Bijlage 01: Rapport ‘Op tijd klaar’, De Omgevingswet in Beuningen, Rekenkamer Beuningen juni 2023

OP TIJD KLAAR? DE OMGEVINGSWET IN BEUNINGEN

Rekenkamer Beuningen H.J.J.M. Smeets, directeur 10 juni 2023

ínhoud Inleiding.....................................................................................................................................................................2 Onderzoeksvraag normenkader.......................................................................................................................... 2 Onderzoeksaanpak en -periode.......................................................................................................................... 2 1.

De aanpak................................................................................................................................................... 3

2.

Betrokkenheid van de gemeenteraad.................................................................................................. 4

3.

Minimale eisen.......................................................................................................................................... 4

4.

Meerjarenplan............................................................................................................................................5

5.

Monitoring.................................................................................................................................................. 5

Geraadpleegde documentatie..............................................................................................................................7 Geïnterviewde personen.......................................................................................................................................7

1

Inleiding Op 16 juni 2014 werd door het kabinet het wetsvoorstel ingediend die een verregaande vereenvoudiging van het stelsel van wetgeving voor de ontwikkeling en het beheer van de leefomgeving (omgevingsrecht) beoogt. Tientallen wetten en honderden regels zouden worden gebundeld in één nieuwe wet, de Omgevingswet. De Omgevingswet heeft veel implicaties voor overheden op alle niveaus. Voor het Rijk, de provincies, de waterschappen, uitvoeringsorganisaties, en niet in de minste plaats ook de gemeenten. Ook voor Beuningen. Op 1 juli 2015 stemde de Tweede Kamer in met het wetsvoorstel, gevolgd door de Eerste Kamer op 22 maart 2016. De geplande datum van inwerkingtreding van de wet was oorspronkelijk 1 juli 2019. Deze datum is om verschillende redenen meerdere keren uitgesteld. De laatste maal, voor de vijfde keer1 tot 1 januari 2024. Het kabinet heeft aangegeven dat hiertoe is besloten om er zeker van te zijn dat er bij de uiteindelijke uitvoering niets misgaat. In die motivatie zit de impliciete suggestie dat nog niet alle gemeenten op dit moment in voldoende mate zijn voorbereid en toegerust op de invoering van de Omgevingswet. Ook de gemeente Beuningen bereidt zich al enige tijd voor op de invoering van deze wet.

Gegeven de impact van deze wet, het belang van een goede ruimtelijke ordening en in het verlengde daarvan de daaraan verbonden dienstverlening aan uw inwoners heb ik gemeend dat het voor u de moeite waard zou (behoren te) zijn om na te gaan in hoeverre de gemeente Beuningen 'klaar is' voor de invoering. Dat wil zeggen op koers ligt om aan de minimale eisen te voldoen die de wetgever stelt aan de uitvoering daarvan per 1 januari 2024.

Onderzoeksvraag normenkader De centrale onderzoeksvraag luidt: is de gemeente Beuningen klaar voor de invoering van de Omgevingswet? De rekenkamer heeft daarbij navolgende normenkader gehanteerd: a. b. c. d.

e.

Er is sprake van een heldere en vastgestelde aanpak met duidelijke (vooraf vastgestelde) mijlpalen en resultaten; Er is sprake van een aanpak waarin niet alleen organisatie en college, maar ook de (leden van de rol van de) gemeenteraad expliciet is meegenomen; De gemeente Beuningen voldoet op invoeringsdatum (1 januari 2024) in formele zin aan de minimale eisen die de Omgevingswet stelt; Er is sprake van een realistisch (meerjaren-)plan om tijdig te (gaan) voldoen aan de (overige) eisen die de Omgevingswet in formele zin stelt en de ambities en doelen die de gemeenteraad heeft opgenomen in het Koersplan; Er is voorzien in monitoring die de gemeenteraad in staat stelt om het implementatieproces te volgen en zo nodig bij te sturen.

Onderzoeksaanpak en -periode De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft een overzicht gemaakt wat gemeenten minimaal (zouden) moeten regelen om tijdig klaar te zijn voor de invoering van de Omgevingswet2.

1 https://nos.nl/artikel/2461352-nieuwe-omgevingswet-voor-vijfde-keer-uitgesteld-nu-tot-januari-2024 2 https://vng.nl/sites/default/files/2022-09/Minimale%20acties%20omgevingswet%20v6.pdf

2

Dit overzicht, 'Minimale acties Omgevingsweť voor gemeenten is op 28 september 2022 gepubliceerd. Op dat moment werd er nog van uitgegaan dat de Omgevingswet per 1 januari 2023 in werking zou treden. Daar waar in het overzicht gesproken wordt over wat er minimaal geregeld en gedaan moet zijn om op 1 januari 2023 klaar te zijn, geldt dat nu voor 1 januari 2024. De publicatie 'Minimale acties Omgevingsweť heeft de rekenkamer in dit onderzoek gehanteerd als centraal onderdeel van het normenkader. Dit (in omvang beperkt) onderzoek is uitgevoerd in de periode februari t/m juli 2023. Er is gebruik gemaakt van zelfonderzoek in die zin dat de organisatie is verzocht te reflecteren op de Minimale acties Omgevingswet en de reflectie daarop door de rekenkamer is getoetst op basis van de aangereikte documentatie en een beperkt aantal gesprekken.

Bevindingen De tijdens het onderzoek gedane bevindingen zijn getoetst aan het daarbij gehanteerde normenkader. Derhalve zijn de bevindingen gerubriceerd aan de hand van het normenkader. Dit leidt tot de volgende bevindingen.

1. De aanpak Op 24 september 2019 heeft de gemeenteraad het Koersdocument implementatie Omgevingswet vastgesteld. Op dat moment gold 1 januari 2021 nog als invoeringsdatum. Het document beoogde een richtinggevend document te zijn ten aanzien van de uitgangspunten en kaders die de gemeenteraad aan de implementatie verbond. Afgezien van de wettelijke bepalingen is het duidelijk dat de gemeenteraad van Beuningen met de vaststelling van dit document richtinggevende uitspraken doet ten aanzien van de gewenste cultuur- en organisatieverandering en ten aanzien van de wijze waarop de raad betrokken wil worden en blijven tijdens het implementatieproces.3 Ten aanzien van de gewenste cultuur- en organisatieverandering kiest het bestuur voor een aanpak die aansluit bij initiatieven uit de gemeenschap, vanuit de leefwereld van (de) mensen en een organisatie die opgavegericht werkt en faciliteert (in plaats van regisseert). Het koersdocument, dat tot stand is gekomen in afstemming en overleg met externe (keten-) partners en de gemeenteraad, biedt een handzaam overzicht van de eerder genoemde uitgangspunten, vertaalt de vier doelen van de Omgevingswet naar de lokale situatie in Beuningen en doet uitspraken over de participatiewijze (hanteren participatieladder). De algemene (vastgestelde) uitvoeringsstrategie luidt: 'uitgaan van het bestaande en gericht kijken naar verbetering'.

Deze wordt later in het document verder uitgewerkt. Kerntermen zijn: ruimte voor initiatieven, snelheid, eenvoud, leerwereld en leefomgeving van mensen en participatie. Dit beknopt (koers-)document is weliswaar niet omvangrijk, maar kent een relatief groot aantal cultuur- en organisatiedoelen die tegelijkertijd en in samenhang dienen te worden opgepakt en gerealiseerd in een relatief (zeer) korte tijd.4 Ambitieus dus. Op pagina 18 van het document is een routekaart opgenomen, waarin zichtbaar is gemaakt op welke momenten welke fasen zouden moeten zijn afgerond. Verder wordt er een budget beschikbaar gesteld van C440.000,- en wordt opgemerkt dat dit nog exclusief de te verwachten kosten voor de digitalisering, cultuurverandering en herinrichting van de Omgevingsdienst is (de ODRN).

3 Raadsvoorstel Koersdocument implementatie Omgevingswet, 24 september 2019, pagina 1 en 2 4 Op dat moment, met het oog op 1 januari 2021, nog 16 maanden.

3

De gemeente Beuningen heeft de ambities, strategie en aanpak voor de invoering van de Omgevingswet bepaald en de financiële consequenties in beeld gebracht.5 Daarmee is er sprake van een heldere en een (door de raad) vastgestelde aanpak, met duidelijke (vooraf vastgestelde) mijlpalen en resultaten.

2. Betrokkenheid van de gemeenteraad De raad heeft zichzelf de opdracht gegeven om 'te sturen op de waarden en doelen van de gemeente Beuningen' en de uitvoering vooral te laten aan het college. Daarnaast uiteraard het beoordelen en vaststellen van de omgevingsvisie en het omgevingsplan, het verkennen van vergunningsvrije mogelijkheden en te bespreken hoe een zorgvuldige dialoog eruit zou moeten zien. Een prettig overzichtelijk en bescheiden lijstje. Daarmee is er sprake van een aanpak waarin niet alleen organisatie en college, maar ook de (rol van de) gemeenteraad expliciet is meegenomen. In de praktijk heeft de gemeenteraad van Beuningen ook op deze wijze invulling aan de afgesproken rolverdeling gegeven, over het algemeen naar aanleiding van raadsvoorstellen die betrekking hebben op de omgevingsvisie, de inmiddels vastgestelde omgevingsprogramma's en het (van de raadsagenda afgevoerde) raadsvoorstel adviesrecht en de verplichte participatie. Voor de goede orde merk ik op dat de raad hiermee zich een instrument (omgevingsplannen) eigen heeft gemaakt dat strikt genomen tot het domein van het college behoort. Inmiddels heeft de raad ook allerlei verordeningen vastgesteld, anticiperend op de invoering.

3. Minimale eisen Zoals aangegeven is de organisatie in staat gesteld om zelf te reflecteren op de door de VNG geformuleerde minimale acties en gevraagd deze reflectie te onderbouwen met documentatie. Deze minimale acties bestaan deels uit (wettelijke) eisen en uit adviezen. Het is evident dat aan het eerste in alle gevallen dient te worden voldaan en dat adviezen vooral betrekking hebben op de kwaliteit van de wijze waarop de gemeente Beuningen invulling geeft (of gaat geven) aan de Omgevingswet. Dit heeft geleid tot de volgende bevindingen. Voor zover ik dat hebben kunnen vaststellen ligt de gemeente Beuningen op koers om tijdig te voldoen aan de wettelijke eisen die de wetgever stelt aan de invoering van de Omgevingswet. Dat wil niet zeggen dat alle voorbereidingen zijn afgerond en alle besluiten inmiddels zijn genomen, maar wel dat deze inmiddels deels zijn afgerond en besluitvorming over het nog ontbrekende deel is voorzien. Tegen die achtergrond merken wij bijvoorbeeld op dat de gemeenteraad recent het voorstel Adviesrecht en verplichte participatie Omgevingswet van de agenda heeft gehaald6 en deze (dus) later dit jaar opnieuw ter besluitvorming zal moeten worden voorgelegd. Daarbij werd opgemerkt dat er (nog) voldoende tijd is. Dat is uiteraard zo, maar ook niet meer dan dat. Er is inmiddels een denktank gestart die in dit verband een amendement voorbereidt.

Wat betreft de eisen die betrekking hebben op het aanvragen, beoordelen en verlenen van vergunningen alsmede de handhaving en het toezicht is de gemeente Beuningen afhankelijk van de wijze waarop de regionale omgevingsdienst (ODRN) hieraan invulling gaat geven en dus de

5 Geadviseerde minimale actie 1, Ambities, strategie, aanpak en financiën bepaald. 6 Raadsvergadering van 18 april jl., agendapunt 6.4

4

wijze waarop deze gemeenschappelijke regeling deze taken implementeert. Daartoe is er separaat uitvraag gedaan aan de ODRN en dat heeft geleid tot de volgende bevindingen. Het resultaat hiervan is dat er (algemeen) VTH-beleid is opgesteld en dat er sprake is van uitvoeringsprogramma (in de zin van artikel 13.8 van het Omgevingsbesluit) in die zin dat er binnen de ODRN gewerkt wordt met werkplannen die 'in gezamenlijkheid' gelden als uitvoeringsprogramma. Een dóórontwikkeling naar een uitvoeringsprogramma is echter (mede als gevolg van de daarvoor ontbrekende capaciteit) nog niet voorzien voor 1 januari 2024. De voor de uitvoering door de ODRN noodzakelijke documenten zoals de legesverordening en mandaatregeling zijn in de concept gereed en worden naar verwachting tijdig voor besluitvorming aangeboden. De gemeente Beuningen en de ODRN voeren regelmatig overleg, in deze fase gericht op de detaillering van onderlinge werkafspraken zoals de wijze van communicatie met inwoners. Gegeven deze bevindingen stel ik vast dat de gemeente Beuningen 'op tijd klaar' is en op koers om te (kunnen) voldoen aan de (minimale) eisen die de wetgever stelt wat betreft de invoering per 1 januari 2024. Ook wat betreft de geadviseerde acties merk ik op dat de gemeente Beuningen deze heeft meegenomen tijdens het implementatieproces.

4. Meerjarenplan Op het moment dat de Omgevingswet van kracht wordt is de implementatie nog niet afgerond. De gewenste ontwikkeling vraagt immers niet alleen het 'technisch' aanpassen van regels, processen en werkwijzen, maar (vooral) om een verdergaande ontwikkeling van o.a. cultuur, vaardigheden, gedrag, gedeelde waarden. Het is van belang dat gemeenten de verdere organisatieontwikkeling vormgeven en/of faciliteren. Deze ontwikkeling vraagt duurzaam aandacht tot 2029 (en wellicht daarna).7 In Beuningen betekent dit voor de organisatie onder andere het (verder) invulling geven aan de in het in 2019 vastgestelde koersdocument opgenomen ambities om opgavegericht en integraal te werken, ruimte te geven aan initiatieven en daarop aan te sluiten, faciliterend (in plaats van regisserend) te zijn en snel en zorgvuldig te werken. Een dergelijk plan of een dergelijke aanpak heb ik (nog) niet aangetroffen. De organisatie geeft overigens aan hier intern wel gevolg aan te geven. Medewerkers werken gezamenlijk aan een verfijning van het proces ten aanzien van de adressering van ruimtelijke initiatieven en hoe hierover integraal te adviseren. Dit proces dient voor de jaarwisseling te zijn afgerond.

5. Monitoring Als 20e actie is monitoring en evaluatie opgenomen.8 Dat wil zeggen dat de gemeente(raad) van Beuningen zicht heeft op monitoring en evaluatie afgestemd op de bedoelingen en eisen van de Omgevingswet. In de Beuningse situatie betekent dit (dus) zicht op de voortgang van de implementatie zoals opgenomen in het in 2019 vastgestelde koersdocument, inclusief de daarin opgenomen rol van de gemeenteraad. Voor de vastgestelde Omgevingsvisie is afgesproken ten minste eens per vijfjaar te monitoren of er herijking gewenst is. Ten aanzien van geluid zijn de taken om dit te monitoren ondergebracht bij de omgevingsdienst (ODRN). Dat laat onverlet dat dit aspect nog niet in het werkproces is 7 VNG, Minimale acties, (advies)actie 27 'De veranderopgave na 2022 bepaald 8 Monitoring en evaluatie ingericht Advies

5

ingebouwd. Dit onderwerp zal onderdeel zijn van de vaststelling van het permanente omgevingsplan. Afgezien de ten behoeve van de (raads-)behandeling van afzonderlijke documenten aangeboden informatie is er regelmatig sturingsinformatie aangereikt -in de vorm van voortgangsbrieven-9 die de raad zicht geeft op actuele ontwikkelingen met betrekking tot de Omgevingswet en de voortgang van het implementatieproces. In de jaarverslagen 2020 en 2021 is relatief weinig informatie te vinden over de (implementatie van de) Omgevingswet. Het is zeer beknopte procesinformatie waarin wordt aangegeven dat er programmatuur is aangeschaft om te kunnen aansluiten op het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), de regionale samenwerking is geïntensiveerd, er is geoefend met de omgevingstafel, dat inwoners zijn betrokken bij het opstellen van de omgevingsvisie en er twee omgevingsprogramma's zijn opgesteld. Er is een plan van aanpak voor het omgevingsplan gemaakt, een pilotproject opgepakt en er zijn verschillende kennissessies met de raad gehouden over het adviesrecht, omgevingsplan en participatie.10 De rekenkamer heeft een presentatie aangetroffen, gegeven in de vergadering van de commissie Ruimte op 12 januari 2021, waarin kort wordt ingegaan op het implementatieproces.

Daarnaast heeft het adviesbureau Waalbrug op 14 maart 2023 een informatiebijeenkomst georganiseerd voor de gemeenteraad waarin uitvoerig de stand van zaken is toegelicht en er ruimte was voor vragen. De gemeenteraad is periodiek voorzien van schríftelijke informatie en is in 2021 en 2023 aan de hand van twee presentaties geïnformeerd over de voortgang van het proces.

Conclusies De voorafgaande bevindingen, afgezet tegen het gehanteerde normenkader, leidt tot de volgende conclusies. Het antwoord op de centrale onderzoeksvraag 'is Beuningen op tijd klaar?' luidt: De gemeente Beuningen is op tijd klaar en ligt op koers om op 1 januari 2024 te (kunnen) voldoen aan de minimale eisen om adequaat uitvoering te (kunnen) geven aan de Omgevingswet. Wat betreft de gehanteerde normen concludeer ik dat: 1. 2. 3. 4. 5.

Er sprake is van een heldere en vastgestelde aanpak met duidelijke (vooraf vastgestelde) mijlpalen en resultaten; Er sprake is van een aanpak waarin niet alleen organisatie en college, maar ook de (leden van de rol van de) gemeenteraad expliciet is meegenomen; De gemeente Beuningen op invoeringsdatum (1 januari 2024) naar verwachting voldoet in formele zin aan de minimale eisen die de Omgevingswet stelt; Het is de verwachting dat ook de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN) als uitvoerder ten aanzien van vergunningverlening, toezicht en handhaving tijdig klaar zal zijn; Er (nog) geen sprake is van een realistisch (meerjaren-)plan om tijdig te (gaan) voldoen aan de (overige) eisen die de Omgevingswet in formele zin stelt en de ambities en doelen die de gemeenteraad heeft opgenomen in het Koersdocument;

9 De laatste voortgangsbrief (U 122.06601) dateert van 17 november 2022 10 Gemeente Beuningen, jaarverslagen 2020 en 2021, programma 5 Omgeving.

6

6.

Er sprake is van een adequate monitoring die de gemeenteraad in staat stelt om het implementatieproces te volgen en zo nodig bij te sturen, zowel schríftelijk als in de vorm van presentaties.

Aanbevelingen 1.

Stel een (door-)ontwikkelplan op, aansluitend op de ambities en doelen uit het Koersdocument over opgavegericht en integraal werken, ruimte geven aan initiatieven, faciliterend zijn en snel en zorgvuldig werken met een mijlpalenplanning en geef daar uitvoering aan.

Geraadpleegde documentatie VNG, Minimale acties Omgevingswet voor gemeenten, Versie 6.0, 28 september 2022 Raadsvoorstel en Koersdocument implementatie Omgevingswet, 24 september 2019 Informatienota aan de raad, Plan van aanpak Omgevingsplan, 21 december 2021 (bb21.01150) Omgevingsvisie Beuningen, vastgesteld 21 december 2021 Raadsvoorstel voorstel Adviesrecht en verplichte participatie Omgevingswet, 18 april 2023 Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad ten aanzien van de stand van zaken Omgevingswet, 17 november 2022 (UI22.06601) Brief van het college van B&W aan de gemeenteraad inzake het Regionaal VTH-beleid, 23 december

2022 Document afspraken ketenpartners Werkwijze binnenkomende Initiatieven Presentatie Werkproces buitenplanse omgevingsvergunningen

Geïnterviewde personen Pierre Jochems, projectleider Omgevingswet gemeente Beuningen, 29 maart en 5 juni 2023 Inge Lindeboom (ODRN), 1 en 5 juni 2023

7