Bijlage 1 Discussienota besluiten gemeenteraad

Inleiding De inwerkingtreding van de Omgevingswet staat gepland voor 1 juli 2022. Voor deze datum moet de gemeenteraad een aantal besluiten nemen. Sommige besluiten zijn nodig om een vertaling te maken van oud naar nieuw. Een voorbeeld daarvan is het vaststellen van een nieuwe legesverordening. Andere besluiten gaan over de rolverdeling tussen de gemeenteraad (raad) en het college van B en W (college) en over de rol die de omgeving krijgt (participatie). Over deze laatste categorie besluiten gaat deze discussienota. Moment van besluitvorming De besluiten moeten voor 1 juli 2022 genomen zijn. Het is daarom praktisch niet mogelijk de besluiten door de nieuw gekozen raad te laten nemen. De tijd na de vorming van een nieuwe coalitie en de datum van 1 juli biedt niet de ruimte om deze besluiten voor te bereiden en te nemen. Opbouw discussienota De nota start met de algemene doelen van de Omgevingswet. Daarna volgt uitleg over het instrument omgevingsplan en de mogelijkheden om daarvan af te wijken. Vervolgens komt de rolverdeling tussen raad en college aan de orde. Tenslotte staan we uitgebreid stil bij de specifieke besluiten die de raad moet nemen. Doel discussienota Deze discussienota geeft uw raad een toelichting over de besluiten. De nota biedt handvatten om discussie te voeren over de inhoud van de besluiten.

Aan de hand van de richting die de raad meegeeft, doen we eind 2021 een voorstel voor besluitvorming aan de raad.

Toelichting Omgevingswet Algemeen Voordat we toekomen aan de specifieke besluiten, kijken we eerst nog even (terug) naar de verbeterdoelen van de Omgevingswet. Het doel van de Omgevingswet is het bereiken van een balans tussen:  

een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit bereiken en in stand houden, en de fysieke leefomgeving doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen.

Voor het bereiken van die balans op lokale schaal krijgen de verschillende overheden meer afwegingsruimte. Er zijn minder regels en er is meer ruimte voor initiatieven. De doelen van de wet zijn gericht op duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en het beschermen en verbeteren van het leefmilieu. De wet gaat uit van vier verbeterdoelen: 1. 2. 3. 4.

Inzichtelijk omgevingsrecht; Leefomgeving centraal; Ruimte voor lokaal maatwerk; Snellere besluitvorming.

Toelichting Omgevingsplan en afwijkingen daarvan De Omgevingswet bepaalt dat de raad een omgevingsvisie en een omgevingsplan vaststelt. De omgevingsvisie gaat over de langere termijn en de opgaven waar de gemeente mee aan de slag gaat. Het omgevingsplan vervangt het bestemmingsplan, verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving en een aantal rijksregels (de bruidsschat). In het omgevingsplan staan regels voor de fysieke leefomgeving. Regels in een omgevingsplan kunnen bijvoorbeeld een bepaalde activiteit in een gebied wel of niet toestaan en voorwaarden benoemen. Denk daarbij aan de aanleg van een weg, het bouwen van woningen, het kappen van bomen of het gebruiken van een perceel voor horeca in plaats van als kantoor. In het omgevingsplan staan ook regels voor onder meer geluid, geur en trillingen vanwege die activiteiten. In sommige gevallen heeft de gemeente ruimte om soepeler of strenger te zijn dan de landelijke norm. De regels in het omgevingsplan kunnen ‘direct werkende’ algemene regels zijn. Dat wil zeggen dat inwoners en ondernemers zich daaraan moeten houden. Er kunnen ook regels worden opgenomen die ‘direct werkend met meldingsplicht’ zijn. In dat geval moeten initiatiefnemers, voordat ze met een activiteit beginnen, dat melden. Bij sommige regels geldt voor bepaalde activiteiten een vergunningplicht, oftewel alleen toegestaan met een vergunning.

Dit noemen we de binnenplanse omgevingsplanactiviteit. In dat geval beoordeelt het college een activiteit inhoudelijk aan de hand van die regels en geeft dan wel of geen vergunning af. Op deze manier is het omgevingsplan het toetsingskader voor vergunningverlening en toezicht en handhaving binnen een gemeente. Het kan ook voorkomen dat een initiatief niet past in het omgevingsplan, maar het initiatief wel wenselijk is. Zo kan het voorkomen dat op een locatie woningbouw niet is toegestaan, maar we vinden dat een woning toch mogelijk moet zijn. In dat geval kan het college besluiten af te wijken van het omgevingsplan en vergunning te verlenen. Dit noemen we dan een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Logischerwijze is de motiveringsplicht in dat geval een stuk zwaarder. Voor een deel van deze buitenplanse activiteiten geldt de uitgebreide procedure (maximaal 26 weken). De gevallen waarin de uitgebreide procedure van toepassing is, staan in de wet. In alle overige gevallen is de reguliere procedure van toepassing (maximaal 8 weken,) tenzij het college (in een bijzonder geval) zelf de uitgebreide procedure van toepassing verklaart. Een alternatief voor het verlenen van een vergunning, is het wijzigen van (delen van) het omgevingsplan. Het wijzigen van het omgevingsplan is een bevoegdheid van de raad.

De rolverdeling tussen de raad en het college In essentie blijft de rolverdeling tussen de raad en het college na de inwerkingtreding van de Omgevingswet hetzelfde. De raad stelt kaders vast en het college geeft uitvoering aan deze kaders (en toetst of initiatieven passen binnen de door de raad vastgestelde kaders). Daarnaast houdt de raad gedurende het beleids- en besluitvormingsproces vinger aan de pols en stuurt op de gewenste doelen. Dat is met de komst van de Omgevingswet niet anders. Ook in de nieuwe situatie is het college het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. Het college krijgt wel meer bevoegdheden bij de uitvoering van het beleid en de

gemeenteraad is nadrukkelijker belast met de hoofdlijnen en het monitoren van de resultaten. Dit hangt samen met het verbeterdoel om sneller besluiten te nemen. Met de hierboven beschreven bevoegdheden kan de raad straks ‘schuiven’. De raad kan ervoor kiezen meer verantwoordelijkheden naar zich toe te trekken. Een keuze kan ook zijn om meer los te laten en meer verantwoordelijkheid aan het college te laten. Het ‘schuiven’ doet de raad aan de hand van de besluiten die we hierna behandelen.

De besluiten op een rijtje Er zijn drie besluiten die de raad moet nemen over besluitvorming: 1. Verplicht advies van de raad bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarvoor het college vergunning verleent; 2. Delegatie van het wijzigen van delen van het omgevingsplan; 3. Verplichte participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Hierna gaan we per besluit in op de achtergronden en het wettelijk kader en de keuzemogelijkheden en de gevolgen daarvan. 1. Verplicht advies bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten Achtergrond en wettelijk kader Op dit moment kennen we het systeem van de verklaring van geen bedenkingen. Ook nu is het college bevoegd gezag voor het verlenen van omgevingsvergunningen. Er zijn categorieën van gevallen aangewezen waarin geen verklaring van geen bedenkingen van de raad nodig is om vergunning te kunnen verlenen. Valt een aanvraag niet binnen één van deze categorieën, dan is dus wel een verklaring van geen bedenkingen vereist van de raad. Als de Omgevingswet in werking treedt, verandert dit systeem. De raad kan dan categorieën van gevallen aanwijzen waarin het college de raad om advies moet vragen. Het advies is bovendien bindend en het college mag daar dus niet van afwijken. Dit bindend advies is alleen aan de orde bij de buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Het systeem draait als het ware om.

Alleen in die gevallen die door de raad aangewezen zijn, is advies vereist. De raad mag er niet voor kiezen om advies bij alle buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verplicht te stellen. De raad moet echt specifieke categorieën van gevallen aanwijzen. Te denken valt aan categorieën als:      

Woningbouw; Bedrijven; Infrastructuur; Energieopwekking; Natuurontwikkeling; Etc.

Binnen deze categorieën kan de raad de verschillende gevallen aanwijzen. Bijvoorbeeld in de categorie wonen: initiatieven vanaf 10 woningen, of in de categorie energieopwekking: zonnevelden vanaf 1 hectare. In het recent vastgestelde participatiebeleid is vastgelegd dat verschillende vormen van participatie van toepassing zijn op verschillende initiatieven. De ‘zwaarste’ vorm van participatie is een participatieplan. Een toevoeging op de categorieën van gevallen kan zijn,

dat wanneer volgens het participatiebeleid van de gemeente een participatieplan de uitkomst is, we daar ook verplicht advies van de gemeenteraad aan koppelen. Keuzes en gevolgen De raad kan ervoor kiezen om advies alleen bij de zeer ingrijpende gevallen te verplichten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan grootschalige zonnevelden en windparken, of grote aantallen woningen. Kiest de raad hiervoor, dan is het in de meeste gevallen alleen aan het college om een besluit te nemen. Dit draagt uiteraard bij aan snelle besluitvorming. De raad stuurt in dit geval maximaal op hoofdlijnen en de uitvoering is maximaal in handen van het college. Dit betekent ook dat de raad bij veel besluiten aan de zijlijn staat en los moet laten. Het andere uiterste is om advies in veel uiteenlopende gevallen verplicht te stellen, vanaf kleine aantallen en beperkte omvang. De raad heeft dan invloed op een groot deel van de besluiten in de fysieke leefomgeving. Er wordt dan logischerwijze minder gestuurd op hoofdlijnen en de besluitvorming zal langer duren. Dat laatste past niet bij één van de verbeterdoelen van de Omgevingswet om sneller besluiten te nemen. Daarnaast is meer inzet van ambtelijke capaciteit nodig en de leges zullen voor de initiatiefnemer hoger worden. Een duidelijke keuze is in ieder geval gewenst. Een buitenplanse vergunning is namelijk een ruim begrip.

Alles wat niet rechtstreeks past in een omgevingsplan of in de binnenplanse afwijkingsregels valt hier binnen. Dat kan dus bijvoorbeeld ook de uitbreiding van een bestaand gebouw zijn, of het toestaan van ander gebruik van onbebouwde gronden. Een bijkomend aandachtspunt is dat vergunningverlening is ondergebracht bij de Omgevingsdienst (ODRN). De stappen in het proces van vergunningverlening worden door de ODRN gezet. Is in veel gevallen een advies van de raad nodig, dan zal dit in het proces geborgd moeten worden. Overigens zullen we voor de meeste initiatieven met projectmatige omvang geen vergunning verlenen, maar wijzigen we het omgevingsplan. Zoals we in de huidige situatie vaak het bestemmingsplan aanpassen, werken we in de regel straks aan dit soort initiatieven mee door een wijziging van (een deel van) het omgevingsplan. De wijziging van het omgevingsplan is een bevoegdheid van de raad bevoegd en adviesrecht is daardoor overbodig. Er is ook geen advies bij binnenplanse activiteiten, ook niet als daar vergunning voor nodig is. De wet biedt daar niet de ruimte voor en dat is logisch. Het omgevingsplan en ook de afwijkingsregels die daar al in opgenomen zijn, stelt de raad vast. De raad geeft bij het wijzigen van het omgevingsplan met andere woorden al groen licht voor deze binnenplanse omgevingsplanactiviteiten.

Neemt de raad geen besluit, dan is in geen enkel geval advies verplicht en is het dus geheel de bevoegdheid van het college om te besluiten over buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. 2. Delegatie van wijziging van delen van het omgevingsplan Achtergrond en wettelijk kader Zodra de Omgevingswet in werking treedt, gelden alle gemeentelijke bestemmingsplannen, verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving en een heel aantal rijksregels (de bruidsschat) samen als tijdelijk omgevingsplan. Dit is een omgevingsplan van rechtswege

dat dus automatisch ontstaat op 1 juli 2022. Uiteindelijk moet voor 1 januari 2030 één nieuw omgevingsplan voor de hele gemeente zijn vastgesteld. Dat gebeurt niet in één keer. Tot 1 januari 2030 bouwen we het omgevingsplan van rechtswege stap voor stap om. Dat doen we door delen van het omgevingsplan te wijzigen, bijvoorbeeld als we meewerken aan een nieuw woongebied. Als dit op basis van het geldende omgevingsplan niet mogelijk is, moet we het omgevingsplan voor dit specifieke gebied wijzigen. Het kan ook zo zijn dat we een bepaald thema willen verwerken in het omgevingsplan. Als we bijvoorbeeld een bepaald type bedrijvigheid bij alle woningen in de gemeente willen toestaan, kunnen we het omgevingsplan op dit thema wijzigen. Het wijzigen van het omgevingsplan is een bevoegdheid van de raad. De Omgevingswet bepaalt dat de raad de bevoegdheid om delen van het omgevingsplan te wijzigen mag delegeren aan het college. De bevoegdheid om een omgevingsplan vast te stellen mag de raad dus niet volledig overdragen, maar wat deze delen precies zijn bepaalt de wet niet. Keuzes en gevolgen Ook bij delegatie maakt de raad zelf de keuze om de bevoegdheid volledig te behouden of grotendeels over te dragen en alles er tussenin.

Voorstelbaar is dat de raad blijft besluiten over projectmatige initiatieven als grote woningbouwprojecten, grootschalige duurzame energievoorzieningen, belangrijke infrastructuur en ingrijpende bedrijvigheid, maar het hoeft niet. Doet de raad dit niet, dan kan de raad alleen door de vaststelling van beleid sturen op ontwikkelingen en niet op het moment dat deze concrete ontwikkelingen zich voordoen. De raad kan ook kiezen voor een beperkt delegatiebesluit in een aantal gevallen voor de hand liggende gevallen:  



 

Ondergeschikte wijzigingen, bijvoorbeeld in begripsbepalingen en artikelwijzigingen; De wet bepaalt dat vergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten binnen vijf jaar in het omgevingsplan moeten zijn vertaald. Een wijziging van een deel van het omgevingsplan is daarvoor nodig. Inhoudelijk neemt de raad in dit geval geen nieuw besluit, de vertaling is een formaliteit; In het tijdelijke omgevingsplan van rechtswege zijn nog wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten opgenomen. Het wijzigen en uitwerken van het bestemmingsplan is nu een wettelijke bevoegdheid van het college. De instrumenten wijziging en uitwerking verdwijnen als de Omgevingswet in werking treedt, maar de regelingen staan nog wel in het tijdelijke omgevingsplan. Als een initiatief past binnen de regels van deze uitwerking of wijziging, kan het college daar bevoegd gezag voor blijven; Een verandering die 1 op 1 past in beleid dat door de raad is vastgesteld; De link met het verplichte advies door de raad kan ook gelegd worden. Als de raad besluit geen advies te verplichten voor een vergunning voor bepaalde initiatieven zou de raad de bevoegdheid om het omgevingsplan te wijzigen voor exact dezelfde activiteit ook kunnen delegeren.

Zo zijn nog meer voor de hand liggende situaties te bedenken. Desgevraagd kunnen we die in het voorstel van besluitvorming op een rij zetten. Neemt de raad geen besluit, dan is iedere wijziging van het omgevingsplan een bevoegdheid van de raad en nooit van het college.

3. Participatie Achtergrond en wettelijk kader Het gemeentelijk participatiebeleid is onlangs vastgesteld. Dat beleid ziet op de wijze waarop en wanneer participatie moet worden ingezet, op de inhoud dus. De wijze van participatie is afhankelijk van het betreffende initiatief. Dat varieert van het simpelweg informeren van direct omwonenden, tot het opstellen van een participatieplan. Het beleid bepaalt niet in welke gevallen participatie verplicht is, maar dat volgt deels wel uit de toepassing van de verschillende instrumenten zelf. Dat lichten we graag eerst even toe. Omgevingsvisie, omgevingsplan en programma's Dit zijn allen instrumenten die de gemeente op eigen initiatief inzet. Er gaat geen aanvraag aan vooraf. Daarbij geldt een aankondigingsplicht en een motiveringsplicht. Het participatiebeleid is bindend voor activiteiten van de gemeente zelf. Het beleid verplicht de gemeente in deze gevallen tot de toepassing van het beleid. Een besluit over verplichte participatie is bij deze instrumenten dan ook niet nodig. Binnenplanse omgevingsplanactiviteit Dit gaat om aanvragen/vergunningen die passen in het omgevingsplan. Het kan zijn dat ze rechtstreeks passen. Het kan ook zijn dat ze passen binnen afwijkingsregels die in het omgevingsplan zijn opgenomen. Dat is te vergelijken met de binnenplanse vrijstelling van vroeger.

Beleidsmatige afwegingsruimte is er in dat geval niet en participatie heeft daarom geen meerwaarde. De wetgever bepaalt dat participatie bij binnenplanse omgevingsplanactiviteiten niet verplicht mag worden gesteld. Wel moet een aanvrager aangeven of hij participatie heeft toegepast, maar nee is ook een antwoord. Ook kunnen we initiatiefnemers bij nieuwe initiatieven stimuleren om participatie volgens ons beleid toe te passen. Omdat er feitelijk geen afwegingsruimte meer is, zal het in soort gevallen gaan om het informeren en meenemen van de omgeving. Buitenplanse omgevingsplanactiviteit In dit geval mag de raad een initiatiefnemer wel verplichten participatie toe te passen. Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit houdt in dat een initiatief niet past in een door de gemeente vastgesteld plan. Een beleidsmatige afweging is mogelijk. Een voorbeeld. In een omgevingsplan in het buitengebied is in veel gevallen woningbouw niet rechtstreeks toegestaan. Toch kan het wenselijk zijn hier wel vergunning voor te verlenen. Bijvoorbeeld door de hoge woningnood, of dat woningbouw een verbetering oplevert. De raad mag categorieën van gevallen aanwijzen waarbij participatie verplicht is. Net als bij het verplichte advies, is een algemene aanwijzing voor alle buitenplanse omgevingsplanactiviteiten niet toegestaan. De verplichting mag niet zien op de vorm en inhoud van de participatie.

We mogen dus niet verplicht stellen dat een initiatiefnemer het stappenplan van het participatiebeleid volgt. Alleen dát participatie verplicht is en dat de initiatiefnemer aantoont wat de resultaten ervan zijn. De initiatiefnemer mag er dus ook voor kiezen om participatie op een andere manier toe te passen.

Keuzes en gevolgen Net als bij het verplicht advies kan gekozen worden voor een beslissing per thema. Het kan een keuze zijn om gebruik te maken van exact dezelfde categorieën van gevallen als bij het adviesrecht, maar dat hoeft natuurlijk niet. Een voorbeeld: het kan een wens van de raad zijn om alleen bij projecten van 10 woningen of meer advies te geven aan het college. Uit het vastgestelde beleid blijkt dat we participatie ook belangrijk vinden bij initiatieven die maar beperkt ingrijpen in de omgeving, bijvoorbeeld een aanvraag voor 1 woning. Participatie hoeft dan niet meer te zijn dan informeren, maar er is wel participatie. Door de vaststelling van het participatiebeleid is in feite al richting gegeven aan de verplichting daartoe. We hebben in het beleid bepaald dat we participatie ook bij kleinschalige initiatieven belangrijk vinden. Daar lijkt een verplichting voor de meeste buitenplanse omgevingsplanactiviteiten bij te passen. Zoals aangegeven kunnen we een initiatiefnemer niet verplichten de inhoudelijke lijn van ons participatiebeleid te volgen. Ook als participatie een verplichting is, is de wijze waarop vormvrij. Desondanks leidt een verplichting er hoogstwaarschijnlijk toe dat het beleid vaker toegepast.

Initiatiefnemers zullen snel naar de gemeente kijken voor de vraag: hoe dan? We stimuleren ze in dat geval om ons beleid toe te passen en helpen de initiatiefnemers daar ook bij.

Tot slot: noodzaak van tijdig evalueren Het is nu voor iedereen nog lastig in te schatten wat de effecten van de besluiten zullen zijn. Van hoeveel buitenplanse omgevingsplanactiviteiten zal straks sprake zijn? Wat is de inhoud en het gevolg van deze besluiten? Op wat voor activiteiten zien deze besluiten en waar mag de raad zich dus wel en niet inhoudelijk mee bemoeien? De effecten van de besluiten over advies, delegatie en participatie zijn nog moeilijk in te schatten Het zijn allemaal vragen waar we nu het antwoord nog niet op weten. De tijd zal ons veel leren en daarom is het goed tijdig evaluatiemomenten in te plannen. De besluiten worden niet genomen voor de eeuwigheid en kunnen op ieder moment worden aangepast.