B78 Evaluatie rekenkamercommissie

Armoede aangepakt

Rekenkamercommissie Gemeente Berg en Dal 1-10-2020

Inhoud Voorwoord ..........................................................................................................................................2 Inleiding...............................................................................................................................................3 Onderzoeksvraag/ normenkader ........................................................................................................4 Onderzoeksaanpak .........................................................................................................................5 Bevindingen......................................................................................................................................6 De uitvoering....................................................................................................................................9 Controle, de monitoring ...............................................................................................................15 Doeltreffendheid ...........................................................................................................................15 Doelmatigheid................................................................................................................................17

Conclusies..........................................................................................................................................18 Aanbevelingen...................................................................................................................................19 Tot slot...............................................................................................................................................19 Documentatie....................................................................................................................................20 Bijlage 1: Normenkader.....................................................................................................................22 Bijlage 2: uitgaven .............................................................................................................................23 Bijlage 4: Flyer regelingen minimabeleid gemeente Berg en Dal......................................................23 Bijlage 5: Organogram gemeente Berg en Dal ..................................................................................23 Bijlage 6: Geïnterviewde personen ...................................................................................................23 Bestuurlijke reactie college van B&W

...............................................................................................24 Nawoord rekenkamercommissie ......................................................................................................24

1

Voorwoord Hoewel het in Nederland, met name dankzij de economische groei en de gedaalde werkloosheid, de afgelopen jaren voor de meeste huishoudens beter is gegaan geldt dat zeker niet voor alle huishoudens. Binnen iedere gemeenschap is en zal er waarschijnlijk altijd sprake zijn van een groep inwoners die er, om wat voor reden dan ook, niet in slaagt om een zodanig welstandsniveau te bereiken waarmee volwaardige maatschappelijke participatie als vanzelfsprekend (in materiele zin) gewaarborgd is. Ook in Berg en Dal niet. Circa één op de zeven inwoners van uw gemeente verkeert in die situatie. Dat is een aanzienlijk groter percentage dan het landelijke percentage 7,4% dat door het CBS voor 2019 is geraamd voor huishoudens met een laag inkomen. Dit vraagt om verdere duiding en verklaring en mogelijk ook om concrete handvatten die het armoedebeleid kan verbeteren. In de meeste gevallen lijkt uiteraard (toeleiding naar) betaald werk de kortste weg naar dit welstandsniveau. Niet alleen is dit echter niet voor iedereen weggelegd, maar zelfs wanneer er sprake is van betaald werk, garandeert dit niet in alle gevallen een toereikend inkomen om van de mogelijkheid tot volwaardige maatschappelijke participatie te kunnen spreken.

In de gevallen dat een individu of een gezin om welke reden dan ook niet over voldoende middelen beschikt om in hun basisbehoeften te voldoen en/of volwaardig de participeren in de maatschappij en/of binnen de gemeenschap spreken we van ‘armoede’. De wetgever heeft -om die reden- de meest nabije overheid, de gemeente, toegerust met instrumenten en mogelijkheden om hierin te voorzien. Bijzondere bijstand als instrument voor noodzakelijke financiële ondersteuning, minimabeleid als instrument om maatschappelijke participatie mogelijk te maken. Onder één noemer, armoedebeleid. Voor u ligt het resultaat van ons onderzoek naar het armoedebeleid in de gemeente Berg en Dal. Wij wensen u veel leesplezier toe.

2

Inleiding Wij hebben, op basis van de korte inventarisatieronde en een recente enquête onder uw inwoners waaruit bleek dat zo'n 45 procent van de 65-plussers in de gemeente Berg en Dal een inkomen heeft tot 120 procent van de bijstandsnorm, gekozen voor het lokale armoedebeleid. Dat percentage is, getuige de berichtgeving hierover in De Gelderlander, relatief hoog. Daarnaast zien we dat Berg en Dal relatief veel middelen besteed aan minimaregelingen. €2 miljoen in verhouding tot een gemiddelde van €1,3 miljoen in vergelijkbare gemeenten. Met andere woorden, we hebben hier te maken met een aanzienlijk maatschappelijk vraagstuk, een substantieel inhoudelijk en financieel belang en voldoende lokale beïnvloedingsmogelijkheden. Het is daarnaast ook een thema dat zich, in onze ogen, uitstekend leent voor een heldere communicatie aan uw inwoners, niet in de laatste plaats degenen die zich tot de doelgroep van dit beleid kunnen rekenen. Aan de hand van een beknopt normenkader en op basis van met name een veelheid aan documenten hebben wij getracht de hieronder opgenomen onderzoeksvraag facetsgewijs- te beantwoorden. Wij hebben daarbij onderscheid gemaakt tussen beleid, uitvoering, controle, doeltreffendheid en doelmatigheid. Voor de start van ons onderzoek werden we geconfronteerd met de gezondheidscrisis die het gevolg was van de verspreiding van het Covid-19 virus.

Niet alleen had en heeft deze uitbraak enorme gevolgen voor de (mondiale) gemeenschap, deze uitbraak en de gevolgen daarvan hebben naar verwachting ook grote gevolgen voor groepen reeds kwetsbare huishoudens en voor huishoudens die als gevolg de economische gevolgen ineens te maken kregen met een enorme inkomens- en vermogensdaling. De verwachting is dan ook dat de groep huishoudens die zich bij gemeenten zullen melden voor inkomensondersteuning, na een gestage daling, in 2020 weer zal stijgen. Wij hebben de overtuiging dat ons onderzoek mogelijk een bescheiden bijdrage kan leveren aan de effectiviteit van het lokaal beleid dat op dit vraagstuk een antwoord zal moeten (gaan) geven.

3

Onderzoeksvraag/ normenkader Kijkend naar het voorafgaande heeft dit geleid tot de volgende centrale onderzoeksvraag:

Is het (armoede-)beleid in de gemeente Berg en Dal doeltreffend en doelmatig? Rechtmatigheid is nadrukkelijk geen onderdeel van het onderzoek, maar de bevindingen kunnen aanleiding geven om hier nog nader naar te kijken. Deze centrale onderzoeksvraag valt uiteen in een aantal deelvragen die elk op een afzonderlijk aspect zullen ingaan. Deze deelvragen zijn de volgende: A. het beleid a. Wat zijn de beoogde doelen (effecten) van het gemeentelijke armoedebeleid? b. Wat is de onderlinge samenhang tussen de beleidsdoelstellingen en de in het armoedebeleid opgenomen activiteiten? B. de uitvoering a. Hoe is aan de uitvoering daadwerkelijk vorm gegeven en wie zijn er mee belast? Waar blijkt dit uit? b. In hoeverre wordt het door de raad vastgestelde beleid daadwerkelijk uitgevoerd? Waar blijkt dit uit? C. de controle/ toezicht a. Hoe is intern ambtelijk en bestuurlijk het toezicht op de naleving van de uitvoering ingericht? Waar blijkt dit uit? b. Hoe wordt de gemeenteraad in staat gesteld de uitvoering te controleren? Waar blijkt dit uit? D. de doeltreffendheid/ effectiviteit a. Is er (gelet op de antwoorden op de eerdere deelvragen, verkregen uit de vragenlijsten en interviews) sprake van een effectief armoedebeleid? Met andere woorden, in hoeverre worden de door de raad vastgestelde ambities concreet1 gehaald? F. de doelmatigheid a.

Is er (gelet op de antwoorden op de eerdere deelvragen, verkregen uit de vragenlijsten en interviews) sprake van een doelmatig armoedebeleid? Met andere woorden, in hoeverre is er sprake van een balans tussen de ingezette middelen (en lasten) en resultaten?

1 Dat wil zeggen meetbaar, aantoonbaar. Wat is het bereik? Wat zijn de resultaten?

4

Onderzoeksaanpak Gelet op de wens van de gemeenteraad om meer onderzoek door de commissie zelf te laten uitvoeren en de beperkte omvang van het onderzoeksbudget van de rekenkamercommissie, heeft de commissie het onderzoek zelf ter hand genomen. De geplande stappen inhoudelijk en in tijd geplaatst: 0. Toelichting op de onderwerpkeuze en start (mei 2020) - Informeren gemeenteraad, college van B&W, betrokken organisatieonderdelen van de ambtelijke organisatie en onderzoekstart. - Verzamelen en productie door de ambtelijke organisatie van gevraagde documentatie. 1. Deskonderzoek (juni 2020) - Verzamelen en beoordelen beleidsdocumenten, verordening(-en), en uitvoeringsregels. - Wat betreft de feitelijke uitvoering: Eventuele tevredenheidsmetingen en (beleids-) evaluaties, jaarrekeningen 2016-20192. (Onder-)benutting regelingen ten opzichte van de (te verwachte) armoede in populatie (benchmark). - In beeld brengen sociaal-maatschappelijk profiel Berg en Dal, eventuele relevante literatuur en publicaties SCP. 2. Interviews (juli 2020) Gesprekken te houden na afronding en op basis van resultaten uit deskonderzoek met portefeuillehouder, ambtelijk betrokkenen, Adviesraad Sociaal Domein Berg en Dal, evt. (vertegenwoordigers) doelgroep. Naar aanleiding van deze interviews eventueel met anderen. 3. Productie feitenrelaas, bevindingen, (voorlopige) conclusies en (voorlopige) aanbevelingen.

(juli/ augustus 2020) Verwerken van verkregen informatie en formuleren van bevindingen, conclusies en aanbevelingen. Gereedmaken rapportage voor ambtelijke en bestuurlijke reactie 4. Ambtelijk wederhoor en bestuurlijke reactie (augustus/ september 2020) 5. Oplevering (oktober 2020)

2 Concept-jaarrekening 2019

5

Bevindingen Definitie Volgens de definitie van de Verenigde Naties is armoede het niet kunnen voorzien in de eerste levensbehoeften. Zij ontstaat wanneer een persoon of een groep mensen onvoldoende betaal- en-of ruilmiddelen heeft om in de primaire levensbehoeften te kunnen voorzien. Nu zullen er in Nederland heel weinig mensen zijn voor wie dit geldt en je zou dan ook tevreden kunnen concluderen dat er van armoede in Nederland geen sprake (meer) is. In Nederland hanteren we echter een ruimer armoedebegrip. Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP), hanteert, als belangrijke adviseur van de regering, als definitie dat mensen arm zijn wanneer ze gedurende langere tijd niet de middelen hebben om te kunnen beschikken over de goederen en voorzieningen die in hun samenleving als minimaal noodzakelijk gelden. Daaronder ook begrepen het geen toegang hebben tot secundaire levensbehoeften zoals de aanschaf van luxe goederen, het maken van reizen en het deelnemen aan onderwijs, sport en andere sociale activiteiten. Armoede is dus niet absoluut, maar contextgebonden, ook politiek-bestuurlijk. Het armoedebeleid Het huidige armoedebeleid van de gemeente Berg en Dal is in 2016, in samenwerking met verschillende maatschappelijke partners, tot stand gekomen en betreft de periode 2017-2020.

Met name het Platform Armoedebeleid en de Cliëntenraad worden genoemd als belangrijke gesprekspartners die meedenken over de (inhoud van de) regelingen. Het beleidsplan betreft zowel het minimabeleid als het schuldhulpverleningsbeleid. Beide beleidsvelden in één document vanwege de onderlinge samenhang die er vaak bestaat tussen het hebben van weinig geld en schulden.3 Het lokaal beleid is verder helder uitgewerkt in afzonderlijke beleidsregels die ieder op zichzelf gehanteerd (kunnen) als afwegingskader en handelingsperspectief bij de ondersteuning van inwoners en huishoudens. Het lokaal beleid kent de volgende regelingen in het kader van het armoedebeleid: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Beleidsregels bijzondere bijstand 2016; Gemeente zorgverzekering; Beleidsregel (en verordening) individuele inkomenstoeslag gemeente Groesbeek 2015; Verordening (individuele) studietoeslag; Verordening Doe Mee Plus gemeente Berg en Dal 2018; Regeling (en wijzigingsbesluit d.d. 13 november 2018) kwijtschelding gemeentelijke belastingen Berg en Dal; 7. Verordening Tegemoetkoming kosten kinderopvang op grond van een sociaal-medische indicatie (SMI) gemeente Groesbeek 2015; 8. Beleidsregel aanvullende compensatie eigen bijdrage kosten kinderopvang 2015. In het lokaal beleid van de gemeente Berg en Dal hebben we geen vertaling aangetroffen van hetgeen het gemeentebestuur heeft gedefinieerd als ‘armoede’ (binnen de lokale context van Berg

3 Beleidsplan Minimabeleid en schuldhulpverleningsbeleid, gemeente Berg en Dal 2017-2020, pagina 3

6

en Dal). In het beleid zijn geen geconcretiseerde, beoogde doelen (effecten) opgenomen ten aanzien van de bestrijding van armoede. Geen doelen dus op grond waarvan de gemeenteraad zou kunnen toetsen of er sprake is van doeltreffend beleid. Of datgene wat is beoogd met de ingezette middelen uiteindelijk ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd, het antwoord op de eerste ‘W-vraag’ in uw programmabegroting.4 In de programmabegroting 2020-2023 echter hebben wij de (op grond van het BBV verplichte) beleidsindicatoren aangetroffen5 waarin één indicator is opgenomen die raakt aan het lokaal minimabeleid, namelijk het % kinderen in armoede. Opvallend daarbij is echter dat de ambitie voor 2019 en 2020 gelijk was aan de realisatie 2018 (4,63%), ondanks een voor 2020 verwachte daling van het aantal bijstandsgerechtigden. Klaarblijkelijk is de door u vastgestelde verwachting dat het aantal kinderen in armoede in de gemeente Berg en Dal in 2020 dus niet daalt ondanks een afname van 10% van het aantal huishoudens met een bijstandsuitkering. Het CBS voorzag op landelijk niveau een afname van armoede in 2019 en 2020 ten opzichte van 20186 van 7,9% naar 6,6% van de huishoudens in 2020. Een relatief sterke afname die we niet terug zien in de verwachting voor de gemeente Berg en Dal.

In het beleidsplan Minimabeleid en Schuldhulpverlening zijn echter drie uitgangspunten opgenomen die leidend zijn voor de het lokale minimabeleid, i.c.: 1. Samenhang en samenwerking. Het uitgangspunt dat verschillende regelingen en initiatieven die er zijn op elkaar moeten aansluiten en elkaar versterken; 2. Drempelverlaging en maatwerk. De vraag van de inwoner is leidend en de drempel om ondersteuning te vragen moet zo laag mogelijk. En er moet zoveel mogelijk maatwerk worden geboden; 3. Ondersteuning en stimuleren van eigen kracht. Het beleid is erop gericht om mensen te ondersteunen waar dat nodig is en waar mogelijk om ze weer op weg te helpen zodat ze weer zelf verantwoordelijkheid kunnen dragen. Bij gebrek aan (andere geconcretiseerde) door de raad vastgestelde doelen hebben wij deze gehanteerd als zodanig en daaraan de uitvoering en de resultaten getoetst.7 De door ons onderzochte periode (van 2015 tot heden) en regelingen in ogenschouw nemend merken wij op dat het armoedebeleid een sterk uitvoeringsgerichte inslag kent, gericht op de directe ondersteuning van inwoners en huishoudens met beperkte budgettaire mogelijkheden en wordt gekenmerkt door een verzameling van acht afzonderlijke regelingen. Zo is bijvoorbeeld in deze periode de ‘Doe mee Plusregeling’ in 20188 aan het (minima-)beleid toegevoegd.

Een dergelijke stapeling, zonder tussentijdse bijstelling van het bovenliggende beleid,

4 Wat willen we bereiken?

5 Programmabegroting 2020, pagina 24 en 25 6 CBS - Armoede en sociale uitsluiting 2019

7 Beleidsplan Minimabeleid Berg en Dal 2017-2020, pagina 3-4

8 Raadsvoorstel Doe mee Plus regeling gemeente Berg en Dal 2018, 14 juni 2018

7

kan leiden tot een gebrek aan samenhang tussen de verschillende instrumenten, onvoorziene effecten en onbedoeld een lagere doeltreffend- en doelmatigheid. In het beleidsdocument is aangegeven dat (in 2014) ongeveer één op zeven huishoudens een inkomen had tot 120% van het sociaal minimum en dat het beleid zich ‘grotendeels’ richt op deze groep.9 De gemeenteraad bepaalt (binnen de wettelijke kaders) met het vaststellen van inkomensgrenzen welk deel van huishoudens in aanmerking komt voor extra ondersteuning en daarmee impliciet waar voor hem de armoedegrens ligt. Als absolute bovengrens voor het huidige minimabeleid hanteert de gemeente Berg en Dal 120% van de bijstandsnorm.10 Dat betekent bijvoorbeeld voor een meerpersoonshuishouden (van 21 jaar of ouder maar jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd) een netto-maandinkomen van €1.803,97 (120% x €1.503,31) en voor éénpersoonhuishoudens van €1.262,78 (120% x 1.052,32).11 Beide bedragen zijn inclusief 5% vakantietoeslag, welke jaarlijks als één bedrag wordt uitbetaald.12 Dit betrof in 2014 circa 15,3% van de huishoudens. Onder deze bovengrens van 120% kent het minimabeleid van de gemeente Berg en Dal verschillende regelingen waarvoor onderling verschillende inkomensgrenzen en andere afwegingscritera gelden.

Om te kunnen beoordelen in hoeverre het door de gemeenteraad vastgestelde beleid en de uitvoering doeltreffend zijn is het van belang om een goed beeld te krijgen van de doelen die de raad heeft gesteld, de aanpak die is afgesproken en de middelen die hiervoor ter beschikking zijn gesteld. Hoewel beleidsmatig samengevoegd in één beleidsdocument merken we op dat er feitelijk een verschil bestaat tussen bijzondere bijstand en minimabeleid. Bijzondere bijstand is namelijk een bijdrage voor noodzakelijke kosten, voor mensen met een laag inkomen die door bijzondere omstandigheden kosten maken die zij niet zelf niet kunnen betalen. Daarbij kunt u denken aan bijzondere kosten in geval van ziekte, echtscheiding, verhuizing of onvoorziene calamiteiten die maken dat extra kosten moeten worden gemaakt. Bijzondere bijstandsverlening is geregeld in artikel 35 van de Participatiewet, maar de invulling en uitvoering van het bijzondere bijstandsbeleid wordt lokaal bepaald. Berg en Dal hanteert als bovengrens voor de toekenning van bijzondere bijstand het draagkrachtbeginsel waarbij in principe recht bestaat op bijzondere bijstand indien er sprake is van een ‘minimuminkomen of lager’. Lokaal is dit ‘minimuminkomen’ bepaald op 110% van op de aanvrager van toepassing zijnde bijstandsnorm.13 Voor sommige vormen van bijzondere bijstand geldt een inkomensgrens van 100% van de bijstandsnorm.

Voorbeelden: bijzondere bijstand van bewindvoering en bijzondere bijstand voor woonkostentoeslag. Het minimabeleid is een bijdrage voor maatschappelijke participatie, zoals het lidmaatschap van een bibliotheek of sportclub of minimapassen waarmee inwoners korting kunnen krijgen voor dit soort activiteiten. Onder het minimabeleid kunnen ook inkomensondersteunende voorzieningen vallen, zoals kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Ook voor inwoners in Berg en Dal bestaat, op 9 Idem, pagina 16 t/m 18

10 Beleidsplan Minimabeleid Berg en Dal 2017-2020

11https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/publicaties/2019/12/18/uitkeringsbedrage

n-per-1-januari-2020/uitkeringsbedragen+per+1+januari+2020.pdf 12 In Berg en Dal op 19 juni 2020 13 Beleidsregels bijzondere bijstand 2016, pagina’s 4 en 6

8

grond van de betreffende beleidsregel, dus die mogelijkheid. Tijdens dit onderzoek hebben we het geheel aan bijzondere bijstand en minimabeleid als armoedebeleid gehanteerd. Naast deze regelingen voor individuele huishoudens kent de gemeente Berg en Dal ondersteuning voor (maatschappelijke) initiatieven zoals de Voedselbank, Humanitas Thuisadministratie en het Geefhus. In het beleidsplan heeft u de ambitie uitgesproken om meer van dit soort initiatieven te ondersteunen.14 In het beleidsplan is opgenomen dat de gemeente in gesprek gaat met verenigingen, organisatie en scholen met de vraag hoe zij zelf de drempels voor mensen met een laag inkomen kunnen verlagen en hen kunnen interesseren voor hun activiteiten. Ook gaat de gemeente ouderen aanschrijven met de vraag waar zij behoefte aan hebben. Bij deze specifieke groep lijkt met name het thema ‘schaamte’ een rol te spelen. Daarnaast wordt er veel verwacht van de inwoners en organisaties zelf om allerlei initiatieven op te zetten variërend van ondersteuning tot het versterken van contacten in de buurt. De gemeente Berg en Dal gaat actief ‘boer op’ en zoekt inwoners op in hun omgeving.

De uitvoering Organisatie Op basis van het Organisatiebesluit van de gemeentelijke organisatie en het organigram15 is niet helder te herleiden wie nu (ambtelijk) binnen de organisatie verantwoordelijk is voor de beleidsvoorbereiding en voor de (beleids-)uitvoering. Het organisatiemodel is het directiemodel waarbij taken en bevoegdheden zijn toebedeeld aan afdelingsmanagers die ieder voor zich verantwoordelijk zijn voor “het initiëren van een integrale beleidsvoorbereiding, -ontwikkeling, uitvoering en -evaluatie”. De commissie heeft geconstateerd dat het organigram dat op de gemeentelijke website staat is achterhaald. 16 Het armoedebeleid wordt inmiddels uitgevoerd door het team Inkomen en Participatie van de afdeling Beleid. Het team inkomen en Participatie bestaat uit 22,54 fte, waarvan 9,61 fte inkomensconsulenten. Zij zijn verantwoordelijk voor de daadwerkelijke uitvoering van het armoedebeleid. Op een bestand van 950 bijstandsuitkeringen17 laat zich daarmee een caseload van circa 100 bijstandsgerechtigden berekenen. Afgezien van de wijze waarop Berg en Dal haar taken heeft georganiseerd lijkt die caseload per formatieplaats aan de hoge kant, maar nog net in lijn met een (uit 2013 afkomstig) onderzoek van de Inspectie SZW naar caseloadbeheer bij het UWV en gemeenten. Gemeentelijke

14 Beleidsplan minimabeleid en schuldhulpverlening 2017-2020, pag. 8

15 Besluit op de organisatie van de gemeente Berg en Dal, 31 maart 2017 en organigram. oktober 2017.

http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Actueel/Berg%20en%20Dal/CVDR601987.html en https://www.bergendal.nl/bestuur-en-organisatie/ 16 In dit verband viel het de commissie zijdelings op dat de directeur zelfstandig de bevoegdheid heeft om de structuur van de organisatie en de afdelingen te wijzigen. Dat wil zeggen dat hij daarover geen instemming behoeft van het college van B&W. Hoewel er in het organisatiebesluit wordt verwezen naar artikel 160 van de Gemeentewet vragen wij ons af in hoeverre hier niet een te beperkte interpretatie is gegeven van artikel 160, lid 1c waarbij het college van B&W regels vast stelt over de ambtelijke organisatie van de gemeente. 17 https://www.waarstaatjegemeente.nl/jive/report?id=gmsd&input_geo=gemeente_1945 (1e helft 2019)

9

leidinggevenden schatten de caseload van hun medewerkers op 65 tot 100 klanten.18 Binnen de organisatie wordt nagedacht over de integratie van inkomensondersteuning binnen de sociale teams (die op dit moment met name zijn georiënteerd op zorg en maatschappelijke ondersteuning). Door deze integrale(re) aanpak zou de effectiviteit van de lokale aanpak wellicht kunnen toenemen. De gemeente Berg en Dal informeert haar inwoners over de mogelijkheden via de gemeentelijke website, een uitkeringsnieuwsbrief, de verschillende nieuwsbladen en door het verspreiden van flyers. Bij contacten met de doelgroep worden de verschillende mogelijkheden besproken. Desgewenst wordt er geholpen bij het invullen van de aanvraaginformulieren.

Als inwoners hulp nodig hebben met het invullen van een aanvraagformulier kunnen ze terecht bij de vrijwillige ouderenadviseurs of bij de WMO adviesgroep.19 Hoewel het aanvragen van (bijzondere) bijstand digitaal dient plaats te vinden wordt er (voor ondersteuning bij het doen van de aanvraag) op de website verwezen naar de intaker of naar de consulent van het cluster inkomen.20 Het is op de website weliswaar mogelijk om voor tal van diensten en producten een afspraak te maken, maar niet voor zaken die verband houden met inkomensondersteuning of minimaregelingen.21 Op de gemeentelijke website staan de regelingen voor inwoners met een laag inkomen overzichtelijk bij elkaar en de website kent een voorleesfunctie. Deze kan met name voor laaggeletterden en mensen met een visuele beperking prettig zijn. Toepassing beleid Om een oordeel te kunnen geven over de kwaliteit van de uitvoering hebben we gekeken naar de wijze waarop het beleid is vertaald in concrete uitvoeringsregels en/of werkinstructies22 en in hoeverre de regelingen ieder op zich en gezamenlijk een bijdrage leveren aan de eerder genoemde drie uitgangspunten zoals die in het beleidsplan zijn opgenomen.23 Zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven kent de gemeente Berg en Dal een achttal regelingen. Per regeling hebben wij aangegeven in hoeverre deze concreet genoeg is vertaald naar de uitvoering.

Het geheel aan regeling overziend hebben we aangegeven in hoeverre deze inhoudelijk aansluiten bij de drie in het beleid vastgelegde uitgangspunten. 1.

Beleidsregels bijzondere bijstand 2016 De wetgever is bij de vaststelling van het betreffende artikel in de Participatiewet (artikel 35) uitgegaan van het ‘niet kunnen voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten (naar het oordeel van het college) niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan

18 file:///C:/Users/VNLFCL0674/Downloads/Nota-van-bevindingen-kwantitatief-onderzoek-caseloadbeheer.pdf 19 https://www.bergendal.nl/inwoners/producten-en-diensten-a-tot-z_45068/product/hulp-van-de-

ouderenadviseurs-of-de-wmo-adviesgroep_1132.html. 20 Website gemeente Berg en Dal 21 Website gemeente Berg en Dal, https://afspraak.bergendal.nl/internetafspraken/ 22 Procesbeschrijvingen waarin duidelijk is aangegeven hoe het proces verloopt, welke handelingen elkaar opvolgen en worden uitgevoerd door welke bevoegde functionaris of bestuursorgaan. 23 Samenhang en samenwerking, drempelverlaging en maatwerk en ondersteuning en stimuleren van eigen kracht

10

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

de bijstandsnorm’. Lokaal is er dus veel beleidsvrijheid om met deze beleidsregel lokaal in te kleuren. o Als verklaring voor het hoger (dan gemiddeld) aantal inwoners dat gebruik maakt van inkomensondersteuning is aangegeven dat dit waarschijnlijk wordt veroorzaakt door de aanwezigheid binnen de gemeente Berg en Dal van een aantal instellingen waarin mensen verblijven met bijzondere problematiek. In aansluiting op deze lokale ‘inkleuring’ van de situatie in uw gemeente beschikt de gemeente Berg en Dal over een aanvullende (bijzondere) bijstandsregeling voor 18, 19 en 20-jarigen die in een inrichting verblijven. In de regeling zelf is ook de procedure opgenomen. Gemeente zorgverzekering De Gemeente zorgverzekering vindt zijn basis in de onder punt 1 vastgestelde beleidsregels bijzondere bijstand (artikel 18). Huishoudens met een inkomen tot 120% van de bijstandsnorm en een vermogen tot €50.000,- kunnen hier gebruik van maken. Er is een goed beschreven werkinstructie aangetroffen op basis waarvan er tot een aanvraag kan worden gekomen. Beleidsregel (en verordening) individuele inkomenstoeslag gemeente Groesbeek 2015 Voor deze beleidsregel is een actuele (2020) werkinstructie aangetroffen.

Met het oog op de voorwaarden die er door de Participatiewet (artikel 36) worden gesteld kent deze beleidsregel een behoorlijk aantal uitzonderingen op grond waarvan er geen recht bestaat op een toeslag. Opvallend is de hoeveelheid aandacht die deze beknopte werkinstructie geeft aan inwoners met een Wajong-uitkering. Als verklaring zou mogelijk het hiervoor genoemde aantal instellingsbewoners in de gemeente kunnen gelden. Verordening (individuele) studietoeslag. Deze regeling biedt volwassen inwoners met een recht op studiefinanciering en een arbeidshandicap de mogelijkheid tot een aanvullende financiële tegemoetkoming in de studiekosten. Ten aanzien van de wijze waarop aan deze verordening invulling wordt gegeven is geen werkinstructie aangetroffen. Verordening Doe Mee Plus gemeente Berg en Dal 2018 Voor deze regeling zijn (per 1 juli 2019 geactualiseerde) ‘aandachtspunten bij nieuwe werkwijze’ aangetroffen. Met de nieuwe werkwijze wordt de betreffende verordening bedoeld. Regeling (en wijzigingsbesluit d.d.

13 november 2018) kwijtschelding gemeentelijke belastingen Berg en Dal De regeling wordt uitgevoerd door Munitax, het samenwerkingsverband dat de gemeentelijke belastingen heft in de gemeenten Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen en Wijchen Verordening Tegemoetkoming kosten kinderopvang op grond van een sociaal-medische indicatie (SMI) gemeente Groesbeek 2015 Er is een goed beschreven werkinstructie aangetroffen, inclusief aanvraagformulier. De instructie is conform de in de verordening opgenomen criteria. Beleidsregel aanvullende compensatie eigen bijdrage kosten kinderopvang 2015 Er is geen werkinstructie aangetroffen. Het is niet duidelijk hoe aan de verordening in de praktijk is vertaald naar de uitvoering en op welke wijze hieraan uitvoering wordt gegeven.

11

Ten aanzien van de drie in het beleid opgenomen uitgangspunten merken wij het volgende op. Berg en Dal kent in zijn algemeenheid regelingen gericht op het ondersteunen van huishoudens met een inkomensgrens tot 120% van de bijstandsnorm. Het is de commissie niet helemaal duidelijk geworden hoe en in welke mate de hiervoor beschreven regelingen een bijdrage (kunnen) leveren aan het stimuleren van eigen kracht. De gevolgen van het hebben van een laag inkomen worden ondervangen en men wordt gestimuleerd om betaald werk te accepteren. De focus ligt daarmee primair op het toe leiden naar (betaald) werk en Berg en Dal heeft daarvoor een intensieve, persoonlijke aanpak gekozen. Regelingen hebben tot doel om participatie te bevorderen of om armoede te bestrijden, niet om eigen kracht te stimuleren. In regelingen zoals de tegemoetkoming in de studiekosten of de Doe Mee-regeling worden geen voorwaarden gesteld ten aanzien hetgeen aan effect of resultaat moet worden geleverd. Het zijn enkel financiële bijdragen in de kosten. Dat is iets anders wanneer je kijkt naar de ‘niet-financiële’ regelingen die Berg en Dal ook kent. Zoals aangegeven kent het beleid namelijk ook een aanbod gericht op andere aspecten van het bestaan, zoals de voedselbank en de maaltijdvoorziening en een beleid gericht op (het stimuleren van) maatschappelijke initiatieven door verenigingen, organisatie en inwoners.

Het zijn, naar het oordeel van de commissie, vooral deze ‘niet- financiële’ instrumenten die een bijdragen (kunnen) leveren aan het (beleidsuitgangspunt) stimuleren van eigen kracht. Zo lezen wij bijvoorbeeld dat in 2018 het Buurtsoepie in voorzieningenhart Op de Heuvel is uitgebreid met een wekelijkse buurtlunch en het aantal gezinnen dat gebruik maakt van de voedselbank is gestegen van 55 naar 63. En datzelfde gold in dat jaar ook voor schuldhulpbuddy’s.24 In hoeverre dit aanbod echter in samenhang en planmatig wordt ontwikkeld en/of geïnitieerd is niet duidelijk omdat wij daarover geen informatie hebben aangetroffen. Het was verrassend dat wij (niet voorafgaand aan het onderzoek maar) in de documentatie de mededeling aantroffen dat de gemeente Berg en Dal onderzoek zou gaan doen om erachter te komen of inwoners met een minimuminkomen ook echt goed geholpen worden. “Begin 2020 is dat onderzoek klaar”, zo stond het er.25 Dat zou wellicht een interessante bijdrage hebben kunnen leveren aan ons onderzoek. Het resultaat van dit onderzoek werd echter niet aangetroffen en desgevraagd werd aangegeven dat het resultaat van deze evaluatie in de zomer van 2020 aan het college zou worden voorgelegd. Wij hebben de inhoud daarvan helaas niet meer kunnen meenemen in ons onderzoek. Benchmark en prestaties Wat ons verder wel is aangereikt is de Divosa Benchmark Armoede en Schulden 2018.

Deze rapportage geeft inzage in de prestaties van het armoedebeleid in de gemeente Berg en Dal. Wat betreft de verdeling van de middelen valt op dat Berg en Dal ten opzichte van haar grootteklasse en ten opzichte van het gemiddelde van de benchmark relatief veel besteed aan bijzondere bijstand, maar daarentegen relatief weinig aan maatschappelijke participatie. De inzet van uw gemeentelijke 24 Jaarrekening en -verslag 2018, pagina 12 25 Programmabegroting 2020, pagina 14

12

middelen lijkt in de praktijk dus (ten opzichte van andere gemeenten) meer gericht op financiële ondersteuning dan op maatschappelijke participatie. Berg en Dal besteedde hier in 2018 circa 10% van haar (minima-)middelen aan. De grootteklasse waar Berg en Dal toe wordt gerekend kent een percentage van circa 16%, het gemiddelde van de benchmark van circa 18%. Dat is een opvallende waarneming gegeven het uitgangspunt om juist ‘eigen kracht’ te (willen) stimuleren. Hierbij merken wij op dat de organisatie in reactie op deze bevinding heeft aangegeven dat de maatschappelijke participatie (in de benchmark) dient te worden gelezen als de Doe Mee-regeling en dat met de invoering van het kindpakket (in juli 2019) deze uitgaven zijn gestegen. Daarmee, zo is de verwachting, zullen deze uitgaven waarschijnlijk meer in lijn komen te liggen met het benchmark-gemiddelde. De (nog niet verschenen) benchmark over 2019 zal dit moeten uitwijzen. In het verlengde van deze waarneming valt op dat, hoewel de gemeente Berg en Dal gemiddeld per inwoner even veel uitgeeft aan maatschappelijke participatie dan gemeenten in dezelfde grootteklasse (€5,60), deze uitgaven ten opzichte van het totaal aan minimaregelingen ruim 1/3e lager liggen. Berg en Dal besteedt dus een gemiddeld vergelijk bedrag per inwoner aan maatschappelijke participatie binnen een totaal aan minimaregelingen dat ruim 50% hoger ligt.

In gewone mensen taal wil dit zeggen dat Berg en Dal financieel gezien een buitengewoon ruimhartig minimabeleid heeft bij een (in € gemeten) gemiddelde inzet op maatschappelijke participatie. Ter illustratie, aan de maatschappelijke participatie van kinderen (binnen de doelgroep van het minimabeleid) besteedde Berg en Dal in 2018 gemiddeld €17,10 per inwoner per jaar ten opzichte van €18,30 in dezelfde grootteklasse26. Vergeleken als percentage binnen het totaal aan uitgaven voor gemeentelijke minimaregelingen besteedt Berg en Dal hieraan echter 5,2% ten opzichte van 9,6% in dezelfde grootteklasse. Wat betreft de uitgaven aan bijzondere bijstand loopt Berg en Dal vrijwel synchroon met de uitgaven van de andere gemeenten op dit terrein binnen de grootteklasse. Berg en Dal wijst ten opzichte van de gemeenten in de grootteklasse relatief veel aanvragen toe (91,3% tov 86,4%) en kent een iets hoger aantal aanvragen per 1.000 inwoners (52 tov 47). Dat laatste is een (positieve) indicatie voor het bereik van het armoedebeleid, terwijl dat eerste zou kunnen duiden op een minder scherpe toegangscontrole of juist een gemiddeld hogere kwaliteit van de aanvraag. Het lijkt de moeite waard dit nog eens nader te beschouwen.

Bereik Dankzij de jaarlijkse rapportages Participatiewet, IOAW, IOAZ, BBZ en Armoede- en Schuldenbeleid is het verloop van de aantallen inwoners en huishoudens die er gebruik van maken goed te volgen. Zoals we hebben kunnen zien biedt het beleid geen smart geformuleerde aanknopingspunten om te bepalen of met de uitvoering de (maatschappelijke) effecten en resultaten worden behaald die met de gemeenteraad zijn afgesproken. Ook de drie door ons gehanteerde (in het beleidsplan opgenomen) uitgangspunten zijn op basis van deze kwantitatieve gegevens niet te toetsen.

26 Divosa Benchmark Armoede en Schulden 2018, pagina 20. Het gemiddelde van de benchmark bedraagt

€24,60.

13

Indien we echter toch enig gevoel willen krijgen bij de mate van ‘succes’ kan een confrontatie van het daadwerkelijk gebruik, het feitelijk bereik met het mogelijk bereik ons daarin inzage geven. De basis die wij hiervoor hebben gebruikt is de (meest actuele) Jaarrapportage 2019 van de Participatiewet/ IOAW / IOAZ/ BBZ & Minimabeleid en Schuldhulpverlening.27

Wij hebben per regeling berekend in hoeverre de groep inwoners/ huishoudens die (gegeven de hoogte van hun inkomen) in aanmerking zou kunnen komen ook daadwerkelijk van deze regeling gebruik heeft gemaakt.

Inkomen

Huishoudens

< 101%

< 105%

< 110%

< 120%

201428

15.077

5,8%

7,7%

10%

15,3%

6,1%

7,8%

10,2%

14,3%

< 101%

< 105%

< 110%

< 120%

2014

350

470

470

570

2018

260

330

400

490

201829 2019

15.70230

Inkomen

Kinderen < 18

2019

6.100

50031

Huishoudens en minderjarige kinderen in % van de geldende bijstandsnorm Opvallend is dat hoewel het % huishoudens met een laag inkomen in de periode 2014-2018 relatief stabiel is gebleven, het % kinderen in huishoudens met een laag inkomen is gedaald. In 2018 werden er in de gemeente Berg en Dal 1.797 aanvragen gedaan voor minimaregelingen. Daarvan werd 91,3% toegekend waarmee het aantal toegekende aanvragen uit kwam op 1.641.32 Om een indruk te krijgen van het daadwerkelijk gebruik door de doelgroep, ‘het bereik’, hebben wij een tweetal regelingen afgezet tegen het geschatte potentieel aan aanvragen indien we uitgaan van het aandeel huishoudens binnen de gemeente Berg en Dal met een inkomen tot 120% van de bijstandsnorm. We hebben hiervoor de Doe Mee!-regeling en de (beide regelingen) ouderbijdragen voor het basisonderwijs, voorgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs genomen.

27 Behandeld in de raadsvergadering van 4 juli 2019 28 Stimulansz, 2014

29 CBS, https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/84641NED/table?ts=1579613324457 30 CBS, https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/71486ned/table?ts=1592764455462

31 CBS, https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/84590NED/table?ts=1592764673501 32 Divosa Benchmark Armoede en Schulden 2018, pagina 22 en 23

14

Wij hebben ervoor gekozen om de bijzondere bijstand niet mee te nemen in de meting van het bereik. De bijzondere bijstand heeft namelijk betrekking op de noodzakelijke kosten die voorkomen uit bijzondere omstandigheden en is omwille van dit karakter naar onze mening minder goed hanteerbaar bij de bepaling van het bereik van de minimaregelingen. Daarnaast kan een huishouden meerdere toekenningen per jaar ontvangen.

Doe Mee!

2017

2018

2019

Aandeel 120%

Bereik 201933

417

585

683

2.25034

30%

201

179

39036

46%

Ouderbijdrage bo/vo/mbo35 Gebruik regelingen37

En hoewel het (relatieve) gebruik van de Doe mee regeling (i.c. 30%) niet groot is, is het gebruik in de periode 2017-2019 wel met 64% toegenomen. De verklaring van deze toename is wellicht het uitgebreid onder de aandacht brengen van deze regelingen door middel van plaatselijke kranten, scholen, verenigingen en openbaar toegankelijke accommodaties.38

Controle, de monitoring De gemeenteraad van Berg en Dal wordt door het college van B&W jaarlijks geïnformeerd door middel van een informatienota39. Deze informatienota’s geven een goed beeld van het daadwerkelijk gebruik van een aantal afzonderlijke regelingen binnen het armoedebeleid. En omdat de opzet van deze informatienota in de afgelopen jaren nauwelijks is veranderd is deze ontwikkeling goed te volgen. Ook in de jaarrekeningen zijn de ontwikkelingen, hoewel uiteraard summier weergegeven, in opeenvolgende jaren voor de gemeenteraad goed te volgen. Vanaf 2017 is het armoedebeleid opgenomen in het (raads-)programma ‘Inwoner’. Omdat wij geen interne controledocumenten hebben aangetroffen hebben wij niet kunnen vaststellen of het armoedebeleid op de juiste wijze wordt uitgevoerd. Een evaluatie van het in 2015 vastgestelde beleid hebben we eveneens niet aangetroffen.

Doeltreffendheid

33 Dit is het feitelijk gebruik van de regeling gedeeld door het aandeel in de bevolking.

34 Omdat er geen actuele data voorhanden waren hebben wij dit benaderd door het percentage uit 2018 te

hanteren en het huidige aantal huishoudens. Derhalve 14,3% van 15.700 huishoudens = 2.250 huishoudens. 35 Kindregeling is in 2018 geïntroduceerd als onderdeel van de Doe Mee!-regeling. 36 Omdat er geen exacte gegevens beschikbaar waren hebben we dit aantal benaderd door het aantal minderjarige kinderen in huishoudens tot 120% van de bijstandsnorm (500) te corrigeren voor de categorie 0-4 jarigen, i.c. 14/18 x 500 = 390 kinderen. 37 Jaarrapportage Participatiewet/ IOAW/ IOAZ/ BBZ en minimabeleid en schuldhulpverlening 2019 38 Jaarrapportage Participatiewet/ IOAW/ IOAZ/ BBZ en minimabeleid en schuldhulpverlening 2019, pagina 3 39 Jaarrapportage Participatiewet, IOAW, IOAZ, BBZ en armoede- en schuldenbeleid

15

In formele zin is niet te bepalen of het armoedebeleid in Berg en Dal doeltreffend is. Door de gemeenteraad zijn immers geen specifieke, meetbare doelstellingen opgenomen op basis waarvan het ‘succes’ van het beleid zou kunnen worden afgemeten. Het gemeentelijke armoedebeleid in Berg en Dal kent drie belangrijke invalshoeken, i.c. financiële ondersteuning, stimulering van maatschappelijke participatie en stimulering van (maatschappelijke) initiatieven. In verhouding besteedt Berg en Dal relatief veel middelen aan de eerste vorm van ondersteuning en een (in € gemeten) gemiddelde hoeveelheid middelen aan de stimulering van maatschappelijke participatie (Doe Mee-regeling). Kijkend naar de hoeveelheid gerapporteerde (maatschappelijke) initiatieven lijkt het beleid ten aanzien daarvan zeer succesvol. Het relatieve bereik geeft een indicatie ten aanzien van de doeltreffendheid van het beleid. Maar omdat ook hier geen concrete smart geformuleerde doelstelling is opgenomen is deze enkel te beoordelen in relatie tot ervaringen elders. Het is echter lastig om hier in vergelijkende zin een uitspraak over te doen omdat het armoedebeleid, zowel wat betreft aanbod als inkomensgrenzen, tussen gemeenten onderling sterk verschilt.

Om dat te illustreren: de gemeente Beesel hanteert, net als Berg en Dal een inkomensgrens van 120% van de bijstandsnorm, waarbij het gebruik binnen de doelgroep varieert van 15% tot 40%, afhankelijk van de betreffende regeling.40 De gemeente Leeuwarden hanteert inkomensgrenzen die variëren tussen 100% en 125%, waarbij het bereik varieert tussen 29% en 59%.41 In Almelo varieert het bereik tussen 25% en 79% van de regelingen42, waarbij de inkomensgrenzen variëren van 100% tot 115%. Geen van deze gemeenten heeft een zelfde aanbod, zowel wat betreft samenstelling als inkomensgrenzen. Dat armoedebeleid dus vooral wordt bepaald door lokaal gemaakte keuzes en dus een sterk lokaal karakter heeft lijkt hiermee te worden onderstreept. Ook in de gemeente Berg en Dal. Afgezet tegen deze cijfers lijkt er in de gemeente Berg en Dal sprake van een gemiddelde doeltreffendheid, vergelijkbaar met gemeenten waarvan we deze cijfers uit openbare bronnen hebben kunnen herleiden. De gemeente Berg en Dal heeft beleidsmatig zijn inspanningen met beleid en verordeningen afgedekt en over het algemeen geoperationaliseerd met heldere en uitvoerbare werkinstructies. Ten aanzien van de door de gemeenteraad in het armoedebeleid opgenomen (drie) uitgangspunten merken wij dat op het beleid bij moet dragen aan het stimuleren van ‘eigen kracht’.

In het beleid wordt echter vooral ingezet op de financiële ondersteuning van huishoudens. Daarnaast is, hoewel het bedrag gemeten in middelen per inwoner vergelijkbaar is met andere gemeenten in dezelfde grootteklasse, de relatieve inzet van middelen op de stimulering van maatschappelijke participatie laag. Positief zijn echter het aantal maatschappelijke initiatieven dat binnen de gemeentegrenzen activiteiten ontplooit.

40 Rekenkamercommissie Beesel, onderzoek armoedebeleid, 2019, pagina 10 41 Gemeente Leeuwarden, armoedemonitor 2017

42 Gemeente Almelo, evaluatie minimaregelingen 2018

16

Voor de gemeentelijke inzet of resultaten ten aanzien van het uitgangspunt dat de verschillende regelingen en initiatieven op elkaar moeten aansluiten en elkaar zouden moeten versterken hebben wij geen ondersteunend materiaal gevonden. Het beleid zou in dat opzicht voorzichtig kunnen worden gekarakteriseerd als een wat losse verzameling op zichzelf staande regelingen. In het verlengde hiervan hebben we gekeken naar het uitgangspunt ‘drempelverlaging en maatwerk’. Berg en Dal kent verschillende regelingen die heel specifiek zijn en waarvan het vermoeden bestaat dat er zeker maatwerk wordt geleverd. Het meest in het oog springende voorbeeld is wellicht wel de specifieke regeling voor orthopedische schoenen. Een digitale toegang en het (eveneens alleen digitaal) niet kunnen maken van een afspraak op het gemeentehuis wordt door ons als niet erg drempelverlagend beoordeeld. Daarentegen kan de aanvrager telefonisch contact opnemen met een consulent of een intaker en is de gemeentelijke website (dankzij de voorleesfunctie) erg overzichtelijk, ook voor visueel beperkten en laaggeletterden.

Doelmatigheid De uitgaven aan armoedebeleid zijn relatief hoog vergeleken met de gemeenten uit dezelfde grootteklasse bij een doelbereik dat niet significant lijkt te verschillen. De met de uitvoering van deze taak belaste formatieomvang ligt, gegeven de gemiddelde caseload, tegen de onderkant van de gemiddelde bandbreedte.

17

Conclusies Ten aanzien van het beleid a. In het armoedebeleid is onvoldoende aangegeven wat u verstaat onder ‘armoede’ en welke (meetbare) doelstellingen worden nagestreefd welke dienen te worden behaald met welke inzet; b. Het beleid is goed geoperationaliseerd in afzonderlijke beleidsregels en verordeningen; c. Er is sprake van een ‘stapeling’ van minimaregelingen zonder duidelijke onderlinge samenhang; Ten aanzien van de uitvoering d. Een aantal beleidsregels is geoperationaliseerd in afzonderlijke eenvoudige werkinstructies; e. Er is (door het ontbreken van interne controles) geen zekerheid of de gemeente Berg en Dal op de juiste wijze uitvoering geeft aan het beleid; f. Er bestaat (mogelijk) een voor de doelgroep van het beleid een digitale drempel tot de toegang, maar er is een goed toegankelijke website en een mogelijkheid tot persoonlijk contact; g. Binnen de aanpak is veel aandacht voor lokaal maatwerk en er zijn verschillende maatschappelijke initiatieven; Ten aanzien van controle h. De gemeenteraad is door middel periodieke rapportages in staat gesteld om (in meerjarig perspectief) de ontwikkeling van de uitvoering van het beleid te volgen; i. Er is tegelijkertijd met dit onderzoek een actuele evaluatie uitgevoerd. Ten aanzien van doeltreffendheid j.

Er is sprake van een (relatief ten opzichte van het gemiddelde van de grootteklasse) gemiddeld en toenemend doelbereik; k. Veel van de regelingen stimuleren niet de eigen kracht van de inwoners. Ten aanzien van de doelmatigheid l.

Er is sprake van gemiddeld hogere uitgaven (dan gemeenten in grootteklasse) bij een vergelijkbaar aanbod aan voorzieningen; m. Er is sprake van iets lager dan gemiddelde uitgaven aan maatschappelijke participatie voor kinderen en procentueel binnen het lokale aanbod significant lagere uitgaven aan maatschappelijke participatie voor kinderen; n. De gemiddelde caseload bij het team Inkomen en Participatie is aan de hoge kant.

18

Aanbevelingen a. Bepaal als gemeenteraad uw definitie van ‘armoede’ en welke smart-geformuleerde doelstellingen en (maatschappelijke) effecten u met uw beleid wilt behalen. Vertaal de door u geformuleerde uitgangspunten naar een gerichte aanpak (zoals eigen kracht en samenhang); b. Breng naast de bijzondere bijstand en minimaregelingen ook de inspanningen van derden intern en extern (GGD, MGR, Forte Welzijn) in beeld; c. Bepaal op basis waarvan de voortgang op door u beoogde beleidsdoelen getoetst kan worden (bijvoorbeeld door indicatoren). Maak daarbij gebruik van landelijke prognoses en cijfers en inzichten van vergelijkbare gemeentes; d. Breng op basis van de door u geformuleerde doelstellingen onderlinge samenhang aan binnen het beleid en het bestaande aanbod e. Actualiseer, gegeven het voorafgaande, uw armoedebeleid en maak daarbij gebruik van de door het college van B&W recent opgeleverde evaluatie. Verklaar waarom uw (huidige) uitgaven aan minimaregelingen relatief hoog zijn, maar daarbinnen uw uitgaven voor maatschappelijke participatie voor kinderen relatief laag. Herijk uw beleid zo nodig op dit punt en neem meetbare doelstellingen op; f. Onderzoek in hoeverre de (digitale) toegang een drempel vormt of de toegang tot regelingen verhindert. Maak het maken van een afspraak voor minimaregelingen ook digitaal mogelijk; g.

Bouw lokale maatschappelijke initiatieven (nog) verder uit; h. Blijf nadrukkelijk aandacht geven aan een verdere verhoging van het gebruik (met name de Doe Mee-regeling) zodat het bereik verder kan toenemen. Stel zo nodig een streefwaarde vast.

Tot slot Tot slot kijken we nog even terug naar de drie uitgangspunten die u heeft vastgesteld en die wij, bij gebrek aan vastgestelde beleidsdoelstellingen hebben gehanteerd als kader, i.c. samenhang en samenwerking, drempelverlaging en maatwerk en ondersteuning en het stimuleren van eigen kracht. Voor huishoudens in de gemeente Berg en Dal met een laag inkomen en armoedeproblematiek is voorzien in een ruimhartig aanbod aan voorzieningen. Weliswaar kan er sprake zijn van een digitale drempel (digitaal een afspraak maken is namelijk niet mogelijk), er is adequate hulp beschikbaar en er zijn veel verschillende lokale initiatieven. Ook lijkt er sprake van maatwerk, in die zin dat we regelingen hebben gevonden die voorzien in een wel heel specifieke behoefte of die juist erg goed lijken aan te sluiten op de lokale Berg en Dalse context. Waar volgens ons nog echt een ontwikkelopgave ligt is de ontwikkeling en vaststelling van goed, meetbaar en samenhangend armoedebeleid en (in het verlengde daarvan) de verbetering van de onderlinge samenhang van het aanbod. Met name wat betreft de ambitie om de eigen kracht (van inwoners) te ondersteunen en te stimuleren verdient daarbinnen nadrukkelijk aandacht.

19

Documentatie Beleidsregels en verordeningen Beleidsplan Minimabeleid Berg en Dal 2017-2020 Beleidsregel aanvullende compensatie kosten kinderopvang Beleidsregel individuele inkomenstoeslag gemeente Groesbeek 2015 Beleidsregel Overbruggingsuitkering Participatiewet Groesbeek Beleidsregels bijzondere bijstand 2016 Beleidsregels Vrijlating Giften Participatiewet Berg en Dal 2019 Kwijtschelding eigen bijdrage WMO Regeling kwijtschelding gemeentelijke belastingen berg en dal Verordening Doe Mee Plus gemeente Berg en Dal 2018 Verordening individuele inkomenstoeslag gemeente Groesbeek Verordening studietoeslag Verordening Tegemoetkoming Kosten Kinderopvang Sociaal Medische Indicatie 2015 Wijzigingsbesluit regeling kwijtschelding gemeentelijke belastingen Berg en Dal Informatienota’s Jaarrapportages 2016 t/m 2019 Participatiewet/ IOAW/ IOAZ/ BBZ en Armoede en Schuldhulpverlening Raadsvoorstellen Eindverslag inspraakprocedure Doe Mee! 2015 Raadsvoorstel verordening Doe Mee, 2015 Beleidsnotitie uitbreiding Doe mee-regeling met Kindpakket, 12 april 2018 Raadsvoorstel Doe mee Plus regeling, 2018 Verordening Doe mee plus, 17 april 2018 Motie PvdA, Doe Mee regeling versterken met kindregeling, 2 november 2017 Overig Begrotingen 2015-2020 en jaarrekeningen 2015-2019 Werkafspraken aanvullende Bijzondere Bijstand jongeren in een inrichting, 18 t/m 20 jarigen Gemeente zorgverzekering

werkinstructie, 2020

20

Individuele Inkomenstoeslag werkinstructie, 2020 Maaltijdvoorziening en Personenalarmering Notitie aanvraag orthopedische schoenen Notitie aanvraag reiskosten statushouder naar ISK Nijmegen, november 2017 Werkinstructie sociaal medische indicatie tbv tegemoetkoming kosten kinderopvang, 2016 Aanvraagafhandeling maaltijdvoorziening en personenalarmering, 2016 Werkinstructie voedselbank Werkwijze Doe Mee!, 1 juli 2019 Divosa, Benchmark Armoede en schulden, module armoedebeleid, Berg en Dal 2018 Jaarrapportage Participatiewet/ IOAW/ IOAZ/ BBZ & Minimabeleid en Schuldhulpverlening 2019

21

Bijlage 1: Normenkader Onderdeel

Norm

Beleid

a. Wat zijn de beoogde doelen (effecten) van het gemeentelijke armoedebeleid? b. Er is een heldere onderlinge samenhang tussen de beleidsdoelstellingen en de in het armoedebeleid opgenomen activiteiten

Uitvoering

a. De uitvoering is binnen de organisatie helder en eenduidig belegd. b. Het door de raad vastgestelde beleid wordt (meetbaar) daadwerkelijk uitgevoerd. Controle/ a. toezicht De gemeenteraad is in staat (gesteld) om de uitvoering van het beleid en het resultaat daarvan te controleren. Doeltreffendheid De door de raad vastgestelde ambities worden concreet gehaald. Doelmatigheid

Er is sprake van een balans tussen de ingezette middelen (en lasten) en resultaten.

Bevinding(-en)

Onvoldoende: Voldoende: -/+ Goed: + Geen oordeel: 0

Er is noch een heldere (SMARTgeformuleerde) doelstelling aangetroffen, noch indicatoren op basis waarvan het doelbereik kan worden beoordeeld.

-

Minimabeleid en schuldhulpverlening zijn geïntegreerd in één beleidsdocument en vertaald in beleidsregels en verordeningen. Er lijkt sprake van een ‘stapeling’ van minimaregelingen zonder duidelijke samenhang.

-

Het beleid is deels geoperationaliseerd in werkinstructies.

-/+

Op basis van het aantal gebruikers van de regelingen hebben wij vastgesteld dat het beleid daadwerkelijk (meetbaar) wordt uitgevoerd.

+

De gemeenteraad wordt jaarlijks in de vorm van een aparte rapportage geïnformeerd. In 2020 wordt een evaluatie uitgevoerd.

+

Eén van de drie door ons als norm gehanteerde uitgangspunten wordt concreet gerealiseerd. De resultaten tav de andere uitgangspunten zijn onduidelijk. De uitgaven voor armoedebeleid zijn hoger dan het gemiddelde van de grootteklasse bij een vergelijkbaar bereik. Het is onduidelijk waarom en met welk (concreet) resultaat.

-/0

-/0

22

Bijlage 2: uitgaven Uitgaven Armoedeen Schuldenbeleid

2015

2016

2017

2018

2019

Bijzonder Bijstand

€ 1.047.659

€ 1.327.516

€ 1.248.289

€ 1.251.498

Doe Mee!

€

71.431

€

105.904

€

222.934*

€

199.015

CAK (eigen bijdrage WMO)

€

130.000

€

127.000

€

143.772

€

152.069

SMI

€

49.894

€

82.110

€

89.561

€

134.854

Overig armoede

€

14.392

€

10.292

€

16.285

€

9.151

Schuldhulpverlening

€

130.531

€

122.561

€

111.381

€

88.024

Totaal

€ 1.443.907

(o.a. subsidie Voedselbank)

€ 1.775.383

€ 1.832.222

€ 1.834.611

(bron: Jaarrapportage Participatiewet IOAW IOAZ BBZ en Minimabeleid en Schuldhulpverlening 2019)

Bijlage 4: Flyer regelingen minimabeleid gemeente Berg en Dal

Flyer regelingen gemeente Berg en Dal voor rekenkamer.pdf

Bijlage 5: Organogram gemeente Berg en Dal

Bijlage I Organogram.pdf

Bijlage 6: Geïnterviewde personen Irma van de Scheur, wethouder werk en inkomen Sytze Hamstra, teamleider werk en inkomen Esther Derksen, beleidsmedewerker werk en inkomen

23

Bestuurlijke reactie college van B&W Verzonden: 19 september 2020 Geachte leden van de Rekenkamercommissie, In uw brief van 4 september 2020 verzoekt u om een bestuurlijke reactie vanuit het college op de conclusies, oordelen een aanbevelingen van het rapport “armoede aangepakt”. In deze brief geven wij u onze reactie. Onze reactie op het rapport Wij zijn blij met het rapport dat de Rekenkamercommissie heeft opgesteld. Er staan goede conclusies en aanbevelingen in die wij kunnen gebruiken bij het verbeteren van ons armoedebeleid. In 2021 wordt er een nieuw armoedebeleidsplan opgesteld. Samen met de raad gaan we bekijken op welke manier de aanbevelingen van de Rekenkamercommissie kunnen worden verwerkt in het nieuwe beleid. Wel vinden wij het een gemiste kans dat de Rekenkamercommissie de evaluatie van het minimabeleid niet heeft gebruikt bij het opstellen van het rapport. Het onderzoek is naar de Rekenkamercommissie verstuurd in juli 2020. Ook vinden wij het jammer dat de Rekenkamercommissie tijdens het onderzoek niet heeft gevraagd naar de interne controledocumenten, terwijl deze documenten wel beschikbaar zijn. Wij zijn we ervan overtuigd dat dit rapport, samen met de andere opgestelde documenten betreffende het minimabeleid, een bijdrage levert aan de effectiviteit en doelmatigheid van ons minimabeleid.

Hoogachtend, Namens het college van burgemeester en wethouders van gemeente Berg en Dal, Gemeentesecretaris

E.W.J. van der Velde

Nawoord rekenkamercommissie Datum: 23 september 2020 Wij zijn blij met de positieve bestuurlijke reactie van het college op de inhoud van het rapport. Deze reactie sluit helemaal aan bij de intenties van onze commissie om samen op te trekken in een onderzoek en als commissie te komen met aanbevelingen waar raad en college, en uiteindelijk de ambtelijke organisatie, verder mee kunnen.

24

Wij hebben na lezing van de evaluatie van het minimabeleid geconcludeerd dat ons rapport en de evaluatie van het college in elkaars verlengde liggen. Omdat ons rapport nagenoeg af was op dat moment is daarvan slechts beperkt melding gemaakt in het rapport. Blij ook te lezen dat er interne controlerapporten zijn voor de uitvoering. Wij nemen daar graag kennis van. Voor de conclusies en aanbevelingen zijn deze rapporten nu niet relevant omdat wij ons gericht hebben op het waarom van de regelingen en de beoogde effecten daarvan. Niet op de juistheid in de toepassing.

Hoogachtend,

W. van Deursen Voorzitter Rekenkamercommissie Berg en Dal Reageert u op deze brief? Vermeld dan altijd het zaaknummer.

25