Transitieplan Omgevingsplan gemeente Bernheze

Heesch | 6 januari 2026

Transitieplan Omgevingsplan gemeente Bernheze

Inhoudsopgave Samenvatting

5

Begrippenlijst

7

1.

Inleiding

11

1.1

Aanleiding Dynamisch document

11 11

1.2 1.3 1.4 1.5

Rol van het omgevingsplan binnen de beleidscyclus Doel van het transitieplan Hoe is dit transitieplan tot stand gekomen? Leeswijzer

11 13 13 14

2.

Opbouw omgevingsplan

16

2.1 2.2 2.3 2.4

2.5

Omvang van de opgave Ambities en beleidsdoelen Waar we nu staan Uitgangspunten Uitgangspunten wetgever: transitie naar één omgevingsplan De winkel open houden Regelstelling: beschermend én uitnodigend Evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) Bestaande rechten Participatie Eerst verhuizen dan verbouwen: uitgangspunt is beleidsneutraliteit Inzet van verschillende regeltypen Dienstverlening: gebruiksvriendelijk loket Onze werkwijze bij afwegingen Aanpak in twee sporen

16 17 20 21 22 22 23 24 24 25 26 28 29 30 31

3.

Spoor 1: transitiefase

33

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Juridische en functionele structuur Bruidsschat: integraal overnemen of wijzigen? Verordeningen en bestemmingsplannen: integratie in het nieuwe deel Annoteren en toepasbare regels (link naar DSO en dienstverlening) Regionale samenwerking (SPRONG & ketenpartners)

33 36 36 36 37

4.

Spoor 2: beheerfase

39 pagina 2

4.1 4.2 4.3 4.4

Hoe houden we de winkel open? Implementeren van nieuw beleid & programma’s Interne samenwerking en afstemming Externe samenwerking en afstemming

39 40 41 41

5.

Planning en fasering

43

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Fasering: thema voor thema of gebied voor gebied Verordeningen: alles of op onderdelen? Nota van uitgangspunten per wijzigingsbesluit Olievlekstrategie Wijzigingsrondes en besluitvorming (raad of college) Mer-strategie en omgevingseffectrapporten Omgaan met onzekerheden en flexibiliteit

43 43 44 45 45 47 49

6.

Rol van de Raad

50

6.1 6.2 6.3

Besluitvorming: snel of zorgvuldig Parallelle wijzigingen en impact op besluitvorming Rol en betrokkenheid van de gemeenteraad

50 51 51

7.

Bedrijfsvoering en organisatie

54

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

Organisatie en rollen Capaciteit en inzet (interne team, inhuur) Kennisborging en interne expertiseontwikkeling Samenwerking met externe partijen Beheer omgevingsplan en lange termijn

54 55 56 58 60

8.

Participatie

63

8.1 8.2

Werkwijze: maatwerk per wijziging Rol van de Nota van Uitgangspunten

63 64

9.

Communicatie

66

9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6

Doelen en uitgangspunten Twee lijnen: interne en externe communicatie Communicatiekanalen Planning en vaste wijzigingscyclus Communicatiestrategie voor raad en college Risico’s, gevoeligheden en omgaan met weerstand

66 67 68 68 69 69

10.

Dienstverlening

71

10.1

Gebruik van het DSO, annoteren en toepasbare regels

71

pagina 3

10.2 10.3

Dienstverlening: helderheid en voorspelbaarheid voor initiatiefnemers Samenhang met digitalisering en informatiestrategie

71 72

pagina 4

Samenvatting Waarom een transitieplan? De Omgevingswet vraagt dat alle regels voor de fysieke leefomgeving samenkomen in één omgevingsplan. In Bernheze zijn deze regels nu nog verspreid over bestemmingsplannen, verordeningen en de bruidsschat. Dit transitieplan beschrijft hoe wij stapsgewijs toewerken naar één actueel, toegankelijk en logisch opgebouwd omgevingsplan voor het hele gemeentelijke gebied. Daarbij blijft de dienstverlening aan inwoners en initiatiefnemers altijd doorgaan; de “winkel” blijft open. Onze aanpak in twee fases We werken in twee fases. Tot en met 2027 ligt de nadruk op het beleidsneutraal verhuizen van alle bestaande regels naar de nieuwe landelijke structuur. In deze periode passen we de inhoud van de regels niet aan, maar zorgen we voor een eenduidige ordening, betere vindbaarheid en een technisch juiste opbouw. We werken met een vaste cyclus van twee wijzigingen per jaar. De eerste twee wijzigingen zijn in voorbereiding. De eerste wijziging bevat de nieuwe structuur van het omgevingsplan en een groot deel van de VFL-regels. In de tweede wijziging werken we de bouwregels uit. In de wijzigingen hierna worden de overige bestaande regels, over gebruik en milieu, verhuisd en gaan we de regels als een olievlek over een steeds groter deel van de gemeente van toepassing verklaren. Vanaf 2028 start (parallel) de tweede fase.

In deze fase kunnen we nieuw beleid toevoegen, bestaande regels actualiseren en onderdelen harmoniseren. Het omgevingsplan groeit dan inhoudelijk verder door, passend bij de opgaven en ambities van Bernheze. Het olievlekprincipe: leren, opbouwen en dan uitbreiden Bij het opbouwen van het omgevingsplan beginnen we bewust klein. We maken eerst de (algemene) regels, zodat we de techniek, annotaties, werkingsgebieden en werkprocessen goed kunnen oefenen en verbeteren. Als deze basis staat, breiden we de regels stap voor stap uit. Vervolgens rollen we dezelfde structuur en aanpak uit over het hele ambtsgebied. Zo ontstaat geleidelijk een compleet en consistent omgevingsplan. De winkel blijft open Tijdens de hele transitie blijft onze dienstverlening aan inwoners, ondernemers en initiatiefnemers een prioriteit. Vergunningverlening, toezicht en advies gaan gewoon door. Voor elk initiatief bekijken we welke route op dat moment het meest passend en efficiënt is. We proberen te voorkomen dat het groeien van het omgevingsplan leidt tot onnodige vertraging of extra drempels

pagina 5

voor initiatiefnemers. We bouwen daarom aan het nieuwe stelsel terwijl de dagelijkse praktijk doorloopt. Wat de raad van ons kan verwachten Tot en met 2027 werken we met een vaste cyclus van twee wijzigingsrondes per jaar. In zo’n wijzigingsronde worden meerdere wijzigingen aan het omgevingsplan voorbereid. Deze afzonderlijke wijzigingen worden samengebracht in één wijzigingsbesluit, dat wordt genomen door het bevoegd gezag: de raad of het college, afhankelijk van het onderwerp. Met andere woorden: per wijzigingsronde is er één besluit, ook al omvat dat besluit meerdere wijzigingen van het omgevingsplan. Dit maakt het werkbaar en zorgt voor overzicht in de besluitvorming. Voorafgaand aan elke wijzigingsronde wordt een Nota van Uitgangspunten (NvU) ambtelijk voorbereid. Het college stelt deze NvU vast. Daarna volgt een kennisgeving en wordt participatie georganiseerd. De raad wordt via een Notitie ter Informatie (NTI) op de hoogte gebracht van de inhoud, de reikwijdte en de planning van de komende wijzigingsronde. Zo blijft de raad tijdig geïnformeerd, zonder dat er extra besluitmomenten ontstaan. Vanaf 2028 gaan wijzigingsrondes ook bestaan uit voorstellen voor nieuwe regels en beleidskeuzes.

Deze worden op dezelfde manier verwerkt: meerdere inhoudelijke wijzigingen worden gebundeld tot één wijzigingsbesluit per ronde, waarbij het bevoegd gezag het besluit neemt en de raad via NTI’s in positie wordt gehouden.

pagina 6

Begrippenlijst Afkortingen Awb – Algemene wet bestuursrecht Bal – Besluit activiteiten leefomgeving Bbl – Besluit bouwwerken leefomgeving Bkl – Besluit kwaliteit leefomgeving VFL –Verordening Fysieke Leefomgeving OPA –Omgevingsplanactiviteit BOPA – Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit DSO – Digitaal Stelsel Omgevingswet. ETFAL – Evenwichtige Toedeling van Functies aan Locaties (zie paragraaf 2.4, bladzijde 23) NvU – Nota van Uitgangspunten (zie paragraaf 5.3, bladzijde 43) NTI – Notitie ter Informatie (zie paragraaf 5.5, bladzijde 44) STOP – Standaard Officiële Publicaties. TPOD – Toepassingsprofielen Omgevingsdocumenten. TAM – Tijdelijke Alternatieve Maatregel. TR – Toepasbare regels. VNG – Vereniging Nederlandse Gemeenten

pagina 7

Begrippen Annotaties Technische aanduidingen (zoals werkingsgebieden en scopes) die bepalen voor welke activiteit en waar een regel geldt. (zie hoofdstuk 2) Beheerfase De fase gedeeltelijk parallel maar grotendeels na de transitiefase, waarin de focus ligt op het actueel houden van het plan. (zie paragraaf 2.5, bladzijde 31 en hoofdstuk 4) Beleidsneutraal verhuizen Het overzetten van bestaande regels naar de nieuwe structuur zonder beleidswijzigingen. (zie paragraaf 2.4, Eerst verhuizen dan verbouwen: uitgangspunt is beleidsneutraliteit en 2.5, bladzijde 31) Bruidsschat Pakket regels dat het Rijk tijdelijk aan gemeenten heeft meegegeven bij de start van de Omgevingswet (zie paragraaf 2.3, bladzijde 20) Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit Een activiteit in strijd met de regels in het omgevingsplan of een activiteit die niet in het omgevingsplan is geregeld. In dit geval moet er buiten het plan om een vergunning verleend worden. Vandaar de term buitenplans. (zie paragraaf 4.1, bladzijde 39) DSO Digitaal Stelsel Omgevingswet. Alle digitale toepassingen die onder de Omgevingswet mogelijk zijn. Een bekend onderdeel is het Omgevingsloket, waar inwoners en bedrijven de Vergunningcheck kunnen invullen, een aanvraag kunnen indienen en op Regels op de kaart kunnen zien wat er mag op hun adres.

ETFAL – Evenwichtige Toedeling van Functies aan Locaties De verplichte afweging van wat waar past in de fysieke leefomgeving; onderdeel van de motivering van elk wijzigingsbesluit. (zie paragraaf 2.4, bladzijde 24)

pagina 8

Nota van Uitgangspunten (NvU) Door het college vastgesteld document dat de afbakening, inhoud en aanpak van een wijzigingsronde beschrijft. (zie paragraaf 5.3, bladzijde 44) Olievlekprincipe We beginnen in een klein gebied met een eerste set regels en rollen de structuur daarna uit over het hele ambtsgebied. (zie paragraaf 5.4, bladzijde 45) Omgevingsplan Het gemeentelijke plan met alle regels voor de fysieke leefomgeving. Vervangt o.a. bestemmingsplannen en verschillende verordeningen. (Zie hoofdstuk 2) Omgevingsplanactiviteit Een activiteit waarin het omgevingsplan regels zijn opgenomen. STOP/TPOD – Landelijke standaarden voor het opbouwen en publiceren van het omgevingsplan en andere omgevingsdocumenten zoals omgevingsvisie en programma’s (zie hoofdstuk 2) TPOD/ Toepassingsprofielen Omgevingsdocumenten Dit deel van de techniek is anders voor elk omgevingsdocument (zoals omgevingsvisie, programma’s en omgevingsplan). De toepassingsprofielen zijn eigenlijk een wegwijzer voor bijvoorbeeld Regels op de kaart waarin staat hoe de tekst is ingedeeld, hoe de tekst aan bepaalde locatie is gekoppeld en ook de annotaties staan hierin. Bij een omgevingsplanwijziging wil je bijvoorbeeld voor het buitengebied een vergunningplicht opnemen voor het kappen van bomen. Dat wordt met dit deel van de techniek uiteindelijk zichtbaar gemaakt op Regels op de kaart.

STOP/ Standaard Officiële Publicaties. Dit deel van de techniek maakt het mogelijk om officiële overheidspublicaties (zoals omgevingsvisie, programma’s en omgevingsplan) aan te leveren aan het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Het zorgt ervoor dat de omgevingsplanwijziging bekend wordt gemaakt en beschikbaar wordt gesteld op bijvoorbeeld Regels op de kaart. TAM-IMRO TAM-IMRO is een tijdelijk instrument om het omgevingsplan te kunnen wijzigen, maar op basis van de bestemmingsplantechnieken. Een TAM-omgevingsplanwijziging wordt via ruimtelijke plannen aangeleverd op Regels op de kaart. Deze mogelijkheid vervalt per 1-1-2026. Wijzigingen die met TAM-IMRO ter inzage zijn gegaan, mogen ook zo afgemaakt worden. (zie paragraaf 2.4, De winkel open houden)

pagina 9

Toepasbare regels (TR) De vertaling van de juridische regels uit het omgevingsplan naar gebruiksvriendelijke regels in de aanvraagformulieren en Vergunningcheck op het Omgevingsloket. (zie hoofdstuk 2) Transitieplan Het plan dat beschrijft hoe Bernheze stap voor stap toewerkt naar één omgevingsplan. (zie hoofdstuk 1) VFL/ Verordening Fysieke Leefomgeving Een beleidsstuk van de gemeente Bernheze met daarin regels over de fysieke leefomgeving, voorheen opgenomen in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Van rechtswege maakt deze onderdeel uit van het omgevingsplan. (zie paragraaf 5.2, bladzijde 43) Werkingsgebied Het gebied waarvoor een regel geldt; kan de hele gemeente of een specifiek deelgebied zijn. (zie hoofdstuk 2) Wijzigingsbesluit Het formele besluit van de raad of het college waarin alle wijzigingen uit één wijzigingsronde worden samengevoegd. (zie paragraaf 5.5, bladzijde 45) Wijzigingsronde Een periode waarin meerdere wijzigingen aan het omgevingsplan worden voorbereid (Bernheze werkt met 2 per jaar). (zie paragraaf 5.5, bladzijde 445

pagina 10

1. Inleiding 1.1 Aanleiding De invoering was en de uitvoering van de Omgevingswet per 1 januari 2024 is een grote opgave: er is sprake van nieuwe juridische instrumenten, van een opgave om (veel meer dan nu) domein overstijgend en integraal te gaan denken en werken en om de samenwerking tussen overheden te versterken. Daarbij komt nog de verdergaande digitalisering van informatiestromen en werkprocessen. De periode 2024 – 2032 wordt aangeduid als de transitiefase voor het omgevingsplan. 1 januari 2024 start voor iedere gemeente met een omgevingsplan ‘van rechtswege', ook wel het tijdelijk omgevingsplan genoemd. Op 31 december 2031 moet onze gemeente over één integraal omgevingsplan voor het hele grondgebied beschikken. Op dat moment vervalt namelijk het tijdelijke deel van het omgevingsplan. We hebben dus tot 2032 de tijd om de regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan te laten vervallen en/of over te hevelen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Ook (onderdelen van) gemeentelijke verordeningen die gaan over de fysieke leefomgeving moeten we voor 2032 naar het omgevingsplan verhuizen. Het is een enorme opgave om tot één plan te komen. Daarom is een transitieplan, met een visie en fasering van de werkzaamheden, van belang. Ook worden in het transitieplan de algemene uitgangspunten voor het omgevingsplan vastgelegd.

Dynamisch document Dit transitieplan is niet in beton gegoten. De plansoftware en landelijke voorziening Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) zijn nog volop in ontwikkeling. Dit maakt dat de opgave om tot één (integraal) omgevingsplan nog niet volledig is te overzien. Het transitieplan is dan ook een dynamisch document. We houden het continu actueel en passen het naar behoefte aan op basis van voortschrijdend inzicht. Zo houden we grip op de opgave (en planning) en kunnen we bijsturen waar dat nodig is.

1.2 Rol van het omgevingsplan binnen de beleidscyclus De Omgevingswet introduceert een samenhangend stelsel van instrumenten om integraal te kunnen sturen op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Voor de gemeente is dat: 

De gemeentelijke omgevingsvisie. De gemeente Bernheze stelde de omgevingsvisie gemeente Bernheze ‘Omgevingsvisie Bernheze 2040’ in maart 2024 vast. In de omgevingsvisie legt de gemeente haar ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn vast;

pagina 11



De programma’s. Om de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving te bereiken kunnen overheden een programma opstellen met maatregelen. De gemeente het programma inzetten om omgevingswaarden te bereiken. In 2025 loopt een pilotproject voor twee programma’s onder de Omgevingswet;



Het omgevingsplan. Dit bevat alle regels over de fysieke leefomgeving die de gemeente stelt binnen haar grondgebied. Per gemeente is er één omgevingsplan. Het omgevingsplan vormt hiermee het kader voor de uitvoering.



De omgevingsvergunning. Inwoners, bedrijven en overheden kunnen toestemming vragen om activiteiten in de fysieke leefomgeving te mogen uitvoeren door het aanvragen van een omgevingsvergunning.

De vier kerninstrumenten functioneren niet los van elkaar, maar zijn ingebed in een cyclisch en iteratief beleidsproces: de beleidscyclus. Deze cyclus begint met het formuleren van ambities in de omgevingsvisie, werkt deze ambities uit in programma’s of beleid, borgt waar nodig regels in het omgevingsplan, en voert deze regels uit via vergunningverlening, toezicht en handhaving. Vanuit de praktijk worden ervaringen en inzichten teruggekoppeld naar beleid, wat aanleiding kan geven tot aanpassing van programma’s of regels. Deze cyclische benadering maakt het mogelijk om flexibel in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen, nieuwe beleidsinzichten of lokale wensen. De beleidscyclus sluit daarmee aan bij het gedachtegoed van de Omgevingswet, waarin het gaat om integraal werken, afwegen, actualiseren en samenwerken. Het omgevingsplan speelt daarin een centrale rol: het is hét

pagina 12

instrument waarin ambities en keuzes worden vertaald naar concrete, juridische bindende (en toepasbare) regels. Het opstellen en beheren van het omgevingsplan is daarmee niet een eenmalige actie, maar een doorlopend proces. Het vergt samenwerking binnen en buiten de organisatie, goede afstemming tussen beleid, uitvoering en beheer, en de mogelijkheid om op gezette tijden wijzigingen door te voeren. Het transitieplan beschrijft hoe wij dat proces vormgeven.

1.3 Doel van het transitieplan Dit transitieplan geeft ons houvast bij de transitie naar één (integraal) omgevingsplan voor de hele gemeente Bernheze. Wanneer we aan de slag gaan met deze 'verbouwing' blijft de winkel gewoon open. Dat betekent dat we (digitaal) moeten kunnen blijven toetsen aan onze regels, vergunningen moeten kunnen verlenen en het omgevingsplan tussentijds moeten kunnen wijzigen als nieuwe ontwikkelingen of maatschappelijke ontwikkelingen daarom vragen. Een vlotte verbouwing met zo min mogelijk overlast voor onze inwoners en ondernemers vraagt om een goede voorbereiding. Dit transitieplan bevat de kaders voor de verdere uitwerking. Met het vaststellen ervan besluit de raad over: 

de inhoudelijke uitgangspunten die ervoor zorgen dat Bernheze straks beschikt over een samenhangend, inzichtelijk en gebruiksvriendelijk omgevingsplan voor de hele gemeente;



de procesmatige uitgangspunten die ervoor zorgen dat de transitie vlot en soepel verloopt met zo min mogelijk overlast voor inwoners en ondernemers en een goede spreiding van de werkzaamheden in de tijd;

1.4 Hoe is dit transitieplan tot stand gekomen? Het opstellen van een omgevingsplan is onderdeel van de brede uitvoering van de Omgevingswet. Dit transitieplan sluit aan bij de algemene (voorlopige) keuzes die door de raadswerkgroep Omgevingswet (hierna: raadswerkgroep) in november 2021 al zijn gemaakt. Dit ging als volgt: de keuzes van de raadswerkgroep zijn allereerst leidend geweest bij de uitwerking in een ambtelijk projectplan. De uitgangspunten zijn vervolgens verder geconcretiseerd en uitgewerkt door de ervaringen uit pilots, ons lopende werk en door gewoon met elkaar aan de slag te gaan. Deze aanpak sluit aan bij de keuze het omgevingsplan niet projectmatig maar met een flexibele en wendbare aanpak op te stellen: stapsgewijs leren door te doen. Mede door het ontbreken van capaciteit en vele personeelswisselingen heeft het lang geduurd om, in aansluiting op de algemene (voorlopige) keuzes van de raadswerkgroep, dit transitieplan op te stellen. Inmiddels hebben we een scherp beeld gekregen over welk soort omgevingsplan past bij onze gemeente. Maar ook hoe we de veranderingen willen doorvoeren en de wijze waarop we de transitie het beste vorm kunnen geven.

pagina 13

Voor dit transitieplan zijn verder relevante documenten van de VNG en soortgelijke plannen van andere gemeenten bestudeerd. Daarnaast heeft dit Plan van Aanpak gestalte gekregen door ambtelijke deelname in het regionaal project SPRONG en door bestuurlijke afstemming met de raadswerkgroep.

1.5 Leeswijzer Dit transitieplan beschrijft hoe de gemeente Bernheze stapsgewijs toewerkt naar één samenhangend en toekomstbestendig omgevingsplan. Het plan is bedoeld als houvast voor iedereen die betrokken is bij de inhoudelijke, juridische of organisatorische aspecten van deze transitie. Hoofdstuk 2 – Opbouw omgevingsplan Gaat in op de omvang van de opgave, onze ambities en beleidsdoelen, de huidige situatie en de uitgangspunten die we hanteren. Onder meer beleidsneutraliteit, juridische afwegingskaders en het belang van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) komen aan bod. Hoofdstuk 3 – Structuur en basisregels Bevat Spoor 1 van de transitie: het opbouwen van het omgevingsplan op basis van bestaande regels. We gaan in op de juridische en functionele structuur, de bruidsschat, verordeningen en ruimtelijke plannen, en onze keuzes rond annotaties en toepasbare regels. Hoofdstuk 4 – Initiatieven en nieuw beleid Bevat Spoor 2 van de transitie: hoe we omgaan met nieuwe initiatieven en beleidsontwikkelingen tijdens de transitieperiode. Hierin beschrijven we hoe we de winkel openhouden, hoe programma’s en nieuw beleid worden verwerkt, en hoe samenwerking met andere teams en ketenpartners eruitziet. Hoofdstuk 5 – Planning en fasering Bevat onze strategie voor fasering en prioritering. Hier maken we keuzes over volgorde (bijv.

thematisch of gebiedsgericht), omgang met verordeningen, en het werken met wijzigingsrondes. Ook onderwerpen als MER en flexibiliteit krijgen hier aandacht. Hoofdstuk 6 – Raad en besluitvorming Gaat over de rol van de gemeenteraad. We bespreken het tempo van besluitvorming, parallelle trajecten, en hoe we de raad actief betrekken bij de juridische en inhoudelijke keuzes binnen het omgevingsplan. Hoofdstuk 7 – Bedrijfsvoering en organisatie Richt zich op de organisatie van het werk. We lichten toe hoe we rollen verdelen, omgaan met capaciteit en inhuur, en hoe we kennis borgen. Ook samenwerking met externe partijen en het langetermijnbeheer van het omgevingsplan komen aan bod.

pagina 14

Hoofdstuk 8 – Participatie Beschrijft hoe we participatie organiseren, zowel procesmatig als inhoudelijk. We maken onderscheid tussen algemene communicatie en gebiedsgerichte participatie. Hoofdstuk 9 – Communicatie Hoofdstuk 9 richt zich op het informeren en betrekken van raad, college, inwoners en andere stakeholders over het proces en de voortgang van het omgevingsplan Hoofdstuk 10 – Dienstverlening Gaat in op het gebruikersperspectief: hoe zorgen we dat het omgevingsplan begrijpelijk, toepasbaar en toegankelijk is via het DSO? We bespreken het ambitieniveau, de kwaliteit van toepasbare regels en de impact op werkprocessen.

pagina 15

2. Opbouw omgevingsplan 2.1 Omvang van de opgave Het tijdelijk omgevingsplan is een samenvoeging van 4 sporen: 1. 2. 3.

4.

de bruidsschat (hoofdstuk 7 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet) de bestaande ruimtelijke plannen (bestemmingsplannen, beheersverordeningen en dergelijke) drie gemeentelijke verordeningen: de Erfgoedverordening met betrekking tot de archeologische monumentenzorg, de Hemelwaterverordening en de Geurverordening (door gemeente Bernheze met andere regels reeds samengevoegd in één Verordening Fysieke Leefomgeving). de bodemkwaliteitskaart en een bodemfunctieklassenkaart

Gemeenten hebben tot en met 31 december 2031 de tijd om dit tijdelijke omgevingsplan om te bouwen naar een volwaardig (integraal) omgevingsplan dat voldoet aan de vereisten van de Omgevingswet. Naast bovengenoemde onderdelen die onderdeel vormen van de verplichte transitie kan er voor gekozen worden om bestaand en nieuw beleid juridisch te verankeren in het omgevingsplan. Bovendien zullen in de transitiefase initiatieven worden gefaciliteerd met wijzigingen van het omgevingsplan. Het tijdelijk omgevingsplan en de gemeentelijke verordeningen zullen we (stapsgewijs) moeten verhuizen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Het omgevingsplan wordt (aan)gevuld met regels die volgen uit nieuw (thematisch) beleid dat gaat over de fysieke leefomgeving. Daarnaast gaan ruimtelijke ontwikkelingen gewoon door. Er geldt een aantal spelregels voor het nieuwe omgevingsplan: 1. de regels in het nieuwe deel van het omgevingsplan moeten voldoen aan nieuwe digitale standaarden (STOP/TPOD1); 2. daarnaast zijn er nieuwe instructiekaders voor het omgevingsplan: het Besluit kwaliteit leefomgeving en de omgevingsverordening van de provincie Noord-Brabant;

1 Om omgevingsdocumenten te publiceren, zijn de Standaard voor officiële publicaties (STOP) en

Toepassingsprofielen omgevingsdocumenten (TPOD) ontwikkeld. STOP/TPOD is géén format, maar de manier waarop we regels juridisch correct, herbruikbaar en vindbaar publiceren (denk aan structuur, metadata/annotaties en werkingsgebieden). pagina 16

3. De gemeente zorgt voor een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ in het omgevingsplan. Dit betekent dat bij iedere toedeling of beperking van functies een expliciete afweging van belangen moet worden gemaakt. Deze eis volgt uit artikel 4.2 van de Omgevingswet. De gemeente borgt deze evenredigheidstoets door een zorgvuldige en navolgbare werkwijze te hanteren, onder meer via de Nota van Uitgangspunten. 4. naast de digitale standaarden en de nieuwe instructiekaders van hoger hand is het de vraag welke spelregels gemeente(raad) zelf wil stellen voor de (aanpassing) van de bestaande regels. Hiervoor kunnen globaal gesteld twee aanleidingen zijn: a) beleidsmatig andere keuzes maken (in de omgevingsvisie en/of programma’s). b) het anders reguleren en/of dereguleren in het omgevingsplan vanwege toepasbaarheid, bruikbaarheid of handhaafbaarheid.

2.2 Ambities en beleidsdoelen Het project omgevingsplan was onderdeel van het programma Omgevingswet. Dat programma startte met het ‘koersdocument omgevingsvisie en omgevingsplan’, dat door de raad in december 2017 is vastgesteld. In dat koersdocument werd nog gekoerst op een omgevingsplan voor alleen het buitengebied, later aan te vullen met andere kernen. Met het vaststellen van de ‘Projectbrief Kerninstrumenten van de Omgevingswet’ in oktober 2019 door de stuurgroep (bestaande uit de programmamanager Omgevingswet, gemeentesecretaris, bestuurlijk opdrachtgever en projectleider) werden producten, een voorlopige planning en een startbegroting vastgesteld. In de projectbrief werden projectopdrachten aangekondigd voor de verschillende deelprojecten met daarin nieuwe tijd- en geldramingen. Over het omgevingsplan werd in die projectbrief gesteld dat ervoor gekozen is om te wachten met het opstellen van het omgevingsplan tot na het opstellen van de Verordening Fysieke Leefomgeving en de omgevingsvisie. Uiteindelijk bleek dat niet houdbaar, gezien de waarschijnlijke invoeringsdatum van de Omgevingswet. In mei 2021 is de projectopdracht voor het omgevingsplan vastgesteld door de stuurgroep, gevolgd door het college in juni 2021. De raadswerkgroep Omgevingswet heeft op 17 november 2021 richting gegeven aan de ambitie voor het omgevingsplan, door als volgt te kiezen:

pagina 17

Kies een ‘licht onderscheidende’ invoeringsstrategie We kiezen voor een licht onderscheidende invoeringsstrategie, wat een beperkte aanpassing van de huidige werkwijze inhoudt waarbij de focus ligt op externe opgaven en actoren in het fysieke domein. Zie het rode gebied in de tekening. Verwerk de omgevingsvisie direct na vaststelling ervan in het volwaardige omgevingsplan, liefst zelfs eerder Op deze manier kan via het omgevingsplan direct medewerking worden verleend aan initiatieven die passen binnen de gemeentelijke ambities. Omdat de omgevingsvisie pas gereed is na inwerkingtreding van de Omgevingswet, zullen we het omgevingsplan aanvankelijk min of meer beleidsneutraal opbouwen. We kiezen zoveel mogelijk voor de 'ja, mits' houding als uitgangspunt voor het ontwerp van het omgevingsplan, met sturende regels voor die gevallen waar ‘ja, mits’ tot ongewenste ontwikkelingen kan leiden Daarmee zeggen we dat we zoveel mogelijk in de geest van de Omgevingswet willen werken. Dit staat haaks op de keuze voor ‘nee, tenzij’, die overeenkomt met de huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen. De activiteiten die met het omgevingsplan worden gereguleerd, worden niet vooraf gedefinieerd, maar via een flexibele, wendbare aanpak aan het omgevingsplan toegevoegd. Uiteraard kunnen we wel benutten wat al bestaat, zoals een lijst topactiviteiten die eerder al door de VNG is samengesteld.

pagina 18

In de Omgevingsvisie Bernheze 2040 tot slot zijn een aantal kadervormende uitgangspunten opgenomen die richting geven aan het omgevingsplan. Deze uitgangspunten zijn met name te vinden in het hoofdstuk "5. Onze aanpak", en worden verder geconcretiseerd in de paragrafen 5.1 en 5.2: Belangrijkste kadervormende algemene uitgangspunten voor het omgevingsplan: 1. Van sectoraal naar integraal – De visie benadrukt dat Bernheze het denken en handelen in sectoren wil doorbreken. Dit betekent dat het omgevingsplan beleidsvelden met elkaar moet verbinden en integraliteit moet bevorderen. 2. Ruimte voor initiatieven, binnen duidelijke kaders – Bernheze kiest voor een uitnodigende en flexibele benadering: "ja, mits" in plaats van "nee, tenzij". Het omgevingsplan moet deze uitnodigende houding ondersteunen, zonder afbreuk te doen aan kernwaarden en leefkwaliteit. 3. Eén gemeente, maatwerk per gebied – Hoewel er één omgevingsplan is voor de hele gemeente, moet dat ruimte bieden voor gebiedsgerichte benaderingen en maatwerk. Dit rechtvaardigt een structuur waarin gebiedsgerichte regels mogelijk zijn. 4. Vertrouwen in de samenleving – De visie stelt vertrouwen centraal: de overheid stelt kaders, maar laat los waar het kan. Dit impliceert een planopzet waarin niet alles tot in detail is dichtgeregeld, en waarin ruimte wordt gelaten voor interpretatie en maatwerk. 5.

Samenwerking en participatie – De planvorming en uitvoering vragen om een open houding en samenwerking met inwoners, bedrijven en andere partners. Deze uitgangspunten ondersteunen de manier waarop het omgevingsplan tot stand komt en toegepast wordt. Maatschappelijke opgaven en doorwerking in het omgevingsplan De Omgevingsvisie Bernheze 2040 benoemt naast de kadervormende uitgangspunten ook een aantal maatschappelijke opgaven die richtinggevend zijn voor de verdere ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Deze opgaven zijn vertaald in vijf strategische thema’s: 1. Gezonde leefomgeving – het verbeteren van lucht-, bodem- en waterkwaliteit, het terugdringen van milieuhinder en het stimuleren van een gezonde leefstijl. 2. Leefbare kernen – het realiseren van voldoende betaalbare en duurzame woningen, een goede mix van voorzieningen, duurzame mobiliteit en aandacht voor demografische veranderingen.

pagina 19

3. Klimaatadaptatie en herstel biodiversiteit – het tegengaan van verdroging, wateroverlast en hittestress, het vasthouden van water, en het versterken van biodiversiteit door natuurinclusieve inrichting. 4. Vitale en duurzame landbouw en economie – de transitie naar kringlooplandbouw, nieuwe verdienmodellen (o.a. biobased grondstoffen), en een schone en circulaire economie. 5. Kwaliteit landschap en erfgoed – het behouden en versterken van landschappelijke en cultuurhistorische waarden, en het inzetten van erfgoed voor maatschappelijke functies. Naast de vijf strategische thema’s benoemt de Omgevingsvisie ook een aantal brede maatschappelijke opgaven die meerdere beleidsterreinen tegelijk raken. Deze opgaven zijn niet te vangen binnen één afzonderlijk thema, maar vragen om een integrale benadering. Het gaat onder meer om de energietransitie, de warmtetransitie, circulariteit, gezondheid en inclusiviteit. Deze maatschappelijke opgaven zijn niet vrijblijvend: zij vormen de beleidsinhoudelijke onderlegger voor het omgevingsplan. In het omgevingsplan moet worden bepaald met welk oogmerk de regels worden gesteld. Hiermee dragen de regels bij aan het bereiken van de in de visie gestelde ambities. Zo vormt de visie de beleidsmatige input die via de beleidscyclus (visie – programma’s – omgevingsplan – uitvoering – monitoring – bijstelling) doorwerkt in bindende kaders.

2.3 Waar we nu staan Sinds de raadswerkgroep op 17 november 2021 richting heeft gegeven aan de ambitie voor het omgevingsplan, zijn verschillende voorbereidende stappen gezet om te komen tot een volwaardig, gebiedsdekkend en digitaal toegankelijk omgevingsplan: 1. Projectstructuur en capaciteit. Er is een projectplan opgesteld waarin het proces, de aanpak en verantwoordelijkheden zijn beschreven. De projectgroep Omgevingsplan is samengesteld met vertegenwoordigers vanuit verschillende teams binnen het ruimtelijk domein. Daarnaast is capaciteit georganiseerd, zowel intern als via inhuur, om de voorbereiding en uitvoering van het transitieproces te ondersteunen. 2. Bruidsschat technisch in gebruik. De bruidsschat, zoals opgenomen in hoofdstuk 7 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet, is per 1 januari 2024 onderdeel van het tijdelijk omgevingsplan. Deze regels zijn beschikbaar in het DSO en worden gebruikt bij vergunningverlening. 3. Vangnetregeling verwerkt. De vangnetregeling, zoals bedoeld in artikel 22.6 van het Invoeringsbesluit, is technisch verwerkt en geactiveerd om juridische hiaten in het tijdelijk omgevingsplan te ondervangen. 4. Softwareomgeving ingericht.

pagina 20

Voor het opstellen van het nieuwe deel van het omgevingsplan is gekozen voor een werkproces en softwareomgeving die functioneert met de laatste versies van de STOP/TPOD-standaarden. Daarmee zijn de voorwaarden gecreëerd om nieuwe juridische regels op te stellen en te publiceren in het DSO. 5. Start van de beleidsscan en activiteitenanalyse. In 2024 is een scan uitgevoerd naar bestaand beleid, verordeningen en planregels. Tegelijkertijd is gestart met de inventarisatie van planregels op activiteitenniveau om te bepalen welke regels beleidsneutraal overgenomen kunnen worden en welke inhoudelijke keuzes vragen. 6. Aanvang sprintsessies en inrichting werkplaatsen. In sprintvorm wordt gewerkt aan de uitwerking per ter regelen activiteit, waarbij per onderwerp de juiste expertise wordt betrokken. De capaciteit wordt georganiseerd in blokken van sprintsessies (per activiteit). De eerste sprintsessies (voor bouwregels) zijn inmiddels gehouden. Deze stappen vormen de basis voor het vervolgtraject waarin het tijdelijke omgevingsplan stapsgewijs wordt omgezet naar een volwaardig omgevingsplan dat aansluit bij de ambities uit de omgevingsvisie en voldoet aan de eisen van de Omgevingswet. Bernheze doet dit niet alleen: als deelnemer aan het SPRONG-netwerk wordt actief kennis gedeeld en samenwerking gezocht met andere gemeenten in de regio.

Deze samenwerking levert waardevolle inzichten op, met name over het opbouwen van juridische structuren. Daarmee draagt SPRONG bij aan een lerend netwerk dat ons helpt bij het maken van onderbouwde keuzes en het verder professionaliseren van de aanpak. Het project SPRONG duurt twee jaar en is begin 2025 van start gegaan. Daarnaast is in samenwerking met het team Ruimtelijke Initiatieven (RI) een werkproces ontwikkeld voor zogenoemde TAM-omgevingsplannen2. Voor deze plannen is een sjabloon opgesteld dat helpt om structuur, eenduidigheid en kwaliteit te waarborgen. Ook zijn werkprocessen afgestemd, zodat de vertaalslag naar juridische regels, het participatieproces en de besluitvorming efficiënt en zorgvuldig kunnen verlopen. Deze gezamenlijke werkwijze maakt het mogelijk om initiatieven zorgvuldig te beoordelen én tegelijk bij te dragen aan de opbouw van het nieuwe omgevingsplan.

2.4 Uitgangspunten Deze paragraaf beschrijft de strategische uitgangspunten die we willen hanteren bij het opstellen van het omgevingsplan. Ze vormen het fundament onder de keuzes die we maken in structuur, inhoud, fasering en organisatie.

2 TAM staat voor Tijdelijke Alternatieve Maatregel: een wijziging van het omgevingsplan volgens de oude

IMRO-structuur, bedoeld om initiatieven of kleinschalige projecten te faciliteren zolang het nieuwe (STOP/TPOD) deel nog in opbouw is. TAM-IMRO wordt per 1 januari 2026 beëindigd. pagina 21

Uitgangspunten wetgever: transitie naar één omgevingsplan De wetgever heeft bij de invoering van de Omgevingswet een aantal duidelijke uitgangspunten meegegeven. Gemeenten zijn verplicht om in dhet integrale omgevingsplan alle juridisch bindende regels op te nemen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Dat betekent dat bestaande juridische regelingen – zoals bestemmingsplannen, verordeningen met fysieke regels, en de bruidsschatregels van het Rijk – niet los naast het omgevingsplan kunnen blijven bestaan, maar juridisch moeten opgaan in dat ene plan. De wetgever schrijft daarbij geen beleidsneutraliteit voor: gemeenten mogen ervoor kiezen om tegelijk met de omzetting ook beleidswijzigingen door te voeren. Tegelijk biedt de wetgever ruimte om de transitie in stappen door te voeren. Het huidige omgevingsplan bestaat tijdelijk uit meerdere delen (zie paragraaf 2.1), zolang er uiteindelijk toegewerkt wordt naar één samenhangend, integraal plan in het DSO. Deze wettelijke opdracht staat niet op zichzelf, maar sluit aan bij het bredere gedachtegoed van de Omgevingswet: integraal en gebiedsgericht werken, met ruimte voor lokaal maatwerk, een ‘ja, mits’-benadering, en een cyclische, lerende beleidscyclus waarin de samenhang tussen visie, programma’s, omgevingsplan en uitvoering wordt versterkt.

Het omgevingsplan is daarbij niet slechts een bundeling van regels, maar een strategisch instrument dat meebeweegt met maatschappelijke en beleidsmatige ontwikkelingen. De uitnodigende houding (‘ja, mits’) is al in 2021 door de raadswerkgroep gekozen (zie paragraaf 1.4) en blijft leidend in dit transitieplan. Dat principe laten wij concreet doorklinken in de manier waarop wij regels formuleren en toepassen. Meer hierover in paragraaf 2.4 ‘Regelstelling: beschermend én uitnodigend’.

De winkel open houden De raadswerkgroep heeft min of meer uitgesproken dat ‘de winkel open moet blijven’: we willen ruimte blijven geven aan ontwikkelingen en stellen ons als gemeente dienstverlenend op. Ook het bestuursprogramma biedt aanknopingspunten voor een faciliterende, initiatievengerichte houding. “We stimuleren en faciliteren uiteraard onze inwoners, verenigingen en ondernemers bij het ontwikkelen en de uitvoering van eigen initiatieven, juist waar die initiatieven de leefbaarheid van onze gemeente en het welzijn van onze inwoners vergroten.” De Omgevingsvisie Bernheze 2040 ondersteunt de stelling dat er een duidelijke neiging is om initiatiefnemers zoveel mogelijk ruimte te geven en te faciliteren. De visie bevat meerdere passages die dat aantonen: participatie, ja-mits houding, leidraad voor initiatieven, uitnodiging tot betrokkenheid.

pagina 22

In hoofdstuk 4 wordt beschreven hoe we dat doen.

Regelstelling: beschermend én uitnodigend Naast het uitgangspunt om de winkel open te houden erkent de visie expliciet de noodzaak om kwaliteiten van de fysieke leefomgeving te beschermen (natuur, landschap, erfgoed, biodiversiteit etc.) – dus het is geen “alles mag”. Er is sprake van afwegingen en toetsing. De regels in het omgevingsplan moeten enerzijds bijdragen aan het beschermen van een veilige, gezonde en leefbare fysieke omgeving, en anderzijds voldoende ruimte bieden aan initiatiefnemers. Deze dubbele opgave – beschermen én benutten van de fysieke leefomgeving – sluit aan bij het gedachtegoed van de Omgevingswet én bij de ambities van onze omgevingsvisie. Deze uitnodigende en flexibele benadering duiden we als: "ja, mits" in plaats van "nee, tenzij". Tussen deze twee uitersten moeten we telkens een balans vinden. Te veel nadruk op bescherming kan leiden tot regeldruk, verminderde ontwikkelingsruimte en hoge drempels voor initiatief. Te veel nadruk op uitnodiging kan ten koste gaan van de omgevingskwaliteit, leefbaarheid en rechtszekerheid. Als projectgroep zien we de balans in de praktijk eerder doorslaan naar benutten/ uitnodiging dan naar beschermen. Elke keuze om regels op te nemen heeft gevolgen. Een activiteit opnemen in het plan: -

betekent dat er toepasbare regels moeten worden ingericht; vereist een afweging van het dienstverleningsniveau en de informatievraag in het DSO; heeft consequenties voor procedures, legesheffing, werkprocessen, werkdruk en bevoegd gezag; bepaalt hoe snel een initiatief kan worden opgepakt en wie daarbij betrokken is.

Bij het opstellen van regels maken we niet alleen juridische en beleidsmatige afwegingen, maar kijken we ook nadrukkelijk naar de uitvoeringspraktijk. In de eerste fase blijven we voor de regelkwalificatie zo dicht mogelijk bij de bestaande regel. We vermijden onnodige details, herhaling of overlap en maken bewuste keuzes over vergunningplichten en delegatie. Waar mogelijk kiezen we in de fase daarna voor meer algemene regels met gesloten normen: concrete, toetsbare eisen die duidelijk maken wat wel of niet is toegestaan (bijvoorbeeld een maximale oppervlakte of afstand). Belangrijk om te realiseren is dat daardoor minder vergunningen nodig zijn, wat consequenties heeft voor de bedrijfsvoering. Door sommige ontwikkelingen juist bewust niet via strikte vergunningplichten met gesloten normen mogelijk te maken, kunnen die (mits passend binnen de ambities uit de omgevingsvisie) worden gefaciliteerd via een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een wijziging van het omgevingsplan. Zo kan bij ingrijpender initiatieven, zoals een functiewijziging van intensieve veehouderij naar wonen, de wenselijkheid van het initiatief worden beoordeeld op basis van het beleidskader en bestuurlijke afweging, in plaats van op stringente en vooraf vastgelegde normen in het plan. pagina 23

Deze integrale benadering vraagt nauwe afstemming binnen het projectteam en met vergunningverleners en beleidsadviseurs. Zo zorgen we ervoor dat de regels in het omgevingsplan niet alleen juridisch kloppen en handhaafbaar zijn, maar ook praktisch werken voor onze inwoners en bedrijven.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) De toedeling van functies aan locaties dient verantwoord te worden bij wijziging van regels in het omgevingsplan. Het dient gericht te zijn op de in artikel 1.3 van de Omgevingswet vastgelegde maatschappelijke doelen. Hoewel er geen rangorde tussen de twee doelen van dit artikel is, blijkt uit de aanhef ervan dat deze in onderlinge samenhang op duurzame ontwikkeling gericht zijn. De toedeling van functies aan locaties moet in het omgevingsplan worden verantwoord. Daarbij moet ook bij het stellen van regels worden aangetoond dat sprake is van een evenwichtige afweging van de betrokken belangen. Dat vergt dat alle relevante belangen op het gebied van de fysieke leefomgeving moeten worden afgewogen. Dat betekent dat we bij het opnemen van regels: 

de milieubelasting van functies in samenhang beoordelen met de omgeving waarin ze worden toegelaten;



bijzondere aandacht hebben voor gevoelige functies (zoals wonen) nabij milieubelastende activiteiten;



bij nieuwe functies expliciet motiveren hoe deze passen binnen de fysieke, milieutechnische en maatschappelijke context van het gebied;



inzetten op het voorkomen van onverenigbare functies op perceels- of gebiedsniveau.

Regels die deze toets niet doorstaan, horen niet thuis in het omgevingsplan. Zo voorkomen we dat het plan onnodig complex of juridisch overbelast wordt. In de motivatie bij ieder wijzigingsbesluit dient de evenwichtige toedeling van functies aan locaties te worden gemotiveerd.

Bestaande rechten We hanteren als uitgangspunt dat wij bestaande planologische rechten respecteren. Dit uitgangspunt is herkenbaar en bestuurlijk vaak gewenst, maar dit ontslaat niet van de motiveringsplicht. Dit uitgangspunt kan in bepaalde gevallen spanning oproepen met het streven naar een evenwichtige toedeling. Bijvoorbeeld wanneer oude bouw- of gebruiksrechten niet goed aansluiten bij actuele beleidsdoelen of bij de omgeving. Om hiermee zorgvuldig om te gaan hanteren wij de volgende strategie:

pagina 24

Volledig passend: Waar bestaande rechten en feitelijke situatie goed aansluiten bij het actuele beleid en de belangen in de omgeving, worden deze rechten één op één overgenomen in het omgevingsplan. In deze gevallen kan de evenwichtige toedeling zonder meer worden gemotiveerd. Niet (volledig) passend, maar bestaand: Voor rechten die formeel en feitelijk bestaan maar niet meer optimaal bijdragen aan een evenwichtige toedeling, worden deze gerespecteerd. Daarbij wordt expliciet gemotiveerd waarom toekenning van die rechten gerechtvaardigd is. Hierbij wordt toegelicht dat het gaat om overgangsrechtelijke of verworven rechten die niet zonder meer kunnen worden ingeperkt. Waar nodig worden er nadere voorwaarden aan verbonden, zodat de effecten beheersbaar blijven. Niet (volledig) passend en niet bestaand: Waar rechten juridisch of feitelijk niet (meer) bestaan worden zij niet opnieuw toegekend als een evenwichtige toedeling niet kan worden gemotiveerd. In die gevallen wordt het omgevingsplan in lijn gebracht met actuele beleidsuitgangspunten en is er dus geen sprake van het respecteren van oude rechten. Een belangrijke uitzondering op dit uitgangspunt is dat daarbij geen sprake is van nadeelcompensatie, of er moet sprake zijn van een groot maatschappelijk belang dat de nadeelcompensatie rechtvaardigt. Per wijzigingsbesluit dient een afweging plaats te vinden.

Met deze driedeling wordt ervoor gezorgd dat er enerzijds zorgvuldig omgegaan wordt met bestaande rechten, en anderzijds voldaan wordt aan de wettelijke plicht om de evenwichtige toedeling van functies aan locaties te motiveren. Daarmee ontstaat een transparante en verdedigbare balans tussen rechtszekerheid voor inwoners en bedrijven enerzijds en de belangen van een gezonde, veilige en duurzame leefomgeving anderzijds.

Participatie Voor participatie geldt dat wij deze primair inzetten bij de beleidsvorming, dus bij het ontwikkelen van de omgevingsvisie, programma’s of beleidsregels. Op dat moment zijn er nog keuzemogelijkheden en kan de inbreng van inwoners en belanghebbenden het beleid daadwerkelijk beïnvloeden. Als beleid eenmaal wordt vertaald naar juridische regels in het omgevingsplan, ligt de inhoud in principe vast. Participatie in de fase van beleidsdoorwerking (in het omgevingsplan) zou dan vooral gaan over de juridische vertaling, terwijl de inhoudelijke keuzes al zijn gemaakt. Wij vinden het belangrijk dat participatie niet verschuift naar dit formele eindpunt, maar plaatsvindt op het moment dat er nog ruimte is voor wezenlijke invloed. Het uitvoeren van participatie bij de beleidsvorming ontslaat ons echter niet van de wettelijke plicht om ook bij wijzigingen van het omgevingsplan participatie te organiseren. De zienswijzenprocedure bij een ontwerpwijziging van het omgevingsplan wordt in de toelichting op het Omgevingsbesluit expliciet gezien als een vorm van participatie. Daarmee vormt zij een aanvullend moment om pagina 25

belangen in beeld te brengen, maar vervangt zij niet de vroegtijdige participatie bij de voorbereiding van beleid. In hoofdstuk 8 van dit transitieplan gaan wij nader in op de wijze waarop participatie in de transitie van het omgevingsplan wordt vormgegeven.

Eerst verhuizen dan verbouwen: uitgangspunt is beleidsneutraliteit Het uitgangspunt voor de transitie naar één omgevingsplan is aanvankelijk beleidsneutraliteit: we zetten de bestaande regels om zonder dat we direct al het beleid herzien of inhoudelijk wijzigen. Dit is de lijn van de raadswerkgroep uit 2021. Beleidsneutraliteit stelt ons in staat om de opbouw van het plan beheersbaar te houden en de eerste basisregeling relatief snel gereed te hebben. Dit is wenselijk uit een oogpunt van dienstverlening. Het voorkomt bovendien dat we nu al bestuurlijke discussies moeten voeren over de juridische verankering van nieuw beleid, of dat er bezwaren of zienswijzen ontstaan die bij een beleidsarme omzetting niet aan de orde zouden zijn. Beleidsneutraliteit betekent echter niet dat we alle regels blindelings overnemen. Het gaat erom dat de inhoud en strekking van bestaande regels behouden blijven, zodat de rechtspositie in de praktijk niet wijzigt. In veel gevallen kunnen regels rechtstreeks worden vertaald naar de systematiek van de Omgevingswet en tegelijk conform de publicatiestandaarden STOP (Standaard officiële publicaties) en TPOD (Toepassingsprofielen Omgevingsdocumenten) worden opgesteld en gepubliceerd. Concreet doen we bij de omzetting naar STOP/TPOD, binnen beleidsneutraliteit: 

bestaande regels uit bestemmingsplannen, verordeningen en bruidsschat vertalen naar de structuur en begrippen van de Omgevingswet, tenzij ze in strijd zijn met op moment van schrijven van dit transitieplan bestaand beleid3 of hogere regelgeving (zoals het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) of provinciale instructieregels,



verwijzingen actualiseren, begrippen harmoniseren en doublures of tegenspraken herstellen, zonder de norm te veranderen;



regels juridisch en digitaal correct ontsluiten (structuur, werkingsgebieden, annotaties in DSO);



redactioneel vereenvoudigen en verduidelijken waar dat de toepasbaarheid of handhaafbaarheid verbetert (zoals de regels waar nodig aanvullen met aanvraagvereisten en beoordelingsregels);

3 Met bestaand beleid wordt gedoeld op bestaand actueel beleid dat formeel is vastgesteld en gepubliceerd,

waarover participatie heeft plaatsgevonden en wat juridisch verankerbaar is. pagina 26



gelijksoortige regels samenvoegen of harmoniseren zolang de norm en reikwijdte gelijk blijven;



materie die niet in het omgevingsplan thuishoort achterlaten (bijv. in VFL of beleidsregel), met behoud van de beoogde werking;



verouderde of feitelijk uitgewerkte bepalingen laten vervallen (bijvoorbeeld bestaande verordeningsregels die geen werkingsgebieden hebben) als daarmee geen inhoudelijke bescherming of bestaand recht wegvalt.

Wat níét kan binnen beleidsneutraliteit: nieuwe normen (andere afstanden, strengere of soepelere criteria); uitbreiding of inperking van werkingsgebieden; verzwaren/versoepelen van vergunningplichten; het “meesluizen” van ambities uit visie of conceptbeleid zonder afzonderlijke besluitvorming en participatie. Op deze manier is beleidsneutraliteit geen excuus om nieuw beleid te introduceren en ook geen reden om achterhaalde regels kritiekloos te kopiëren. Het is een zorgvuldige vertaalslag die bestaande rechten respecteert, juridische houdbaarheid borgt en de toepasbaarheid van het omgevingsplan versterkt. Omgaan met nieuw beleid De ambities uit de omgevingsvisie zijn leidend voor de toekomstige ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Veel van deze ambities zijn globaal geformuleerd en lenen zich (nog) niet voor directe vertaling naar juridische planregels. Daarom hanteren we als uitgangspunt dat ambities en doelen uit de omgevingsvisie eerst nader worden uitgewerkt in een programma of in beleidsregels voordat ze in het omgevingsplan worden verankerd. (Alleen) als een programma of beleidsregel expliciet aangeeft dat juridische borging via het omgevingsplan noodzakelijk is, én dit concreet en toetsbaar is uitgewerkt, kan dit in het omgevingsplan worden verwerkt.

De coördinator beleid toetst, voordat nieuw beleid in regels wordt omgezet, de door de beleidsopsteller gegeven motivatie: o

o o o o o

waarom juridische borging nodig is (rechtszekerheid, handhaafbaarheid, transparantie); waarom inbedding in een programma (nog) niet mogelijk of wenselijk is; welke concrete norm en welk werkingsgebied wordt beoogd; wat de (bestuurlijke) urgentie is; hoe dit past in de systematiek van het omgevingsplan; of participatie en formele vaststelling op orde zijn;

pagina 27

o

voldoende ambtelijke capaciteit beschikbaar is en het past binnen de tijdsplanning van de wijzigingscyclus.

Als de motivering ontbreekt of onvoldoende is, wordt het nieuw beleid niet meegenomen in het omgevingsplan, maar blijft het fungeren als beleidsafwegingskader in bijvoorbeeld de vergunningverlening. Bij die afweging wegen we mee of juridische verankering noodzakelijk is voor rechtszekerheid, handhaafbaarheid of transparantie richting initiatiefnemers. Pas dan worden regels opgenomen via een wijzigingsbesluit van het omgevingsplan. Het uitgangspunt is om dat via een vaste wijzigingscyclus te doen, zodat wijzigingen gebundeld worden verwerkt. Niet elke beleidsambitie hoeft echter juridisch verankerd te worden. Soms zijn andere instrumenten, zoals subsidieregelingen, stimuleringsprogramma’s, informatievoorziening of communicatiecampagnes, geschikter om beleidsdoelen te realiseren. In die gevallen vormen de omgevingsvisie en programma’s het beleidsmatige kader voor uitvoering en vergunningverlening, zonder dat ze direct als juridisch bindende norm in het plan worden opgenomen. Ook Met deze (gefaseerde) aanpak kunnen we tempo maken met de transitie, blijven we bestuurlijk zorgvuldig en voorkomen we dat we regels opnemen die nog niet zijn uitgekristalliseerd of onvoldoende zijn doordacht. Daarmee zorgen we voor een plan dat zowel juridisch houdbaar als praktisch bruikbaar is, en waarin nieuwe ambities op het juiste moment en op de juiste manier hun plek krijgen.

In de volgende paragraaf gaan we in op hoe we afwegingen concreet maken tijdens het ontwikkelproces.

Inzet van verschillende regeltypen Naast algemene regels en vergunningplichten biedt de Omgevingswet meer mogelijkheden om activiteiten te reguleren. Deze instrumenten geven ons de flexibiliteit om voor elk onderwerp de juiste juridische vorm te kiezen. Daarbij gaat het onder meer om zorgplichten, informatie- en meldplichten en omgevingswaarden. Zorgplichten leggen initiatiefnemers een algemene verantwoordelijkheid op om zorgvuldig met de fysieke leefomgeving om te gaan. Ze zijn laagdrempelig en breed toepasbaar, maar bieden minder houvast bij handhaving. Daarom gebruiken we zorgplichten vooral aanvullend, of als vangnet waar gedetailleerde regels niet passend of niet uitvoerbaar zijn. Informatieplichten verplichten initiatiefnemers om vooraf of achteraf gegevens te verstrekken over hun activiteit. Dit instrument is nuttig wanneer de gemeente zicht wil houden op ontwikkelingen zonder direct een vergunning te vereisen. Het vraagt wel om een duidelijke afweging van de administratieve lasten en van het nut van de informatie voor toezicht en beleid.

pagina 28

Meldplichten geven vooraf zekerheid dat een activiteit plaatsvindt, maar zonder de volle procedurelast van een vergunning. Ze zijn geschikt voor activiteiten met een beperkt risico voor de leefomgeving, waarbij het vooral van belang is dat de gemeente weet dat de activiteit plaatsvindt. De meldplicht is daarmee een tussenvorm: lichter dan een vergunning, maar steviger dan een pure informatieplicht. Omgevingswaarden bieden de mogelijkheid om beleidsdoelen rechtstreeks te verankeren in het omgevingsplan. Zij concretiseren het doel van de Omgevingswet om te zorgen voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en voor het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de leefomgeving. Het vaststellen van omgevingswaarden kan richting geven aan beleid en uitvoering, maar vraagt om zorgvuldige voorbereiding en politieke besluitvorming. Wij zetten dit instrument (alleen) in wanneer hiervoor aanleiding is vanuit een vastgesteld programma. Maatwerkvoorschriften en maatwerkregels bieden de mogelijkheid om in te spelen op specifieke omstandigheden of lokale verschillen. Bij een maatwerkregel wordt in het omgevingsplan zelf al ruimte ingebouwd om de norm in een bepaald geval te wijzigen (bijvoorbeeld door het college). Bij een maatwerkvoorschrift kan het bevoegd gezag per vergunning of melding aanvullende voorwaarden stellen.

Deze instrumenten vergroten de flexibiliteit van het plan, maar kennen ook grenzen. Te veel maatwerk kan leiden tot onzekerheid en ongelijkheid in de uitvoering. Daarom zetten we maatwerkvoorschriften en -regels alleen in waar: 

de diversiteit aan situaties groot is, en generieke normen te knellend zouden zijn;



het beleidsdoel niet wordt aangetast, maar lokaal maatwerk aantoonbaar meerwaarde heeft;



er voldoende capaciteit is om maatwerk zorgvuldig te onderbouwen, uit te voeren en te handhaven.

De keuze voor een specifiek regeltype hangt af van de aard van de activiteit, het beleidsdoel en de uitvoerbaarheid en wordt van geval tot geval beoordeeld.

Dienstverlening: gebruiksvriendelijk loket De wijze waarop regels worden opgesteld, is van directe invloed op de dienstverlening via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Inwoners, bedrijven en initiatiefnemers moeten eenvoudig kunnen achterhalen wat er op een locatie mag. Dat vraagt om inzichtelijke, goed doorzoekbare regels én toepasbare regels die logisch aansluiten op de vragen die gebruikers hebben. Daarom is het verbeteren van dienstverlening een expliciet uitgangspunt bij het opstellen van regels. We zorgen ervoor dat:

pagina 29

-

-

juridische regels zodanig worden geformuleerd dat ze eenvoudig kunnen worden vertaald naar toepasbare regels; annotaties (zoals locatieaanduidingen en werkingsgebieden) direct bij het opstellen worden toegevoegd; verschillende disciplines in het projectteam bij het opstellen van regels vanaf het begin samenwerken, zodat juridische houdbaarheid, inhoud en digitale toepasbaarheid goed op elkaar aansluiten, onder andere via onze sprintaanpak; we kiezen voor software die aansluit op de landelijke standaarden en goed functioneert met de actuele versie van het DSO. Een overstap van software tijdens de transitiefase is zeer onwenselijk vanwege het risico op vertraging, dubbel werk en verlies van samenhang.

Deze uitgangspunten voor regelgeving vormen het vertrekpunt. In hoofdstuk 10 gaan we uitgebreider in op onze visie op dienstverlening en de praktische uitwerking daarvan, waaronder het belang van begrijpelijke regels, gebruiksvriendelijkheid van het DSO en ondersteuning voor initiatiefnemers.

Onze werkwijze bij afwegingen Naast de uitgangspunten hanteren wij een vaste werkwijze om te bepalen hoe regels een plek krijgen in het omgevingsplan. Niet alles hoeft of kan juridisch te worden vastgelegd. Bij elk onderwerp maken we daarom expliciet de afweging welke onderdelen we juridisch borgen en welke we overlaten aan beleidsvrijheid, uitvoeringspraktijk of maatwerk. Om tot evenwichtige keuzes te komen, kijken we steeds naar: 

hoeveel detail echt nodig is voor het bereiken van het beleidsdoel;



wat nodig is voor een goede uitvoerbaarheid in vergunningverlening en handhaving;



hoeveel ruimte we willen bieden aan initiatiefnemers en maatwerk;



de relatie met andere instrumenten, zoals programma’s of beleidsnota’s.

Door deze werkwijze voorkomen we dat er regels in het omgevingsplan komen die overbodig, onduidelijk of niet handhaafbaar zijn. Tegelijkertijd zorgt dit ervoor dat we wél regels opnemen waar dit noodzakelijk is voor rechtszekerheid, transparantie en bescherming van belangen in de fysieke leefomgeving. Zo bouwen we stap voor stap aan een plan dat in de praktijk werkbaar is, ruimte biedt waar dat kan en kaders stelt waar dat moet.

pagina 30

2.5 Aanpak in twee sporen De transitie naar een volwaardig omgevingsplan pakken we gestructureerd aan. We maken onderscheid tussen de transitiefase en de beheerfase, die gedeeltelijk parallel lopen. 

De transitiefase beslaat de periode tot 2032 waarin we toewerken naar één nieuw, integraal omgevingsplan. In deze fase zetten we bestaande regels om naar het nieuwe systeem (STOP/TPOD), met inzet van extra capaciteit. Dit betreft regels uit het tijdelijke deel (zoals bestemmingsplannen, bruidsschat en gemeentelijke verordeningen) én uit bestaande beleidsregels die voldoen aan de eerder in dit plan beschreven beleidsneutrale criteria (zie paragraaf 2.4, subkopje ‘Eerst verhuizen dan verbouwen: uitgangspunt is beleidsneutraliteit’). We starten met activiteiten die juridisch en beleidsmatig ‘klaar’ zijn voor verhuizing. Door eerst een basisregeling op te bouwen ontstaat een solide basis waarop toekomstige beleidsrijke aanvullingen kunnen worden aangebracht.



De beheerfase loopt deels parallel aan de transitiefase, maar loopt na 2032 door. In deze fase richten we ons op het actueel houden van het plan: o

het doorvoeren van nieuw beleid (volgens vaste werkprocessen met o.a. Nota van Uitgangspunten en participatie),

o

én het faciliteren van initiatieven, door middel van periodieke wijzigingsrondes. Dit doen we pas nadat de basisregels grotendeels klaar zijn. In de periode waarin de basisregels nog niet klaar zijn gebruiken we tijdelijk een aparte werkwijze via zogeheten transitiehoofdstukken (met een eigen sjabloon en procesafspraken).

Twee sporen: overzicht en richting Deze gestructureerde aanpak is geïnspireerd op de praktijkervaringen van andere gemeenten en het SPRONG-traject. Ze biedt ons houvast bij het prioriteren van werkzaamheden en het efficiënt inzetten van beschikbare capaciteit. De twee sporen aanpak volgen elkaar min of meer chronologisch op en zijn bedoeld als een onderlegger voor procesafspraken.