02 Plan van aanpak transitieperiode

PLAN VAN AANPAK TRANSITIEPERIODE Van bestemmingsplannen en verordeningen via het Tijdelijke Omgevingsplan naar een Permanent Omgevingsplan.

Inhoud 1.

2.

3.

4.

5.

De Transitieopgave..........................................................................................................................3 1.1

Het Tijdelijke Omgevingsplan (TOP) ........................................................................................3

1.2

Het Permanente Omgevingsplan (POP)...................................................................................4

Kaders voor het Permanente Omgevingsplan.................................................................................8 3.1

Omgevingswet.........................................................................................................................8

2.2

Besluit kwaliteit leefomgeving ................................................................................................8

2.3

Provinciale omgevingsverordening .........................................................................................9

2.4

Digitale standaarden ...............................................................................................................9

2.5

Afwegingsruimte ...................................................................................................................10

2.6

De omgevingsvisie .................................................................................................................11

2.7

Participatie ............................................................................................................................11

Wijze van regulering......................................................................................................................12 3.1

Lagen van regulering .............................................................................................................12

3.2

Open normen ........................................................................................................................13

3.3

Delegatie................................................................................................................................14

Fasering en planning......................................................................................................................16 4.1

De Urgentie van de opgave ...................................................................................................16

4.2

Uitgangspunten fasering .......................................................................................................17

4.3

Uitwerking fasering ...............................................................................................................20

4.4

Integraliteit ............................................................................................................................24

Financiën .......................................................................................................................................25

Pagina | 2

1.

De Transitieopgave

Op 1-7-2022 treedt de Omgevingswet in werking. Op dat moment krijgen alle gemeenten de beschikking (van rechtswege) over een Tijdelijk Omgevingsplan (TOP). Gemeenten krijgen met de Omgevingswet tot 1-1-2030 de tijd om het TOP en enkele andere gemeentelijke verordeningen om te zetten naar een Permanent Omgevingsplan (POP).

1.1

Het Tijdelijke Omgevingsplan (TOP)

Het TOP (ook wel Omgevingsplan van rechtswege genoemd) bestaat uit alle planologische regels binnen de gemeente (o.a. de bestemmingsplannen), enkele verordeningen en de Bruidsschat. De gemeentelijke verordeningen die opgaan in het TOP zijn de Hemelwater en Grondwater Afvoerverordening 2010, de bodemkwaliteitskaart en de Erfgoedverordening 2010 voor wat betreft de bepalingen over archeologie. De Bruidsschat bestaat uit voormalige rijksregels op het gebied van bouwen (Bouwbesluit) en milieu (Activiteitenbesluit milieubeheer).

Afbeelding: Bruidsschat een cadeau van het Rijk voor gemeenten en waterschappen

Pagina | 3

1.2

Het Permanente Omgevingsplan (POP)

Het POP zal bestaan uit enerzijds de regels uit het TOP (zie 1.1) en anderzijds uit regels uit gemeentelijke verordeningen voor zover die regels betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Om te bepalen welke regels uit gemeentelijke verordeningen het betreft, heeft de wetgever een driedeling gemaakt: 1. Regels die naar het Omgevingsplan moeten; 2. Regels die niet naar het Omgevingsplan mogen, en 3. Regels die naar het Omgevingsplan mogen. De categorie regels die naar het Omgevingsplan moeten, bestaan uit: • Regels over activiteiten die de fysieke leefomgeving daadwerkelijk wijzigen: zoals regels over het kappen van een boom, het aanleggen van een uitrit, het plaatsen van objecten op de weg, het graven in de weg, standplaatsen, e.d. De categorie regels die niet naar het Omgevingsplan mogen, bestaan uit: • Regels die een burgemeester bevoegdheid betreffen (openbare orde); • Regels m.b.t. belastingen en subsidies • Regels (in verordeningen) die gebaseerd zijn op wetten die niet opgaan in de Omgevingswet en waarvan het oogmerk uitputtend geregeld wordt door die wet (bijvoorbeeld de regels uit de Algemene Verordening Ondergrondse Infrastructuren zijn grotendeels gebaseerd op de Telecommunicatiewet en hebben als oogmerk het regelen van kabels en leidingen die noodzakelijk zijn voor het openbare elektronische communicatienetwerk).

De categorie regels die naar het Omgevingsplan mogen, bestaan uit: • Regels (over activiteiten) die geregeld worden vanuit het oogpunt van de fysieke leefomgeving maar die fysieke leefomgeving niet daadwerkelijk wijzigen (bijvoorbeeld regels met betrekking tot geluidnormen enz.). Bij deze laatste categorie moet wel de nuancering worden gemaakt dat indien het Besluit kwaliteit leefomgeving of de provinciale verordening instructieregels bevat die inhouden dat een thema in het omgevingsplan geregeld moet zijn, dit thema niet in het omgevingsplan mag worden geregeld maar in het omgevingsplan moet worden geregeld.

Pagina | 4

Een overzicht van gemeentelijke verordeningen die (deels) verhuizen naar het Omgevingsplan, levert het volgende beeld op: Nr. 1 2 2 3

Verordening APV Bomenverordening 2012 Bouwverordening 2012 Erfgoedverordening 2010

4

Hemelwater en Grondwater Afvoerverordening 2010.

5 6 7

8 9

Afvalstoffenverordening 2017 Algemene verordening inzake werkzaamheden in verband met de aanleg, instandhouding en opruiming van ondergrondse infrastructuren (AVOI) Beheersverordening begraafplaats Haaghove 2010 Procedureverordening planschade en verordening drempelbedrag

Opmerking Deels categorie ‘moet’, deels ‘mag’, deels ‘mag niet’ Categorie moet Categorie ‘mag’ De archeologiebepalingen uit deze verordening maken onderdeel uit van het Tijdelijke Omgevingsplan. Verder deels categorie ‘moet’ en deels categorie ‘mag’. Maakt onderdeel uit van het Tijdelijke Omgevingsplan

Categorie ‘mag’ Deels categorie ’moet’, deels categorie ‘mag niet’

Deels categorie ‘moet’, deels categorie ‘mag niet’ Categorie ‘mag’

In onderstaande tabel is punt 1 van bovenstaande tabel (de APV) uitgewerkt voor de categorieën ‘moet’ en ‘mag’. Nr. 1 2 3 4

Bepaling uit de APV 2:6 verspreiden van gedrukte stukken Afdeling 5 Bruikbaarheid ten aanzien van de weg Afdeling 6 veiligheid op de weg 2:42 plakken en kladden

5

2:45 betreden van plantsoenen

6

2:46 rijden over bermen

7

2:58 verontreiniging door honden

8 9

Hoofdstuk 4, Afdeling 1 Geluidhinder en verlichting Hoofdstuk 4, afdeling 2 Bodem-, weg- en milieuverontreiniging Hoofdstuk 4, afdeling 3 bewaren van houtopstanden (kapvergunning) Hoofdstuk 4, afdeling 4 Maatregelen tegen ontsiering en stankoverlast Hoofdstuk 4, afdeling 5 kamperen buiten kampeerterreinen Hoofdstuk 5, afdeling 1 parkeerexcessen Hoofdstuk 5, afdeling 4 standplaatsen

10 11 12 13 14

Opmerking Categorie ‘mag’ Categorie ‘moet’ Categorie ‘mag’ Categorie ‘mag’, tenzij het oogmerk van de regeling primair de openbare orde is Categorie ‘mag’, tenzij het oogmerk van de regeling primair de openbare orde is Categorie ‘mag’, tenzij het oogmerk van de regeling primair de openbare orde is Categorie ‘mag’, tenzij het oogmerk van de regeling primair de openbare orde is Categorie ‘mag’ Categorie ‘mag’ Categorie ‘moet’ Categorie ‘mag’ Categorie ‘mag’ Categorie ‘mag’ Categorie ‘mag’

Pagina | 5

15

Hoofdstuk 5, afdeling 6 openbaar vaarwater

16

Hoofdstuk 5, afdeling 7 Crossterreinen en gemotoriseerd en ruiterverkeer in natuurgebieden Hoofdstuk 5, afdeling 8 Verbod vuur te stoken

17

Categorie ‘moet’ (behalve 5:29 t/m 5:31 categorie ‘mag niet’) Categorie ‘mag’ Categorie ‘mag’

Pagina | 6

Het Tijdelijke Omgevingsplan (in onderstaand plaatje Tijdelijk deel genoemd) met de bestanddelen Bruidsschat, bestemmingsplannen, regels over archeologie, hemelwaterverordening en bodemkwaliteitskaarten aan de e…………………………………………………………………….ne kant en de verordeningen uit de ‘ladekast’ aan de andere kant, noemen we verder in dit plan van aanpak ook wel de bouwstenen van het Permanente Omgevingsplan.

Pagina | 7

2.

Kaders voor het Permanente Omgevingsplan

De kaders van het Permanente Omgevingsplan bestaan uit • ‘hogere regelgeving’ zoals wettelijke kaders (met name de Omgevingswet, het Besluit kwaliteit leefomgeving en de provinciale omgevingsverordening) Pagina | 8 • de digitale standaard voor Omgevingsplannen; de STOP/TPOD standaard (Toepassingsprofiel Omgevingsplan) en • de beleidsuitgangspunten van de gemeente (zoals opgenomen in de omgevingsvisie).

3.1 Omgevingswet De Omgevingswet stelt dat de gemeenteraad voor het hele grondgebied van de gemeente één Omgevingsplan vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Het belangrijkste deel van deze regels heeft betrekking op activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. De eis die de Omgevingswet aan de regels in een Omgevingsplan stelt, is dat ze moeten leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Een evenwichtige toedeling van functies aan locatie betekent dat er bij het stellen van regels een (belangen)afweging dient plaats te vinden tussen enerzijds hindergevoelige functies / activiteiten en anderzijds hinderveroorzakende functies / activiteiten. De norm van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties is vergelijkbaar met de norm van een goede ruimtelijke ordening zoals deze nu geldt voor bestemmingsplannen.

2.2

Besluit kwaliteit leefomgeving

Het Besluit kwaliteit leefomgeving is één van de vier amvb’s onder de Omgevingswet en bevat instructieregels van het Rijk voor (de opsteller van) Omgevingsplannen. Deze instructieregels hebben betrekking op: • waarborgen van de veiligheid • beschermen van de waterbelangen • beschermen van de gezondheid en van het milieu • beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden en cultureel erfgoed • behoud van ruimte voor toekomstige functies • behoeden van de staat en werking van infrastructuur of voorzieningen voor nadelige gevolgen van activiteiten • bevorderen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte voor personen • de uitoefening van taken voor de fysieke leefomgeving Het Besluit kwaliteit leefomgeving is inmiddels in het Staatsblad gepubliceerd en zal tegelijk met de Omgevingswet inwerking treden.

2.3

Provinciale omgevingsverordening

Provincies moeten onder de Omgevingswet een provinciale omgevingsverordening opstellen waarin de provinciale regels op het gebied van de fysieke leefomgeving staan. De provinciale omgevingsverordening is daarmee de opvolger van onder andere de provinciale verordening op het gebied van de ruimtelijke ordening en de provinciale milieuverordening. Provincies hebben van de wetgever geen overgangstermijn gekregen en moeten op 1-7-2022 hun omgevingsverordening vastgesteld hebben. De omgevingsverordening onder de Omgevingswet van de provincie Gelderland is al als pdf te raadplegen op de site van de provincie (zie https://www.gelderland.nl/omgevingsvisie onder plannen bekijken).

2.4

Digitale standaarden

Gemeenten moeten bij inwerkingtreding van de wet in staat zijn om een omgevingsplan te wijzigen en te publiceren in de Landelijk voorziening bekendmaken en beschikbaar stellen (LVBB). Hierbij gaat het om het mensleesbare omgevingsplan (de tekstversie van het plan). Verder moet het omgevingsplan ook in de landelijke voorziening van het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO), het nieuwe omgevingsloket worden gepubliceerd. Dit is de opvolger van ruimtelijkeplannen.nl. Voor publicatie in het omgevingsloket moet een omgevingsplan machineleesbaar worden gemaakt. Om het Omgevingsplan machineleesbaar te maken, geeft de landelijk vastgestelde STOP/TPOD standaard richtlijnen voor het ordenen van de inhoud. Dit gebeurt met name door de informatie in het Omgevingsplan te annoteren1. Annoteren is het toevoegen of markeren van gegevens aan (onderdelen van) Omgevingsplannen. Hierdoor krijgt de informatie in het Omgevingsplan kenmerken, waarop gefilterd kan worden. En het zorgt ervoor dat werkingsgebieden2 en andere gegevens op een kaart getoond kunnen worden. Het annoteren van de regels en het koppelen aan werkingsgebieden is een tijdrovende klus. Vooral bij verouderde bestemmingsplannen die zijn gemaakt conform een verouderde digitale standaard. Hierdoor is er te weinig bruikbare digitale informatie voor handen waardoor elk werkingsgebied: perceel, bouwvlak, contour etc.

opnieuw digitaal moet worden ingetekend. Hoe beter Omgevingsplannen worden geannoteerd, hoe beter de informatie uit het omgevingsplan in het Omgevingsloket3 te raadplegen is. Annoteren helpt ook bij de verbinding tussen toepasbare regels in vragenbomen en de juridische regels met werkingsgebieden in het Omgevingsplan. Het maken en gebruiken van toepasbare regels valt buiten de scope van dit plan van aanpak.

1 Het annoteren van regelgeving gebeurt ook met bestemmingsplannen in de vorm van het aanwijzen van

bestemmingen en aanduidingen. 2 Een werkingsgebied is een locatie of gebied waar een bepaalde regel geldt. 3 Het annoteren van Omgevingsplannen is niet verplicht.

Pagina | 9

2.5

Afwegingsruimte

De kaders die hiervoor zijn besproken zijn uitgangspunten (m.n. regelgeving) die van het rijk en de provincie afkomstig zijn. Binnen deze uitgangspunten (m.n. op milieugebied) heeft de gemeente afwegingsruimte. Deze afwegingsruimte wordt vaak verbeeld door het zogenaamde mengpaneel (zie Pagina | 10 figuur hieronder). De instructieregels van het rijk leggen dan een maximale norm vast (rode lijn) en een standaard (hetgeen algemeen aanvaardbaar is) en de gemeente krijgt de ruimte om een eigen afweging te maken. Deze afweging kan per gebiedstype verschillen. De afwegingsruimte van gemeenten wordt in beleid gemotiveerd. De gemeente Beuningen heeft op dit ogenblik beleid op het gebied van externe veiligheid en bodem. De actualisatie van deze beleidskaders maakt geen deel uit van dit plan van aanpak en wordt separaat opgepakt. Bij deze actualisatie zal de afstemming met het Omgevingsplan in een soort van ‘haasje over constructie’ plaatsvinden. Dit wil zeggen dat het Omgevingsplan wordt betrokken bij de voorbereiding van de actualisatie van het beleidsthema en dat het Omgevingsplan na de actualisatie van het beleidsthema wordt aangepast. Het ritme waarin dit plaatsvindt is afhankelijk van de planning van de actualisatie van de verschillende beleidshema’s. Er wordt vanuit de Omgevingswet geen termijn opgelegd.

2.6

De omgevingsvisie

Naast de kaders vanuit het rijk en de provincie zijn er ook gemeentelijke (beleids)uitgangspunten voor het Omgevingsplan. Deze staan in de omgevingsvisie en in programma’s4. De omgevingsvisie Pagina | 11 voor de gemeente Beuningen is in ontwikkeling en wordt naar verwachting eind 2021 vastgesteld. De beleidsuitgangspunten van de omgevingsvisie zullen worden betrokken bij de opstelling van de nota van uitgangspunten voor de verhuizing van de 3 bouwstenen naar het Permanente Omgevingsplan (zie verder 4.3).

2.7

Participatie

In het Omgevingsbesluit is voor het Omgevingsplan een participatieplicht opgenomen. Artikel 10.2 (motiveringsplicht vroegtijdige publieksparticipatie Omgevingsplan) 1. Bij de kennisgeving van het voornemen om een Omgevingsplan vast te stellen, bedoeld in artikel 16.29 van de wet, wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken. 2. Bij het vaststellen van een Omgevingsplan wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Daarbij wordt aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid.

Uit dit artikel volgt dat burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen bij het opstellen van een Omgevingsplan moeten worden betrokken, dat bij de publicatie van de kennisgeving wordt aangegeven hoe dit gebeurt en dat in het vaststellingsbesluit een verantwoording wordt gegeven van hoe het is gebeurd en wat de resultaten zijn geweest. Bovendien moet worden aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het decentrale participatiebeleid. In dit plan van aanpak is in het proces van het Omgevingsplan rekening gehouden met de participatieplicht (zie verder 4.3).

4 Programma’s bevatten uitwerkingen van beleidsuitgangspunten uit de omgevingsvisie.

3.

Wijze van regulering

Naast de kaders voor het Omgevingsplan heeft de gemeenteraad ook in de wijze van regulering veel keuzemogelijkheden. Deze keuzemogelijkheden concentreren zich rond twee sturingsvraagstukken: 1. hoe wil de gemeenteraad sturen richting inwoners en bedrijven? 2. Hoe wil de gemeenteraad sturen richting het college van burgemeester en wethouders (B&W)? Bij punt 1 gaat het om de toepassing van de lagen van regulering (zie 3.1). Bij punt 2 gaat het om: a. Het gebruik van open normen in de regels, en b. Het gebruik van de mogelijkheid die de gemeenteraad heeft om de vaststelling van delen van het Omgevingsplan te delegeren aan B&W (zie 3.2 en 3.3).

3.1

Lagen van regulering

Aan de hand van de verschillende lagen van regulering kan een activiteit in het Omgevingsplan geregeld worden. De verschillende lagen zijn weergegeven in onderstaande tabel: Nr. 1

Laag Geen regels / alleen zorgplicht

2

Algemene regels

3

Algemene regels met informatieplicht of meldingsplicht

4

Verbod behoudens vergunning

5

verbod

Toelichting Er gelden geen regels voor een activiteit. Op grond van de Omgevingswet geldt wel een algemene zorgplicht (die in het omgevingsplan kan worden uitgewerkt tot een specifieke zorgplicht). Volgens die algemene zorgplicht moet een ieder voldoende zorg voor het milieu betrachten. Een activiteit mag worden uitgevoerd indien aan de regels in het Omgevingsplan wordt voldaan. Er is verder geen actie van de inwoner of het bedrijf vereist. De gemeente houdt toezicht op de naleving van de algemene regels. Hetzelfde als 2 maar nu met de plicht om het bevoegd gezag te informeren dat de activiteit verricht gaat worden of de plicht om het bevoegd gezag te melden dat de activiteit verricht gaat worden. Het is verboden om de activiteit uit te voeren behalve als de inwoner / het bedrijf over een vergunning beschikt. De activiteit is verboden en het Omgevingsplan bevat geen mogelijkheid om de activiteit mogelijk te maken. Een activiteit kan mogelijk worden gemaakt door middel van een wijziging van het Omgevingsplan of het verlenen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

Een keuze voor een laag moet gemaakt worden samen met de hele keten: beleid – regelgeving – uitvoering. Een verandering van laag heeft namelijk niet alleen consequenties voor de regeling in het Omgevingsplan maar heeft ook gevolgen voor de uitvoering (inzet van vergunningverlening en toezicht en legesinkomsten).

Pagina | 12

In de nota van uitgangspunten die voor het maken van een omgevingsplan voor een deelgebied wordt opgesteld (zie 4.3), wordt een nadere afweging gemaakt en wordt verder ingegaan op de vooren nadelen van de lagen van regulering. Daarnaast worden er voorstellen gedaan.

3.2

Open normen

Een open norm is een norm in een regeling die bij de toepassing van een vergunning nader moet worden ingevuld. Het opnemen van een norm in een regeling is een bevoegdheid van de gemeenteraad terwijl de nadere invulling van de norm bij vergunningverlening een bevoegdheid van B&W betreft. Een voorbeeld van een open norm in een regeling is het volgende artikel uit de APV: Artikel 5:18 Standplaatsvergunning en weigeringsgronden 1. Het is verboden zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben. 2. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan de vergunning worden geweigerd: • indien als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel van de gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van de vergunning voor een standplaats voor het verkopen van goederen een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt.

De gemeenteraad stelt in de regel dat voor het innemen van een standplaats een vergunning nodig is en neemt een weigeringsgrond op in de vorm van een open norm die door B&W worden getoetst indien er een aanvraag om vergunning wordt ingediend. Bij deze vorm van reguleren, verschuift het toetsingsmoment en dus ook de bijbehorende onderzoeksplicht naar achteren5. Deze wijze van reguleren die in de APV en andere gemeentelijke verordeningen vaak voorkomt, is nieuw voor bestemmingsplannen. In bestemmingsplannen worden veelal gesloten normen opgenomen, resulterend in gedetailleerde regelingen. De wetgever wil dat in Omgevingsplannen ook wordt gedacht aan regulering door middel van open normen. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet verwoordt de wetgever het als volgt: Met het Omgevingsplan zoekt de regering nadrukkelijk naar mogelijkheden om de regeling voor het bebouwen en gebruiken van gronden minder gedetailleerd «dicht te timmeren» en als «keurslijf» in te richten. De regels in een Omgevingsplan zouden daarvoor een meer open normstelling moeten kunnen bevatten. Open normen leggen minder in detail vast en scheppen meer ruimte voor zelfregulering door partijen zelf. Het werken met open normen, als onderdeel van de beoordelingsregels voor vergunningverlening, biedt voor het bevoegd gezag meer beoordelingsruimte.

Het Omgevingsplan kan daarmee beter functioneren als bestendig beoordelingskader voor ontwikkelingen die zich aandienen. De regels in een Omgevingsplan moeten daarvoor de mogelijkheid voor een nadere afweging kunnen bieden. De functie van de vergunning, als instrument om de toelaatbaarheid van activiteiten te kunnen beoordelen en afwegen, kan daardoor worden geoptimaliseerd. Door te werken met een minder gedetailleerd en meer open geformuleerd normenstelsel kan het Omgevingsplan worden geflexibiliseerd en kunnen onderzoeksopgaven voor een belangrijk deel verschuiven naar de fase van vergunningverlening en beperkt worden tot de concrete activiteit die men wil gaan verrichten. De vraag of een bepaalde functie zonder meer aan de in het plan opgenomen randvoorwaarden voldoet, zal daarbij wel pas in het stadium van de verlening van de vergunning volledig beantwoord kunnen worden.

5 Van de fase van het stellen van de regel naar de fase van vergunningverlening.

Pagina | 13

Een keuze voor open normen moet gemaakt worden met de hele keten: beleid – regelgeving – uitvoering. Een open norm heeft namelijk niet alleen consequenties voor de regeling in het Omgevingsplan maar heeft ook gevolgen voor de uitvoering (inzet van vergunningverlening en toezicht6). Pagina | 14 In de nota van uitgangspunten die voor het maken van een omgevingsplan voor een deelgebied wordt opgesteld (zie 4.3), wordt een nadere afweging gemaakt en wordt verder ingegaan op de vooren nadelen van het gebruik van open normen. Daarnaast worden er voorstellen gedaan.

3.3

Delegatie

De bevoegdheid om een Omgevingsplan vast te stellen rust bij de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft op grond van de Omgevingswet de mogelijkheid om de bevoegdheid voor het vaststellen van delen van het Omgevingsplan te delegeren aan B&W. Dit moet gebeuren door middel van een delegatiebesluit waarin de gemeenteraad de bevoegdheid omschrijft die wordt overgedragen aan B&W en eventueel kaders / randvoorwaarden meegeeft. Dit delegatiebesluit maakt geen onderdeel uit van het Omgevingsplan en is niet vatbaar voor beroep. Het besluit tot wijziging van het Omgevingsplan dat B&W (na delegatie door de gemeenteraad) kunnen nemen, is wel vatbaar voor beroep. De delegatiebevoegdheid van de gemeenteraad is niet nieuw voor de APV (en andere gemeentelijke verordeningen. Een voorbeeld van een delegatiebepaling in de APV is bijvoorbeeld: Het college kan in het belang van de openbare orde en veiligheid en de woon- en leefomgeving nadere regels stellen ten aanzien van terrassen, uitstallingen en reclameborden.

Voor bestemmingsplannen is de delegatiebevoegdheid nieuw. Deze bevoegdheid komt in de plaats van de wijzigingsbevoegdheid en de uitwerkingsplicht die op grond van de Wet ruimtelijke ordening in bestemmingsplannen kon worden opgenomen. Het is niet nodig om per 1-7-2022 bestaande delegatiebepalingen in bestemmingsplannen en verordeningen om te zetten naar delegatiebesluiten volgens de Omgevingswet7. Dit zal plaatsvinden op het moment waarop de bouwsteen waarin de delegatiebepaling staat, wordt over gezet naar het Permanente Omgevingsplan. Het delegeren van de vaststelling van delen van het omgevingsplan aan het college van burgemeester en wethouders biedt de mogelijkheid om: • beleidsneutrale (administratieve) wijzigingen van het omgevingsplan aan B&W over te laten, waaronder het één op één overzetten van reeds verleende 6 In plaats van een concrete en duidelijke norm in de regel (bijvoorbeeld de bouwhoogte bedraagt maximaal 8

meter) bevat een open norm een abstracte regel (bijvoorbeeld de bouwhoogte past in het bebouwingspatroon van de omgeving) die bij de beoordeling van de vergunning nader wordt ingevuld. 7 Dit is niet voor 1-1-2022 nodig omdat er overgangsrecht is waardoor een wijzigingsbevoegdheid in een Omgevingsplan wordt aangemerkt als binnenplanse Omgevingsplanactiviteit. Ook kan er na 1-1-2022 nog gebruik worden gemaakt van delegatiebepalingen in verordeningen zoals de APV.

•

•

omgevingsvergunningen ter afwijking van het omgevingsplan, het verbeteren van kennelijke foutjes en het (beleidsneutraal) aanvullen en wijzigen van de toelichting bij het omgevingsplan, en niet-beleidsneutrale wijzigingen van het omgevingsplan aan B&W over te laten, voor zover de wijziging van het omgevingsplan voortvloeit uit gemeentelijk beleid dat Pagina | 15 reeds eerder aan de gemeenteraad is voorgelegd. Niet-beleidsneutrale wijzigingen van het omgevingsplan aan B&W over te laten, voor zover de wijziging van het omgevingsplan voortvloeit uit een instructieregel van het Rijk of de provincie en de instructieregel aan de gemeenteraad geen afwegingsruimte biedt.

Voor het gebruik van de delegatiebevoegdheid bij het Omgevingsplan wordt een afzonderlijk voorstel voorbereid.

4.

Fasering en planning

4.1

De Urgentie van de opgave

Het einde van de transitieperiode (1-1-2030) lijkt ver weg maar is dat niet. Het omzetten van de bouwstenen naar het Permanente Omgevingsplan is een proces dat vele jaren in beslag gaat nemen. In die zin is de omvang van de opgave vergelijkbaar met de actualisering en digitaliseringsopgave van alle bestemmingsplannen die in juli 2008 is gestart en tot 2016 heeft geduurd. Naast de omvang van de opgave is er ook zeker urgentie in tijd. Het overgangsrecht van de Omgevingswet zorgt ervoor dat alleen ontwerp bestemmingsplannen die voor 1-7-2022 ter inzage zijn gelegd, kunnen worden afgehandeld overeenkomstig het huidige wettelijk stelsel (de Wet ruimtelijke ordening en dus ook ruimtelijkeplannen.nl). Omdat bestemmingsplantrajecten vanaf de fase initiatief tot het ter inzage leggen van een ontwerp veelal een halfjaar in beslag nemen, is het vanaf 1-1-2022 niet meer mogelijk om nog verzoeken om herziening van het bestemmingsplan in behandeling te nemen. Een aanpassing van het geldende bestemmingsplan (per 1-7-2022 tijdelijk omgevingsplan geheten) zal vanaf 1-1-2022 derhalve de vorm moeten krijgen van een wijziging van het omgevingsplan. Wijziging omgevingsplan Ruimtelijkeplannen.nl wordt vanaf 1-7-2022 bevroren voor nieuwe bestemmingsplanprocedures.

Alleen wanneer een ontwerp bestemmingsplan voor 1-7-2022 ter inzage is gelegd, kan ruimtelijkeplannen.nl en daarmee het Tijdelijke omgevingsplan8 nog gewijzigd worden. Dit betekent dat een wijziging van het Omgevingsplan per 1-7-2022 alleen mogelijk is door ‘aanpassing’ van het Permanente Omgevingsplan. Dit is een lastige opgave indien de gemeente nog niet heeft nagedacht over opzet en structuur van dit Permanente Omgevingsplan (het raamwerk). Daar komt bij dat het onwenselijk is om het Permanente Omgevingsplan ad hoc te laten opbouwen door verschillende initiatiefnemers (en hun adviseur). Het opbouwen van het Permanente Omgevingsplan moet namelijk op uniforme en eenduidige wijze gebeuren. Wij stellen voor om een raamwerk Omgevingsplan op te stellen dat als leidraad kan worden meegegeven aan initiatiefnemers en hun stedenbouwkundig bureau. Verder dient er een werkwijze/strategie te worden gemaakt/bedacht hoe diverse stedenbouwkundige bureaus en ambtenaren tegelijk kunnen werken in één omgevingsplan.

8 Na 1-7-2022 kennen we geen bestemmingsplannen meer. Dit wordt vanaf dat moment Tijdelijk

Omgevingsplan genoemd.

Pagina | 16

4.2

Uitgangspunten fasering

De verhuizing kan op verschillende wijzen worden opgepakt. Globaal bestaan de keuzen uit: • het tempo van de verhuizing en • de aanpak van de verhuizing. Tempo van de verhuizing Het verhuizen van de bouwstenen naar het Permanente Omgevingsplan kan met de volgende tempo’s: 1. een zo snel mogelijke overgang of 2. een optimaal gebruik maken van de transitieperiode (1-7-2022 – 1-1-2030). Gegeven is dat: a. de verhuizing op 1-1-2030 klaar moet zijn. De regels uit bestemmingsplannen, Bruidsschat en gemeentelijke verordeningen moeten uiterlijk op die datum zijn overgezet. b. de gemeentelijke verordeningen tot 1-1-2030 separaat kunnen blijven bestaan en tot die tijd ook separaat kunnen worden gewijzigd. Dit met uitzondering van de hemelwaterverordening en de archeologische bepalingen uit de erfgoedverordening. Deze verordeningen maken onderdeel uit van het Tijdelijke Omgevingsplan. Als het wenselijk of noodzakelijk is om deze verordeningen te wijzigen, dient dit te geschieden in het Permanente Omgevingsplan. c. de voormalige Rijksregels (Bruidsschat) onderdeel zijn van het Tijdelijke Omgevingsplan en tot 1-1-2030 onderdeel kunnen blijven van het Tijdelijke Omgevingsplan. Indien het wenselijk of noodzakelijk blijkt om deze regels te wijzigen dient dit te geschieden in het Permanente Omgevingsplan. d.

de planologische regels (bestemmingsplannen) onderdeel zijn van het Tijdelijke Omgevingsplan. Indien het wenselijk of noodzakelijk blijkt om deze regels te wijzigen (bijvoorbeeld vanwege een beleidswijziging of het meewerken aan een initiatief dat niet in het geldende bestemmingsplan past) dient dit te geschieden in het Permanente Omgevingsplan. De enorme omvang van het werk en de gecompliceerdheid van de materie maakt dat het onmogelijk is om binnen een hele korte termijn een omgevingsplan voor het hele grondgebied van de gemeente te maken. Dit vraagt op korte termijn een ambtelijke inzet die voor een kleine gemeente als Beuningen niet te leveren is. Bovendien legt dit een hele grote druk op de bestuurlijke agenda. Verder zou dit ook een grote financiële belasting in een korte periode betekenen9. Omdat de bouwstenen en het overgangsrecht voldoende ruimte bieden voor een gefaseerde verhuizing naar het Permanente Omgevingsplan, stellen wij voor om in Beuningen te kiezen voor een overgang naar het Permanente Omgevingsplan waarbij optimaal gebruik wordt gemaakt van de transitieperiode (1-7-2022 tot 1-1-2030). Ook met deze keuze is de belasting op de organisatie groot maar beter te organiseren 9 Voor het opstellen van een Omgevingsplan moet namelijk expertise en een stedenbouwkundig bureau

worden ingehuurd.

Pagina | 17

Deze strategie voor de transitieperiode maakt het ook mogelijk om gebruik te maken van voorbeelden die regionaal en landelijk in de loop van de jaren zullen worden ontwikkeld. Bij dit uitgangspunt gelden een tweetal randvoorwaarden: 1. we zorgen ervoor dat we voor 1-7-2022 de beschikking over een raamwerk voor het Omgevingsplan hebben (zie hiervoor onder 4.1), en 2. het verhuizen van de planologische regels heeft prioriteit boven het verhuizen van de verordeningen en Bruidsschat. Aanpak van de verhuizing Het verhuizen van de bestaande bouwstenen kan gebiedsgericht en / of themagericht worden aangepakt. De meest logische keuze is om bestemmingsplannen gebiedsgericht om te zetten. Dit kan snel en beleidsneutraal (één op één) als er een recent bestemmingsplan ligt. Dit kost meer tijd en vraagt meer (bestuurlijke) afwegingen indien er geen recent bestemmingsplan ligt. Wij stellen voor om de verhuizing op te pakken aan de hand van de indeling in de deelgebieden Kernen, Buitengebied en Bedrijventerreinen. Deze driedeling sluit aan bij de indeling van de bestaande bestemmingsplannen. Voor de volgorde van de verhuizing van de bestemmingsplannen stellen wij voor om te beginnen met het meest eenvoudige van de deelgebieden; de Kernen. Op deze wijze kunnen we ons in eerste instantie concentreren op de techniek, het proces en de procedure van het nieuwe instrument omgevingsplan.

Na de verhuizing van de Kernen stellen wij voor om het buitengebied te verhuizen. In het Buitengebied doen zich namelijk meer initiatieven voor dan in het derde deelgebied ‘de Bedrijventerreinen’ en daarnaast zijn er voor het Buitengebied meer nieuwe beleidsinzichten (mede volgend uit de in ontwikkeling zijnde omgevingsvisie) die verankerd moeten worden in het Omgevingsplan. We sluiten de verhuizing van de planologische regels af met het deelgebied Bedrijventerreinen. De verordeningen worden thematisch overgezet naar het Permanente Omgevingsplan10. Bij deze verordeningen is geen sprake van urgentie anders dan dat zij op 1-1-2030 in het Permanente Omgevingsplan moeten staan. Voorgesteld wordt om de (regels in de) verordeningen op een natuurlijk moment, bijvoorbeeld wanneer er sprake is van een actualisatie door wijzigingen in beleid of wetgeving, om te zetten naar het Permanente Omgevingsplan. De verordeningen die moeten of mogen verhuizen (zie de tabel op pagina 3) en waar nog geen natuurlijk moment voor is geweest, worden vanaf begin 2027 projectmatig verhuisd. De Bruidsschat kan naast gebiedsgericht (per deelgebied) ook thematisch worden omgezet (per onderwerp / artikel). Bij de Bruidsschat is net als bij de verordeningen geen sprake van urgentie

10 Met andere woorden per verordening.

Pagina | 18

anders dan dat zij op 1-1-2030 in het Permanente Omgevingsplan moeten staan. Bij de verhuizing van de Bruidsschat spelen twee uitgangspunten: 1 sommige regels uit de Bruidsschat (bijvoorbeeld de regels over vergunningverlening rond de activiteit bouwen) worden direct bij de verhuizing van de planologische regels per deelgebied betrokken (dit wordt opgenomen in de nota van uitgangspunten voor de verschillende Pagina | 19 deelgebieden, zie 4.3). en 2 De uitvoering (vergunningverlening en toezicht door de Omgevingsdienst) is gebaat bij een zo uniform mogelijke verhuizing van de regels van de Bruidsschat naar het Permanente Omgevingsplan van gemeenten. De strategie voor het verhuizen van de Bruidsschat is dat regels die verband houden met de planologische regels worden betrokken bij de verhuizing van de planologische regels en dat de overige regels van de Bruidsschat vooralsnog in de Bruidsschat blijven staan en uiterlijk in 2027 (aan de hand van een uniform regio voorstel) projectmatig naar het permanente omgevingsplan worden verhuisd.

4.3

Uitwerking fasering

Fase A Wij zijn het proces om te komen tot een Permanent Omgevingsplan al gestart door voor Weurt een pilot Omgevingsplan op te stellen. In deze eerste kennismaking met het instrument Omgevingsplan zijn we de reikwijdte van het Omgevingsplan, de wijze van regulering en de technische / digitale mogelijkheden van het omgevingsplan aan het verkennen. Fase B Een volgende stap in het proces om te komen tot een Permanent Omgevingsplan is het opschalen van het omgevingsplan Weurt naar een raamwerk voor de hele gemeente. Met dit raamwerk wordt een opzet en structuur gemaakt voor de overzetting van de bouwstenen bestemmingsplannen, Bruidsschat en verordeningen maar belangrijker is dat met het raamwerk een opzet en structuur wordt geboden voor initiatiefnemers en hun stedenbouwkundig bureau. Het raamwerk moet op 1-72022 gereed zijn (zie hiervoor onder 4.1). Fase C Als het raamwerk staat, kan worden begonnen met de ‘verhuizing’ van de bouwstenen. De bouwsteen met de hoogste prioriteit is de bouwsteen bestemmingsplannen. Voor de drie deelgebieden Kernen, Buitengebied en Bedrijventerreinen worden de onderstaande stappen doorlopen. Stap Activiteit

Toelichting

Bestuurlijk

1

Inventarisatie

De inventarisatienota wordt vastgesteld door het college.

1a

Veldinventarisatie

1b

Beleidsinventarisatie

1c

Consultatie Ketenpartners

Inventarisatieronde in 3 slagen. 1a: veldinventarisatie, 1b: beleidsinventarisatie en 2c: consultatie ketenpartners. De inventarisatieronde resulteert in een inventarisatienota Aan de hand van luchtfoto’s en veldbezoeken wordt in kaart gebracht of de situatie zoals vastgelegd in de bestemmingsplannen overeenkomt met de feitelijk bestaande situatie. Aan de hand van een beleidsinventarisatie wordt in kaart gebracht of de regelingen in de bestemmingsplannen nog overeenkomen met actuele beleidsuitgangspunten Er wordt een inventarisatieronde onder ketenpartners georganiseerd waarbij de vraag wordt voorgelegd welke thema’s/belangen/aspecten in een op te stellen Omgevingsplan moeten worden meegenomen.

Pagina | 20

2

2a 2b

Nota van Uitgangspunten

Opstellen concept nota van uitgangspunten Participatie over concept nota van uitgangspunten

2c

Raadpleging ketenpartners

2d

Vaststellen nota van uitgangspunten

3

Omgevingsplan

In een nota van uitgangspunten worden (op basis van de inventarisatienota) de uitgangspunten bepaalt voor de verhuizing van bestemmingsplan(nen) naar Omgevingsplan. De nota van uitgangspunten wordt in 4 stappen opgesteld 2a: opstellen concept nota van uitgangspunten, 2b participatie over concept nota van uitgangspunten, 2c consultatie ketenpartners en 2d vaststelling nota van uitgangspunten. Op basis van de inventarisatienota wordt een concept nota van uitgangspunten opgesteld. Over de concept nota van uitgangspunten wordt een participatieronde georganiseerd. Van de participatieronde wordt verslag gedaan in een participatienota. De concept nota van uitgangspunten wordt voorgelegd aan de ketenpartners. Naar aanleiding van de reacties van de ketenpartners wordt een reactienota ketenpartners opgesteld. Naar aanleiding van de participatienota en de reactienota ketenpartners wordt de concept nota van uitgangspunten omgezet in een nota van uitgangspunten Op basis van de nota van uitgangspunten en het raamwerk Omgevingsplan worden de bestemmingsplannen verhuisd naar het Omgevingsplan.

Pagina | 21 Concept nota van uitgangspunten wordt vastgesteld door college

Vaststelling nota van uitgangspunten (met als bijlagen de participatienota en de reactienota ketenpartners) door gemeenteraad. Het Omgevingsplan wordt vastgesteld door de raad

Fase D De verordeningen worden themagewijs overgezet naar het Omgevingsplan. Er is geen urgentie om deze ‘verhuizing’ direct na 1-7-2022 op te pakken en er wordt dan ook voorgesteld om de ‘verhuizing’ op een natuurlijk moment op te pakken. De ‘verhuizing’ moet uiterlijk 1-1-2030 zijn afgerond zodat de verordeningen die op 1-1-2027 nog niet zijn verhuisd (omdat er nog geen natuurlijk moment is geweest) vanaf dat moment projectmatig worden overgezet naar het Omgevingsplan. Voor de verordeningen wordt het volgende stappenplan voorgesteld: Stap

Activiteit

Toelichting

1

Inventarisatie

2

Nota van Uitgangspunten

2a

Concept nota van uitgangspunten

2b

Participatie

2c

Vaststellen nota van uitgangspunten

Overleg met regeleigenaren om verordeningen te inventariseren en ‘natuurlijke momenten’ in kaart te brengen In de nota van uitgangspunten worden de uitgangspunten van de ‘verhuizing’ van de verordening naar het Omgevingsplan bepaalt. Op basis van de lagen van regulering en de staalkaarten Omgevingsplan van de VNG wordt een concept nota van uitgangspunten gemaakt. Over de concept nota van uitgangspunten wordt een participatieronde georganiseerd. Van de participatieronde wordt verslag gedaan in een participatienota. Aan de hand van de participatienota wordt de concept nota van uitgangspunten omgezet in een nota van uitgangspunten

3

Omgevingsplan

Op basis van de nota van uitgangspunten en het raamwerk Omgevingsplan worden de verordeningen verhuisd naar het Omgevingsplan.

Bestuurlijk

De concept nota van uitgangspunten wordt ‘vastgesteld’ door B&W

De nota van uitgangspunten wordt vastgesteld door de gemeenteraad Het Omgevingsplan wordt vastgesteld door de raad

Pagina | 22

Fase E De Bruidsschat wordt net als de verordeningen, themagewijs overgezet naar het Omgevingsplan. Er is geen urgentie om deze ‘verhuizing’ direct na 1-7-2022 op te pakken. De regels in de Bruidsschat moeten uiterlijk 1-1-2030 zijn overgezet naar het Permanente Omgevingsplan. Stap

Activiteit

Toelichting

Bestuurlijk

1

Bruidsschatregels verwant aan planologische regels worden meegenomen in de tussenproducten van Fase c Regionale samenwerking

Zie fase c

Zie fase c

2 3

Nota van uitgangspunten

3a

Concept nota van uitgangspunten

3b

Participatie

3c

Vaststellen nota van uitgangspunten

3

Omgevingsplan

In regionaal verband en met ondersteuning van de ODRN zal een advies worden opgesteld voor de (resterende) Bruidsschatregels. In de nota van uitgangspunten worden uitgangspunten voor de ‘verhuizing’ van de Bruidsschatregels naar het Permanente Omgevingsplan opgenomen. Naar aanleiding van het advies (onder 2) en een bestuurlijke consultatie wordt in een concept nota van uitgangspunten een keuze voorgesteld in schrappen, aanpassen of overnemen van de regels van de Bruidsschat. Over de concept nota van uitgangspunten wordt een participatieronde georganiseerd. Van de participatieronde wordt verslag gedaan in een participatienota Aan de hand van de participatienota wordt de concept nota van uitgangspunten omgezet in een nota van uitgangspunten Op basis van de nota van uitgangspunten en het raamwerk Omgevingsplan worden de regels van de Bruidsschat verhuisd naar het Omgevingsplan.

De concept nota van uitgangspunten wordt ‘vastgesteld’ door B&W

De nota van uitgangspunten wordt vastgesteld door de gemeenteraad Het Omgevingsplan wordt vastgesteld door de raad

Pagina | 23

Samengevat in een afbeelding ziet de aanpak er als volgt uit.

Pagina | 24

4.4

Integraliteit

Bij een gefaseerde aanpak waarin de drie bouwstenen met verschillende regeleigenaren over een periode van 7,5 jaren worden verhuisd naar het Permanente Omgevingsplan, dienen er voldoende waarborgen voor een integrale aanpak te zijn. Om een integrale aanpak te waarborgen hebben wij voorgesteld om eerst een raamwerk Omgevingsplan te maken. Iedere bouwsteen dient in dit raamwerk te passen. Om naast het raamwerk (dat met name gaat over structuur, opzet en vormgeving) ook inhoudelijke waarborgen voor een integrale aanpak te bieden, stellen wij voor om in de transitiefase te werken met een ‘haasje over constructie’. Dit betekent dat in de nota van uitgangspunten van de verschillende bouwstenen (aan de voorkant) een verantwoording wordt opgenomen over de inhoudelijke samenhang met de bouwstenen die reeds eerder zijn verhuisd. Bij het aanvullen van het Permanente Omgevingsplan met de betreffende bouwsteen, zal er gekeken worden of het noodzakelijk is om de reeds eerder verhuisde delen aan te passen. Indien dit nodig mocht blijken te zijn, wordt dit in het vaststellingsbesluit van het Omgevingsplan meegenomen.

5.

Financiën

In paragraaf 5.1 is al opgemerkt dat de transitieopgave om te komen tot een Permanent Omgevingsplan te vergelijken is met de opgave van de Wet ruimtelijke ordening: het actualiseren en digitaliseren van alle bestemmingsplannen. Deze ‘actualisatieopgave’ heeft in Beuningen gespeeld vanaf 2008 tot en met 2016 en heeft € 600.000,- euro gekost. In vergelijking met deze ‘actualisatieopgave’ geldt voor de transitieopgave om te komen tot een Permanent Omgevingsplan dat: - het instrument omgevingsplan nieuw is en kennis en ervaring met inhoud, techniek en proces moet worden opgebouwd11; - naast de bestemmingsplannen (fase C) ook de bouwstenen verordeningen (Fase D) en Bruidsschat (Fase E) moeten verhuizen naar het Permanente Omgevingsplan (overeenkomstig de stappen als beschreven in 5.3; - de digitale standaarden voor het omgevingsplan het opstellen van een omgevingsplan arbeidsintensiever maken dan het opstellen van een bestemmingsplan of gewone gemeentelijke verordening12. - de Omgevingswet naast de wettelijke voorbereidingsprocedure (ter inzage legging van een ontwerp) een participatieplicht kent. Wij ramen de kosten voor het opstellen van een Permanent Omgevingsplan voor het hele grondgebied van Beuningen in de periode 1-7-2022 tot 2030 op een bedrag van € 1.000.000,.- euro. Het zwaartepunt van de bestedingen zal in de periode 2023 tot 2027 liggen.

De financiële middelen zullen voornamelijk nodig zijn voor het inhuren van externe deskundigheid en stedenbouwkundig adviesbureaus. Vanwege de omvang van de opgave, de fasering over 7,5 jaren en het nieuw en onbekend zijn van het instrument Omgevingsplan zal jaarlijks geëvalueerd moeten worden of de geraamde bedragen voldoende zijn om het Permanente Omgevingsplan op te stellen. Om het proces gedurende de transitieperiode van 7,5 jaren te kunnen begeleiden is naar schatting een ambtelijke inzet van 1,5 fte nodig in de vorm van een gemeentelijke projectleider en ondersteuning van deze projectleider. De verhuizing van de bouwsteen verordeningen en Bruidsschat zal door de betreffende regeleigenaren (in samenwerking met de gemeentelijke projectleider) moeten worden opgepakt.

11 O.a. resulterend in de noodzaak om een nieuw raamwerk (handboek) te maken.

12 In een omgevingsplan is elke regel gekoppeld aan een werkingsgebied en ook voorzien van een gebieds- en

activiteitgerichte annotatie.

Pagina | 25