A5 Aanbiedingsbrief Rekenkamer - Onderbesteding VvR 2026000573.pdf

Rekenkamer Bloemendaal

Aan de gemeenteraad van Bloemendaal Bloemendaalseweg 158 2051GJ Overveen

Overveen, 25 maart 2026

Betreft: Rapportage DoeMee onderzoek Onderbesteding

Geachte leden van de gemeenteraad, Elk jaar voert de Vereniging van Rekenkamers (VvR) een DoeMee onderzoek uit. Dit is een onderzoek naar een specifiek onderwerp waaraan rekenkamers van decentrale overheden kunnen deelnemen. De Rekenkamer Bloemendaal heeft zich, zoals gemeld in haar Jaarplan 2025, bij het DoeMee onderzoek van 2025 aangesloten. Dit onderzoek is op 1 mei 2025 ook aangekondigd bij de gemeenteraad. Met deze brief informeert de rekenkamer u over de belangrijkste uitkomsten van het landelijke onderzoek, die van het onderzoek in de gemeente Bloemendaal en de daaruit voor Bloemendaal voortvloeiende aanbevelingen. Als bijlagen bij deze brief treft u de landelijke rapportage en het bijbehorende persbericht aan, zoals door de VvR gepubliceerd op 3 maart 2026. De rekenkamer is voornemens de resultaten van dit onderzoek te presenteren aan de raad op 9 april 2026. Wij danken van harte de griffie, het college en ieder in de organisatie die een bijdrage heeft geleverd om dit onderzoeksrapport mogelijk te maken.

Rekenkamer Bloemendaal,

Met vriendelijke groet, Mw. B.J. Glashouwer RE RI CISA

Drs. W.D.M. van der Valk

Voorzitter

Lid rapporteur

1. Aanleiding en doel van het onderzoek Volksvertegenwoordigers worden bij de jaarrekening regelmatig verrast door onverwacht grote positieve financiële resultaten. Dat geldt voor gemeenten, maar ook bij provincies is dit een bekend verschijnsel. De oorzaken voor dit soort ‘meevallers’ kunnen legio zijn en zijn lang niet altijd positief, maar behoeven ten minste aandacht en vaak ook actie. Meer kennis opdoen over de omvang en oorzaken van dit fenomeen, dat doorgaans ‘onderbesteding’ wordt genoemd, was voor de Vereniging van Rekenkamers aanleiding om een DoeMee onderzoek uit te voeren naar meevallers in de jaarrekeningen. Meevallers is een wat onnauwkeurig woord voor vormen van onderbesteding. Het omvat goedkoper werken, geen geld kunnen uitgeven en ook extra inkomsten. Het doel van het landelijk onderzoek was, om ‘onderbesteding’ onder de aandacht van volksvertegenwoordigers te brengen, hun omvang en aard te bepalen en daarmee de raad grip te geven op de materie, ter bevordering van de uitvoering van hun taken. Het doel voor de rekenkamer was tevens om de werking van en de rollen binnen de planning & control-cyclus (P&C) van Bloemendaal op deze wijze de volle aandacht te geven. Onderbesteding komt in alle stappen binnen de P&C-cyclus aan de orde en kan, mits deze de juiste aandacht in de verantwoording krijgt, tot kwaliteitsverbetering leiden.

2. Onderzoeksproces Het onderzoek omvatte een combinatie van lokaal maatwerk via gesprekken met controllers en raadsleden, een door de deelnemers te beantwoorden vragenlijst en een landelijke data-analyse op basis van openbare verantwoordingsgegevens. Er hebben 138 gemeenten, 6 provincies en 10 waterschappen aan het onderzoek deelgenomen. Hoofduitvoerders waren onder auspiciën van de Vereniging van Rekenkamers (VvR) onderzoekers van de Radboud Universiteit (Nijmegen). Voor Bloemendaal lag de overall-regie bij de rekenkamer. Binnen het ambtelijk apparaat was de rol van contactpersoon toebedeeld aan de concerncontroller. De aan te leveren data voor de landelijke onderzoekers (begrotingen, jaarrekeningen en dergelijke) en andersoortige informatie (zoals werkwijze, protocollen et cetera) zijn verzameld en overgedragen door de griffie. Door de afdeling Bedrijfscontrol en Strategie is de voorgelegde schriftelijke vragenlijst beantwoord. Door de betrokken rekenkamerleden zijn interviews uitgevoerd met de concerncontroller van de gemeente Bloemendaal, respectievelijk (online) met een vertegenwoordiging vanuit de gemeenteraad (vier leden). Gespreksverslagen hiervan zijn akkoord bevonden. Ook zijn door de rekenkamer aan de organisatie gestelde aanvullende vragen schriftelijk beantwoord.

Daarnaast heeft de rekenkamer om de samenwerking ten aanzien van de controlfunctie binnen Bloemendaal te versterken een verkennend gesprek belegd op 26 augustus 2025 met de auditcommissie, accountant, de wethouder Financiën, gemeentesecretaris, concerncontroller en leden van de rekenkamer. Doel van dit gesprek was kennismaking en informatie-uitwisseling. Dit om aandachtspunten in Bloemendaal en met name ook de rollen en taken t.a.v. planning & control te verhelderen, zo effectief mogelijk te benutten en overlap in aandachtsgebieden te vermijden.

2

De landelijk onderzoekers stellen dat het onderzoek van alle betrokken rekenkamers bij de decentrale overheden en het onderzoeksteam veel meer inspanningen heeft gevraagd dan vooraf was verwacht. Wat Bloemendaal betreft onderschrijft de rekenkamer deze ervaring. De rekenkamer heeft de indruk dat de diversiteit van gemeentelijke inrichting en daarmee de complexiteit van de informatieverzameling de landelijk onderzoekers parten heeft gespeeld.

3. Bevindingen betreffende het totaal van de onderzochte gemeenten De geconstateerde omvang en oorzaken van onderbesteding, bezien over het gehele (onderzochte) landschap van Nederlandse gemeenten laat zich als volgt benoemen en verklaren. 1. Extra baten vormen de belangrijkste oorzaak voor meevallers. Hierbinnen spelen inkomsten vanuit het gemeentefonds en andere rijksbijdragen een hoofdrol. In de regel zijn dit middelen die pas in de loop van een jaar beschikbaar komen en dan lang niet altijd meer besteed kunnen worden omdat er bij gemeenten nog een doorlooptijd voor besluitvorming nodig is. 2. De tweede belangrijke oorzaak van onderbesteding bij gemeenten is onderbezetting in de ambtelijke capaciteit. Bij kleine gemeenten is dit van meer belang dan bij grote gemeenten. Dit leidt ook tot overschotten op de begroting. Vaak wordt onderbezetting van personeel deels opgevangen door inhuur, maar compenseert dit niet volledig. 3. Gemeenten huren daarom personeel van derden in. De begrotingen daarvoor zijn structureel te laag en de combinatie van kosten eigen personeel en inhuur overschrijdt in de regel de totaal voor personeel begrote bedragen. Dit leidt bij de personeelskosten juist weer tot overbesteding, dus tekorten op de begroting. 4.

Bij de middelen voor fysieke infrastructuur: wegen, woningbouw, schoolgebouwen, sportaccommodaties en riolen blijkt overal dat de afschrijvingen op kapitaalgoederen lager zijn dan begroot. Daarnaast valt de gronduitgifte bij veel gemeenten, en zeker vanaf 2020, tegen. Het zijn aanwijzingen voor vertragingen in de voortgang van investeringen die kunnen zijn veroorzaakt door planningsoptimisme bij de voorbereiding, maar ook door vertragingen bij de uitvoering van de investeringen. 5. In de eind december van het begrotingsjaar vaststaande begroting zijn extra baten en lasten opgenomen ten opzichte van de begroting zoals vastgesteld aan het begin van het jaar. Bij de jaarrekening blijkt dat regelmatig meer dan 25% van de extra beschikbare middelen niet meer wordt besteed. 6. Op lokaal niveau zijn inschattingen van baten soms ook te conservatief. Het blijkt dat belastingen anders dan OZB, leges en huuropbrengsten regelmatig worden onderschat. 7. In algemene zin zijn, onder invloed van de extra lasten, ook extra baten ontstaan. De extra middelen die gemeenten kregen voor deze extra lasten zijn niet allemaal volledig besteed. Het meest zichtbare voorbeeld vanaf 2022 zijn de lasten voor opvang Oekraïners waar het Rijk middelen voor beschikbaar heeft gesteld. 8. Een laatste bron van extra baten vormen verkooptransacties en dividenden.

Dat deed zich in de onderzoeksperiode voor bij gemeenten in Zuid-Holland en in Zeeland. Het gaat dan om grote bedragen.

3

4. Bevindingen binnen Bloemendaal Bevindingen Bloemendaal in vergelijking met het algemene beeld bij gemeenten Veel van de bevindingen die hiervoor bij de beschrijving van het algemene beeld bij gemeenten zijn geschetst zijn ook op Bloemendaal van toepassing. In het verlengde van de voor het onderzoek aangeleverde informatie is door de rekenkamer antwoord gekregen op aan de organisatie gestelde aanvullende vragen. Dit betrof met name financieel-technische onderwerpen betreffende de periode 2017-2023, zoals: • • •

Aanpassingen Besluit begroting en verantwoording (BBV). Begrotingsaanpassing gedurende het lopend jaar (Planning & Control). Afwijkingen t.a.v. algemene middelen, fysiek domein, maatschappelijk domein, sociaal domein (Corona, Oekraïne), gemeentelijk bezit, personeelskosten (onderbezetting versus inhuur) en vertraging in investeringen (schoolgebouwen).

De beantwoording van de gestelde vragen onderschrijft over het algemeen het landelijke beeld. Maar deze gegevens zijn inmiddels minder actueel. Bloemendaal maakt zich nu op voor de begroting 2027. De rekenkamer ziet de uitkomsten van dit onderzoek dan ook eerst en vooral als indicatieve attentiepunten voor de komende jaren.

Bevindingen uit het uitvoeringsproces van het onderzoek binnen Bloemendaal De uitvoering van het onderzoek binnen de gemeente Bloemendaal heeft ook inzichten opgeleverd die buiten de scope van het DoeMee onderzoek lagen, maar wel zeggingskracht hebben voor het hoe er binnen de gemeente Bloemendaal tegen het fenomeen ‘onderbesteding’ wordt aangekeken en hoe ermee om wordt gegaan. Daarbij is onderscheid te maken naar: 1. de beschikbaarheid en verkrijgbaarheid van algemene cijfermatige informatie; 2. informatieverzameling binnen het ambtelijk apparaat wat ‘onderbesteding’ betreft; 3. het beeld van de gemeenteraad ten aanzien van onderbesteding. Ad 1. Beschikbaarheid en verkrijgbaarheid van algemene cijfermatige informatie Een belangrijke bron voor het onderzoek was het zogenoemde Iv3-systeem, wat staat voor ‘Informatie voor derden’. Het is een gestandaardiseerde methodiek waarmee gemeenten, provincies en waterschappen hun financiële gegevens (zoals de begroting en de jaarrekening) aanleveren aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het Iv3 werkt met een ‘time lag’. Reden waarom de meest actuele begrotings- en realisatiecijfers vanuit de gemeenten zelf aan de onderzoekers aangeleverd dienden te worden. Met behulp van de griffie is dit vlekkeloos verlopen. Ad 2.

Informatieverzameling binnen het ambtelijk apparaat wat ‘onderbesteding’ betreft Niet alle voor het onderzoek benodigde informatie (cijfermatig en anderszins) is via het Iv3 beschikbaar. Daarom is landelijk een vragenlijst opgesteld welke via de rekenkamer aan de contactpersoon van het gemeentelijk apparaat ter beantwoording is aangeboden. De concerncontroller, de door de gemeente aangewezen contactpersoon voor het onderzoek, heeft in zijn functie niet specifiek de focus op de financiën, maar kijkt breder en ondersteunt in een onafhankelijke rol het hoger management en het college. De contactpersoon had (dus) niet rechtstreeks toegang tot de gevraagde informatie. Hiervoor moest een beroep worden gedaan op collega’s, hetgeen onvoldoende soepel verliep.

4

Rollen en verantwoordelijkheden waren deels niet duidelijk en/of werden niet optimaal ingevuld. Herhaaldelijk moest (daarom) door de rekenkamer naar (de juistheid van) bepaalde gegevens worden gevraagd. Ook wekte het de indruk dat het, zeker aanvankelijk, bij de betrokkenen ontbrak aan aandacht voor en inzicht in (het belang van) het fenomeen ‘onderbesteding’ en de waarde die daaraan kan worden gehecht voor het begrotingsproces. Ad 3. Beeld van de gemeenteraad ten aanzien van onderbesteding Het onderwerp ‘onderbesteding’ leeft binnen de gemeenteraad van Bloemendaal zeker en onderbesteding wordt ook als storend ervaren. Als blijkt dat er geld overblijft, reageert de raad zowel gelaten als wat geïrriteerd en ervaart zij dat dit als een kennelijk structureel probleem, waarbij het rijk door de wijze van financiering (Gemeentefonds) een grote rol speelt. Door de bevraagde raadsleden wordt het verloop van de Planning & Control-cyclus als nog onvolwassen ervaren. Er wordt gestreefd naar verbetering in het sturen op output en outcome door het kritisch bevragen over de domeinen heen. Positief zijn de recente stappen inzake de beheersing van grotere projecten. Meer grip hierop leidt vanzelfsprekend ook tot een betere beheersing van het verschijnsel ‘onderbesteding’. In 2025 is afgesproken dat er elk kwartaal een update komt over de voortgang van de grotere projecten.

5. Conclusies Het landelijk onderzoek naar onderbesteding en meer specifiek dat binnen de gemeente Bloemendaal leidt tot de volgende conclusies: 1. Meevallers op de lokale begroting zijn vaak een signaal voor onderliggende problemen. 2. Er zijn grofweg vier verklaringen voor onderbesteding te onderscheiden: slechte timing, planningsoptimisme, capaciteitsproblemen en slechte ramingen. 3. De overall-conclusies die landelijk zijn getrokken zijn ook van toepassing op de gemeente Bloemendaal. 4. De rekenkamer heeft tijdens dit onderzoek toenemende aandacht voor de taken en rollen in de Planning & Control-cyclus waargenomen. 5. Door geconfronteerd te worden met het onderwerp ‘onderbesteding’ is er een kans ontstaan om de Planning & Control-cyclus als geheel verder te professionaliseren.

6. Aanbevelingen Aanbevelingen – landelijk De bevindingen van het DoeMee onderzoek leiden voor de gemeenteraden tot de volgende aanbevelingen. Voor zover deze niet evident op Bloemendaal van toepassing zijn (c.q. al worden opgevolgd) zijn en blijven dit in het kader van ‘onderbesteding’ aandachtspunten om alert op te blijven.

5

1. Bespreek bij elke begrotingswijziging waarin om extra lasten voor het lopende jaar wordt gevraagd hoe realistisch het is dat het project nog wordt uitgevoerd. Autorisatie van een project kan tussentijds, maar bezie of de financiële en personele consequenties niet beter vanaf het volgende begrotingsjaar kunnen worden opgenomen. 2. Bespreek bij elk signaal van het college over extra baten hoe realistisch het is dat die baten nog kunnen worden ingezet. Weeg af of een bestemmingsreserve gericht op besteding in volgende jaren niet de betere oplossing is. Wees bij de behandeling van kadernota en of begroting kritisch op de eigen baten uit belastingen, leges en huren. Die worden vaak onderschat. 3. Vraag het College van B&W om informatie over kostensoorten op hoofdlijnen zodat kritische signalen zoals rond personeel en afschrijvingen inzichtelijk zijn. 4. Vraag het College van B&W om informatie over formatie, gemiddelde bezetting en ziekteverzuim bij de begrotingsdocumenten. Gebruik dat om te toetsen of ambities haalbaar zijn.

Aanbevelingen – specifiek Bloemendaal Met betrekking tot de gemeente Bloemendaal legt de rekenkamer nadruk op de volgende aanbevelingen, waar onderbesteding ook zeker een rol in speelt: 1. Zorg voor besef bij alle actoren in raad, college en organisatie voor wat betreft hun rol en taak in de Planning en Control-cyclus. 2. Benut het momentum van de raadsverkiezingen van maart 2026 om de nieuwe raad te scholen in de kaderstellende en controlerende rol t.a.v. de Planning & Control-producten en de (tijdige) beïnvloedingsmogelijkheden daaromtrent. 3. Neem goede nota van P&C-producten als Kadernota, Begroting, Tussenrapportages, Begrotingsaanpassingen, Jaarrekening, de daarbij gebrachte boodschap en de bijbehorende sturingsmogelijkheden. Dit om als raadslid de invloed vooraf en achteraf (tijdig) uit te kunnen oefenen. 4. Vraag het college om bij verantwoordingsrapportages expliciet aandacht te besteden aan situaties van onderbesteding en de oorzaken daarvan. 5. Blijf gedurende de raadsperiode regelmatig aandacht hebben voor de scholingsbehoefte van de raad t.a.v. financiën en planning & control.

6