11. VRGZ - Evaluatie GRIP 4 corona

Regie vanuit de regionale crisisorganisatie kan pas goed worden neergezet wanneer er in die organisatie voldoende inhoudelijk en procesmatige deskundigheid is (geleverd vanuit deelnemende gemeenten). Ook hadden enkele gemeenten moeite met de rechtstreekse opdrachten die kwamen vanuit de algemeen commandant bevolkingszorg. Daarbij was het ook zoeken, hoe zich hiernaar te verhouden ten opzichte van de activiteiten te ondernemen vanuit de staande gemeentelijke organisatie. Een enkele gemeente was ook kritisch op de inhoud van de opdrachten vanuit de sectie bevolkingszorg. Opdrachten waren niet altijd helder of nut en noodzaak werden betwist. De informatiebehoefte vanuit de regio (ROT én RBT) werd soms als belastend ervaren, zeker naargelang de crisis voortduurde. De afstemming met en informatievoorziening vanuit de sectie Bevolkingszorg werden over het algemeen positief beoordeeld. De korte lijnen, de mogelijkheid tot opschaling, regionale afstemming, de Q&A’s (vragen en antwoorden) en (juridisch) advies werd als zeer helpend ervaren. Wel geeft een gemeente nog mee als tip: probeer waar mogelijk in te zetten op de zichtbaarheid van de regionale crisisorganisatie voor gemeentemedewerkers, bijvoorbeeld door regelmatig Teams-momenten in te plannen voor geïnteresseerde collega’s.

Zo kunnen ook collega’s in de gemeentelijke organisaties op een laagdrempelige manier meer verbinding krijgen met de regionale organisatie. De via de regionale sectie crisiscommunicatie ter beschikking gestelde landelijke en regionale content werd door alle gemeenten als waardevol beschouwd. Hoewel de content niet voor alle gemeenten even relevant was, waren er voldoende keuzemogelijkheden. Gemeenten hebben hier dankbaar gebruik van gemaakt. Als tip werd benoemd om ook lokale campagnes of materialen met elkaar te delen ter inspiratie. Met name binnen de secties crisiscommunicatie en bevolkingszorg rouleerden de gemeentelijke crisisfunctionarissen. Dit had als voordeel dat alle gemeenten zelf betrokken waren bij de crisisorganisatie ‘De crisisorganisatie is van ons’. Een nadeel van het rouleren was dat de continuïteit binnen bepaalde (langdurige) ontwikkelingen en daarmee de kwaliteit onder druk kwam te staan. Dit is opgelost door: • •

voor de GGD een vast aanspreekpunt binnen bevolkingszorg aan te wijzen; complexere langer lopende cases tot en met de afronding bij de AC-Bz en jurist te laten die dienst hadden op het moment dat de casus startte.

21

Sloten de organisatie en de frequentie van het ROT-overleg aan bij de opdracht en behoefte? De vergaderfrequentie van het ROT is vanaf zomer 2020 vastgesteld op één keer per week op maandagochtend. In de samenstelling is toen afscheid genomen van defensie en de brandweer en is de GGD toegevoegd. Deze samenstelling en frequentie zijn na de invoering van de Twm gehandhaafd. In de ROT-vergaderingen werd het beeld van de afgelopen week besproken en werd de komende RBTvergadering van donderdag voorbereid aan de hand van de strategische bespreekpunten. Een tweede keer in de week, donderdags na afloop van het RBT, stond wel structureel in de agenda’s, maar men mocht ervanuit gaan dat deze vergadering bij weinig bijzonderheden uit het RBT niet door zou gaan. Output uit het RBT werd via de mail gedeeld met de ROT leden. Acties die uit het RBT voortvloeiden, werden na de vergadering telefonisch uitgezet door de OL en vastgelegd door de secretaris. De frequentie van het ROT was dus afgestemd op die van het RBT. In sommige rustigere fasen van de crisis leek deze frequentie wat hoog: er waren dan geen substantiële bespreekpunten. Maar vanwege de noodzakelijke voorbereiding op het RBT ging de ROT-vergadering wel door.

5.3 Afschaling en voorbereiding nafase Hoe verliep de voorbereiding op de afschaling en nafase? Met het openingsplan van het kabinet, afnemende besmettingen en toenemende vaccinaties kwam het spreekwoordelijke licht aan het einde van de tunnel in zicht. Om Gelderland-Zuid voor te bereiden op een moment van afschaling en overdracht aan de reguliere staande organisaties, is door de crisisorganisatie gestart met het inventariseren van lopende processen na afschaling. Door taken en verantwoordelijkheden duidelijk te beleggen, afspraken te maken over wat nog regionaal moest worden opgepakt en wie daaraan een moest bijdragen, is helderheid ontstaan in de nog lopende processen. De in het bestuurlijk en ambtelijk advies (adviesdocument overdracht nafase COVID-19) beschreven inrichting van de nafase – met daarin een klein nafaseteam, een netwerkorganisatie, contactpersonen nafase, processen, taken en verantwoordelijkheden – zijn opiniërend besproken met de operationeel leiders, met de leden van het ROT en met de ambtenaren openbare orde en veiligheid. Daarna zijn de belangrijkste uitgangspunten voorgelegd aan het RBT medio juni. Deze zijn bevestigd in de laatste (formele8) vergadering van het RBT op 1 juli 2021.

Heeft de output (adviesdocument overdracht nafase COVID-19) voldoende handvatten geboden om taken en bevoegdheden voor de nafase goed te beleggen? Door de nog doorlopende taken en verantwoordelijkheden duidelijk te beleggen, ontstond helderheid over de gang van zaken na afschaling. Voor alle organisaties was helder wie waarvan was. Daarnaast gaf het in stand houden van een klein nafaseteam9 voldoende zekerheid dat er ook regionaal nog zicht bleef op de landelijke ontwikkelingen, regionale knelpunten en de duiding daarvan. Hierdoor ontstond voldoende vertrouwen om over te gaan tot afschaling. Na de afschaling heeft het regionaal nafaseteam de rol op zich genomen om landelijke informatie door te sluizen naar de gemeenten, waar nodig met duiding of nader advies voor het bestuur of de gemeentelijke nafaseteams. Dit wordt veelal als prettig ervaren. Al geven enkele gemeenten wel aan dat ze de coördinerende rol van de sectie bevolkingszorg hebben gemist na afschaling. Daarnaast worden met name de netwerk-whatsappgroepen gebruikt om ervaringen en kennis op te halen, bijvoorbeeld over hoe om te gaan met lokale dilemma’s.

8 Op vrijdag 9 juli 2021 is het RBT digitaal informeel bijeengekomen om over de voorgenomen aanscherping van de

landelijke maatregelen die avond te spreken en de impact op de handhaving en vergunningverlening (evenementen). In aansluiting is ook een kernbezetting van het ROT die dag twee keer bijeengekomen om de impact te bespreken en tijdig informatie met de gemeente te kunnen delen. 9 OL, beleidsadviseur, informatiemanager en AC-Bz.

22

5.4 Conclusie/ beantwoording hoofdvraag Wat was het effect van de Twm op de rol en het functioneren van de crisisorganisatie? Mede door de keuze om voorgenomen burgemeestersbesluiten ter advisering voor te leggen aan de crisisorganisatie (met name aan de sectie bevolkingszorg) en vanuit de crisisorganisatie de eenduidigheid te blijven bewaken via het wekelijkse RBT, bracht de komst van de Twm geen directe grote verandering met zich mee voor de crisisorganisatie. Toch werd gaandeweg wel duidelijk dat er een rolverandering was. De gemeenten stelden steeds minder vragen aan de regionale crisisorganisatie, losten ambtelijk of intergemeentelijk steeds meer zelf op en de rol van de regionale crisisorganisatie verschoof naar een meer ondersteunende en faciliterende rol. De vraagstukken die in het ROT op tafel kwamen werden naargelang de tijd minder omvangrijk. Toch bleven de partners in het ROT elkaar goed vinden, bijvoorbeeld rondom handhaving van de avondklok en handhaving van de steeds veranderende corona maatregelen rondom evenementen. De gemeenten werden veel zelfstandiger door de invoering van de Twm, maar ook zij zochten afstemming als er behoefte was aan eenduidigheid. De samenwerking die in de eerste maanden was opgebouwd bood voldoende basis om elkaar ook na afschaling te kunnen blijven vinden.

23

6. Fase 1 t/m 4. Lessen voor de toekomst De coronacrisis was – en is – ongekend in haar omvang, impact en effect op de samenleving én op de crisisorganisatie. De komende jaren zullen we naar verwachting nog met het virus te kampen hebben. Zij het waarschijnlijk in een andere dynamiek dan tijdens de opgeschaalde periode. Andere crisistypen en vraagstukken Voor de crisisorganisatie lijkt deze crisis qua inzet in geen enkel opzicht op de inzet bij ‘flitsrampen’ en crises waar we bekend mee waren. En toch staat zo’n lange crisis niet helemaal op zichzelf. De ontwikkelingen in de rampenbestrijding en crisisbeheersing laten al langere tijd zien dat er andere typen crises op ons afkomen. Deels als gevolg van technologie (bijvoorbeeld bij cyber), maar ook doordat – mede door sociale media – de interactie tussen overheid en samenleving intensiever en complexer is geworden, de samenleving hogere eisen stelt qua veiligheid, besluitvorming en informatievoorziening en de bestuurlijke complexiteit toeneemt. Hoewel het niet altijd om nieuwe typen rampen en crises gaat – een pandemie is immers ook al eeuwenoud – blijkt uit landelijke inventarisaties dat de (lokale) overheid steeds vaker haar crisisstructuur benut om andere vraagstukken dan de klassieke flitsramp op te pakken.

Juist daarom is het belangrijk om ook in algemene zin te leren van de crisisorganisatie ten behoeve van eventuele andere langdurige rampen en crises in de (nabije) toekomst.

6.1 Algemeen Wat is de rol van de crisisorganisatie in een langdurige crisis en hoe verhoudt zich dat tot reguliere organisaties (GGD, gemeenten, politie, veiligheidsregio)? Bij langdurige crises brengt de crisisorganisatie de multidisciplinaire samenwerking tot stand en faciliteert deze. De crisisorganisatie bereidt bestuurlijke besluiten voor en vertaalt deze naar operationele uitvoering. Zij bewaakt hierin de rol en de positie van het bevoegd gezag. Bij de vertaling naar operationele uitvoering gaat de crisisorganisatie niet op de stoel van de reguliere organisaties zitten: zij neemt geen taken over, maar zorgt voor een heldere en eenduidige opdracht. Eenduidige informatievoorziening Een belangrijke voorwaarde voor de samenwerking is de informatievoorziening. De crisisorganisatie brengt informatie vanuit de verschillende kolommen bijeen en vertaalt dit naar een eenduidig beeld en operationele en bestuurlijke vraagstukken. Samenspel reguliere rol en crisisrol De coronacrisis heeft ons ook geleerd dat een langdurige crisis kan interfereren met de reguliere rol van een organisatie of medewerker. Dat kan betekenen dat in een langdurige crisis: -

reguliere werkzaamheden onder druk komen te staan of waar mogelijk tijdelijk moeten worden afgeschaald; ook mensen die formeel geen crisisrol vervullen, taken kunnen (en soms moeten) verrichten ten behoeve van de crisisorganisatie; warme en koude rollen door elkaar gaan lopen. Enerzijds kan dit elkaar versterken (de positie die iemand vanuit een koude functie heeft, kan helpend zijn in het verkrijgen van draagvlak voor besluiten in de crisis), anderzijds kan het ertoe leiden dat op meerdere fronten een beroep op iemand wordt gedaan en er daardoor verwachtingen liggen die niet ingevuld kunnen worden.

Gemeentelijke thema's onder bevolkingszorg Daar waar bij de GGD en de politie de uitvoering van de crisisprocessen wel aansloot bij de reguliere taken, was dit bij de gemeenten minder het geval, met uitzondering van crisiscommunicatie en juridische ondersteuning. Reguliere bevolkingszorgprocessen zoals de opvang van verminderd zelfredzame slachtoffers of milieubeheer speelden in deze crisis geen rol. Maar reguliere gemeentelijke beleidsthema’s 24

wel. Deze thema's werden in dit geval onder de regionale bevolkingszorgorganisatie gehangen om collegiaal te kunnen samenwerken. Individueel heeft dit de gemeenten heel veel werk bespaard, al was het af en toe zoeken naar het proces van besluitvorming (via het ROT-RBT of via het college). Gemeentelijke actieteams en bestuurlijke/strategische overleggen Afwijkend van het Regionaal Crisisplan zijn in alle gemeenten gemeentelijke actieteams geformeerd, maar soms ook bestuurlijke of strategische overleggen. In dit bestuurlijk/strategisch overleg zaten veelal de burgemeester, de gemeentesecretaris, communicatieadviseur, AOV-er/bestuursadviseur en eventueel de betrokken wethouders. Binnen deze overleggen (die binnen de gemeenten diverse benamingen 10 hadden) werden veelal bestuurlijke afstemming gezocht, bestuurlijke besluiten voorbereid of zelfs genomen en de RBT-vergadering voorbereid. De vergadercyclus van de gemeentelijke teams sloot daarmee doorgaans ook aan op de regionale vergadercyclus. Ook al voorziet het Regionaal Crisisplan bij GRIP 4 niet in gemeentelijke ambtelijke en bestuurlijke overleggen, dat wil niet zeggen dat een gemeente die niet kan inrichten voor lokale ambtelijke en bestuurlijke coördinatie. De verschillende benamingen hebben wellicht wél gezorgd voor onduidelijkheid over de rol en functie van deze overleggen intern en extern.

Hebben we met elkaar voldoende gereflecteerd op wat onze opgaven waren en onze rol in relatie tot die opgaven? Op diverse momenten is in het ROT, binnen de kolommen en in ‘klein comité’ buiten de ROT-vergaderingen om, gesproken over de rol en opgaven van het ROT en RBT. De brede rolopvatting zoals die in het begin is opgepakt, is gaandeweg versmald. Bijvoorbeeld door effecten op economie, onderwijs, zorg, et cetera terug te leggen bij de staande organisaties en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Ook rondom de invoering van de Twm was er discussie over de rol van de crisisorganisatie. De gemeenten werden immers weer grotendeels zelf verantwoordelijk. Maar vanwege de verantwoordelijkheid van de voorzitter veiligheidsregio om toe te zien op de (eenduidige) uitvoering van de Twm in de regio én zijn informatierol naar de minister bleef ook het ROT een rol behouden. Zeker omdat het Rijk via het Landelijk Operationeel Team Corona (LOT-C) wekelijks om regionale informatie vroeg. Daarmee was er dus een noodzaak om informatie te verzamelen en hierover multidisciplinair te adviseren. Dat er regelmatig is stilgestaan op de opgaven van het ROT betekent niet dat er altijd consensus over was. Nut en noodzaak van de frequentie, rol en inhoud van de overleggen stonden regelmatig ter discussie.

Of hier op die momenten ook voldoende op is gereflecteerd, is een waardeoordeel dat door de betrokkenen verschillend wordt ingevuld.

Wat zijn de belangrijkste lessen voor toekomstige langdurige crises? Wat willen we behouden en wat moet een volgende keer anders? Les 1: Flexibiliteit van de crisisorganisatie De crisisorganisatie zoals beschreven in het Regionaal Crisisplan biedt een goede basis voor de opstart van de crisisorganisatie bij (flits)rampen of crises. Ook bij langdurige crises is deze basis een duidelijke en helpende startstructuur. Wat van belang is, is om na de start en als gaandeweg de opgave duidelijker wordt, qua organisatie nauw aan te sluiten bij de opgave die er ligt en daarmee flexibel te zijn in de inrichting van de crisisorganisatie. Naar behoefte kunnen er dan extra partners aansluiten (zoals de GGD bij infectieziekten), maar ook primaire partners afhaken (zoals in dit geval de brandweer en defensie).

10 Andere benamingen gemeentelijk actieteam: kerngroep, kernteam, actiecentrum, centraal crisisteam

Andere benamingen strategisch, bestuurlijk gemeentelijk overleg: stuurgroep, gemeentelijk beleidsteam, bestuurlijk crisisteam

25

Les 2: Continuïteit en operationele coördinatie Doordat de crisisorganisatie is ingericht op kortdurende (flits)rampen, die veelal na enkele uren zijn afgehandeld en bij uitzondering enkele dagen duren, vraagt een langdurige crisis extra aandacht voor continuïteit. Medewerkers (van de VRGZ én van partners) kunnen vaak zonder al te veel problemen enkele uren of een paar dagen hun reguliere werk laten liggen, maar bij een crisis die weken of zelfs maanden aanhoudt, wordt dit lastig of zelfs onmogelijk. Bij een langdurige crisis moet tijdig worden voorgesorteerd op vervanging. Ook moet de balans tussen de crisisrol en reguliere werkzaamheden worden bewaakt. De directieleden van de Veiligheidsdirectie, inclusief de coördinerend gemeentesecretaris, hebben hierin een belangrijke operationele coördinerende rol. Waarbij voor de gemeenten de vraag ook centraal staat, waar los je het knelpunt op? Lokaal in de gemeente of in het collectief van de regionale crisisorganisatie? Les 3: De regionale crisisorganisatie als netwerkorganisatie Met de inrichting van de regionale crisisorganisatie is een enorm netwerk tot stand gebracht, waarbij alle partijen – met soms ook eigen (wettelijke) verantwoordelijkheden en bevoegdheden – activiteiten hebben afgestemd en geschillen hebben beslecht vanuit een gezamenlijk maatschappelijk belang.

De relatie tussen Rijksoverheid, regio, gemeenten en zorgpartners is hiermee enorm versterkt. En weten we elkaar nu beter te vinden. Les 4: Scenario-denken binnen de crisisorganisatie Bij kortdurende crises en als voorbereiding op mogelijke crises, bereid je je als crisisorganisatie voor op mogelijke ontwikkelingen binnen het incident of de crisis. Bij deze crisis bleek dit lastig omdat we steeds opnieuw werden geconfronteerd met ontwikkelingen binnen het scenario die we niet zagen aankomen, maar ook door de keuzes die door de Rijksoverheid werden gemaakt en dus buiten onze macht lagen. Het was daarom lastig om langer dan een paar weken vooruit te kijken. Les 5: Adequaat informeren van de colleges en gemeenteraden Met een raadsbrief namens de voorzitter veiligheidsregio (en later de burgemeester) zijn de colleges en gemeenteraden wekelijks (later tweewekelijks) geïnformeerd over landelijke en regionale ontwikkelingen in de bestrijding van COVID-19 en over besluiten genomen door de voorzitter veiligheidsregio en/of de burgemeester. Dit zorgde ervoor dat de colleges en raden goed geïnformeerd bleven en zich meegenomen voelden in het geheel.

Les 6: Samenspel en onderscheid warme en koude functie Dat iemands koude (reguliere) functie zijn of haar positie in de warme crisisrol kan versterken, was al bekend, maar dit speelt nadrukkelijker een rol bij langdurige crises: iemand die regulier leidinggeeft wordt in een langdurige crisis ook eerder geaccepteerd als leidinggevende. En ook bestuurders kunnen makkelijker leunen op adviseurs die in hun reguliere functie ook met bestuurlijke vraagstukken van doen hebben. In de selectie van crisisfunctionarissen wordt daar voor sommige (leidinggevende) rollen ook rekening mee gehouden. Zo hebben de meeste algemeen commandanten regulier ook een (hogere) managementfunctie en ook de operationeel leiders zijn regulier eindverantwoordelijk binnen hun organisatie of zitten daar hooguit één laag onder. Bij toekomstige werving is het wenselijk dat hier oog voor is.

6.2 Beantwoording hoofdvraag Wat kunnen we leren van deze crisis voor de toekomst van onze regionale crisisorganisatie en de beheersing van crises? De hoofdstructuur van de crisisorganisatie, zoals beschreven in het Regionaal Crisisplan, biedt een goede basis voor het opstarten van de crisisorganisatie. Bij een langdurige crisis is het na die start belangrijk om stil 26

te staan bij de organisatiestructuur en deze flexibel aan te passen aan de opgave die er ligt. Daarbij geldt dat continuïteit, inzetmogelijkheden en passende bemensing nog meer aandacht vragen van de veiligheidsdirectie en de gemeentesecretarissen, dan bij een kortdurende (flits)ramp. De crisisorganisatie neemt geen verantwoordelijkheden en bevoegdheden over van staande organisaties, maar faciliteert de multidisciplinaire afstemming en besluitvorming. Hiermee ondersteunt zij het bevoegd gezag. De wekelijkse raadsbrief heeft bijgedragen aan lokaal draagvlak voor het gevoerde beleid.

27

7. Conclusies en samenvatting leerpunten en tops Conclusies De belangrijkste conclusie is dat we op alle niveaus met een goed gevoel terugkijken naar onze inzet en samenwerking tijdens de coronacrisis. De (netwerk)structuur en de flexibiliteit van de crisisorganisatie hebben ons geholpen om in te spelen op de diverse vraagstukken die tijdens de crisis op ons afkwamen. De structuur is voor eenieder helder en de informatie- en sturingslijnen zijn bekend. Daarnaast bevordert de structuur betrokkenheid, een eenduidige aanpak en eenduidige communicatie. Belangrijke succesfactoren die hierboven uitgebreid zijn beschreven en die we hier kort willen herhalen zijn: • • • • • •

flexibiliteit van de crisisorganisatie reflectie op onze opgaven en rol betrokkenheid, daadkracht en improvisatievermogen bij medewerkers operationele coördinatie door de directieleden om continuïteit van de crisisorganisatie te bewaken bestuurlijke informatievoorziening, zowel richting RBT als richting college, raad en algemeen bestuur goede voorbereiding op afschaling en overdracht aan de nafase

Belangrijkste aandachtspunten die in de lessensessies zijn benoemd: • • •

kwetsbaarheid in continuïteit van de teams praktische uitvoerbaarheid van landelijke besluitvorming intensieve informatiebehoefte van rijk en regio richting o.a. gemeente en politie

Samenvatting leerpunten en tops De belangrijkste leerpunten (L) en tops (T) die we op basis van de door ons opgedane ervaring hebben geïdentificeerd, staan per les hieronder benoemd. Leerpunten zijn algemeen van aard en kunnen ook positief van karakter zijn. Het betreft punten die nou eenmaal zo gelopen zijn tijdens de crisis en dienen als leerpunt om mee te nemen naar een eventuele volgende (langdurige) crisis. Ze zijn bedoeld voor alle crisisfunctionarissen die een rol hebben (gehad) in de aanpak van COVID-19 in Gelderland-Zuid. Er behoeft geen directe actie op te ondernomen worden. Alle leerpunten worden tevens opgenomen in de evaluatiemonitor van de sector crisisbeheersing van Veiligheidsregio Gelderland-Zuid.

28

Flexibiliteit van de crisisorganisatie L/T L L

T

L

L

Betreft Toepassing GRIP. De burgemeester of voorzitter veiligheidsregio kan ook buiten GRIP-opschaling een OL aanwijzen en zijn/haar team van de benodigde verantwoordelijkheden en bevoegdheden voorzien. Rol directeur Crisisbeheersing. In de Wet veiligheidsregio’s en in het RCP van de VRGZ komt de rol van directeur CB niet voor. In de aanloopfase was de directeur CB ondersteuner/facilitator voor de OL en het ROT en fungeerde hij als informatieknooppunt met de RCDV. Ook is deze functionaris in algemene zin, samen met de directeur brandweer, directeur publieke gezondheid, districtschef politie en coördinerend gemeentesecretaris verantwoordelijk voor capaciteit en kwaliteit van de crisisorganisatie. De directieleden hebben deze verantwoordelijkheden in de aanloopfase opgepakt. Improvisatievermogen. Tijdens de aanloopfase en tweede fase was er veel improvisatie nodig om taken en processen gestroomlijnd te krijgen. Ook was voor velen de crisisrol die voor corona van hen werd gevraagd nieuw. Maar doordat functionarissen veelal wel beschikten over kennis van de crisisstructuur, flexibiliteit en improvisatievermogen hebben we deze processen goed kunnen managen. Het snel schakelen en improviseren is van nature de kracht van mensen in de crisisorganisatie, waardoor knelpunten en uitdagingen veelal snel werden opgepakt en opgelost. Crisisstructuur langdurige crisis.

De crisisorganisatie zoals beschreven in het RCP van de VRGZ heeft ons een heldere basis geboden voor de organisatie die nodig was om deze langdurige crisis het hoofd te kunnen bieden. De hoofdstructuur is gedurende de crisis in grote lijnen intact gebleven. Op onderdelen zijn er pragmatische aanpassingen gedaan om de crisisorganisatie beter aan te laten sluiten bij de omvangrijke en langdurige opgave die er lag. De tussenevaluaties hebben ertoe bijgedragen dat er meer scherpte kwam op de opgave en de daarbij passende organisatiestructuur van de crisisorganisatie. Door in een vaste vergaderfrequentie te gaan werken met vaste routines, werden werkzaamheden en processen vereenvoudigd. Taken en verantwoordelijkheden die niet primair bij de crisisorganisatie behoorden, zijn teruggelegd bij de staande organisaties en de crisisorganisatie is beperkt tot wat nodig was voor de opgave die overbleef. Duidelijk is geworden dat de crisisorganisatie is georiënteerd op een flitsramp en minder aansluit bij de processen van een langdurige crisis. Er werden gedurende de crisis ook andere processen van de crisisorganisatie gevraagd – met name op maatschappelijke thema’s - waardoor geïmproviseerd moest worden binnen de kolommen met de aansturing en de uitvoering daarvan. Thema’s en processen van bevolkingszorg.

Daar waar bij de GGD en de politie de uitvoering van de crisis processen wel aansloot bij de reguliere taken, was dit bij de gemeenten minder het geval (met uitzondering van crisiscommunicatie en juridische ondersteuning). Reguliere bevolkingszorgprocessen zoals de opvang van verminderd zelfredzame slachtoffers of milieubeheer speelden in deze crisis geen rol. Maar reguliere gemeentelijke beleidsthema’s wel. Deze werden in dit geval onder de regionale bevolkingszorgorganisatie gehangen om collegiaal te kunnen samenwerken. Individueel heeft dit de gemeenten heel veel werk bespaard al was het af en toe zoeken naar het proces van besluitvorming (via het ROT-RBT of via het college).

29

Continuïteit en operationele coördinatie L/T L

L

L

L

Betreft Opschaling. Omdat piketfunctionarissen en vrije instroomrollen telefonisch benaderd werden om op te komen was er in het begin onduidelijkheid over de opschaling. Met name de kolommen bevolkingszorg en crisiscommunicatie kwamen daardoor moeilijk op gang. Enkele crisisfunctionarissen kwamen niet op, ervoeren het niet als hun rol of waren niet bereikbaar terwijl bereikbaarheid was afgesproken. Op een oproep om op te komen reageren vaak dezelfde functionarissen, sommigen geven nooit respons. Het is wenselijk om hier oog voor te blijven houden en indien nodig actie te ondernemen via de kolomdirecteur of verantwoordelijke. Reguliere werkzaamheden onder druk. Hoofd- en neventaken liepen voor veel crisisfunctionarissen in elkaar over en conflicteerden met elkaar. Voor velen leidde dit tot extra uitdagingen. Het reguliere werk liep ‘gewoon’ door, terwijl er vanuit de regionale crisisorganisatie wel een beroep op mensen werd gedaan. In de aanloopfase (geen GRIP) werd dit door collega’s en partners buiten de crisisorganisatie niet altijd gezien of begrepen. Continuïteit en capaciteit langdurige crisis. De capaciteitsbehoefte kwam regelmatig in het gedrang, doordat voor veel medewerkers hun reguliere werkzaamheden gewoon doorliepen. Door wisselende diensten was het soms lastig om de continuïteit en kwaliteit te waarborgen bij overdracht van werkzaamheden.

Ook het gezamenlijk eigenaarschap van gemeenten voor het invullen van de functies van bevolkingszorg en crisiscommunicatie leverde naarmate de crisis langer duurde problemen op. Niet alle gemeenten waren bereid (of in staat) om de gevraagde/benodigde capaciteit op bevolkingszorg en crisiscommunicatie te leveren. Opschaling naar GRIP 4 heeft wel geholpen bij het benadrukken van de urgentie en het in positie brengen van de rol van de coördinerend gemeentesecretaris, die de capaciteitsproblemen diverse malen nadrukkelijk onder de aandacht heeft gebracht bij zijn collega-gemeentesecretarissen. De langdurige aard van de crisis vraagt om ruime beschikbaarheidsafspraken met de reguliere organisaties van functionarissen met een crisisrol. Een leerpunt om mee te nemen naar een volgende langdurige crisis is om verantwoordelijkheid voor de operationele coördinatie (beschikbaar stellen van mensen en middelen) te beleggen bij de veiligheidsdirectie (kolomdirecteuren). Indien dit tot uitdagingen leidt, kan de OL eventuele knelpunten inbrengen bij het beleidsteam. Met name voor de gemeenten is het leerpunt, waar los je capaciteit knelpunt op. Lokaal in de gemeente of in het collectief van de crisisorganisatie? Indien dit tot uitdagingen leidt, kan de CGS dit inbrengen bij de kring van gemeentesecretarissen. Span of control.

De span of control van veel leidinggevende en coördinatiefuncties was te groot. Met name bij kolommen waar veel processen moesten worden aangestuurd, naast de adviesrol in het ROT. Dit zorgde voor een zware belasting van deze functionarissen. Dit is (deels) opgelost door met twee piketfunctionarissen te gaan werken en taken te verdelen.

30

Samenwerking binnen de regionale crisisorganisatie L/T T

T

T

L

L

L

L

L

Betreft Saamhorigheidsgevoel. De intensieve en overwegend positieve samenwerking heeft eraan bijgedragen dat de betrokken organisaties sterk naar elkaar toegegroeid zijn. Het gevoel ‘we hebben dit samen gedaan’ leeft tot op heden nog heel breed. Structuur GRIP 4. De structuur en de werkwijze van de crisisorganisatie bij een GRIP 4 is bij vrijwel iedereen bekend. Dat gaf rust: informatie en sturingslijnen zijn duidelijk, vastgelegd en geaccepteerd. Door het bijeenroepen van het RBT en het aanwijzen van een OL, ligt het opperbevel (gezag en bevoegdheden) bij de voorzitter veiligheidsregio. Ondanks dat dit soms wat wennen was en af en toe wrijving gaf, met name ook lokaal waar burgemeesters zich soms onder (politieke) druk voelden gezet, heeft dit wel geholpen om regionaal de eenduidigheid van het beleid te bewaken. Centrale regie. Onderwerpen zoals zorg, cultuur, onderwijs, economie, et cetera, werden centraal vanuit de crisisorganisatie van bevolkingszorg opgepakt om eenduidig beleid in Gelderland-Zuid te kunnen voeren. Ook was er een sterke centrale regie op de handhaving door politie en gemeentelijke BOA’s. Deze centrale regie heeft onze veiligheidsregio geholpen. Zowel in het eenduidig beantwoorden van de vele vragen die speelden als in een eenduidige uitleg en uitvoering van de handhaving van de noodverordeningen. Gemeentelijk bestuurlijk overleg.

In alle gemeenten heeft strategisch overleg plaatsgevonden, voor lokale bestuurlijke coördinatie (o.a. afstemming, besluitvorming en voorbereiding RBT-vergadering). Deze overleggen hadden diverse benamingen. De organisatie van deze overleggen bij GRIP 4 zijn niet opgenomen in het RCP, maar een gemeente kan altijd een ‘gemeentelijk bestuurlijk overleg’ inrichten. Een leerpunt om mee te nemen naar een volgende langdurige crisis is om binnen alle gemeenten te kiezen voor een eenduidige benaming. Organisatie en samenwerking ROT. De wekelijkse frequentie van het ROT was afgestemd op het RBT. In sommige rustigere fasen van de crisis leek deze frequentie wat hoog: er waren dan geen substantiële bespreekpunten. De samenwerking met de GGD, gemeenten en politie is in hoofdlijnen goed verlopen. In de beginfase was het wel zoeken naar ieders rol en verantwoordelijkheden in zo’n bijzondere langdurige crisis. Uit de tussenevaluaties bleek dat het beter was geweest wanneer de GGD eerder bij het ROT was aangesloten. De korte lijnen tussen de politie en de gemeentelijke BOA’s werden gewaardeerd. Als aandachtspunt werd benoemd dat de inzet vanuit de politie per gebied wel verschillend kan zijn.

Samenwerking tussen de gemeenten en de regionale secties bevolkingszorg en crisiscommunicatie: het was in het begin zoeken naar hoe de coördinatie van de uitvoering van reguliere gemeentelijke taken zich verhield tot de regionale crisisstructuur. Enkele gemeenten hadden moeite met de rechtstreekse opdrachten die kwamen vanuit de AC bevolkingszorg. Het was zoeken hoe zich hiernaar te verhouden ten opzichte van de activiteiten te ondernemen vanuit de staande gemeentelijke organisatie. Een enkele gemeente is kritisch op de inhoud van de opdrachten vanuit de sectie bevolkingszorg. Opdrachten waren niet altijd helder (nut/noodzaak) en de informatiebehoefte vanuit de regio (ROT én RBT) werd soms als belastend ervaren naargelang de crisis voortduurde. Een leerpunt om mee te nemen naar een volgende langdurige crisis is om focus te hebben op de zichtbaarheid van de regionale crisisorganisatie voor gemeentemedewerkers, door bijvoorbeeld regelmatig Teams-momenten in te plannen. Organisatie en samenwerking RBT. De samenwerking binnen het RBT verliep goed en vervulde een behoefte van vele aanwezigen. Het RBT had tijdens deze crisis drie functies: als adviesorgaan, beleidsorgaan en als tegensprekers, waardoor ook na inwerkingtreding van de Twm er een behoefte bleef om als RBT wekelijks fysiek bijeen te komen. Over de noodzaak hiervan bestonden verschillende beelden.

Regelmatig stonden er geen substantiële (strategische) bespreekpunten op de agenda. Een gevolg daarvan was dat de dialoog zich nog weleens richtte op operationele zaken, die niet op een bestuurlijke tafel thuishoren. Aan de andere kant was er daardoor ook ruimte om met elkaar opiniërend van gedachten te wisselen over voorgenomen maatregelen van het kabinet. Effect Twm. Vanwege de verantwoordelijkheid van de voorzitter veiligheidsregio om toe te zien op de (eenduidige) uitvoering van de Twm in de regio en zijn informatierol naar de Minister bleef het ROT een rol behouden. Mede door de keuze om voorgenomen burgemeestersbesluiten ter advisering voor te leggen aan de crisisorganisatie (met name de sectie bevolkingszorg) en vanuit de crisisorganisatie de eenduidigheid te blijven bewaken via het wekelijkse RBT, bracht de komst van de Twm geen directe grote verandering met zich mee voor de crisisorganisatie. Toch werd gaandeweg wel duidelijk dat er een rolverandering was. De gemeenten stelden steeds minder vragen aan de regionale crisisorganisatie, losten ambtelijk steeds meer zelf op en de rol van de regionale crisisorganisatie verschoof naar een meer ondersteunende en faciliterende rol. Afschaling en voorbereiding nafase. Door de nog doorlopende taken en verantwoordelijkheden duidelijk te beleggen, ontstond helderheid over de gang van zaken na afschaling.

Voor alle organisaties was helder wie waarvan was. Daarnaast gaf het in stand houden van een klein nafaseteam voldoende zekerheid dat er ook

31

regionaal nog zicht bleef op de landelijke ontwikkelingen, regionale knelpunten en de duiding daarvan. Na de afschaling heeft het regionaal nafaseteam de rol op zich genomen om landelijke informatie door te sluizen naar de gemeenten, waar nodig met duiding of nader advies voor het bestuur of gemeentelijke nafaseteams. Sommige gemeenten geven aan dat ze de coördinerende rol van de sectie bevolkingszorg hebben gemist na afschaling. Doordat er geen gemeenschappelijke regionale interpretatie was van landelijke regels ontstond er in voorkomende gevallen rechtsongelijkheid en ontevredenheid onder inwoners.

Scenario-denken binnen de crisisorganisatie L/T L

Betreft Scenario-denken. Het reflecteren en scenario-denken bleek gedurende de hele crisis een uitdaging. Met name doordat beslissingen over maatregelen op Rijksniveau werden genomen en het regionaal niet altijd (ruim) van tevoren bekend was welke maatregelen de minister voor ogen had. Onze opgave bewoog mee met de besluiten op Rijksniveau en met de behoeften van het RBT. Hierop reflecteren of via scenario-denken aan de voorkant van nieuwe opgaven proberen te komen bleek weinig zinvol. Wel is van het belang om de thema’s en opgaven uit deze crisis te borgen in relevante planvorming, zoals het draaiboek infectieziektebestrijding.

Adequaat informeren van de colleges en gemeenteraden L/T T

Betreft Informeren colleges en gemeenteraden. Met een raadsbrief namens de voorzitter veiligheidsregio (en later de burgemeester) zijn de colleges en gemeenteraden vanaf 13 maart 2020 wekelijks (later tweewekelijks) geïnformeerd over landelijke en regionale ontwikkelingen in de bestrijding van COVID-19 en de genomen besluiten. Dit zorgde ervoor dat de colleges en raden goed geïnformeerd bleven en zich meegenomen voelden.

Samenspel en onderscheid warme en koude functie L/T L

L

Betreft Warme en koude functies. Bij een langdurige crisis lopen warme en koude rollen door elkaar. Enerzijds kan dit elkaar versterken (de positie die iemand vanuit een koude functie heeft kan helpend zijn in het verkrijgen van draagvlak voor besluiten in de crisis), anderzijds kan dit ertoe leiden dat op meerdere fronten een beroep op iemand wordt gedaan en er daardoor verwachtingen liggen die niet ingevuld kunnen worden. Medewerkers hadden er soms moeite mee dat hun reguliere, niet-leidinggevende naaste collega (koud) in de rol van AC (warm) ineens opdrachten aan hen gaf. Bij flitsrampen leidt dat vanwege de urgentie-dynamiek tot weinig discussie, maar nu werd dat niet altijd automatisch geaccepteerd. En omgekeerd vonden sommigen het ook lastig dat hun ‘koude’ leidinggevende niet primair aan zet was in hun directe aansturing t.b.v. corona. Competenties en functieprofielen. De functieprofielen van crisisfunctionarissen zijn geschreven op kortdurende flitsrampen en sluiten qua aansturing van processen en werkzaamheden daardoor niet altijd aan bij wat er nu van functionarissen werd gevraagd.

Bij leidinggevende rollen zagen we, met name in situaties waarin onder tijdsdruk sturing aan individuele medewerkers en/of een groep werd gevraagd en waarin soms weerstand tegen uitvoering van taken bestond, dat de invulling van rollen niet aansloot bij de gevraagde competenties in het landelijk functieprofiel. In de selectie van crisisfunctionarissen wordt daar voor sommige (leidinggevende) rollen ook rekening mee gehouden. Ook bij toekomstige werving is het wenselijk dat hier oog voor is.

32

Bijlage 1: Afkortingen- en begrippenlijst AC-Bz Bevolkingszorg Bz COT DPG GGD GGZ GHOR GHZ GRIP IM LCMS LOT-C OL RBT RCDV RCP ROAZ ROT Trm Twm Veiligheidsdirectie

VNG VRGZ VVT VWS Wpg Wvr

Algemeen commandant bevolkingszorg De maatregelen en voorzieningen die gemeenten treffen met het oog op een ramp of crisis Instituut voor veiligheid- en crisismanagement Directeur publieke gezondheid Gemeentelijke gezondheidsdienst Geestelijke gezondheidszorg Geneeskundige hulpverleningsorganisatie in de regio Gehandicaptenzorg Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdingsprocedure Informatiemanagement Landelijk crisismanagement systeem Landelijk Operationeel Team Corona Operationeel leider Regionaal Beleidsteam Raad van commandanten en directeuren veiligheidsregio Regionaal Crisisplan Regionaal Overleg Acute Zorg Regionaal Operationeel team Tijdelijke regeling maatregelen COVID-19 Tijdelijke wet maatregelen COVID-19 De Veiligheidsdirectie ondersteunt en adviseert buiten de crisis om het Algemeen Bestuur van de Veiligheidsregio. De veiligheidsdirectie bestaat uit: Directeur Veiligheidsregio, Commandant van de brandweer, Districtschef van Politie, Directeur Publieke Gezondheid en de coördinerend gemeentesecretaris Vereniging van Nederlandse Gemeenten Veiligheidsregio Gelderland-Zuid Verpleeg- Verzorgingshuizen en Thuiszorg Volksgezondheid, Welzijn en Sport Wet publieke gezondheid Wet veiligheidsregio’s

33

Bijlage 2: Hoofd- en deelvragen Fase en periode Fase 1. De aanloopfase december 2019 – maart 2020

Fase 2. Start en eerste golf van de coronapandemie maart 2020 – september 2020

Fase 3. Tweede golf van de coronapandemie tot start Tijdelijke wet maatregelen COVID-19 september 2020 – december 2020 Fase 4. Start Tijdelijke wet maatregelen COVID-19 tot afschaling GRIP 4

Hoofdvragen Wat was de functie van het voorbereidend ROT en hoe waren verantwoordelijkheden en bevoegdheden belegd en geborgd?

Waar was de manier waarop wij de crisisorganisatie mono en multi hebben ingericht helpend en waar heeft deze ons mogelijk belemmerd?

In welke mate hebben de lessen uit de reeds uitgevoerde evaluaties bijgedragen aan efficiency en effectiviteit van het functioneren van de crisisorganisatie?

Wat was het effect van de Twm op de rol en het functioneren van de crisisorganisatie?

1 december 2020 – 1 juli 2021

Fase 1 t/m 4. Lessen voor de toekomst december 2019 – juli 2021

Thema’s en deelvragen 1. Leiding en coördinatie voor opschaling 1.1 Wat waren de rollen en verantwoordelijkheden van de OL, directeur Crisisbeheersing en de DPG? 1.2 Hoe is dit juridisch geborgd? 1.3 Hoe verliep de afstemming met het algemeen bestuur? 2. Inzet crisisfunctionarissen voor opschaling 2.1 In hoeverre konden we een beroep doen op crisisfunctionarissen? 2.2 Hoe verliep de verandering van neventaak (koude fase) naar hoofdtaak (warme fase)? 3. Samenvatting opgehaalde leer- en verwonderpunten 3.1 Hoe verliepen de eerste weken na opschaling binnen alle kolommen? 3.2 Wat zijn de belangrijkste lessen uit de opgehaalde leer- en verwonderpunten? 3.3 Sloten de verwachte taken en werkzaamheden aan bij de functieprofielen van de crisisfunctionarissen? 4. GRIP 4 4.1 Heeft opschaling naar GRIP 4 ons geholpen als crisisorganisatie? 5. Samenvatting hoofdpunten uit eerdere evaluaties 5.1 Wat zijn de belangrijkste lessen uit de zelfevaluatie en tussenevaluaties? 5.2 Wat is er gedaan met de aanbevelingen (leerpunten en acties)? 5.3 In welke mate hadden de aanpassingen effect? 6. Voorbereiding Twm 6.1 Hoe heeft de crisisorganisatie zich voorbereid op de Tijdelijke wet maatregelen COVID-19? 7.

RBT/ Gemeenten 7.1 Hoe is de samenwerking in het RBT onderling ervaren? 7.2 Hoe heeft het terugleggen van verantwoordelijkheden van de Voorzitter VR naar burgemeesters uitgepakt? 7.3 Was er eenduidigheid in de uitvoering van ontheffingen en handhaving? 7.4 Sloten de organisatie en de frequentie van het RBT-overleg aan bij de opdracht en behoefte? 8. ROT 8.1 Wat kan er worden geleerd van de samenwerking met partners (GGD, gemeenten en politie)? 8.2 Sloot de organisatie en frequentie van het ROT overleg aan bij de opdracht en behoefte?

Wat kunnen we leren van deze crisis voor de toekomst van onze regionale crisisorganisatie?

9. Afschaling en nafase 9.1 Hoe verliep de voorbereiding op de afschaling en nafase? 9.2 Heeft de output (adviesdocument overdracht nafase COVID -19) voldoende handvatten geboden om taken en bevoegdheden voor de nafase goed te beleggen? 10 Lessen voor de toekomst 10.1 Wat is de rol van de crisisorganisatie in een langdurige crisis en hoe verhoudt zich dat tot reguliere organisaties (GGD, gemeenten, politie, veiligheidsregio)? 10.2 Hebben we met elkaar voldoende gereflecteerd op wat onze opgaven waren en onze rol in relatie tot die opgaven? 10.3 Wat zijn de belangrijkste lessen voor toekomstige langdurige crises? Wat willen we behouden en wat moet een volgende keer anders?

34