel als mogelijk weg, om verrassingen te voorkomen. Gaandeweg zullen hoe dan ook nog (deel)onderzoeken nodig zijn om blinde vlekken op te lossen of om specifieke onderwerpen verder te kunnen verdiepen. Doe dit vanuit het oogpunt om een gedeeld beeld op te bouwen en grip te krijgen op onzekerheden. Dit ook met oog op het waarborgen van samenhang tussen vraagstukken die zich voordoen. Dat vraagt om goed bestuurlijk opdrachtgeverschap richting ambtelijk of externe adviseurs, waarbij bestuurders met voldoende ondersteuning ook de tijd en ruimte hebben om dat bestuurlijke opdrachtgeverschap in te vullen en regie te voeren over het proces.

Pagina 18

Deel 2

De Bevindingen

Pagina 19

1

Bestuurlijke context Dit hoofdstuk behandelt deelvraag 1 van het onderzoek. We beantwoorden de deelvraag hieronder eerst kort aan de hand van kernbevindingen. In de navolgende paragrafen worden deze kernbevindingen verder uitgewerkt. Gemakshalve korten we ‘Bestuurscommissie Inkoop Jeugdzorg’ af als ‘Bestuurscommissie’.

DEELVRAAG 1 Wat is de bestuurlijke context waarbinnen de heroverweging van de inkooprelatie kan worden geduid? a Welke algemene afspraken golden tussen de gemeentebesturen (colleges), de Bestuurscommissie en Intervence? Welke afspraken golden tussen de raden en colleges inzake kaders, mandatering, wijze van gemeentelijke besluitvorming en informatievoorziening (actief en passief)? b In het bijzonder: welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden heeft de Bestuurscommissie als het gaat om het aangaan en beëindigen van inkooprelaties met zorgaanbieders? c In het bijzonder: hebben de gemeenteraden kaderstellende en controlerende rollen als het gaat om het aangaan en beëindigen van inkooprelaties door de Bestuurscommissie met zorgaanbieders? Zo ja, hoe laten die rollen zich dan omschrijven?

BEANTWOORDING DEELVRAAG: DE KERNBEVINDINGEN 1a De afspraken die golden tussen de raden, colleges en Bestuurscommissie volgen uit de ‘Gemeenschappelijke regeling GGD’ en de ‘Verordening Bestuurscommissie Inkoop Jeugdhulp’: > Wat betreft het voeren van inkoop- en aanbestedingsprocedures, het onderhandelen met aanbieders van Jeugdhulp, het contracteren van aanbieders en het verzamelen van gegevens van monitoring en voor verantwoording geldt: deze bevoegdheden en taken zijn met instemming van de raden overgedragen aan het algemeen bestuur van de GGD. Hierbij is sprake van een gedelegeerde bevoegdheid; wat betekent dat de bevoegdheden inclusief de verantwoordelijkheid is overgedragen. Bevoegdheden ten aanzien van het vaststellen van het jeugdbeleid, en de uitvoering daarvan, zijn niet overgedragen door de gemeenten. > Het algemeen bestuur heeft de door de gemeenten overgedragen bevoegdheden en taken verder gedelegeerd naar de Bestuurscommissie.

De afspraken tussen de gemeenten en Intervence liggen vast in een inkoopcontract dat de Bestuurscommissie met Intervence afsluit. De relatie tussen Intervence en de Bestuurscommissie is in beginsel te typeren als een inkooprelatie, want: > De Bestuurscommissie heeft Intervence gecontracteerd en koopt daarmee de uitvoering van jeugdreclassering en jeugdbeschermingsmaatregelen in. > De Bestuurscommissie stelt daarbij de eisen ten aanzien van de kwaliteit die Intervence moet leveren en tegen welk tarief; men onderhandelt hierover. > De Bestuurscommissie monitort de naleving van het contract, stuurt bij waar nodig en legt verantwoording af aan de gemeenten over de geleverde prestaties en de kosten van Intervence. De Bestuurscommissie maakt dus afspraken over de te leveren prestaties van Intervence en de prijs die de gemeenten daarvoor betalen. De Bestuurscommissie, en daarmee de gemeenten,

Pagina 20

heeft daarbij geen invloed op de omvang van de gedwongen kinderbeschermingsmaatregelen die Intervence moet uitvoeren. De Kinderrechter besluit immers, op basis van een rekest van de Raad voor Kinderbescherming, over het al dan niet opleggen van een maatregel voor kinderbescherming. Dit is dan ook de reden dat financiële afspraken tussen de Bestuurscommissie en Intervence zijn gebaseerd op een zogenaamd ‘PxQ-systematiek’. De prijs (P) ligt via een tarief vast, de hoeveelheid (Q) ligt niet vast. Deze wordt voor een financiële begroting gebaseerd op een prognose. Verder spelen het rijk en landelijke instanties een belangrijke rol. Er is sprake van een complex landelijk bestuurlijk systeem rondom de jeugdbescherming en-reclassering, dat als een mechanisch systeem is ontworpen. Dat systeem bestaat uit allerlei onderdelen met verschillende actoren, die daarbij ieder een eigen rol en taak hebben. Zie verder paragraaf 1.1 voor een volledige beschrijving hiervan. Gemeenten moeten voorzien in een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van gecertificeerde instellingen. Het systeem als mechanisme maakt echter dat gemeenten daartoe een zeer beperkte beleidsvrijheid hebben en er een zeer beperkte keuzeruimte is in welke gecertificeerde instellingen wel of niet te contracteren.

Er zijn namelijk een beperkt aantal aanbieders van jeugdbescherming en -reclassering voorhanden, door de toetredingsdrempels die de rijksoverheid heeft opgeworpen met kwaliteitseisen en regulering van tarieven. De gedelegeerde bevoegdheid van de Bestuurscommissie, als het gaat om het inkopen van jeugdbescherming en -reclassering, is daarmee zeer relatief. De inkooprelatie die de Bestuurscommissie heeft met gecertificeerde instellingen is toereikend als er sprake is van een stabiele situatie. Wanneer echter een gecertificeerde instelling in serieuze problemen raakt is er meer dan een inkooprelatie nodig gebleken. In feite worden gemeenten dan gedwongen om, vanuit de verantwoordelijkheid voor het waarborgen van de continuïteit van zorg, zich op een geheel andere manier te verhouden tot instellingen dan zij oorspronkelijk voor ogen hadden. De inkooprelatie tussen de Bestuurscommissie en Intervence is dan ook gaandeweg verschoven naar een geheel ander karakter. De Bestuurscommissie werd ongewild mede-eigenaar van problemen die zich bij Intervence voordeden. Dit als gevolg van het handelen van Intervence en/of het beleid van de gemeenten zelf. De gemeenten worden immers geconfronteerd met de gevolgen in de samenleving wanneer kinderen en jongeren niet de juiste begeleiding krijgen.

En: In het geval dat jeugdbescherming en/of -reclassering door een rechter wordt uitgesproken, zijn gemeenten wettelijk zijn verplicht dit aan te bieden. De rol van mede-eigenaar, van de (acute) problemen die zich voordeden bij Intervence, vroeg om de inzet van een geheel ander instrumentarium en sturing dan waarin de bestuurlijke inrichting van de inkoop van jeugdzorg binnen Zeeland voorzag. Dit verklaart ons inziens ook de vorming van een Kopgroep die met geheel andere instrumenten, anders dan enkel die van inkopen en contracteren, de problematiek moest bezweren. Hierbij is wel vastgehouden aan de gedelegeerde bevoegdheden, waarbij ons inziens achteraf vraagtekens bij kunnen worden gezet. De overdracht van bevoegdheden van de gemeenten naar de Bestuurscommissie ging immers uit van een inkooprelatie met aanbieders van Jeugdhulp. Zoals hiervoor geschetst was dit type relatie rondom het dossier Intervence niet meer aan de orde; de relatie ging veel verder dan dat.

1b De Bestuurscommissie heeft de bevoegdheid om aanbieders van jeugdhulp te contracteren of contracten te beëindigen en draagt daartoe ook de verantwoordelijkheid. Dit binnen de door het algemeen bestuur van de GGD vastgestelde financiële kaders, zoals vastgelegd in de jaarbegroting van de GGD. Als extra financiële middelen nodig zijn dan dient de Bestuurscommissie strikt genomen hiervoor een aanvraag te doen bij het algemeen bestuur van de GGD. In het geval extra financiële middelen nodig zijn van de gemeenten, dan dient het algemeen bestuur van de GGD hiervoor een vraag te stellen aan de colleges van de gemeenten.

Pagina 21

De colleges vragen hiervoor, vanwege het budgetrecht van de raden, instemming van de eigen raden. In de praktijk loopt dit echter anders. De Bestuurscommissie vraagt direct aan het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd, waaraan de dertien portefeuillehouders Jeugd van de gemeenten deelnemen, instemming voor extra financiële middelen. De dertien portefeuillehouders kunnen deze toekennen na instemming van de raden. Het dragen van verantwoordelijkheid schept voor de Bestuurscommissie tegelijkertijd de verplichting om verantwoording af te leggen. Dit is als volgt afgesproken: > De Bestuurscommissie geeft ongevraagd alle informatie aan de dertien raden die nodig is voor een juiste beoordeling van het door de Bestuurscommissie gevoerde en te voeren inkoopbeleid; > De Bestuurscommissie verstrekt alle inlichtingen aan de raden die door een of meer raden worden verlangd; > De Bestuurscommissie verstrekt in dat geval vervolgens ook deze informatie aan de overige raden. 1c

De raden stellen het gemeentelijk beleid ten aanzien van de Jeugdhulp vast en kunnen daarmee hun kaderstellende rol ten aanzien van de inhoudelijke doelen en voorwaarden rondom het beleid en de uitvoering invullen. Via vaststelling van de gemeentelijke programmabegroting vullen zij tevens hun kaderstellende rol in ten aanzien van de financiële middelen die daarmee gemoeid zijn. Het beleid ten aanzien van Jeugdhulp wordt in het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd vooraf afgestemd, waarna de deelnemende portefeuillehouders Jeugd het weer meenemen naar het eigen college en de raad voor lokale besluitvorming. Het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd heeft verder geen bevoegdheden, maar is een bestuurlijk platform voor afstemming over beleid en uitvoering van Jeugdhulp. Het heeft daarbij ambtelijke ondersteuning van het Transformatieoverleg Jeugd. Wel beschikt het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd over een zogenaamd ‘transformatiebudget’ waarmee innovatieve projecten en pilots kunnen worden gefinancierd. Dat budget is beperkt en het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd heeft daarover eigen beslissingsbevoegdheid. De raden hebben geen kaderstellende rol als het gaat om het aangaan en beëindigen van de inkooprelaties door de Bestuurscommissie met zorgaanbieders.

Zij stellen niet de inkoop- en aanbestedingsstrategie vast en hebben vooraf geen invloed op welke zorgaanbieders wel of niet worden gecontracteerd. Het aangaan en beëindigen van inkooprelaties is een privaatrechtelijke handeling. Het is op grond van artikel 160 Gemeentewet een bevoegdheid en taak van het college. De gemeenten hebben deze bevoegdheden en taken gedelegeerd, via de GGD, naar de Bestuurscommissie. De Bestuurscommissie dient de Jeugdhulp zo in te kopen, dat daarmee de gemeentelijke beleidsdoelen en -uitgangspunten van de gemeenten worden gerealiseerd, binnen de door de gemeenten vastgestelde financiële kaders. De Bestuurscommissie is dus beleidsarm. In het geval de Bestuurscommissie contracten wil afsluiten die buiten de beleidskaders van de gemeenten vallen, dan dient daarvoor eerst instemming te worden gevraagd van de colleges en raden. Een voorbeeld is de vraag voor een financiële instandhoudingsbijdrage van de gemeenten voor Intervence. Dat valt buiten de financiële kaders die de raden met vaststelling met de gemeentelijke begroting hebben gesteld. Op basis van het budgetrecht van de raden dienen zij daar instemming voor te geven. De raden hebben wel de mogelijkheid om hun controlerende rol in te vullen ten aanzien van de inkoop- en aanbestedingsstrategie en afgesloten of beëindigde contracten met aanbieders van Jeugdhulp.

Zij kunnen immers alle informatie vragen die zij verlangen, en op basis hiervan

Pagina 22

vragen stellen aan het eigen college. Als daaruit blijkt dat de Bestuurscommissie buiten de inhoudelijke en financiële kaders van het door de raden vastgesteld beleid handelt, dan kunnen de raden bijsturen. Dat laatste bijvoorbeeld via het indienen en aannemen van moties.

1.1 Het bestuurlijk systeem als geheel en actuele ontwikkelingen Tijdens het proces van beëindiging van het inkoopcontract met Intervence, en het contracteren van een nieuwe aanbieder, zijn verschillende actoren uit verschillende bestuurslagen betrokken geweest. Er is namelijk sprake van een (inter)bestuurlijk systeem waarin verschillende actoren, uit verschillende bestuurslagen, verschillende rollen en taken invullen. Iedere actor doet dit vanuit zijn eigen rol en taak en alle actoren hebben daarbij als algemeen doel of richtpunt: het zorgdragen voor voldoende voorzieningen waarmee de continuïteit en kwaliteit van jeugdhulp voor kinderen en jeugdigen die dat nodig hebben is gewaarborgd. Het bestuurlijk systeem dat daarvoor is ingericht is complex. We kunnen ons voorstellen dat niet alle lezers dit systeem paraat op het netvlies hebben en lichten het daarom hieronder kort toe, waarin we voornamelijk ingaan op de rollen en taken van verschillende actoren. Dat doen we door de huidige situatie te beschrijven, maar ook de actuele landelijke ontwikkelingen die zich momenteel voordoen om het stelsel van Jeugdzorg te hervormen. Vanwege de reikwijdte van dit onderzoek doen we dit in het bijzonder voor de jeugdbescherming en -reclassering.

1.1.1 Het huidige bestuurlijke systeem als geheel4 Het gehele bestuurlijke systeem is ingericht vanuit een mechanisch perspectief, als ware het een machine of apparaat. Zie voor een nadere toelichting op dit perspectief bijlage 3. Er is een bestuurlijk stelsel inricht, met instellingen en instituties. Instellingen hebben eigen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden toebedeeld gekregen. We lichten dat hieronder verder toe. DE ROL VAN GEMEENTEN

•

•

4

De gemeenteraad stelt periodiek een beleidsplan vast betreffende preventie en jeugdhulp, de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. Het beleidsplan geeft aan welke resultaten de gemeente wenst te behalen, hoe gemeten zal worden of deze resultaten zijn behaald en welke outcome criteria gehanteerd worden ten aanzien van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen; Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen en van de jeugdreclassering die voortvloeit uit een strafrechtelijke beslissing, hetgeen in ieder geval inhoudt dat het college: > Voorziet in een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van gecertificeerde instellingen; > Indien de uitvoering van een kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering wordt aanbesteed, gunt het college de overheidsopdracht op grond van de naar zijn oordeel economisch meest voordelige inschrijving en maakt bekend welke nadere criteria hij stelt, waaronder in ieder geval een criterium dat betrekking heeft op de kwaliteit. Het college kan een overheidsopdracht niet enkel op grond van het criterium de laagste prijs gunnen. Er worden bij verordening regels gesteld ter waarborging van een goede verhouding tussen

Bronnen: De Jeugdwet en websites van de Jeugdautoriteit, de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, het Keurmerkinstituut en het Ondersteuningsteam Zorg voor de Jeugd

Pagina 23

de prijs en kwaliteit, daarbij wordt rekening gehouden met de deskundigheid van de beroepskrachten en de toepasselijke arbeidsvoorwaarden. GECERTIFICEERDE INSTELLINGEN • Uitsluitend een gecertificeerde instelling voert kinderbeschermingsmaatregelen of jeugdreclassering uit. Een gecertificeerde instelling verzorgt zelf geen jeugdhulpverlening; • Een gecertificeerde instelling voorziet zich kwalitatief en kwantitatief zodanig van personeel en materieel dat een en ander leidt tot verantwoorde uitvoering van de maatregel(en) zoals uitgesproken door de rechter. DE RAAD VOOR DE KINDERBESCHERMING (RVDK)

• •

Als het college, een gecertificeerde instelling of Veilig Thuis een verzoek heeft gedaan tot een kinderbeschermingsmaatregel bij de RvdK, start deze een onderzoek hiervoor; Indien een maatregel voor kinderbescherming volgens de RvdK noodzakelijk is, stelt zij hiertoe een rekest op aan de rechtbank. 5

DE KINDERRECHTER

•

De kinderrechter besluit naar aanleiding van het rekest van de RvdK over de al dan niet op te leggen maatregel voor kinderbescherming.

DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID • Een instelling die de jeugdbescherming en/of jeugdreclassering uitvoert moet daartoe gecertificeerd zijn. De normen waaraan deze instellingen moeten voldoen zijn door het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) geformuleerd in een normenkader; • De minister van JenV wijst de gecertificeerde instelling aan en stelt het normenkader vast, waaraan de instelling moet voldoen om een certificaat te verkrijgen. HET KEURMERKINSTITUUT (CERTIFICERENDE INSTELLING)

• •

Het Keurmerkinstituut is een certificerende instelling. Deze beslist op aanvraag over de afgifte van een certificaat (geldig voor een periode van drie jaar) en een voorlopig certificaat (geldig voor een periode van twee jaar) en is bevoegd deze in te trekken of te schorsen; De richtlijnen voor de certificerende instelling zijn opgenomen in een certificatieschema. Het normenkader is onderdeel van het certificatieschema en het ministerie van Justitie en Veiligheid is eigenaar van het normenkader en certificatieschema.

DE INSPECTIE GEZONDHEIDSZORG EN JEUGD (IGJ), ONDERDEEL VAN HET MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT • De IGJ houdt toezicht op de kwaliteit en veiligheid van de zorg en jeugdhulp in Nederland; • De IGJ beschikt over een afwegingskader dat helpt bij de onderbouwing waarom wel of niet sprake is van (herstel van) vertrouwen in de zorgaanbieder; • Als de IGJ vaststelt dat de kwaliteit van zorgverlening onvoldoende is of dat door zwakke plekken in het zorgproces de kans op vermijdbare schade te groot is, grijpt de Inspectie in. Dat kan door een bevel of een boete.