11.2 Onderzoeksrapport 213a Gemeentewet 2020

Zicht op de financiële positie van de gemeente Borsele

R van Keulen Concerncontroller juli 2020

Voorwoord Jaarlijks dienen er op grond van de verordening 213a van de gemeentewet in de gemeente Borsele een tweetal doelmatigheids- en of doeltreffendheidsonderzoeken uitgevoerd te worden van onderdelen van de organisatie van de gemeente en/of (delen van) programma’s en paragrafen. De verantwoordelijkheid voor het opstellen van dergelijke onderzoeken is belegd bij de concerncontroller. In eerste instantie was dit onderzoek bedoeld als moduleopdracht bij de module control, van de opleiding Post HBO controller bij de overheid, die door de concerncontroller wordt gevolgd. Op 7 juli 2020 heeft het college besloten om dit onderzoek te gebruiken als een onderzoek 213a voor 2020. De titel van het onderzoek luidt “zicht op de financiële positie van de gemeente Borsele:” Dit onderzoeksrapport dient antwoord te geven op de vraag in hoeverre de jaarverantwoording 2019 van de gemeente Borsele zicht geeft op de financiële positie. In 2018 is toen nog uit hoofde van mijn functie als hoofd financiën gestart met het verbeteren van de planning en control cyclus (P&C-cyclus). De documenten die tot die tijd werden opgeleverd waren vaak heel uitgebreid en bevatten veel overbodige informatie, wat de leesbaarheid en dus ook de besluitvorming niet ten goede kwam.

Doel van het verbeterproces was om de documenten uiteindelijk compacter en beter leesbaar te maken, teneinde de gemeenteraad in staat te stellen haar kaderstellende en controlerende rol beter uit te voeren. De P&C cyclus kent de volgende documenten: kadernota, programmarapportage, begroting, budgetrapportage en jaarverantwoording. De hiervoor genoemde verbeteringen zijn voor het eerst zichtbaar doorgevoerd bij de kadernota 20192022, de programmarapportage 2019, de meerjarenbegroting 2019-2022 en de budgetrapportage 2019. Het sluitstuk van deze cyclus is de jaarrekening 2019. Ook hierin is voortgeborduurd op de ingeslagen weg voor het aanbrengen van verbeteringen ten aanzien van het verstrekken van informatie en de leesbaarheid hiervan. In dit onderzoeksrapport wordt met name stilgestaan bij de vraag of de raad, met de in de jaarverantwoording 2019 opgenomen informatie, zich een goed oordeel kan vormen over de financiële positie van de gemeente en op basis hiervan zijn controlerende rol kan uitvoeren. Dit onderzoeksrapport is bestemd voor zowel de afdeling financiën, het ambtelijk management, het college van Burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. De aanbevelingen kunnen gebruikt worden om in de toekomst het inzicht in de financiële positie van de jaarverantwoording verder te verbeteren en te optimaliseren.

1

Samenvatting Op grond van de verordening 213a Gemeentewet dient er jaarlijks onderzoek te worden gedaan naar de doelmatigheid- en of doeltreffend van onderdelen van de organisatie van de gemeente en/of (delen van) programma’s en paragrafen. Dit onderzoek betreft een doeltreffendheidsonderzoek gericht op de realisatie van de doelstelling: “Inzicht verschaffen in de financiële positie van de gemeente Borsele vanuit het perspectief van de gemeenteraad, waarbij deze uitvoering kan geven aan zijn controlerende rol”. In 2018 is gestart met het verbeteren van de planning en control cyclus (P&C-cyclus). De documenten die tot die tijd werden opgeleverd waren vaak heel uitgebreid en bevatten veel overbodige informatie, wat de leesbaarheid en dus ook de besluitvorming niet ten goede kwam. Doel van het verbeterproces was om de documenten uiteindelijk compacter en beter leesbaar te maken, teneinde de gemeenteraad in staat te stellen haar kaderstellende en controlerende rol beter uit te voeren. De verbetering van de P&C cyclus is gestart met de kadernota 2019. Het sluitstuk van dit verbetertraject is de jaarverantwoording 2019. Dit onderzoek richt zich in hoofdzaak op het verkrijgen van inzicht in de financiële positie van de gemeente Borsele op basis van de in de jaarverantwoording 2019 opgenomen financiële informatie in de balans en de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheer.

In dit onderzoek wordt niet het gehele traject voor de verbetering van de leesbaarheid van alle P&C documenten van de gemeente Borsele meegenomen. Hiertoe zijn al de nodige verbeterstappen gezet en doorgevoerd. De inhoud van het onderzoeksplan is afgestemd met het college van burgemeester en wethouders en de auditcommissie. Op basis van de verkregen informatie uit dit onderzoek worden de volgende aanbevelingen gedaan: • • • • •

Neem de wettelijk verplichte informatie zoals voorgeschreven in het BBV en de financiële verordening (212 Gemeentewet) op in de jaarverantwoording van de gemeente Borsele; Verbeter de informatiewaarde van de jaarverantwoording door het opnemen van een samenvatting van kengetallen met signaleringswaarden en het geven van een overzicht van de vermogenspositie, met daarbij vermeld de minimumnorm; Ga het gesprek met de raad (auditcommissie of raadswerkgroep) aan over het verder verbeteren van de financiële stuurinformatie, om de informatiebehoefte van de raad nader te duiden; Voer een houdbaarheidstest gemeentefinanciën uit; Stel een “jaarverslag in een oogopslag” (JIO) op.

2

Begrippenlijst Doelmatigheid: Het realiseren van bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen. Doeltreffendheid: De mate waarin de gewenste prestaties en de beoogde maatschappelijke effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Lean: een uitgebalanceerde managementfilosofie en een systematische aanpak met concrete instrumenten, die zich gelijktijdig richt op klantwaarde, doorlooptijd, efficiency en continu verbeteren. Solvabiliteit: De mate waarin een gemeente in staat is om op lange termijn aan haar verplichtingen te kunnen voldoen.

3

Inhoudsopgave Voorwoord .............................................................................................................................................. 1 Samenvatting........................................................................................................................................... 2 Begrippenlijst........................................................................................................................................... 3 1. Inleiding ............................................................................................................................................... 5 1.1

Aanleiding ................................................................................................................................ 5

1.2

Doelstelling .............................................................................................................................. 5

1.3

Afbakening............................................................................................................................... 5

1.4 Leeswijzer .................................................................................................................................... 6 2.

Normenkader .................................................................................................................................. 6

3.

Onderzoeksopzet............................................................................................................................. 7

4.

3.1

Probleemstelling...................................................................................................................... 7

3.2

Onderzoeksvragen ................................................................................................................... 7

3.3

Onderzoeksmethoden en aanpak ........................................................................................... 7

Uitwerking onderzoeksvragen ........................................................................................................ 7 4.1 Welke financiële informatie is essentieel om een goed beeld te krijgen van de financiële positie van de gemeente? ................................................................................................................... 7 4.2 In hoeverre bevat de jaarverantwoording van de gemeente Borsele deze essentiële informatie? .......................................................................................................................................... 8 4.3 In hoeverre wordt deze essentiële informatie compact en toegankelijk gepresenteerd in de jaarverantwoording? ........................................................................................................................... 8 4.4 In hoeverre kan de in de jaarverantwoording opgenomen informatie nog verder worden verbeterd? ........................................................................................................................................... 9

5.

Conclusies ........................................................................................................................................ 9 5.1 Welke financiële informatie is essentieel om een goed beeld te krijgen van de financiële positie van de gemeente? ................................................................................................................... 9 5.2 In hoeverre bevat de jaarverantwoording van de gemeente Borsele deze essentiële informatie? .......................................................................................................................................... 9 5.3 In hoeverre wordt deze essentiële informatie compact en toegankelijk gepresenteerd in de jaarverantwoording? ........................................................................................................................... 9 5.4 In hoeverre kan de in de jaarverantwoording opgenomen informatie nog verder worden verbeterd? ........................................................................................................................................... 9

6.

Aanbevelingen ............................................................................................................................... 10

7.

Literatuurlijst ................................................................................................................................. 11

8.

Bijlagen .......................................................................................................................................... 12

4

1. Inleiding In de eerste twee paragrafen van dit hoofdstuk wordt uitgelegd waarom het onderzoek is uitgevoerd (aanleiding) en welk eindproduct er wordt opgeleverd (doelstelling). Ook is de reikwijdte van het onderzoek beschreven. Het hoofdstuk sluit af met een leeswijzer.

1.1

Aanleiding

In 2018 is een start gemaakt met het verbeteren van de planning en control cyclus (P&C-cyclus). De documenten die tot die tijd werden opgeleverd waren vaak heel uitgebreid en bevatten veel overbodige informatie, wat de leesbaarheid en dus ook de besluitvorming niet ten goede kwam. Doel van het verbeterproces was om de documenten uiteindelijk compacter en beter leesbaar te maken, teneinde de gemeenteraad in staat te stellen haar kaderstellende en controlerende taak beter uit te voeren. De P&C cyclus kent de volgende documenten: kadernota, programmarapportage, begroting, budgetrapportage en jaarverantwoording. De hiervoor genoemde verbeteringen zijn voor het eerst zichtbaar doorgevoerd bij de kadernota 20192022, de programmarapportage 2019, de meerjarenbegroting 2019-2022 en de budgetrapportage 2019. Het sluitstuk van deze cyclus is de jaarrekening 2019. Ook hierin is voortgeborduurd op de ingeslagen weg voor het aanbrengen van verbeteringen ten aanzien van het verstrekken van informatie en de leesbaarheid hiervan. In dit onderzoeksrapport wordt met name stilgestaan bij de vraag of de raad, met de in de jaarverantwoording 2019 opgenomen informatie, zich een goed oordeel kan vormen over de financiële positie van de gemeente en op basis hiervan zijn controlerende rol kan uitvoeren.

1.2

Doelstelling

De jaarverantwoording 2019 dient de gemeenteraad inzicht te geven in hoeverre het bij de begroting voorgenomen beleid ook daadwerkelijk is gerealiseerd. Ook dient de jaarverantwoording een helder inzicht te geven in de financiële situatie van de gemeente. Voor een raadslid is het vaak lastig om de rode draad te ontdekken in een omvangrijk document als de jaarverantwoording. De gemeenteraad geeft bij het vaststellen van de jaarverantwoording uitvoering aan zijn controlerende rol. De vraag rijst hoe een raadslid een dergelijk document moet lezen en toch vrij snel de goede informatie eruit weet te halen, om zo zijn controlerende rol te kunnen vervullen. Eén van de zaken waarop een raadslid zijn oordeel moet kunnen vormen is de financiële positie van de gemeente. Niet allen de balanspositie is hierbij van belang maar ook de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. In deze paragraaf zijn tevens verplichte kengetallen opgenomen. Deze financiële kengetallen moeten een goed inzicht geven in de financiële positie van de gemeente en bepalen in grote mate ook of de gemeente financieel gezond is. Daarnaast speelt ook de vraag of het raadsbesluit bij de jaarverantwoording amendeerbaar is voor een raadslid. Dit wil zeggen dat het voorstel resultaatbestemming onderdeel uitmaakt van het raadsbesluit.

Op basis van bovenstaande is de doelstelling als volgt geformuleerd: “Inzicht verschaffen in de financiële positie van de gemeente Borsele vanuit het perspectief van de gemeenteraad, waarbij deze uitvoering kan geven aan zijn controlerende rol”.

1.3

Afbakening

Dit onderzoek betreft een doeltreffendheidsonderzoek gericht op de realisatie van de doelstelling (verbeteren inzicht in de financiële positie van de gemeente ter uitvoering van de controlerende rol van de gemeenteraad) die we voor ogen hadden. Er is voor gekozen het onderwerp af te bakenen tot het verkrijgen van inzicht in de financiële positie van de gemeente Borsele op basis van de in de jaarverantwoording 2019 opgenomen financiële informatie, in de balans en de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheer. In dit onderzoek wordt niet het gehele traject voor de verbetering van de leesbaarheid van alle P&C documenten van de gemeente Borsele meegenomen.

5

De inhoud van het onderzoeksplan is afgestemd met het college van burgemeester en wethouders en de auditcommissie. Voor het onderzoek zijn de volgende processtappen ondernomen.

Opstellen normenkader Allereerst is een normenkader opgesteld, waarbij gekeken is naar relevante landelijke wet- en regelgeving en door de gemeente Borsele vastgestelde verordeningen. Documentenonderzoek Naast de informatie uit het normenkader zijn uit de jaarverantwoording 2019 gemeente Borsele (vastgesteld door de raad van de gemeente Borsele op 9 juli 2020) de volgende gegevens verzameld en onderzocht: • de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing • de balans en toelichting hierop En verder zijn verzameld en onderzocht: • het raadsvoorstel jaarverantwoording 2019 • het accountantsverslag boekjaar 2019 van Baker Tilly Schriftelijke enquête De onderzoeksvragen zijn ook voorgelegd aan de wethouder financiën en een tweetal raadsleden tevens lid van de auditcommissie. De vragen zijn omdat het hier in eerste instantie ging om een moduleopdracht bij een opleiding niet voorgelegd aan team Financiën. De uitkomsten van de schriftelijke enquête zijn opgenomen als bijlage 8.1

1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt het normenkader geschetst wat als basis is gebruikt voor dit onderzoek. In hoofdstuk 3 wordt de onderzoeksopzet uiteengezet. In hoofdstuk 4 zijn de bevindingen van iedere onderzoeksvraag afzonderlijk opgenomen. In hoofdstuk 5 wordt per onderzoeksvraag de uitwerking van de bevindingen (conclusies) weergegeven aangevuld met aanbevelingen. Tot slot is in dit rapport een literatuurlijst en relevante bijlagen opgenomen.

2.

Normenkader

Voorafgaande aan het onderzoek is een normenkader opgesteld. Dit normenkader is gebruikt voor de verdere uitwerking van de opdracht. Het normenkader bestaat uit de landelijke wet- en regelgeving en de door de gemeente Borsele zelf vastgestelde verordeningen. • • • •

Gemeentewet (artikel 186 en 197 t/m 201) Besluit begroten en verantwoorden provincies en gemeenten (BBV) (artikel 9 en 11 en 24 t/m 58a)* Financiële verordening 2018 gemeente Borsele (artikel 212 verordening Gemeentewet) (vastgesteld 6 december 2018) Verordening voor periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door de gemeente Borsele gevoerde bestuur, van de gemeente Borsele (artikel 213a verordening Gemeentewet) (vastgesteld 6 november 2003)

*Voor deze opdracht zijn alleen relevant de artikelen 9,11 en 24 t/m 26. Het BBV geeft diverse uiteenlopende voorschriften voor specifieke vormen van informatie die in de begroting en/of de jaarverantwoording moeten worden verstrekt. Onderdeel van deze voorschriften zijn de zogenaamde financiële paragrafen. Deze paragrafen worden beschouwd als zaken die expliciet aan bod moeten komen en zij bieden daarmee stuk voor stuk inzicht inde relevante aspecten van de financiële positie van de gemeente. Een van de verplichte paragrafen waar in het kader van dit onderzoek nader bij stilgestaan is betreft de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing.

6

Een gedetailleerde uitwerking, inclusief verwijzing naar artikelen, van het normenkader vindt u in bijlage 8.2

3.

Onderzoeksopzet

Dit hoofdstuk geeft de uitwerking van de probleemstelling weer in een viertal onderzoeksvragen. Ook is aangegeven hoe de onderzoeksvragen tot stand zijn gekomen en welke onderzoeksmethoden zijn gebruikt.

3.1

Probleemstelling

De doelstelling zoals deze is geformuleerd in hoofdstuk 1.2 heeft geleid tot de volgende probleemstelling: In hoeverre kan de gemeenteraad zich ter uitvoering van zijn controlerende rol, op basis van de in de jaarverantwoording 2019 van de gemeente Borsele opgenomen financiële informatie, een goed oordeel vormen over de financiële positie van de gemeente?

3.2

Onderzoeksvragen

Bij de uitwerking van de probleemstelling in een aantal onderzoeksvragen is ervoor gekozen om eerst een algemene vraag te formuleren die antwoord moet geven op de vraag wat er wettelijk aan informatie moet worden opgenomen in de jaarverantwoording. Daarna heb ik een tweetal vragen opgenomen die antwoord moeten geven of de wettelijk verplichte informatie ook is opgenomen en of deze toegankelijk is gepresenteerd. Tot slot heb ik een vraag opgenomen die antwoord moet geven op de vraag wat de mogelijkheden zijn voor verdere optimalisatie. Concreet zijn de volgende vragen opgenomen. 1. Welke financiële informatie is essentieel om een goed beeld te krijgen van de financiële positie van de gemeente? 2. In hoeverre bevat de jaarverantwoording van de gemeente Borsele deze essentiële informatie? 3. In hoeverre wordt deze essentiële informatie compact en toegankelijk gepresenteerd in de jaarverantwoording? 4. In hoeverre kan de in de jaarverantwoording opgenomen informatie nog verder worden verbeterd?

3.3

Onderzoeksmethoden en aanpak

Voor het uitvoeren van het onderzoek is de theorie van Lean Management gebruikt. In procesmanagement in de praktijk (Hendrix, 2019) worden vanaf blz. 281 de grondbeginselen van het Lean management uiteengezet. Ook worden in dit boek een aantal Lean instrumenten genoemd die toegepast kunnen worden om de toegevoegde waarde van de activiteiten in een proces te analyseren, om verspilling te elimineren, om flow te realiseren of om continue verbetering te realiseren. Voor dit onderzoek heb ik de keuze gemaakt de benodigde aanvullende analyses met behulp van het Lean instrument “A3 systematiek” uit te voeren. DeA3 systematiek wordt in Procesmanagement in de praktijk (Hendrix, 2019) vanaf blz. 289 uiteengezet. Door gebruik te maken van de A3 methode heb ik het resultaat gevisualiseerd. Hiermee is het resultaat in een oogopslag duidelijk. In de bijlage 8.3 is de A3 systematiek verder uitgewerkt

4.

Uitwerking onderzoeksvragen

In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen afzonderlijk nader uitgewerkt.

4.1

Welke financiële informatie is essentieel om een goed beeld te krijgen van de financiële positie van de gemeente?

Om antwoord te krijgen op deze vraag is onderzocht wat is voorgeschreven in het besluit BBV en de financiële verordening van de gemeente Borsele. Daarnaast dient in het raadsvoorstel jaarstukken 2019 een voorstel met betrekking tot de resultaatbestemming opgenomen te zijn.

7

BBV Naast de balans met toelichting (artikel 24) dient in het jaarverslag ook opgenomen te worden de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheer (artikel 11). Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen en risicobeheersing bevat ten minste: • een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; • een inventarisatie van de risico's; • het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico's; In deze paragraaf zijn verplicht een vijftal financiële kengetallen voorgeschreven. Deze zijn: 1. netto schuldquote en de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen; 2. solvabiliteitsratio; 3. grondexploitatie; 4. structurele exploitatieruimte; en 5. belastingcapaciteit. Daarnaast dient een beoordeling van de onderlinge verhouding tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie te worden gegeven. Financiële verordening gemeente Borsele In artikel 15.

Van de financiële verordening van de gemeente Borsele is het volgende opgenomen: Bij de begroting en de jaarstukken neemt het college in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing naast de verplichte onderdelen op grond van artikel 11 van het BBV in ieder geval op: a. de kengetallen financiële positie; b. het saldo van de baten en lasten voor toevoeging en onttrekking van reserves.

4.2

In hoeverre bevat de jaarverantwoording van de gemeente Borsele deze essentiële informatie?

BBV Aan de hand van de jaarverantwoording 2019 van de gemeente Borsele is beoordeeld of de essentiële financiële informatie zoals voorgeschreven in het BBV en de financiële verordening van de gemeente Borsele ook daadwerkelijk is opgenomen. Vanaf blz. 155 van de jaarverantwoording 2019 is de balans met toelichting opgenomen. Vanaf blz. 11 van de jaarverantwoording 2019 is opgenomen de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. Hierin zijn alle relevante kengetallen opgenomen. Echter een beoordeling van de onderlinge verhouding tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie wordt niet gegeven Financiële verordening gemeente Borsele In de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheer is niet opgenomen het saldo van de baten en lasten voor toevoeging en onttrekking van reserves, terwijl dit wel is voorgeschreven in de financiële verordening van de gemeente Borsele. Raadsvoorstel In het raadsvoorstel jaarstukken 2019 is een voorstel met betrekking tot de resultaatbestemming opgenomen.

4.3

In hoeverre wordt deze essentiële informatie compact en toegankelijk gepresenteerd in de jaarverantwoording?

Aan de hand van de jaarverantwoording 2019 van de gemeente Borsele kan worden geoordeeld dat de essentiële financiële informatie compact toegankelijk is gepresenteerd. In de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheer is dit jaar mede op verzoek van de accountant ook een

8

paragraaf opgenomen waarin de mogelijke risico’s rondom de coronacrisis zijn vermeld. Het raadsvoorstel jaarverantwoording 2019 is eveneens helder en compact van opzet.

4.4

In hoeverre kan de in de jaarverantwoording opgenomen informatie nog verder worden verbeterd?

Uit nader onderzoek en uit verkregen antwoorden op de schriftelijke enquête kan gesteld worden dat de in de jaarverantwoording opgenomen informatie kan worden verbeterd; door in ieder geval de voorgeschreven verplichte informatie zoals opgenomen in het BBV en de financiële verordening van de gemeente Borsele op te nemen. Ook kan de toegankelijkheid en compactheid van de jaarrekening in zijn geheel nog verder worden verbeterd.

5.

Conclusies

In dit hoofdstuk worden per onderzoeksvraag conclusies getrokken op basis van de bevindingen in hoofdstuk 4.

5.1

Welke financiële informatie is essentieel om een goed beeld te krijgen van de financiële positie van de gemeente?

Geconcludeerd kan worden dat de verplichte financiële informatie in de jaarverantwoording 2019 van de gemeente Borsele niet geheel volgens voorschrift is opgenomen. Door het niet voldoen aan het opnemen van de wettelijke verplichte informatie kan de raad belemmerd worden in zijn oordeelsvorming en wordt bovendien een vergelijking met andere gemeenten (benchmarking) ook lastig. Benchmarking wordt in Procesmanagement in de praktijk op blz. 218 (Hendrix, 2019) beschreven als het vergelijken van prestaties met (vergelijkbare) anderen.

5.2

In hoeverre bevat de jaarverantwoording van de gemeente Borsele deze essentiële informatie?

Geconcludeerd kan worden dat een beoordeling van de onderlinge verhouding tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie niet is opgenomen, terwijl dit wel is voorgeschreven in het BBV. Verder kan geconcludeerd worden dat in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheer niet opgenomen is het saldo van de baten en lasten voor toevoeging en onttrekking van reserves, terwijl dit wel is voorgeschreven in de financiële verordening van de gemeente Borsele.

5.3

In hoeverre wordt deze essentiële informatie compact en toegankelijk gepresenteerd in de jaarverantwoording?

Geconcludeerd kan worden dat de essentiële informatie op een duidelijk leesbare wijze wordt gepresenteerd in de jaarverantwoording 2019.

5.4

In hoeverre kan de in de jaarverantwoording opgenomen informatie nog verder worden verbeterd?

Kijkend naar de afbakening van dit onderzoek kan geconcludeerd worden dat de ontbrekende informatie in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing volledig gemaakt dient te worden. Uit het onderzoek vloeit verder voort dat de informatiewaarde van de jaarverantwoording nog verder kan worden uitgebreid en verbeterd door: • een samenvatting van de kengetallen met signaleringswaarden op te nemen* *Omdat de kengetallen ook in hun onderlinge samenhang moeten worden bezien om de financiële positie te beoordelen is het daarnaast ook van belang bij de kengetallen een adequate toelichting te verstrekken. De provincie Zeeland hanteert specifieke signaleringswaarden die gebruikt kunnen worden. Zo kunnen bij een bepaalde signaleringswaarde de risico’s ook beter worden ingeschat en kunnen er tijdig maatregelen worden genomen. Gemeenten hebben vrijheid in de wijze waarop ze de informatie en kengetallen presenteren en in hoeverre er aanvullende informatie, door middel van toelichtingen wordt gegeven. De wijze waarop

9

gemeenten gebruik maken van de vrijheden is van grote invloed op de mate waarin niet alleen de relevatie informatie wordt verstrekt maar ook de mate waarin deze informatie goed toegankelijk is. Bij het verder verbeteren van de kwaliteit van de financiële informatie moet ervoor gewaakt worden dat er te lang geschaafd blijft worden aan het bestaande model. Soms is het beter te starten met een geheel nieuwe basisopzet. In het boek procesmanagement in de praktijk (Hendrix, 2019) wordt dit op blz. 219 ook als zodanig beschreven. Op basis van de informatie in de jaarverantwoording 2019 en op basis van het accountantsrapport kan geconcludeerd worden dat de eigen vermogen positie van de gemeente Borsele onder druk staat en hoewel het weerstandsvermogen nog boven de norm ligt is het goed het verloop hiervan voor de komende jaren goed in beeld te krijgen. Ook is er als gevolg van een afname van het eigen vermogen een afname zichtbaar in de solvabiliteitspositie van de gemeente Borsele.

6.

Aanbevelingen

In dit hoofdstuk worden een aantal aanbevelingen gedaan die voortkomen uit de bevindingen en conclusies uit de voorgaande hoofdstukken. Aanbeveling 1 Zorg dat de wettelijk verplichte informatie zoals voorgeschreven in het BBV en de financiële verordening van de gemeente Borsele ook wordt opgenomen in de jaarverantwoording van de gemeente Borsele. Aanbeveling 2 Verbeter de informatiewaarde van de jaarverantwoording nog verder door: • een samenvatting van de kengetallen (zoals opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheer) op te nemen met signaleringswaarden van de provincie Zeeland en dit ook te visualiseren door middel van een zgn. stoplichtmodel. • een overzicht te geven van de vermogenspositie van de gemeente Borsele, met daarbij vermeld de minimumnorm als het landelijke en het Zeeuws gemiddelde. Aanbeveling 3 Ga het gesprek met de raad (auditcommissie of raadswerkgroep) aan over het verder verbeteren van de financiële stuurinformatie, om de informatiebehoefte van de raad nader te duiden. Dit kan meer omvatten dan de financiële informatie welke nu in dit onderzoek is meegenomen.

Voorbeelden hiervan zijn: • Van ieder domein opnemen het totaal van baten, lasten en het saldo, inclusief een kort en bondige verklaring voor significante verschillen • het opnemen van staafdiagrammen en piecharts voor bijvoorbeeld de totalen van de programmarekening en het overzicht van de taakvelden; • bij het onderdeel jaarverslag van de programma’s een duidelijke verantwoording van de resultaten te geven • de sets met indicatoren te verbeteren, waarbij de causale relatie tussen het beleid en de genomen acties wordt vermeld en die zowel terugkijken als vooruitkijken • een duidelijker koppeling te maken met inhoudelijke rapportages (bijvoorbeeld Sociaal domein) Aanbeveling 4 Voer een houdbaarheidstest gemeentefinanciën uit. De houdbaarheidstest kijkt hoeveel een gemeente fictief bij een slechtweer-scenario structureel op de baten en lasten moet ombuigen om het oplopen van de netto schuldquote te keren. Deze houdbaarheidstest is te vinden op de VNG-site (www.vng.nl). In het boek Houdbare gemeentefinanciën in de hoofdstukken 5 en 6 van het bewaken van de financiële conditie in Nederland (J. van der Lei) 2019 is een uitgebreide onderbouwing van de test is te vinden. Aanbeveling 5 Stel een “jaarverslag in een oogopslag” (JIO) op. In dit overzicht kan op eenvoudige wijze weergegeven worden wat de gemeente Borsele aan inkomsten heeft ontvangen en waaraan het geld is besteed.

Daarnaast kunnen hierin ook een aantal ambities worden toegelicht.

10

7.

Literatuurlijst

Baker Tilly. (2020). Managementletter, Gemeente Borsele, boekjaar 2019. Goes: Baker Tilly. Gemeente Borsele. (2003, november 6). Verordening voor periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door de gemeente Borsele gevoerde bestuur, van de gemeente Borsele (artikel 213a verordening Gemeentewet). Heinkenszand, Zeeland, Nederland. Gemeente Borsele. (2018, december 6). Financiële verordening 2018 gemeente Borsele (artikel 212 verordening Gemeentewet). Heinkenszand, Zeeland, Nederland. Gemeente Borsele. (2020). Jaarverantwoording 2019. Heinkenszand: Gemeente Borsele. Gemeente Borsele. (2020). Raadsvoorstel Jaarverantwoording 2019. Heinkenszand: Gemeente Borsele. Hendrix, H. (2019). Procesmanagement in de praktijk. Hilversum: Concept uitgeefgroep. Huguenin, P., Binnerts, D., & Gestel, H. v. (2009). Een lean overheid, lean management voor overheidsorganisaties. Rotterdam: Ondintakt. Lei, J. v. (2019). Houdbare gemeentefinanciën. Het bewaken van de financiële conditie in Nederland. Amsterdam: De Unie. Vereniging Nederlandse Gemeenten. (2020, juli 9). Houdbaarheidstest gemeentefinanciën 2020. Opgehaald van Website van VNG.

11

8.

Bijlagen

8.1 Uitkomsten schriftelijke enquête Geformuleerde vragen 1. Welke financiële informatie is essentieel om een goed beeld te krijgen van de financiële positie van de gemeente? 2. In hoeverre bevat de jaarverantwoording van de gemeente Borsele deze essentiële informatie 3. In hoeverre wordt deze essentiële informatie compact en toegankelijk gepresenteerd in de jaarverantwoording? 4. In hoeverre kan de in de jaarverantwoording opgenomen informatie nog verder worden verbeterd? Ontvangen reacties 1. G) De baten, lasten en saldo van de verschillende domeinen, incl. een kort en bondige verklaring voor significant verschillen. Tevens de ontwikkeling van de vermogenspositie met daarin zowel de minimumnorm als het landelijke en Zeeuws gemiddelde. Daarnaast duidelijke indicatoren die zowel terugkijken en vooruitkijken. Bijv. 3 jaar ervoor, het jaar zelf en 3 jaar vooruit.

-

K) In ieder geval dient de Jaarrekening de volgende informatie te bevatten de balans per einde van het financiële jaar, de staat van baten en lasten, gespecificeerd per taakveld en programma (de programmarekening), waarderingen, specificatie van de reserves, de voorzieningen de mutaties in het weerstandsvermogen en een analyse en waardering van de risico’s de weerstandsratio, de schuldpositie, de solvabiliteit – ook vergeleken met de VNG-norm en bijbehorende toelichtingen. W) Belangrijk zijn de3 W vragen kort, bondig en volledig zijn beantwoord. Reële indicatoren en streefgetallen. Daarnaast het saldo en de bijzonderheden per taakveld kort toegelicht.

2.

G) De jaarrekening 2019 vond ik zeer incompleet. Er stond geen enkele indicator in en bovendien waren de ‘resultaten’ alleen de rapportage van talloze overleggen refererend aan de voorgaande vraag ‘wat willen we’ K) De jaarrekening 2019 bevat al deze informatie. De informatie is helder gepresenteerd. De accountant was positief over de kwaliteit van de jaarrekening en heeft geen melding gemaakt van ontbrekende informatie.

W) In de jaarrekening 2019 missen we de indicatoren en streefgetallen. 3. G) Jaarstukken 2018 vond ik zeer goed. 2019 daarentegen zeer matig.

-

-

K) De toegankelijkheid en compactheid van de Jaarrekening kan verbeterd worden. Wat suggesties: Een samenvatting van de kengetallen en signaleringswaarden op 1 A4’tje zou een nuttige toevoeging zijn om in een oogopslag de essentie te kunnen lezen (zoals het overzicht op blz. 6 van het accountantsverslag). De jaarrekening bevat cijferopstellingen en tekst. Voor de toegankelijkheid zouden deze aangevuld kunnen worden waar mogelijk met staafdiagrammen en piecharts. B.v. de totalen van de programmarekening en van het overzicht taakvelden.

-

12

-

Bij de verantwoording van de begroting 2020 zou het model overzicht “begroting in een oogopslag” ook gebruikt kunnen worden voor “jaarverslag in een oogopslag”, met de gerealiseerde inkomsten en uitgaven en per programma een greep uit de belangrijkste bereikte resultaten. W) Presentatie is wat mij betreft helder en duidelijk en goed leesbaar. Indicatoren zie 1, en 4

4.

G) Door de indicatoren opnieuw te bespreken in de WG-begroting aan de hand van de jaarrekening 2018 (daarin zitten ook de verplichte indicatoren) en dan keuzes te maken waarop we willen sturen. Ook duidelijker koppeling maken met de inhoudelijke rapportages (bijv. Sociaal Domein) die opgeleverd worden. De tabelvorm waarin we werken vind ik sterk. K) Het onderdeel Jaarverslag van de programma’s kan verbeterd worden naar een duidelijke verantwoording van de resultaten. Zoals al besproken ontbreken er nog resultaatsindicatoren en bijbehorende streefwaarden over een aantal jaren zodat de trends waarneembaar worden. Waarbij de indicatoren zo veel mogelijk specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden moeten zijn. In de “wat gaan we ervoor doen” kan duidelijker worden aangegeven of er een directe causale relatie is tussen de acties van de gemeente Borsele (de gemeente kan er op afgerekend worden), of dat er slechts sprake is van een plausibele relatie tussen de acties en de resultaten, d.w.z. acties van de gemeente zijn slechts een van de factoren die bijdragen aan het resultaat. Dat is ook van belang voor het kiezen van de juiste indicatoren. B.v. er is geen directe causale relatie tussen de acties van de gemeente en het % inwoners dat de eigen gezondheid als goed beoordeelt, of het aantal bedrijfsvestigingen.

De activiteiten van de gemeente kunnen er wel aan bijdragen, maar de gemeente kan niet worden afgerekend op de gezondheid van de bewoners en heeft weinig invloed op het economisch tij. B.v. er is wel een directe causale relatie tussen personeelsbeleid en de indicator personeelskosten per fte of communicatie en het aantal bezoekers van de website. W) Verbetering van de indicatoren en streefgetallen is wenselijk waarbij 2 jaar kan worden teruggekeken zodat ook trends waarneembaar zijn. Daarbij moet wel een streefgetal worden toegekend die is vastgesteld door de raad. In sommige gevallen zou een grafiek wellicht nog meer helderheid geven als daar mogelijkheden toe zijn. Plaatjes zeggen soms meer dan getallen.

13

8.2 Normenkader document • Gemeentewet (artikel 186)

•

Gemeentewet (artikel 197 t/m 201)

omschrijving 186) De begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag worden ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. 197) Het college legt aan de raad over elk begrotingsjaar verantwoording af over het door hem gevoerde bestuur, onder overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag. 198) De raad stelt de jaarrekening en het jaarverslag vast in het jaar volgend op het begrotingsjaar. De jaarrekening betreft alle baten en lasten van de gemeente. 199) Behoudens later in rechte gebleken onregelmatigheden, ontlast de vaststelling van de jaarrekening de leden van het college ten aanzien van het daarin verantwoorde financieel beheer. 200) Het college zendt de vastgestelde jaarrekening en het jaarverslag, vergezeld van de overige in artikel 197 bedoelde stukken binnen twee weken na vaststelling, maar in ieder geval vóór 15 juli van het jaar, volgend op het begrotingsjaar, aan gedeputeerde staten. Het college voegt daarbij, indien van toepassing, het besluit van de raad over een voorstel voor een indemniteitsbesluit met de reactie, bedoeld in artikel 198, derde lid.

•

Besluit begroten en verantwoorden provincies en gemeenten (BBV) (artikel 9 en 11 en 24 t/m 26)*

201) Indien de raad de jaarrekening dan wel een indemniteitsbesluit niet of niet naar behoren vaststelt, zendt het college de jaarrekening, vergezeld van de overige in artikel 197 bedoelde stukken, respectievelijk het indemniteitsbesluit ter vaststelling aan gedeputeerde staten. 9) • 1 In de begroting worden in afzonderlijke paragrafen de beleidslijnen vastgelegd met betrekking tot relevante beheersmatige aspecten, alsmede tot de lokale heffingen. • 2 De begroting bevat ten minste de volgende paragrafen, tenzij het desbetreffende aspect bij de provincie onderscheidenlijk gemeente niet aan de orde is:

o o

14

a. lokale heffingen; b. weerstandsvermogen en risicobeheersing;

o o o o o

c. onderhoud kapitaalgoederen; d. financiering; e. bedrijfsvoering; f. verbonden partijen; g. grondbeleid.

11) Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a.de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen en risicobeheersing bevat ten minste: • een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; • een inventarisatie van de risico's; • het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico's; In deze paragraaf zijn verplicht een vijftal financiële kengetallen voorgeschreven. Deze zijn: o netto schuldquote en de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen; o solvabiliteitsratio; o grondexploitatie; o structurele exploitatieruimte; en o belastingcapaciteit. Daarnaast dient een beoordeling van de onderlinge verhouding tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie te worden gegeven. 24)

15

•

1. De jaarstukken bestaan ten minste uit: o a. het jaarverslag; o b. de jaarrekening.

•

2. Het jaarverslag bestaat ten minste uit: o a. de programmaverantwoording; o b. de paragrafen.

•

3. De jaarrekening bestaat uit: o a. het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening en de toelichting; o b. de balans en de toelichting;

o o

•

Financiële verordening 2018 gemeente Borsele (artikel 212 verordening Gemeentewet) (vastgesteld 6 december 2018)(artikel 15)

•

Verordening voor periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door de gemeente Borsele gevoerde bestuur, van de gemeente Borsele (artikel 213a verordening Gemeentewet) (vastgesteld 6 november 2003) (Artikel 2)

c. de bijlage met de verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen; d. een bijlage met het overzicht van de gerealiseerde baten en lasten per taakveld.

26) Het jaarverslag bevat de paragrafen die ingevolge artikel 9 in de begroting zijn opgenomen. Ze bevatten de verantwoording van hetgeen in de overeenkomstige paragrafen in de begroting is opgenomen. 15) Bij de begroting en de jaarstukken neemt het college in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing naast de verplichte onderdelen op grond van artikel 11 van het BBV in ieder geval op: • de kengetallen financiële positie; • het saldo van de baten en lasten voor toevoeging en onttrekking van reserves. 2) 1.Het college onderzoekt jaarlijks de doelmatigheid en doeltreffendheid van onderdelen van de organisatie van de gemeente en/of (delen van) programma’s en paragrafen. 2. Jaarlijks worden minimaal twee onderzoeken gehouden

16

8.3 A3 model

Inzicht in de financiële positie van de gemeente Borsele

10-07-2020

A3 rapport

Gewenste situatie Het opleveren van een jaarverantwoording waarmee de raad in staat is om een goed oordeel te vormen van de financiële positie van de gemeente en zo zijn controlerende rol kan uitvoeren en ook tijdig kan bijsturen.

Achtergrond In 2018 is gestart met de verbetering van de P&C cyclus, beginnend met de kadernota 2019 en eindigend met de jaarrekening 2019. Doel van het verbeterproces was om de documenten uiteindelijk compacter en beter leesbaar te maken, teneinde de gemeenteraad in staat te stellen haar kaderstellende en controlerende rol beter uit te voeren.

Impact Een meer beschouwende bespreking van de jaarverantwoording, waarbij de raad kan discussiëren en besluiten kan nemen voor mogelijk te nemen acties.

Huidige situatie De informatiewaarde van de huidige documenten (jaarverantwoording)is niet in alle gevallen goed te doorgronden. Ook mist er informatie. Hierdoor heeft de raad onvoldoende zicht op de financiële positie van de gemeente.

Acties - Huidige situatie beoordelen - Kijken waar verbeteringen kunnen worden aangebracht - Verbeteringen zichtbaar doorvoeren

Doelstelling Het verbeteren van de informatiewaarde van de jaarverantwoording, door in ieder geval de verplichte financiële informatie op te nemen en daar waar nodig aan te vullen met kengetallen en onderbouwing hiervan.

Root cause analyse Er is een probleemanalyse gedaan waaruit is gebleken dat de huidige informatiewaarde van de jaarverantwoording onvoldoende was om de raad in staat te stellen zijn controlerende rol uit te kunnen voeren.

17