B11 Evaluatie Burgerparticipatie gemeente Berg en Dal

Zie noot 12 Strokosch, K. & Osborne, S.P. (2020). Debate: If citizen participation is so important, why has it not been archieved? Public Money & Management, 40, 8-10. doi:org/10.1080/09540962.2019.1654322 14 14

24

Draagvlak vergroten Burgerparticipatie lijkt in de gemeente Berg en Dal vooral een zaak van groepen van actieve burgers en minder van een gemeenschap, ondanks de inzet van inwoners en professionals. Er zijn methoden ontwikkeld om draagvlak te vergroten (zoals op eigen kracht gerichte gemeenschapsontwikkeling) en daarmee wordt zowel in en buiten ons land volop geëxperimenteerd, met name om ook de moeilijker bereikbare burgers te betrekken. Maar het is complex en vraagt om meer dan het toepassen van enkel een methode. We moeten ook begrijpen waarom burgers wel of niet willen participeren. Jacquet (2017)16 maakt bij belemmeringen om te participeren een onderscheid in persoonlijke motieven en politieke motieven van mensen. Persoonlijke motieven zijn: de wens om de vrije tijd privé te besteden, zorgen, stress, praktische overwegingen (geen tijd, andere afspraken, kinderopvang), niet senang voelen in grote groepen. Politieke motieven zijn: het gevoel dat men te weinig van het item weet, het gevoel dat participatie geen impact heeft en enkel voor de bühne is, te weinig vertrouwen in de politiek. In 2017 schetst de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)17 dat de participatiesamenleving (te) hoge eisen stelt aan mensen.

Soms zit het leven tegen, zijn veel mensen ongeacht hun opleidingsniveau niet of minder in staat om actief te zijn en zich als ‘zelfredzame burger’ te gedragen. Dat ontslaat de overheid niet van de plicht om ook ‘moeilijk bereikbare’ groepen burgers te betrekken. Putters (2014)18 verwijst naar de sociale grondrechten van álle burgers. Kortom, het is complex om het draagvlak te vergroten en vraagt om een heldere visie, kennis, vaardigheden en investering.

Samenwerking Een andere cultuur vraagt om een andere samenwerking, ook omdat de traditionele beleidscyclus niet meer past. Dat geldt niet alleen voor de relatie tussen gemeente en burgers, maar ook voor hoe binnen een gemeentelijke organisatie samengewerkt wordt. Van Ginkel en Verhaaren (2015)19 stellen dat het nodig is dat ‘medewerkers (ambtenaren) mentaal hun afdelingsjasje uittrekken. Dat houdt in dat ze wel hun eigen expertise hebben, maar hun primaire loyaliteit niet meer bij hun vakafdeling leggen. Je voelt je allemaal in eerste instantie dienstverlener aan de stad’ (p. 142). Dit vraagt om integraal werken en ‘ontschotting’ binnen het gemeentehuis. Putters stelt dat het niet alleen gaat om een ‘heruitvinding’ van de overheid, maar ook om het zoeken naar verbeteringen van de lokale democratie. Hij spreekt over een ‘participatieve democratie’ met varianten van interactieve besluitvorming, raadsenquêtes, burgerinitiatieven en buurten wijkraden. De andere cultuur vraagt ook om andere samenwerkingsvaardigheden van de professionals in het veld en een andere relatie tussen professionals en de lokale overheid.

De Boer en Van der Lans (2014)20 schetsen het dilemma van de professional die zich moet opstellen als ambassadeur van de publieke zaak, professionele standaarden moet toepassen en een kostenbewustzijn moet ontwikkelen, waarbij hij zich bij burgerinitiatieven bescheiden moet opstellen.

Jacquet, V. (2017). Explaining non-participation in deliberative mini-publics. European Journal of Political Research, 56, 640–659. doi: 10.1111/1475-6765.12195 17 WRR (2017). Weten is geen doen. Een realistisch perspectief op zelfredzaamheid. Den Haag: WRR. 18 Putters, K. (2014). Rijk geschakeerd. Op weg naar de participatiesamenleving. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau. 19 Zie noot 12 20 De Boer, N., & Van der Lans, J. (2014). Decentraal. De stad als sociaal laboratorium. Amsterdam en Antwerpen: Uitgeverij Atlas Contact. 16

25

“Dé burger bestaat niet”, stelt premier Mark Rutte in een gesprek in het programma Buitenhof in 2019. Als het gaat om burgerparticipatie en -initiatieven betekent dit dat er tussen burgers geen vanzelfsprekende samenwerking is of overeenkomsten zijn over ideeën en voorstellen. Dat lijkt een open deur maar vraagt van professionals, gemeente en gemeenteraad een flexibele houding. ‘Mensen verschillen in de manier waarop ze participeren en hebben verschillende houdingen ten opzichte van de overheid. Het is aan de overheid om hier op een goede manier mee om te gaan,’ aldus Brouwer (2010)21. Ook Tan, Levelt en Stapper (2019)22 pleiten voor aandacht voor diversiteit in participatieprocessen: ‘elke bevolkingsgroep (en misschien wel elk individu) kent haar eigen dynamiek en haar eigen barrières en kansen.’ Met andere woorden: samenwerking in deze nieuwe en complexe tijd vraagt van élk van de spelers in het veld om herbezinning, heroriëntatie en een flexibele opstelling. Nieuwe wetgeving als de Omgevingswet en de Wet versterking participatie op decentraal niveau kunnen hierbij een hulpmiddel zijn als ‘aanjager’ van veranderingen.

Brouwer, l. (2010). “Dé burger bestaat niet.” Een onderzoek naar de relatie tussen politiek burgerschap, burgerparticipatie en communicatie in de gemeente Nieuwegein. Universiteit Utrecht. 22 Tan, W., Levelt, M., & Stapper, M. (2019). Ladder op, ladder af: 50 jaar participatie. Rooilijn https://www.rooilijn.nl/artikelen/ladder-op-ladder-af-50-jaar-participatie/ 21

26

7.

Conclusies en aanbevelingen

Na een reflectie op de resultaten (hfdst. 5.), ondersteund door enkele beschouwingen vanuit de literatuur (hfdst. 6.), komen we tot de onderstaande conclusies en formuleren we aanbevelingen voor het college, de raad, de gemeente als organisatie en voor burgers en burgerinitiatieven. Een drietal thema’s komen steeds aan de orde als we de resultaten analyseren: een ‘cultuuromslag’, draagvlak en samenwerking. In bijna alle gesprekken kwam het woord ‘cultuuromslag’ aan de orde. Maar wat is dat en wat wordt bedoeld? Het lijkt ook te gaan over helderheid vanuit welke rol en welke bevoegdheden ‘de gemeente’ werkt. Dat is niet altijd helder voor alle betrokken partijen (zie ook bijlage 9.). Ook is er verschil van mening tussen mensen van ‘de gemeente’ over hun rol en verantwoordelijkheid. Verder lijkt het te ontbreken aan een gedeelde gemeenschappelijke visie van waaruit iedere speler een bepaalde rol en verantwoordelijkheid op zich neemt. Burgerparticipatie en actief zijn in burgerinitiatieven spreekt bepaalde inwoners aan. Met name hoogopgeleiden zijn hierbij goed vertegenwoordigd, andere groepen veel minder. Het betrekken van burgers vraagt niet alleen om een andere samenwerkingscultuur maar ook om andere samenwerkingsvaardigheden van zowel ‘de gemeente’ als van de professionals in het veld. Dit geldt ook voor burgers en betrokkenen bij burgerinitiatieven.

Samenwerking vraagt van elk van de partijen om herbezinning en heroriëntatie.

Conclusies Op basis van onze gesprekken met inwoners, collegeleden, ambtenaren, raadsleden en andere betrokkenen en op basis van literatuuronderzoek (zie hoofdstuk 6.) komen we tot een vijftal conclusies. 1. Er is geen gemeenschappelijk gedeelde visie Een gemeenschappelijk gedeelde visie ontbreekt. Volgens sommige burgers wordt participatie door de gemeente bevorderd omdat de overheid terugtreedt en burgers het zelf maar moeten uitzoeken. Daartegenover staat de visie, die door sommige leden van B&W wordt ondersteund, dat participatie juist een actieve rol vereist van gemeenten, want het gaat om het realiseren van een meer actieve en interactieve democratie. B&W werkt niet vanuit één gemeenschappelijke visie: elk lid van B&W heeft een eigen visie en werkt vanuit een eigen referentie- en waardenkader. Een gemeenschappelijk gedeelde visie op burgerparticipatie, ontwikkeld mét en gedragen dóór burgers, maakt voor iedereen helder wat er in de gemeente Berg en Dal onder het begrip burgerparticipatie wordt verstaan, vanuit welk perspectief iedereen kijkt en handelt als het gaat om burgerparticipatie, en waar de beslissingsbevoegdheid ligt. 2. Een kader ontbreekt Het ontbreekt aan een helder en integraal kader voor burgerparticipatie en -initiatieven. Er zijn geen vastgestelde definities, er is geen conceptueel, geen strategisch noch een politiek kader.

Burgerparticipatie lijkt te zijn gedelegeerd aan de ‘afdeling Burgerparticipatie’ waarbinnen mensen met volle inzet, eigen ideeën en naar eer en geweten hun best doen en proberen om collega’s binnen het gemeentehuis mee te krijgen in een andere manier van werken, zonder dat duidelijk is binnen welk kader de gemeente wil, kan en moet werken. 3. Er is een conflict van verwachtingen Er zijn verschillende rollen en verantwoordelijkheden voor de gemeente. In bijlage 9. geven we een schets van tien rollen die we onderscheiden. Over deze rollen wordt onduidelijk gecommuniceerd waardoor er verschillende verwachtingen ontstaan. Daardoor heerst er onduidelijkheid bij burgers en andere spelers in het veld: wanneer heeft de gemeente welke ‘pet’ op? 27

4. Er is een ‘cultuuromslag’ nodig Bijna alle deelnemers aan de interviews zijn van mening dat er een ‘cultuuromslag’ nodig is. Het realiseren van een breed gedragen cultuur en praktijk van burgerparticipatie vereist een lang ontwikkelingsproces van luisteren, uitvinden, evalueren, leren, verbeteren en versterken. Dit geldt zowel intern in de gemeentelijke organisatie als bij de burgers, als bij de betrokken professionele organisaties. B&W steunen de transitie, mede onder invloed van de Omgevingswet, maar hebben verschillende beelden hierbij. Binnen de gemeentelijke organisatie zijn er verschillen in opvatting van “zeer belangrijk” tot “het is een modebegrip” en “het kost meer dan het oplevert”. 5. Een zo groot mogelijk draagvlak bij de burgers moet het streven zijn De samenleving is een geheel van diverse burgers en organisaties met verschillende achtergronden, wensen, behoeften en mogelijkheden. Als het gaat om burgerparticipatie zijn niet alle burgers betrokken en worden niet alle belangen meegewogen en gekend. Ook de ‘moeilijk bereikbare’ burgers moeten uitgenodigd worden om te participeren. Het is van belang ook hun wensen, ideeën en belangen mee te nemen.

We denken hierbij aan mensen die laaggeletterd zijn, wantrouwend in de samenleving staan, verbaal minder onderlegd zijn, sociaal kwetsbaar zijn, overbelast zijn, geen ‘macht’, kennis, middelen of energie hebben om hun stem te laten horen. Het kan hierbij nadrukkelijk alle leeftijdscategorieën betreffen. Daarvoor is een investering nodig in tijd, faciliteiten en menskracht. De leidraad hierbij moet een heldere visie op de samenleving zijn vanuit B&W.

Aanbevelingen De aanbevelingen zijn gegroepeerd in aanbevelingen voor het college van B&W, voor de gemeenteraad, voor de gemeente als organisatie en voor burgers en burgerinitiatieven.

Aanbevelingen voor het college van B&W Ontwikkel een heldere visie en inzichtelijk beleid over burgerparticipatie en -initiatieven en draag er zorg voor dat dit binnen de gemeente een met alle betrokkenen gedeelde visie wordt. Deze visie en de vertaling hiervan naar beleid, dient de volgende onderdelen te omvatten: • een expliciete visie van de gemeente over het doel en het belang van burgerparticipatie en wat de gemeente onder burgerparticipatie en -initiatieven verstaat; • een strategische visie over hoe de gemeente de visie concreet wil realiseren, vertaald in een gefaseerd langetermijnbeleid. We denken hierbij aan een voorstel over hoe de gemeente burgerparticipatie en burgerinitiatieven wil faciliteren, dus met inzet van welke middelen, menskracht of andere vormen van ondersteuning, met zorg voor onder andere financiële continuïteit met meerjarenbegrotingen. Extra aandacht behoeft het verhelderen van een strategische visie op het verder ontwikkelen en stimuleren van dorpsagenda’s. Drie onderdelen zijn van belang bij de implementatie van deze visie in de praktijk: het zal een (1) planmatige en (2) methodische aanpak moeten kennen en moeten kunnen rekenen op een (3) breed draagvlak bij alle betrokken partijen.

Een brede en succesvolle praktijk van burgerparticipatie vergt een langetermijninvestering (ook begrotingstechnisch) en een cyclisch proces van experimenteren, ontdekken, evalueren, leren en verbeteren. Onderdeel hiervan moet onder meer zijn het betrekken van burgers in een zo vroeg mogelijk stadium van beleidsvorming en niet pas aan het eind van een beleidstraject. De visie moet niet iets abstracts zijn maar vertaald worden naar praktische handreikingen. De participatienota ‘In Berg en Dal maken we samen de gemeente’ vormt hierbij een belangrijk hulpmiddel. Wat betreft de planning raden we aan om voortvarend aan de slag te gaan en de visie en het beleidsplan vóór 1 juni of 15 september 2021 ter discussie te stellen en ter goedkeuring 28

aan de raad voor te leggen en hierbij te anticiperen op de Omgevingswet. Het proces naar de Berg en Dalse invulling van de Omgevingswet biedt bij uitstek de gelegenheid om ervaringen op te doen met een nieuwe manier van werken en burgers betrekken.

Aanbevelingen voor de gemeenteraad De rol van de gemeenteraad is richtinggevend, kaderstellend, controlerend en toetsend. De raad dient er voor te zorgen dat er een verschuiving c.q. een ‘cultuuromslag’ plaats vindt van een representatieve democratie naar een participatieve democratie. De gemeenteraad biedt dan ook ruimte aan initiatieven van burgers, maar komt tegelijkertijd op voor de belangen van betrokkenen (initiatiefnemers en medestanders) en die van anderen, mogelijk tegenstanders. De Werkgroep beveelt de gemeenteraad aan een actieve rol te vervullen in het proces van kaderstellen met betrekking tot burgerparticipatie en -initiatieven en bij het stimuleren van het in de praktijk brengen van deze kaders en de evaluatie ervan.

Op basis van deze aanbevelingen komen we tot de volgende punten: • de gemeenteraad maakt duidelijk wat ruimte bieden voor burgerparticipatie inhoudt ten opzichte van hun rol en taak als gekozen volksvertegenwoordigers; • de gemeenteraad geeft inhoud en vorm aan de ‘cultuuromslag’ van een ‘top-down benadering’ naar een meer ‘interactieve, dynamische en co-creatieve benadering’; • de gemeenteraad volgt en bewaakt het proces van burgerparticipatie, laat zich vroegtijdig informeren met betrekking tot het niveau op de participatieladder en de voortgang; • de gemeenteraad ziet erop toe dat vormen van burgerparticipatie als dorpsagenda’s en energiecoöperaties in alle duidelijkheid en transparantie kunnen rekenen op een realistische, uitvoerbare en faire behandeling en continuïteit.

Aanbevelingen voor de gemeente als organisatie De Werkgroep adviseert de gemeentelijke organisatie om uitvoering te geven aan het uitgangspunt dat de totale gemeentelijke organisatie dienstbaar is aan haar burgers. Daarbij wordt het college van B&W, de gemeenteraad en de burgers en hun initiatieven door de gemeentelijke organisatie ondersteund bij het realiseren van de aanbevelingen. Op basis van dit uitgangspunt: • investeert de gemeente in het realiseren van een breed gedeelde ‘cultuuromslag’; • draagt de gemeente zorg voor goede, tijdige en transparante informatievoorziening en communicatie over het besluitvormingsproces vooraf en tussentijds, en voor een evaluatie achteraf.

Zij zorgt hierbij voor een heldere onderbouwing van het waarom en welke afwegingen er zijn gemaakt; • bevordert en ondersteunt de gemeente burgerparticipatie en -initiatieven vanuit een brede kerntaak en niet meer als een gespecialiseerde taak van enkele ambtenaren; de gemeente versterkt haar deskundigheid om dit te kunnen realiseren; • geeft de gemeente uitvoering aan en investeert zij in een meer integraal beleid waarbij er ruimte is voor een samenhangende aanpak van thema’s die bij burgerparticipatie en -initiatieven een rol spelen en ‘ontkokert’ zij daarbij de gemeentelijke beleidsafdelingen zoveel als mogelijk; • werkt de gemeente aan een transparant en hanteerbaar verwachtingenmanagement vanuit een duidelijke en controleerbare afbakening van haar rol die op dat moment van toepassing is; • werkt de gemeente vanuit een positieve en uitnodigende houding aan ondersteuning op maat voor burgers en hun initiatieven en wordt gezocht naar wat kan in plaats van het toepassen van de regels; soms is het daarbij nodig om samen met burgers op te trekken richting provincie en ‘hogere overheden’ in plaats van doorverwijzen. 29

Aanbevelingen voor burgers en burgerinitiatieven Aan burgers en burgerinitiatieven geeft de Werkgroep een drietal adviezen: (1) leer van de succesfactoren van andere burgerinitiatieven, (2) handel niet ‘alleen’ maar zoek ondersteuning, en (3) werk samen. Deze adviezen lichten we graag toe. • Succesfactoren van andere burgerinitiatieven verneem je door met elkaar contact te hebben en ervaringen uit te wisselen. Werk daarom samen met andere burgerinitiatieven: leer van elkaars ervaringen en deel kennis. Werk samen met landelijke belangenorganisaties voor burgerinitiatieven zoals het landelijk netwerk burgerinitiatieven Nederland Zorgt Voor Elkaar en het Landelijk Samenwerkingsverband Actieve Bewoners. • Ondersteuning kun je vinden bij andere burgerinitiatieven, bij de landelijke organisaties, en bij welzijnsorganisatie Forte Welzijn. Ook de gemeente kan burgers en hun initiatieven ondersteunen. Er worden door de gemeente spelregelkaarten ontwikkeld om te ondersteunen. De Provincie Gelderland en de Leefbaarheidsalliantie kunnen burgers ondersteunen bij het betrekken van alle burgers bij een initiatief, en geven ook trainingen op het gebied van diverse vaardigheden en kennis. • Zorg voor duidelijkheid over samenwerking en afstemming met de gemeente en anderen: een heldere visie biedt een duidelijk uitgangspunt voor samenwerking en afstemming.

Vraag de gemeente naar het kader: wat is het beschikbare budget? Welke wettelijke regelingen en verordeningen zijn er die betrekking hebben op uw initiatief ? Zijn er andere afspraken die zijn vastgelegd en die betrekking hebben op uw initiatief ? Welke ontwikkelingen zijn er op dit gebied te verwachten? Zijn er ‘hogere overheden’ betrokken? Zorg dat helder is vanuit welke rol en verantwoordelijkheden de gemeente contact heeft met uw burgerinitiatief: financier? beoordelaar en beslisser? partner? Zie hiervoor ook bijlage 9. Werk samen met de gemeente in wat een dorpsagenda kan zijn: sluit aan bij de (on)mogelijkheden, wensen, verwachtingen, samenstelling van een wijk of dorp.

30

Nawoord Met veel plezier kijken we terug op de afgelopen periode waarin we actief zijn geweest. Bezig zijn met het onderwerp burgerparticipatie heeft ons nieuwe en interessante inzichten opgeleverd. De contacten met actieve medeburgers dwongen respect af voor ieders belangeloze inzet. Het was bijzonder om met de ambtenaren en leden van B&W in gesprek te gaan over dit onderwerp en ieders ervaringen en zienswijzen te horen. Met dit evaluatierapport willen we een bijdrage leveren aan het denken over en ontwikkelen van een visie over burgerparticipatie in de gemeente Berg en Dal. In onze conclusies en aanbevelingen wijzen we op de weg die nog te gaan is. Het ontwikkelen van een langetermijnvisie op burgerparticipatie met begripsverduidelijking van wat burgerparticipatie is, kaderstellingen (mogelijkheden en onmogelijkheden), rolverheldering, procesondersteuning, heldere communicatie, duidelijk verwachtingenmanagement en meerjarenfinanciering moeten daar een wezenlijk onderdeel van uitmaken. De Werkgroep zou in dit proces graag willen meedenken en ook burgers en hun initiatieven in deze kunnen adviseren en ondersteunen. Nieuwe ontwikkelingen als de nieuwe Wet versterking participatie op decentraal niveau en de Omgevingswet zijn gericht op het stimuleren en vormgeven van burgerparticipatie.

We zijn benieuwd op welke wijze de gemeente dit verder inhoud en vorm gaat geven en zullen dit uiteraard kritisch volgen. Werkgroep Burgerparticipatie

31

Bijlagen Bijlage 1. De tijdlijn Hieronder treft u in een tijdlijn de ontwikkelingen van burgerparticipatie in de gemeente Berg en Dal (fusiegemeente Millingen, Ubbergen en Groesbeek). 2008

Verordening Burgerinitiatief 2008: inwoner gemeente (Groesbeek) kan proberen een uitgewerkt voorstel op de agenda van de raad te krijgen. Hiervoor zijn een aantal handtekeningen van burgers ter ondersteuning vereist.

2014

Vaststelling MUG AAN ZET, Sociaal maatschappelijke visie 2014-2018 (kortweg SMV). De SMV is opgesteld in het kader van de herindeling Millingen, Ubbergen en Groesbeek (MUG) tot de fusiegemeente Berg en Dal (de uiteindelijke naam van de gemeente). Kern van de SMV: ieder komt tot zijn recht door op passende wijze te participeren, door individuele en collectieve zelfredzaamheid, inzet van allen en gebruikmaking van ieders talent. Missie: iedereen doet er toe en doet mee in onze vitale en betrokken gemeenschappen. Hierin staan vier kernwaarden centraal: Kennen, Ontmoeten, Zien, en Samen doen. Afhankelijk van de situatie (individu of collectief) en het doel (in stand houden of initiëren) kunnen de verschillende waarden worden bereikt via participatie.

2015

De SMV ligt aan de basis van het raadsprogramma van de fusiegemeente, dan nog Groesbeek geheten: Programma Groesbeek 2015-2018. Hierin wordt de participatiesamenleving als stip op de horizon geplaatst. Veel belang wordt gehecht aan het in samenwerking met burgers en plaatselijke ondernemers en organisaties ontwikkelen en uitvoeren van beleid.

2015

Instelling werkgroep Bestuurlijke Vernieuwing (raadswerkgroep). Aanleiding: • invulling geven aan het begrip burgerparticipatie, een van de speerpunten van het raadsprogramma 2015-2018. Hoe verkleinen we de afstand met de burger ondanks de schaalvergroting van de gemeente? • de herindeling vormde een goede aanleiding voor een betere invulling van het dualisme en nadere bezinning op de rol en het functioneren van de raad en afstemming van rollen en taken t.o.v. het college. De werkgroep stelt de startnotitie Informatienota op. Hierin ligt de focus op verkleining afstand burger – gemeente/politiek, de eigen rol en functioneren van de raad en ook: meer inhoud geven aan burgerparticipatie.

32

2016

Principes voor de nieuwe ‘regie- of netwerkgemeente’, uitwerking door de werkgroep Bestuurlijke Vernieuwing van de Informatienota in 7 principes die richtinggevend zijn voor het handelen van de gehele gemeentelijke organisatie (raad, college en ambtelijke organisatie). De gemeente is meer regisseur dan uitvoerder van vastgesteld beleid. Principes 1. en 7. gaan hierbij met name over (burger)participatie: 1. Bij voorstellen die in de gemeenteraad aan de orde komen is een passende vorm van communicatie met burgers toegepast. Hierbij wordt gewezen op de participatieladder als te gebruiken instrument. 7. De gemeente werkt samen met inwoners en ondernemers aan oplossingen van vraagstukken en zoekt daarin naar maatwerk.

2018

DUURZAAN VERDER BOUWEN, raadsprogramma (coalitieakkoord) 2018-2022. Als eerste thema wordt hierin genoemd: ‘Burgerparticipatie en zichtbaarheid gemeenteraad’ met een nadrukkelijke verwijzing naar de treden van de participatieladder. Bij de invulling van participatie vragen twee aspecten aandacht: 1. een actieve rol van de raad naast het college met als best hanteerbare rolverdeling die waarbij het college participatie stimuleert, organiseert en faciliteert en de raad toetst of dit goed is gebeurd; 2. het belang van zichtbaarheid en communicatie van de raad als geheel. Als tweede thema wordt ‘Werkwijzen transparant’ genoemd: zoveel mogelijk openbaarheid van vergaderingen (van raad, carrousel, presidium, én thema-avonden).

2019

Procesvoorstel ‘spelregels voor inwonerparticipatie’ opgesteld door ambtenaar belast met burgerparticipatie. De spelregels worden volgens het voorstel ontwikkeld langs vier sporen: Raad, Werknemers (ambtenaren), Omgevingswet en Burgervisitatie. Spoor 1 en 2: Raad en Werknemers gaan eerst afzonderlijk en daarna gezamenlijk o.l.v. de VNG het begrip participatie inhoud geven. Spoor 3: de nieuwe Omgevingswet vraagt de gemeente om burgerparticipatie in het kader van de Omgevingswet vorm en inhoud te geven Spoor 4: burgers (in dit geval Werkgroep Burgerparticipatie) visiteren de gemeente op haar handelen m.b.t. burgerparticipatie: hoe doet de gemeente het, en wat kan beter?

2020

Oplevering visitatierapport door Werkgroep Burgerparticipatie.

2020

Oplevering Berg en Dalse ‘spelregels voor inwonerparticipatie’ als de participatienota ‘In Berg en Dal maken we samen de gemeente’.

2022

Naar verwachting treedt de nieuwe Omgevingswet op 1 januari 2022 in werking.

33

Bijlage 2. De documenten van de tijdlijn De volgende documenten rondom burgerparticipatie van de gemeente Berg en Dal zijn beschikbaar: •

Verordening burgerinitiatief 2008 (gemeente Groesbeek) https://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/historie/Berg%20en%20 Dal/24062/24062_1.html

•

MUG AAN ZET! Sociaal maatschappelijke visie 2014-2018 https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:5EpRHylVukoJ:https://www.bergendal.nl/document.php%3Fm%3D91%26fileid%3D93232%26f%3Dc6c8acc2c79bcccf9fa5240fffdd 2cf%26attachement%3D0+&cd=2&hl=nl&ct=clnk&gl=nl

•

Raadsprogramma 2015-2018 (fusiegemeente) https://bergendal.raadsinformatie.nl/document/3746977/1/Raadsprogramma_gemeente_ Groesbeek_2015_(versie_gewijzigd_d_d22_januari_2015)

•

Werkgroep Bestuurlijke Vernieuwing: verantwoording en aanbevelingen d.d. 12-12-2017 geen link beschikbaar.

•

Principes voor de nieuwe “regie- of netwerkgemeente” d.d. 22 april 2016 https://bergendal.raadsinformatie.nl/document/3523334/1/Principes_gebundeld_22_april_2016

•

Bijlage bij principes: https://bergendal.raadsinformatie.nl/document/3523333/1/Werkgroep_BV_Wat_mag_u_van_ gemeente_Berg_en_Dal_verwachten

•

DUURZAAM VERDER BOUWEN Programma 2018-2022 gemeente Berg en Dal https://www.bergendal.nl/document.php?m=100&fileid=116197&f=80ba1d68d9e08531a4a67b9779fc14db&attachement=0

•

Procesvoorstel ‘spelregels voor inwonerparticipatie’ d.d. 15 april (2019) Jelle Blijham geen link beschikbaar

•

Informatienota (= startnotitie van de werkgroep Bestuurlijke Vernieuwing d.d. oktober 2015) https://bergendal.raadsinformatie.nl/document/3732974/1/Informatienota_Bestuurlijke_Vernieuwing

34

Bijlage 3. Opdracht evaluatie burgerparticipatie Opdracht Op 9 april 2019 gaat het college van B&W in de gemeente Berg en Dal akkoord met de ‘Opdracht voor visitatie ‘Inwoner aan zet’ / inwonerparticipatie’. Daarmee geeft B&W Regiegroep Burgerparticipatie, nu Werkgroep Burgerparticipatie geheten, de opdracht om de gemeente te evalueren op het thema ‘inwonerparticipatie’ in de vorm van een visitatie.

De toelichting De toelichting op het voorstel is hieronder beknopt weergegeven en is een letterlijke weergave van de opdracht. Inleiding We zijn de afgelopen jaren met het thema inwonerparticipatie flink aan de slag gegaan: we hebben verschillende experimenten uitgevoerd. Hoe doen we het op het terrein van inwonerparticipatie? Zijn we op de goede weg? Wat zijn onze eigen ervaringen en hoe ervaart ‘de buitenwereld’ ons handelen? Welke aanbevelingen kunnen aan de gemeente gedaan worden om de kwaliteit van de inwonerparticipatie te verbeteren? Het is tijd om onze manier van werken te evalueren. In dit collegevoorstel geeft het college de regiegroep Burgerparticipatie opdracht voor deze evaluatie. Doelgroep en beoogd effect Doelgroep: Alle werknemers van de gemeente. Beoogd resultaat: Een evaluatie van inwonerparticipatie binnen de gemeente: wat gaat goed en wat kan beter? Met deze evaluatie een bijdrage leveren aan het verbeteren van inwonerparticipatie.

35

Bijlage 4. De Werkgroepleden Herman Verblackt Herman woont in Groesbeek Centrum en was huisarts in Groesbeek van 1973 tot 2008. Daarna is hij nog tot 2011 adviserend geneeskundige van een Medisch Diagnostisch Centrum in Elst geweest en tot 2012 bestuursvoorzitter van de Huisartsenpost in Nijmegen. Verder was hij van 2001 tot 2017 SCEN-arts (consultatiearts bij euthanasieverzoeken). Hij was ook ruim 20 jaar clubarts van voetbalclub ‘De Treffers’. Sinds hij gestopt is als huisarts in Groesbeek, is hij op vele terreinen sociaal maatschappelijk actief. Hij is thans o.a. voorzitter van de Seniorenraad gemeente Berg en Dal en lid van de Raad van Toezicht van Forte Welzijn, alsmede voorzitter van de Programmaraad van Omroep Berg en Dal. Jan van Loon Jan woont in Groesbeek Centrum en is werkzaam geweest in de geestelijk gehandicaptenzorg (Groesbeekse Tehuizen) en de gemeentelijke sociale dienst (gem. Bergen (L)). Op dit moment is Jan gepensioneerd en secretaris van de Seniorenraad gemeente Berg en Dal, lid van het armoedeplatform, politiek actief in de plaatselijke PvdA als steunfractieen carrousellid. Vrijwilligerswerk voor de Voedselbank Groesbeek en omstreken. Clemens Hosman Clemens woont in Breedeweg. Hij is emeritus hoogleraar preventieve geestelijke gezondheidszorg aan de Universiteiten van Nijmegen en Maastricht.

Sinds 1975 in Nederland en andere Europese landen werkzaam geweest als onderzoeker en adviseur op het gebied van preventie van mentale en sociale problemen en effectiviteit daarvan. Hij was onder meer als preventieadviseur van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) werkzaam. Hij heeft in deze periode veel samengewerkt met praktijkorganisaties. Sinds 2014 is hij wetenschappelijke adviseur van de gemeente Rotterdam en andere gemeenten op het gebied van jeugdbeleid, volksgezondheid, sociaal beleid, aanpak van armoede en sociale impact management. Sinds 2018 lid van Werkgroep Burgerparticipatie. Thieu Hoeken Thieu woont in de Groenlanden in Ooij en is gepensioneerd. Daarvoor werkzaam geweest als docent Engels in het Havo/VWO onderwijs, waarvan 4 jaar op Aruba op de Arubaanse Universiteit en op het Arubaans Ministerie van Onderwijs. Lid/fractievoorzitter PvdA gemeenteraad Ubbergen/Berg en Dal 2007-2018 en destijds o.a. lid van de werkgroep Bestuurlijke Vernieuwing. Momenteel actief als vrijwilliger: voorzitter Stichting Cultuur en Solidariteit, voorzitter Vereniging Buren en Schuren en lid Bestuur PvdA Berg en Dal.

36

Peter Rutten Peter woont in Ubbergen en is gepensioneerd. Hij is opgeleid als verpleegkundige en was werkzaam op verschillende terreinen van de gezondheidszorg. Daarnaast studeerde hij Sociale Pedagogiek aan de universiteiten van Nijmegen en Utrecht. Aansluitend aan de tijd van hulpverlener was hij actief in het onderwijs en in het management. In zijn woonkern levert hij een bijdrage aan vrijwilligerswerk. Louise van der Waart Louise woont in Groesbeek Centrum en is zo’n 35 jaar werkzaam geweest in de zorg voor mensen met een verstandelijke beperking bij verschillende organisaties. Daarnaast actief geweest in het welzijnswerk in de gemeente Berg en Dal o.a. bij Forte Welzijn. Meer dan 20 jaar actief geweest binnen eerst het platform WVG/BTB, daarna WMO-Adviesgroep Berg en Dal en betrokken geweest bij het regionaal vervoersoverleg. Samen met haar man heeft zij een kinderdagopvang gerealiseerd in de township Gamalakhe in Zuid Afrika. Zij is bestuurder bij de stichting Ugu Kidz. Joke Stoffelen Joke woont in Groesbeek Centrum. Zij is werkzaam als senior adviseur bij Zorgbelang Inclusief. De focus ligt daarbij op het ondersteunen van cliëntparticipatie bij organisaties op het gebied van (wetenschappelijk) onderzoek, jeugd en zorg. Ze studeerde Gezondheidswetenschappen en promoveerde in 2018 aan de Universiteit van Maastricht.

Daarnaast is zij vele jaren actief geweest als vrijwilliger voor mensen met een verstandelijke beperking. Momenteel actief als bestuurder in enkele stichtingen.

37

Bijlage 5. De Omgevingswet Omgevingswet en participatie De Omgevingswet bundelt en moderniseert de (26) wetten voor de leefomgeving. Hierbij gaat het onder meer om wetten en regelgeving over bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Deze nieuwe wet zorgt voor een samenhangende aanpak van de leefomgeving, ruimte voor lokaal maatwerk en betere en snellere besluitvorming. Daarnaast wordt participatie bevorderd, bijvoorbeeld door burgers en ondernemers zo goed mogelijk te betrekken bij de ontwikkeling van de leefomgeving. De belangrijkste instrumenten voor gemeenten zijn hierbij de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan: • de Omgevingsvisie omvat de integrale en lange termijn strategische visie voor het hele grondgebied van de gemeente, en is enigszins vergelijkbaar met de huidige Structuurvisie; de Omgevingsvisie wordt vastgesteld door de gemeenteraad en vormt het uitgangspunt voor het Omgevingsplan; • het Omgevingsplan is te vergelijken met de huidige bestemmingsplannen maar is breder: het bevat alle regels voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit; een Omgevingsplan wordt door de raad vastgesteld. De Omgevingswet is in 2016 door de 1e Kamer aangenomen. De invoering is meermaals uitgesteld, laatst tot 01-01-2022, dit om gemeenten in staat te stellen om zich voldoende voor te bereiden op de invoering van de wet.

Op 11-02-2020 heeft de 1e Kamer de Invoeringswet Omgevingswet vastgesteld met overname van de motie Nooren die regelt dat gemeenten, liefst vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet participatiebeleid moeten vaststellen in een raadsbesluit. Hierin wordt vastgelegd hoe participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden. Participatie wordt in de Omgevingswet als volgt omschreven: ‘het in een vroeg stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen.’ ‘Betrekken bij’ kan variëren van informeren tot meebeslissen. Hier komt het model van de ‘participatieladder’ in beeld met als treden (van beneden naar boven): informeren – raadplegen – adviseren – coproduceren – meebeslissen – zelfbeheer. ‘Participeren’ is dus niet synoniem aan ‘meebeslissen’. Het belang van verwachtingenmanagement is groot om frustraties in de loop van het proces zoveel mogelijk te voorkomen. Bovenstaande omschrijving van participatie lijkt er van uit te gaan dat de gemeente initiator is van project of activiteit en de burger er bij wil betrekken. Maar het initiatief kan ook vanuit de burger komen.

Er is een verschuiving gaande van representatieve (vertegenwoordigende) democratie naar participatieve democratie waarbij aan de burger mogelijkheden tot vroegtijdige participatie wordt geboden of zelfs van de burger wordt verwacht. De gemeenteraad heeft de verantwoordelijkheid om ruimte te bieden aan initiatieven van burgers en tegelijkertijd om op te komen voor de belangen van (alle) betrokkenen en dus ook van mogelijke tegenstanders. Bij het uiteindelijke besluit dient er een zorgvuldige afweging van individueel en algemeen belang te hebben plaatsgevonden. Zorgvuldigheid, transparantie, tijdig en goed informeren tijdens het hele besluitvormingsproces zijn hierin cruciaal. Het uiteindelijke besluit staat open voor bezwaar- en/of beroepsprocedures. De verwachting is dat daar minder gebruik van wordt gemaakt naarmate het besluitvormingsproces zorgvuldig is doorlopen.

38

Een aardige en zo volledig mogelijke omschrijving van het begrip participatie in het kader van de Omgevingswet is te vinden in de publicatie ‘Burgerparticipatie onder de Omgevingswet, wie doet er mee?’ van De Ruijter (2017)23. ‘Burgerparticipatie: 1. Is een manier van beleidsvoering waarbij burgers (al dan niet georganiseerd in maatschappelijke organisaties) direct of indirect bij het lokale beleid betrokken worden. 2. Het heeft een aanvullende werking op de representatieve democratie. 3. Het betreft de actieve deelname van (groepen) burgers aan de verschillende fasen van het beleidsproces. 4. Daarnaast gaat het ook om initiatieven van een of meer burgers dat onverplicht wordt opgestart ten behoeve van anderen of de samenleving.’

23

De Ruijter, I. (2017). Burgerparticipatie onder de Omgevingswet, wie doet er mee? Masterthesis Geo-communicatie, Universiteit Utrecht.

39

Bijlage 6. Thema’s en initiatieven Thema Initiatief/organisatie Dorpsagenda Dorpsagenda Kekerdom Dorpsagenda Leuth Openbare ruimte Project Herwendaalseweg Hart van Breedeweg Bestemmingsplannen Buurtvertegenwoordiging Beter Beek Energietransitie DuurzaamheidsCafé EnergieCoöperatie Hoog&Laag Energierijck Coöperatie u.a. Sport en bewegen Speeltuin Kerkstraat Groesbeek Beweegtuin Ooij Kekerommetje Jeugd TOF Millingen OJC Maddogs Preventie GGD Sociaal Domein Forte Welzijn

40

Bijlage 7. Topiclijst Interviewvragen burgerinitiatieven Het initiatief • Beschrijf uw burgerinitiatief: doel, thema, wie zijn betrokken, van wie is het initiatief, startdatum en duur, soort activiteiten. • Wat heeft het initiatief opgeleverd? De gemeente Berg en Dal wil burgerparticipatie bevorderen. • Hoe heeft de gemeente op uw initiatief gereageerd? • Met welke afdeling van de gemeente Berg en Dal heeft u van doen (gehad)? Op welke wijze wordt u betrokken en ondersteund? • Wat gaat er goed? • Wat gaat er minder goed? • Wat heeft u ervan geleerd? • Wat heeft de gemeente ervan geleerd? • Als het gaat om het verbeteren van burgerparticipatie, welk advies zou u willen geven?

Interviewvragen ambtenaren en leden van B&W De gemeente Berg en Dal wil burgerparticipatie bevorderen. • Wat vindt u van het streven van de gemeente om burgerparticipatie te bevorderen? • Moet dat volgens u voor alle beleidsafdelingen gelden? • Moet de gemeente daar selectief in zijn of elk initiatief in principe (los van het resultaat) positief benaderen? • Op welke wijze worden burgerinitiatieven ondersteund en gefaciliteerd? • Hoe gaat dat in z’n werk op uw afdeling? • Wat gaat er goed? • Wat gaat er minder of helemaal niet goed? • Wat zijn voor/volgens u de grootste obstakels bij burgers/burgergroeperingen die met een initiatief komen om burgerparticipatie goed te laten verlopen? • Wat zijn voor/volgens u de grootste obstakels binnen de gemeente om burgerparticipatie goed te laten verlopen? • Wat heeft u ervan geleerd? • Wat hoopt/denkt u dat burgers ervan hebben geleerd? • Als het gaat om het verbeteren van burgerparticipatie, welk advies zou u willen geven?

41

Bijlage 8. De participatieladder Van ‘oudsher’ wordt de participatieladder van Arnstein24 gebruikt. Deze is ontworpen in 1969 door Sherry Arnstein en heette ‘A ladder of citizen participation’. Het artikel omvat een omschrijving van een ladder van burgerparticipatie, waarop acht treden onderscheiden worden. Elke trede hoger betekent meer participatie van de burger, en dus meer macht. Ondanks de vele kritiek op dit model wordt het nog steeds bijna kritiekloos gebruikt. Hieronder de originele participatieladder zoals Arnstein deze publiceerde. Het gaat buiten de reikwijdte van dit rapport om een evenwichtige samenvatting te geven van publicaties met kritische reflecties op deze ladder. Toch willen we hier heel beknopt aandacht aan besteden. Tan, Levelt en Stapper (2019)25 gaan in op de geschiedenis van deze participatieladder in de Nederlandse context op het gebied van ruimtelijke planning. ‘Medebeslissingsbevoegdheid blijft een uitzondering in Nederland… De grote stelselwijziging die gepaard gaat met de invoering van de Omgevingswet in 2021 sluit aan bij de gedachtegang dat Nederland altijd een land is geweest van een top-down gestuurde planning met veel regels en procedures die niet meer passen in de huidige tijd van de actieve burger.’ Naast kritische kanttekeningen op de, inmiddels tot 2022 uitgestelde Omgevingswet geven ze ook aanbevelingen.

Zo stellen ze dat het van belang is om de verwachtingen helder te hebben. ‘De afgelopen decennia hebben ons geleerd dat zonder het vastleggen van vervolgacties in de besluitvorming, burgers met een gevoel van lege handen achter blijven.’ Succesvolle participatie vraagt om investering van kennis, capaciteit en tijd van burgers én overheden. De complexiteit van wat van burgers gevraagd wordt neemt toe. Daarom is het van belang dat gemeenten burgers faciliteren. En tot slot pleiten zij voor het omarmen van diversiteit. Burgers zijn niet een homogene groep. ‘Een inclusief participatieproces vraagt om een planologie die de diversiteit van burgers viert en bereid is zich met mensen te verbinden door veel aanwezig te zijn in een buurt, contact te leggen, nieuwsgierig te zijn en open te staan voor alle hoorbare geluiden’.

24 25

Arnstein, S. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners, 35, 216-224. Zie noot 22.

42

Bijlage 9. Rollen van de gemeente De gemeente heeft verschillende rollen als het gaat om burgerparticipatie en -initiatieven. Burgers maken, als het gaat om ‘de gemeente’, niet altijd onderscheid in de verschillende taken en rollen van het college, de gemeenteraad en de gemeente als organisatie. De ervaringen van de afgelopen jaren hebben ook duidelijk gemaakt dat het belangrijk is de verschillende rollen die de gemeente bij burgerparticipatie kan en moet vervullen helder te onderscheiden en daarover helder te communiceren. We onderscheiden hierbij: 1. de rol van stimulator van burgerparticipatie; 2. de rol van ondersteuner en adviseur van burgerinitiatieven bij praktische, politieke, technische, juridische en financiële zaken; 3. de rol van partner en coproducent bij gezamenlijke projecten met burgers; 4. de rol van beleidsontwikkelaar die (vroegtijdig) in dat proces ook de visies, input en oplossingen van burgers betrekt; 5. de rol van behartiger van het publieke belang, van belangen van meerdere bevolkingsgroepen en maatschappelijke partijen, en daarmee ook verantwoordelijk voor het oplossen van belangenconflicten; 6. de rol van bewaker van bestaande wetgeving, maatregelen en vastgesteld beleid; 7. de rol van beheerder van het gemeentelijk budget, verdeler van budgetten en het oplossen van gemeentelijke budgettekorten; 8.

de rol van beslisser over voorstellen aan de gemeente vanuit burgerinitiatieven; 9. de rol van evaluator van het beleid en de uitvoering daarvan; 10. de rol van kadersteller waarbij de gemeenteraad de beleidsmatige en financiële grenzen vaststelt voor de uitvoering door het college. De gesprekken met vertegenwoordigers van burgerinitiatieven hebben duidelijk gemaakt dat op dit gebied nog veel winst te boeken valt. Onduidelijkheid en verwarring over wie van de gemeente in welke fase welke rol vervult heeft in de afgelopen jaren tot onnodige frustraties geleid en tot ontmoediging en zich terugtrekken bij actieve burgers. Wethouders of ambtenaren kunnen bij dezelfde burgerinitiatieven in verschillende fasen verschillende rollen moeten vervullen, en vaak worden deze rollen successievelijk door verschillende vertegenwoordigers van de gemeente vervuld.

Verwachtingenmanagement Heldere communicatie en helder management gelden niet alleen voor de verschillen in rollen maar ook voor het omgaan met verwachtingen. Bij burgers, betrokken bij burgerinitiatieven, kunnen onnodige teleurstellingen en frustraties voorkomen worden door tijdige en heldere communicatie over wat wel en niet van de gemeente verwacht kan worden en over de grenzen waarbinnen burgers eigen initiatieven kunnen realiseren. Die grenzen kunnen wettelijk zijn, voortkomen uit eerder overeengekomen beleid of financiële beperkingen betreffen.

43

44