1. Rapport Rekenkamercommissie Berg en Dal - Bedrijfsvoering in beeld

‘Bedrijfsvoering in beeld’ KADERSTELLING EN MONITORING DOOR DE GEMEENTERAAD VAN DE GEMEENTELIJKE BEDRIJFSVOERING IN BERG EN DAL

20 oktober 2021

Inhoud Inleiding ................................................................................................................................................... 2 Probleemstelling en aanpak van het onderzoek ..................................................................................... 3 De rol van de gemeenteraad (en van het college) .................................................................................. 4 Kaders voor bedrijfsvoering en indicatoren ............................................................................................ 5 Monitoring en controle door de gemeenteraad ..................................................................................... 9 Concrete uitoefening kaderstellende en controlerende rol van de raad.............................................. 15 Ontwikkeling van de gemeentelijke bedrijfsvoering ............................................................................. 16 Conclusies .............................................................................................................................................. 18 Aanbevelingen .......................................................................................................................................

19 Documentatie ........................................................................................................................................ 20 Interviews .............................................................................................................................................. 20 Bijlage 1: Bestuurlijke reactie college van burgemeester en wethouders ........................................ 21 Bijlage 2: Nawoord rekenkamercommissie ....................................................................................... 22 Bijlage 3: Resultaten enquête gemeenteraadsleden ........................................................................ 23

1

Inleiding De grootste uitgavenpost binnen een gemeentelijke begroting zijn over het algemeen de organisatiekosten, de kosten voor de gemeentelijke bedrijfsvoering. Zonder organisatie en zonder onze medewerkers zouden bestuurlijke wensen niet verder komen dan de raadszaal of de B&W-kamer. Belangrijk dus, de gemeentelijke bedrijfsvoering. Op 1 januari 2015 ontstond uit drie gemeenten de nieuwe gemeente Berg en Dal. Drie ambtelijke organisaties werden samengevoegd, net als het takenpakket van drie voormalige gemeenten. Versterking van de bestuurskracht en de vermindering van de kwetsbaarheid, dat waren en zijn daarbij belangrijke doelen.1 Drie afzonderlijke organisaties samen voegen in een periode waarin de middelen schaars waren en er ook grote opgaven, zoals de implementatie van de decentralisaties op het sociaal domein tot stand moesten worden gebracht was en is een hele klus. De gemeentelijke overheid kenmerkt zich in de afgelopen twee decennia door een enorme dynamiek. Het is de voor burgers niet alleen de meest nabije overheid, maar ook een overheid die bovengemiddeld veel te maken heeft gehad met wetsen taakwijzigingen. Binnen die context heeft ook de ambtelijke organisatie van de gemeente Berg en Dal zich ontwikkeld en is deze gegroeid.

Die groei heeft zich niet alleen voltrokken binnen het primair proces, de voorbereiding en uitvoering van beleidstaken, maar ook binnen het secundair, het ondersteunende proces en de sturing en beheersing van deze processen. Al deze processen gezamenlijk worden over het algemeen aangeduid als ‘de bedrijfsvoering’, het domein waarbinnen de gemeenteraad gezien haar kaderstellende en controlerende functie een belangrijke rol heeft. Aanvankelijk waren wij als rekenkamercommissie van plan specifiek een onderzoek te doen naar de ontwikkeling van de personele lasten in relatie tot de maatschappelijke opgave en ambities van de gemeente Berg en Dal. In het gesprek dat wij hierover hadden met de portefeuillehouder en de gemeentesecretaris bleek dat ook de gemeentelijke organisatie in 2021 hiernaar reeds een benchmark zal (laten) uitvoeren. Gezamenlijk hebben wij geconcludeerd dat dit tot een overlappende rapportage zou (kunnen) leiden en hebben wij een onze opzet aangepast. Wij hebben van hen begrepen dat u als raad zal worden geïnformeerd over de resultaten van dat onderzoek waarbij wij als commissie in de gelegenheid worden gesteld u te adviseren over de wijze waarop u met de uitkomsten kunt omgaan. En om u bij deze taak te ondersteunen onderzoeken wij de wijze waarop u in de afgelopen jaren invulling heeft kunnen geven (of gegeven) aan uw kaderstellende en controlerende rol.

Het benchmark onderzoek kan aanleiding zijn tot eventuele vervolgvragen.

1

Herindelingsadvies gemeenten Millingen aan de Rijn, Ubbergen en Groesbeek, 2012

2

Probleemstelling en aanpak van het onderzoek Aanleiding Voorafgaand aan dit onderzoek bereikten ons als rekenkamercommissie signalen dat er binnen de gemeenteraad behoefte bestond aan een beter begrip en meer inzicht in de ontwikkeling van de organisatiekosten, meer in het bijzonder de personele kosten. Dit in relatie tot de actuele budgettaire opgave in de gemeente Berg en Dal. Belangrijk voor een goed begrip is, naar onze overtuiging, niet alleen het kostenniveau van uw organisatie in vergelijking met andere gemeenten maar ook de keuzes die u als gemeentebestuur ten aanzien van de koers van de organisatie heeft gemaakt. Een koers waarvan u de voortgang zou moeten (kunnen) volgen in de paragraaf bedrijfsvoering zoals deze is opgenomen in uw begroting. Daarmee heeft dit onderzoek tot doel om de gemeenteraad inzage te geven in deze ontwikkeling in de periode vanaf de herindeling en de wijze waarop de gemeenteraad van Berg en Dal invulling geeft aan de kaderstellende en controlerende taak ten aanzien van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Gehanteerde aanpak Dat wil zeggen dat wij de rol van de gemeenteraad ten aanzien van de gemeentelijke bedrijfsvoering en de formele voorschriften die op de invulling hiervan betrekking hebben of hieraan ondersteunend (zouden) moeten zijn in beeld hebben gebracht.

Bedrijfsvoering is door ons gehanteerd conform de definitie die de Algemene Rekenkamer hier aan heeft gegeven, i.c. de bedrijfsprocessen binnen een gemeente om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren alsmede de sturing en beheersing daarvan.2 Daarnaast hebben wij de door de gemeenteraad vastgestelde kaders voor de gemeentelijke bedrijfsvoering, inclusief beleidsmatige kaders, doelstellingen, normen en streefwaarden onderzocht en de wijze waarop de gemeenteraad in staat is (gesteld) om de ontwikkeling van de bedrijfsvoering beleidsmatig en financieel te volgen en te controleren, inclusief de wijze waarop hieraan concreet invulling is gegeven. Tot slot hebben wij getracht om de ontwikkeling van de kosten voor bedrijfsvoering, mede afgezet tegen het totaal van de begroting, in beeld te brengen. Onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag luidt dan ook: Is de gemeenteraad van Berg en Dal in staat (gesteld) om invulling te geven aan zijn kaderstellende en controlerende taak ten aanzien van de gemeentelijke bedrijfsvoering? Om deze vraag te kunnen beantwoorden willen we eerst de vraag beantwoorden wat de kaderstelende en controlerende rol van de gemeenteraad ten aanzien van de gemeentelijke bedrijfsvoering behelst en hier duiding aangeven. De eerste deelvraag is dan ook:

2

Algemene Rekenkamer, Basisonderzoek bedrijfsvoering, 2003

3

1. Wat houdt de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad ten aanzien van de gemeentelijke bedrijfsvoering in? Nadat we deze vraag hebben beantwoord willen we de volgende deelvragen beantwoorden: 2. Welke kaders heeft de gemeenteraad gesteld welke van toepassing zijn op de gemeentelijke bedrijfsvoering? 3. Op welke wijze vindt monitoring en controle plaats en op welke wijze wordt de gemeenteraad in staat gesteld zijn controlerende taak in te vullen? Is de informatie daartoe toereikend en van voldoende niveau?; 4. Op welke wijze oefent de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende taak concreet uit? 5. Welke ontwikkelingen die betrekking hebben op de gemeentelijke bedrijfsvoering hebben er in de periode 2015-2020 plaats gevonden?

De rol van de gemeenteraad (en van het college) De gemeenteraad ‘gaat’ weliswaar niet over de inrichting van de ambtelijke organisatie en is evenmin de werkgever van het ambtelijk personeel. Dat is immers, met uitzondering van de raadsgriffie, het college van B&W. De gemeenteraad gaat echter wel over de bedrijfsvoeringskaders en de middelen die daarvoor beschikbaar worden gesteld. Alle heersende beelden en opvattingen over een gewenste terughoudende rol van de raad ten spijt, de wetgever is daar volstrekt helder over. In de Nota van Toelichting bij het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) wordt toegelicht “dat in de begroting paragrafen worden opgenomen, waarin de beleidslijnen worden vastgelegd met betrekking tot beheersmatige aspecten en de lokale heffingen. Doel van de paragrafen is dat onderwerpen die versnipperd in de begroting staan worden gebundeld in een kort overzicht, waardoor provinciale staten respectievelijk de raad voldoende inzicht krijgen. De paragrafen geven een dwarsdoorsnede van de begroting.”3 Een van die (verplichte) paragrafen is de paragraaf bedrijfsvoering. Wat verstaat de wetgever echter onder ‘bedrijfsvoering’? Welnu, dat is terug te vinden in toelichting op artikel 14, i.c.

“Bedrijfsvoering bestaat traditioneel uit de onderdelen personeel, informatisering, automatisering, communicatie, organisatie, financieel beheer (waaronder de administratieve organisatie en de interne controle) en facilitaire dienstverlening (waaronder huisvesting). Bedrijfsvoering houdt tegenwoordig echter meer in. Het is meer en meer van belang voor het verwezenlijken van de programma's en in verband daarmee voor een rechtmatig, doelmatig en doeltreffend beheer en beleid. Bovendien zijn de externe en interne processen van provincies en gemeenten nauwer met elkaar vervlochten geraakt vanwege de toegenomen behoefte van burgers aan responsiviteit. De bedrijfsvoeringsparagraaf dient inzicht te geven in de stand van zaken en de beleidsvoornemens om-

3

Besluit van 17 januari 2003, houdende de voorschriften voor de begrotings- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten), artikelsgewijze toelichting.

4

trent de bedrijfsvoering. Daarbij dient een relatie te worden gelegd met het uitvoeren van de programma's in het programmaplan.” De wetgever heeft met het oog daarop dus in de programmabegroting een aparte, verplichte paragraaf bedrijfsvoering voorgeschreven. 4 De gemeenteraad moet dus eisen (kunnen) stellen aan de bedrijfsvoering en kunnen controleren of het college op doeltreffende, doelmatige en rechtmatige wijze daaraan invulling geeft. De bedrijfsvoeringsprocessen zorgen er immers voor dat de programma’s (kunnen) worden uitgevoerd. Het is helder dat de wetgever heeft bepaald dat dit expliciete aandacht behoeft van de raad. Dat is echter nog niet hetzelfde als het bewustzijn bij diezelfde raad dat hij hier iets mee moet, laat staan hier in de praktijk concreet invulling aan geeft (of kan geven). Het college is belast met de uitvoering van het beleid en moet proberen de gestelde doelen ten aanzien van de bedrijfsvoering te realiseren. De wijze waarop deze doelstellingen gerealiseerd worden is aan het college. De kaders moeten uiteraard voldoende ruimte bieden aan het college om het beleid ook daadwerkelijk te kunnen realiseren. Het is dus van belang dat de raad op hoofdlijnen (de beleidsvoornemens) stuurt en niet in detail. De gemeenteraad stelt vooraf de kaders vast en het college rapporteert hierover.

Voorbeelden van kaders zijn bijvoorbeeld de hoogte van het ziekteverzuim, het maximale percentage inhuur, kaders voor het communicatiebeleid, (de mate van) intergemeentelijke samenwerking, financiële en dienstverleningskaders of de mate waarin de gemeentelijk inkoop duurzaam is. Allemaal zaken waarover de gemeenteraad aan het college kaders kan meegeven.

Kaders voor bedrijfsvoering en indicatoren Kaders In iedere gemeentebegroting en jaarrekening treft u de (verplichte) paragraaf ‘bedrijfsvoering’ aan. Zoals aangegeven dient deze paragraaf ten minste inzicht te geven in de stand van zaken en de beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering. De inhoudelijke beleidsdoelstellingen zijn opgenomen in de programma’s. De paragraaf bedrijfsvoering vormt hierdoor feitelijk een dwarsdoorsnede van de programma’s en is erop gericht om de realisatie van de beleidsdoelstellingen, te sturen, beheersen en ondersteunen. Het omvat onder meer zaken als personeelsbeleid, informatie(voorziening), financieel beheer en dienstverlening.5 In de P&C-cyclus van de gemeente Berg en Dal kent de voorjaarsnota (voorheen perspectiefnota) een prominente rol. In de eerste (voor de drie oude gemeenten) gezamenlijke voorjaarsnota (perspectiefnota 2015) zijn per programma de belangrijkste ontwikkelingen beschreven en wordt er uitgebreid ingegaan op de financiële kaders en het meerjarenperspectief van de nieuwe gemeente Berg en Dal, maar is niets opgenomen met betrekking tot de bedrijfsvoering van de nieuwe gemeente.6 Dat is op

4

Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, artikel 9, lid 2f en 14. (https://wetten.overheid.nl/BWBR0014606/2019-07-01) 5 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Handreiking Paragraaf Bedrijfsvoering voor Raadsleden, juli 2007, pagina 2 6 MUG gemeente, Perspectiefnota 2015

5

zijn minst opvallend omdat het met name juist de kwetsbaarheid van de bedrijfsvoering van de voormalige gemeente Millingen a/d Rijn en het vergroten van de kansen op verbetering hiervan voor de nieuwe gemeente door aansluiting van de gemeente Ubbergen een belangrijke aanleiding vormden om tot een samenvoeging van deze gemeenten met de gemeente Groesbeek over te gaan.7 In de eerste programmabegroting van de nieuwe gemeente, de begroting 2015, vinden we de (verplichte) bedrijfsvoeringsparagraaf. Er wordt melding gemaakt van een beknopt visiedocument waarmee een stevige basis is gelegd voor de ontwikkeling van de dienstverlening, de besturingsfilosofie, de organisatie, de harmonisatie en de koers voor de organisatie gedurende de eerste raadsperiode. In het eerste jaar, zo staat het er, “zullen we moeten kijken of de keuzes die we gemaakt hebben, de dienstverlening die we leveren, de organisatie die we hebben opgebouwd en de bedrijfsvoering die we hebben ingericht ook daadwerkelijk aan de verwachtingen voldoet. Daar waar het niet het geval is, moet en zal worden bijgestuurd.”8 Kijk, dat is mooi! De gemeenteraad wordt hier in de kaderstellende rol gezet en in staat gesteld om na een jaar te beoordelen of er ‘geleverd’ wordt. Op een oorspronkelijke formatie van 198,4 fte wordt een besparing van 10 fte vastgesteld, zo’n 5% dus van de formatie.

Verder is bepaald dat de gemeente zich aansluit bij de ambitie van het Rijk dat in 2017 bedrijven en burgers zaken die ze met de overheid doen digitaal afhandelen. Het dienstverleningsconcept is dan ook gebaseerd op het credo “wat digitaal kan, doen we digitaal”. Daarnaast kondigt het college alvast nieuw inkoop- en aanbestedingsbeleid aan dat zal worden voorgelegd aan de raad. De insteek van dit nieuwe beleid zal zijn dat ook de lokale ondernemers en duurzaamheid in dit beleid worden meegenomen. Wat betreft de organisatiekoers lezen we dat “onze organisatie zich steeds meer ontwikkelt naar een gemeente die is gericht op het voeren van de regie. De nadruk komt te liggen bij het (zelf) bepalen van het te voeren beleid en de na te streven doelstellingen terwijl de bijbehorende uitvoeringstaken zoveel mogelijk worden overgedragen aan derden of worden ondergebracht in samenwerkingsverbanden. Samenvattend destilleren we -bij de start van de nieuwe gemeente- dus als (een nog bescheiden) kader: 1. Een visiedocument voor dienstverlening, besturingsfilosofie en de organisatie; 2. Ontwikkeling naar regie en zoveel overdragen van uitvoeringstaken aan derden of samenwerkingsverbanden; 3. 5% minder personeel; 4. Alle zaken tussen overheid en burger digitaal, i.c. wat digitaal kan, doen we digitaal; 5. Aandacht voor lokale en ondernemers en duurzaamheid bij inkoop en aanbestedingen.

Maar wat houden deze inhoudelijke kaders die de gemeenteraad van Berg en Dal heeft vastgesteld nu precies in en ten aanzien van welke bedrijfsvoeringsaspecten zijn deze geformuleerd? De drie (te herindelen) gemeenten hebben in februari 2013 een document vastgesteld met de naam’ Besturingsfilosofie en hoofdstructuur Millingen aan de Rijn, Ubbergen en Groesbeek’. In dit document vinden

7 8

Herindelingsadvies gemeenten Millingen aan de Rijn, Ubbergen en Groesbeek, 2012 Programmabegroting 2015, pagina’s 90-92

6

we ‘een gedragen visie op de manier waarop de totale organisatie wordt bestuurd en geleid’, inclusief het organisatiemodel. Navraag leert ons dat dit het onder punt 1 genoemde visiedocument betreft. Deze visie beschrijft de wijze waarop de organisatie is ingedeeld en de wijze waarop deze wordt bestuurd en is in de aanloop naar de herindelingsdatum door de gemeenteraden van de drie voormalige gemeenten vastgesteld.9 Geheel passend in de tijd begint het document met de veranderende rolverdeling tussen overheid en burger. “De kan en wil niet alles meer regelen maar doet een beroep op het maatschappelijk middenveld en de burgers. Burgers zijn zelf voor een belangrijk deel verantwoordelijk voor hun eigen welzijn en het samen leven in buurt en wijk. De eigen kracht van burgers moet en mag veel meer dan vroeger benut worden. De nieuwe rol van de gemeente betekent dus onder meer loslaten, vertrouwen op de kracht van instellingen en burgers, vragen wat instellingen en burgers zelf kunnen doen om een probleem op te lossen of een voorziening te realiseren.” Dienstverlening moet eenvoudiger en de (digitale) winkel moet altijd open zijn. Het digitale kanaal ontwikkelt zicht tot het primaire communicatiekanaal en daarbij zien we ‘de minder digitale burgers’ niet over het hoofd.

In ons onderzoek naar het lokaal armoedebeleid zagen we inderdaad zowel het digitale kanaal als de mogelijkheid voor (minder digitale) inwoners om ook op de traditionele manier in contact te komen met de gemeente Berg en Dal.10 Na een uitvoerige opsomming van ontwikkelingen, variërend van de economische crisis, de decentralisaties, regionalisering, vergrijzing en andere vormen van werken volgt een betoog over de verschillende rollen van de gemeente. Hierin vinden we twee opvallende (kaderstellende) uitspraken aan over de toekomst van de gemeentelijke organisatie11: 1. Uitvoering wordt meer en meer weggezet bij derden. Waar nodig jaagt de gemeente aan, initieert, brengt partijen bijeen en biedt inspiratie. Samenwerken en minder voorschrijven, creatief en flexibel in plaats van beleidsmatig en de ambtenaren treden veel meer op als ambassadeur en verbindingsofficier, dan als interne adviseurs van het bestuur. 2. Kansen voor kwaliteit en efficiencywinst door samenwerking met andere gemeenten worden actief verkend. De ondersteuning bij de vorming van allianties is cruciaal: de ambtenaar als ambassadeur en coördinator van een beleidsveld. De competenties in de organisaties sluiten aan bij de werkwijze van een regiegemeente. De betekenis die dit heeft voor de organisatie is ook beschreven.

“De nieuwe gemeente wil inzetten op een meer flexibele organisatievorm, waarbij sneller en eenvoudiger kan worden ingespeeld op ontwikkelingen die zich voordoen in de maatschappij. Dit betekent bijvoorbeeld ambtenaren in algemene dienst, betere uitwisselbaarheid van medewerkers, meer flexibele contracten, een flexibele schil van medewerkers en uitwisselbaarheid van medewerkers met andere organisaties.” Er wordt gekozen voor een in de basis procesgeoriënteerde organisatie waarbij gelijksoortige werkzaamheden

9

Mail, 29 maart 2021 Rekenkamercommissie Berg en Dal, Armoede aangepakt, september 2020, pagina 10 11 Besturingsfilosofie en hoofdstructuur Millingen aan de Rijn, Ubbergen en Groesbeek, pagina 6 en 7 10

7

zoveel mogelijk in dezelfde organisatorische eenheden worden ondergebracht. Grofmazig worden hierin onderscheiden de onderdelendienstverlening, beleid en uitvoering.“12 Kortom, een doorontwikkeling naar: a. b. c. d. e. f.

een (in omvang kleinere) flexibele, procesgeoriënteerde regieorganisatie; die uitvoering zoveel mogelijk op afstand zet; intensievere samenwerking zoekt met andere gemeenten; meer overlaat aan haar inwoners; digitalisering aangrijpt als efficiënte en effectieve wijze van dienstverlening; en bij aanbesteding en inkoop kiest voor duurzaamheid en zoveel mogelijk gebruik maakt van lokale ondernemers.

Een helder toekomstbeeld, een helder kader voor de ontwikkeling van de gemeentelijke organisatie. Binnen dit kader dient het college aan de inrichting en sturing op de organisatie invulling te geven. En daar heeft het ook alle schijn van. Op raadsagenda van 15 september 2015 vinden we op de lijst van schriftelijke mededelingen c.q. informatie van het college van B&W de uitwerking van het Programma Groesbeek 2015-2018. Hierin wordt een visie op de regiegemeente in het vooruitzicht gesteld, waarin onder meer aandacht voor (regionale) samenwerking, privatisering en deregulering. Op te leveren in het eerste half jaar van 2015.13 Deze visie hebben we echter niet aangetroffen. BBV-indicatoren Om de gemeenteraad in staat te stellen zicht en grip te houden op de ontwikkeling van de bedrijfsvoering schrijft de wetgever, naast de verplichte paragraaf bedrijfsvoering, in het Besluit begroting en verantwoording ook een aantal verplichte indicatoren (wat betreft de gemeentelijke bedrijfsvoering) voor.14 Indicatoren die de raad in staat stelt om aan het college kaders mee te geven en deze te controleren. Dat betreft de volgende kengetallen: 1. 2. 3. 4. 5.

Formatie in fte per 1.000 inwoners Bezetting in fte per 1.000 inwoners Apparaatskosten in kosten per inwoner Externe inhuur als % van de totale loonsom, inclusief totale kosten inhuur externen Overhead als % van de totale lasten

Bedrijfsvoeringskaders Naast de verplichte bedrijfsvoeringsparagraaf kennen veel gemeenten ook bedrijfsvoeringskaders waarmee de gemeenteraad het speelveld heeft bepaald waarbinnen de invulling van de gemeentelijke bedrijfsvoering invulling moet krijgen. Dergelijke kaders hebben wij in de gemeente Berg en Dal, afgezien van het hiervoor genoemde visiedocument uit 2013 en de informatie uit paragrafen bedrijfsvoering, niet aangetroffen.

12

Idem, pagina 13 Uitwerking Programma Groesbeek/Berg en Dal 2015 - 2018, pagina 6 14 Regeling beleidsindicatoren gemeenten, 24 maart 2016 13

8

Monitoring en controle door de gemeenteraad In het vorige hoofdstuk hebben wij u de bedrijfsvoeringskaders voor de gemeentelijke organisatie geschetst zoals we die hebben gedestilleerd uit door de gemeenteraad vastgestelde documenten. In dit hoofdstuk schetsen wij u deze wijze waarop hierover door het college aan de gemeenteraad is gerapporteerd en hoe de raad in staat is gesteld het college te controleren en/of hierop (bij) te sturen. Het voor de gemeenteraad meest voor de hand liggende verantwoordingsdocument is uiteraard de jaarrekening. Daarom hebben wij, afgezien van de kadernota’s en begrotingen, de jaarrekeningen bekeken uit de periode 2015 t/m 2019 en de begroting 2020.15 2015 In de eerste begroting van de gemeente Berg en Dal (2015) vinden we een uitwerking van de kaders en de plannen voor het eerste begrotingsjaar van de nieuwe gemeente. Herkenbaar. De (hiervoor eerder genoemde) onderwerpen organisatieontwikkeling, personeelsbeleid (inclusief de vermindering van formatie), digitale dienstverlening en regionale samenwerking vinden we allemaal terug. Termen als ‘wordt opgepakt’, ‘van start gaan’ of ‘staan in het teken’ geven aan dat de organisatie zich aan het begin van de ontwikkeling bevindt. En er wordt nieuw inkoop- en aanbestedingsbeleid aangekondigd, waarin nadruk wordt gelegd op duurzaamheid en lokale ondernemers.

Niet gek natuurlijk, in het eerste jaar na de herindelingsdatum. In de jaarrekening 2015 lezen we dat het even wennen was voor de medewerkers, de telefonische bereikbaarheid wat te lijden heeft gehad vanwege de nieuwe taken op het gebeid van jeugd en zorg en dat er ‘maatregelen zijn genomen in de structuur, de werkprocessen en de bezetting’. Wat dat precies heeft betekent blijft echter onduidelijk. Wat evenmin duidelijk wordt is wanneer de raad heeft besloten om een formatie-uitbreiding toe te staan (van 177,3 fte naar 184,9 fte) met 7,6 fte (waarmee de begrote formatiereductie van 10 fte voor driekwart wordt teruggedraaid). Er is een toename geweest bij de afdeling dienstverlening om aan de telefonische bereikbaarheid te kunnen voldoen, uitbreiding bij de afdeling sociale zaken voor de consulenten inkomen en zijn bij de definitieve plaatsing na de herindeling, de aanstellingen voor de deeltijdmedewerkers afgerond op halve uren. Waarom en welke afwegingen hieraan ten grondslag hebben gelegen wordt niet toegelicht. In de begroting is het voornemen opgenomen om de taken op het gebied van ICT per 1 januari 2016 formeel over te dragen aan ICT Rijk van Nijmegen. Een voornemen waarvan in de jaarrekening wordt opgemerkt dat deze inderdaad is geeffectueerd en de betreffende medewerkers per 1 april 2016 in dienst treden van de nieuwe organisatie.

Hoeveel medewerkers dit zijn en hoe deze zich verhouden tot formatie-ontwikkeling wordt niet toelicht. Het aangekondigde aanbestedings- en inkoopbeleid is niet helemaal afgerond in 2015 en in de jaarrekening lezen we dat de vaststelling daarvan is doorgeschoven naar 2016.16. Op 12 april wordt door het college inderdaad het inkoopbeleid vastgesteld en op 29 november 2016 inkoopvoorwaarden waarbij in het besluit wordt voorgesteld om ‘kennis te nemen van de Nota Inkoopbeleid Berg en Dal 15 16

De jaarrekening 2020 was tijdens de onderzoeksperiode nog niet gereed. Jaarrekening 2015, pagina 103

9

versie november 2016’.17 Op de website van de gemeente Berg en Dal treffen we dezelfde versie aan waarbij in geel gearceerd is aangegeven dat deze wordt gepubliceerd op een nader (“??”) te bepalen dag in december 2016.18 In het inkoopbeleid wordt heel helder invulling gegeven aan de door de raad vastgestelde kaders met betrekking tot duurzaamheid en het betrekken van lokale ondernemers. 2016 In de voorjaarsnota 2016 treffen we -in de paragraaf bedrijfsvoering- slechts één ontwikkeling aan, namelijk de ‘Baanafspraak arbeidsbeperkten’ en dat is wel heel summier. In de paragraaf bedrijfsvoering van de begroting 2016 treffen we wat betreft de organisatieontwikkeling een herhaling aan van de informatie van een jaar eerder. De harmonisaties worden in 2016 afgerond (en zijn volgens de jaarrekening afgerond) en er wordt voor 2016 een evaluatie van de dienstverlening aangekondigd. Waar in de begroting echter werd voorzien in een evaluatie, rapporteert de jaarrekening over een nieuwe visie op dienstverlening (Visiedocument Dienstverlening Samen Doen 2020)19. Of er een evaluatie heeft plaats gevonden en wat de uitkomsten daarvan waren staat niet vermeld. Verder wordt er (in de jaarrekening 2016) alvast vooruitgelopen op de inrichting van een dashboard Dienstverlening in de tweede helft van 2017 en (in maart 2017) een onderzoek naar de telefonische bereikbaarheid.

Bijzonder is ook dat in er wat betreft het doorstroombeleid vooral vooruit gekeken wordt, in plaats van terug over het jaar waarover dient te worden gerapporteerd. De hele organisatie, inclusief college en raad, zo lezen we in de jaarrekening heeft een training gevolgd over resultaatgedreven werken. Een nieuwe manier van werken waarbij medewerkers de ruimte, verantwoordelijkheid en zelfstandigheid krijgen om hun resultaten te bereiken. Een (in de begroting niet aangekondigde) evaluatie van de organisatie wordt doorgeschoven naar 2017. Er is dus een nieuwe werkwijze ingevoerd zonder voorafgaande evaluatie van de bestaande manier van werken. In de begroting 2016 wordt (nogmaals) aangegeven dat de organisatie zich ontwikkelt naar een regiegemeente die zich richt op de kerntaken, kwaliteit en strategisch vermogen.

En dat dit betekent dat ‘wij ons steeds meer richten op het stellen van de kaders (beleid), het voeren van regie op processen en de uitvoering van de wettelijke taken, waarbij de overige uitvoeringstaken worden steeds meer worden overgelaten aan externe partijen, waarbij sommige taken zijn afgestoten en andere taken onder verantwoordelijkheid en regie van de gemeente uitgevoerd worden.’ Dat is inderdaad in lijn met de visie uit 2013, maar lijkt zich in de praktijk vooral te beperken tot deelname aan de belastingsamenwerking, de (verplichte) regionalisering van de brandweer, de (verplichte) regionalisering van de Wabotaken bij ODRN en deelname aan de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling (MGR), waaronder het regionale Werkbedrijf (verplicht regionaal) en de regionale samenwerking op het gebied van ICT (iRvN). 20

17

Notulen college van B&W, 29 november 2016 https://www.bergendal.nl/bedrijven/inkoopbeleid-en-voorwaarden_46166/ (2 april 2021) 19 Jaarrekening 2016, pagina 105 20 Begroting 2016, pagina 93 18

10

Ook de formatieomvang lijkt geen indicatie voor die ontwikkeling. Die laat meerjarig namelijk nauwelijks beweging zien. Wat betreft de formatieomvang vermeldt de paragraaf bedrijfsvoering (in de begroting 2016) dat er sprake is van een uitzetting van formatie. De begrote formatie voor 2016 bedraagt 173,24 fte waarbij wordt gesteld dat de in begroting 2015 opgenomen formatie 177,3 fte bedroeg. Zoals we hebben kunnen zien bedroeg deze echter in werkelijkheid 184,9 fte.21 De jaarrekening 2016 laat ten opzichte van de begrote formatie (173,24 fte) een (gerealiseerde) formatieomvang zien van 180,59 fte. Er wordt helder gemaakt welke mutaties precies tot dit aantal hebben geleid, maar bij herhaling verwijzen naar ‘feitelijke omstandigheden’ is -naar onze overtuiging- wel een heel summiere verklaring. Het is dus onduidelijk wat het nu precies is en waardoor deze formatiewijzigingen worden veroorzaakt. Het is lastig om een goede aansluiting te maken. 2017 Voor 2017 bedroeg de geraamde formatieomvang 182 fte.22 Dat is overigens exclusief de (extern uitgeplaatste Berg en Dalse) formatie van het werkbedrijf en ICT Rijk van Nijmegen (samen 7,6 fte) en de formatie die bij de Omgevingsdienst (ODRN) is ondergebracht. In de jaarrekening 2017 geeft het college aan dat de organisatie nog niet 100% voldoet aan de Baseline Informatiebeveiliging Nederlandse Gemeenten (BIG)23.

Het college geeft aan dat hiervoor een meerjarenplan nodig is en dat de gemeente vanaf 2018 jaarlijks een verbeterplan gaat opstellen en uitvoeren volgens een vast stramien. Het middel dat hiervoor zal worden ingezet is het Information Security Management System (ISMS) is een management systeem voor informatiebeveiliging. 2018 Inhoudelijk aansluitend op de vorige alinea treffen we in de begroting 2018 de volgende passage aan: “Vanaf juli 2017 moeten gemeenten volgens een nieuwe methode jaarlijks verantwoording afleggen over de informatiebeveiliging. Dit doen zij aan de gemeenteraad en aan het rijk. Deze methode heet ENSIA. Het doel van ENSIA is dat beter gecontroleerd kan worden of de gemeente informatiebeveiliging op orde heeft.”24 Met geen woord wordt gesproken over het in de jaarrekening 2017 aangekondigde jaarlijkse verbeterplan of het ISMS dat hiervoor zal worden ingezet. Wel dat de projectorganisatie haar werkzaamheden in 2018 zal overdragen aan de interne organisatie. In de jaarrekening 2018 treffen we over informatiebeveiliging deze passage aan: “In 2018 is er in kaart gebracht in hoeverre Berg en Dal voldoet aan de veiligheidseisen van de Baseline Informatiebeveiliging Nederlandse Gemeenten (BIG). Nu weten we waar de risico’s liggen. In 2019 gaan we hier verder mee aan de slag. In het najaar is de verantwoording via de ENSIA ingevuld voor 2018.

Deze is op tijd en volledig ingeleverd. Nog niet alle werkafspraken en processen zijn voldoende voorbereid op de nieuwe privacywet. Wel is hier in 2018 een start mee gemaakt. Ook is er doorlopend gewerkt aan interne bewustwording.”25

21

Jaarrekening 2015, pagina 101 Jaarrekening 2017, p. 144 23 Inmiddels -per 1 januari 2020- vervangen door de BIO (Baseline Informatiebeveiliging Overheid). 24 Begroting 2018, pagina 108 25 Jaarrekening 2018, pagina 169 22

11

Deze passage is om meerdere redenen bijzonder. In 2017 wist het college namelijk al dat de organisatie ‘niet voor 100%’ voldeed aan de BIG en kondigde voor 2018 een meerjarenplan en een jaarlijks verbeterplan aan. Die risico’s waren dus al bekend en opnieuw wordt aangekondigd, maar dan nu in 2019, om hiermee aan de slag te gaan. Wat betreft digitale dienstverlening staat er verder niets nieuws in de begroting, enkel dat de gemeente Berg en Dal de ‘landelijke ontwikkelingen volgt’. Ten aanzien van inkoop en aanbesteding volgt eveneens een herhaling van de eerder opgenomen doelstellingen met de boodschap dat men in 2018 de inkoopfunctie ‘verder ontwikkelt’ met (met name) een aantal instrumenten. Hoe er invulling wordt gegeven aan de bestuurlijk bepaalde doelen, i.c. lokale werkgelegenheid en economie, duurzaamheid, het inzetten van mensen met een achterstand tot de arbeidsmarkt (social return) en het verminderen van administratieve rompslomp, wordt niet toegelicht.26 Onder het kopje ‘Regiegemeente’ treffen we dezelfde informatie aan als de jaren ervoor. De gemeente heeft gekozen voor een ‘groeipad’. Wat dit nu in 2018 (aan ‘groei’) concreet betekent wordt niet uitgelegd. In de jaarrekening lezen we echter dat “het onderzoek naar potentiële samenwerkingen met buurgemeenten een nieuw samenwerkingsverband heeft opgeleverd.

In 2018 zijn de gemeenten Beuningen, Heumen en Berg en Dal (BHBD) gestart met samenwerken. De nieuwe taken op het gebied van privacy wetgeving (AVG) zijn in dit samenwerkingsverband ingevuld”.27 In de begroting 2018 is een geraamde formatie voorzien van 187 fte, een toename van 5 fte ten opzichte van 2017. Het college verwijst daarbij ‘een aantal nieuwe (wettelijke) taken voor onze gemeente, bijvoorbeeld meer privacy en informatiebeveiliging en nieuwe functies doordat we meer aandacht geven aan bepaalde onderwerpen, zoals duurzaamheid en samenwerking in de regio’.28 Met ingang van de jaarrekening 2018 wordt er in de paragraaf bedrijfsvoering niet (meer) gerapporteerd over de formatie-omvang en moeten kijken naar de BBV-indicator. Daarin vinden we dat de formatie in 2018 is uitgekomen op 186,9 fte. De bezetting was overigens een flink stuk lager, i.c. 173,73 fte.

2019 De informatie in de paragraaf bedrijfsvoering is niet altijd actueel. Zo wordt bijvoorbeeld in begroting 2019 gemeld dat de sociale teams in 2018 worden vernieuwd en op afstand van de organisatie komen te staan. Een passage die we zelfs terugvinden in de jaarrekening 2019. En hoewel er in de begroting nog werd uitgegaan van een formatieomvang van ‘ongeveer 187 fte’ zien we in de jaarrekening dat de formatie in 2019 verder is gegroeid naar 191,4 fte. Ook zien we dat het percentage inhuur ten opzichte van eerdere jaren stevig is toegenomen en is uitgekomen op 26

Idem, pagina 110 Jaarrekening 2018, pagina 162 28 Parafrasering begroting 2018, pagina 104 27

12

13,87%.29 In 2018 bedroeg het inhuurpercentage nog 7,6%, een flink stuk lager dus.30 Een toelichting op deze ontwikkelingen ontbreekt echter. In de jaarrekening 2019 vernemen we dat er gewerkt wordt aan het opstellen van een nieuwe visie, opgaven en werkwijze voor de samenwerking in de regio. Dit moet in het 2de kwartaal van 2020 leiden tot besluitvorming in de colleges en raden van de 18 betrokken gemeenten. Door de Corona crisis is dit proces vertraagd. In de jaarrekening wordt aangegeven dat uit wordt gegaan van besluitvorming in het 3e kwartaal 2020. De begroting 2019 is het 5e opeenvolgende jaar waarin melding wordt gemaakt van de ambitie om door te groeien naar een regiegemeente. De opgenomen informatie is echter voor het 5e opeenvolgende jaar vrijwel ongewijzigd. Het is de rekenkamercommissie niet duidelijk geworden welke ontwikkeling er heeft plaats gevonden of nog gaat plaats vinden. Aansluitend op de eerder hierover gedane aankondiging in de jaarrekening 2018 wordt in de begroting 2019 (inderdaad) aangekondigd dat de (drie) functionarissen belast met informatiebeveiliging en privacy in 2019 met plannen ter verbetering (zullen) komen.31 In de jaarrekening 2019 vinden we hierover echter niets meer terug. Het is dan ook niet duidelijk of deze plannen er zijn gekomen, laat staan welke aanpak er toe moet leiden dat Berg en Dal voldoet aan de wettelijke eisen.

Uitvoeriger is de toelichting ten aanzien van duurzaamheid. Echter, concreter dan de melding dat alle koelkasten in het gemeentehuis ouder dan vijf jaar in 2019 worden vervangen door A++-versie en een opsomming van mogelijkheden om de energieprestatie van de gemeentewerf te verbeteren wordt het niet.32 2020 In 2020, het laatste door ons onderzochte jaar, zien we in de paragraaf bedrijfsvoering van de begroting, een toename van de (begrote) formatie met 29 fte (naar 217 fte) ten opzichte van de raming in 2019. Deze raming wordt gesteld op 188 fte, overigens 1 fte meer dan het daadwerkelijk opgenomen aantal in de begroting 2019. Als verklaring voor deze enorme toename wordt de omzetting van het aantal inhuurcontracten naar aanstellingen bij de gemeente Berg en Dal aangegeven. Omdat de flexibele schil steeds onderdeel is geweest van de formatieomvang en deze in 2015 circa 15 fte bedroeg wordt het niet duidelijk in hoeverre er nu sprake is geweest van een verschuiving van flexibel naar vast, van inhuur naar vast of een formatie-uitbreiding. Samenvattend kunnen we de personele ontwikkelingen van de formatie die we hebben kunnen achterhalen weergeven in onderstaande grafiek.

29

Jaarrekening 2019, pagina 120 en 121 Jaarrekening 2018, pagina 114 31 Begroting 2019, pagina 145 32 Idem, pagina 147 30

13

In eerdere jaren werd steeds melding gemaakt van (in tijd verschuivende) plannen om de informatiebeveiliging op orde te brengen. In 2019 zouden er plannen verschijnen waarover in de jaarrekening 2019 niets meer werd vernomen. In de begroting 2020 wordt volstaan met de opmerking dat er jaarlijks verantwoording wordt afgelegd, met ingang van 2020 op basis van de BIO.33 De wetgever verplicht het college om (naast de verplichte rapportage aan het rijk) aan de gemeenteraad jaarlijks te verantwoorden over informatiebeveiliging. Op 7 december 2017 wordt de gemeenteraad aan de hand van een presentatie (eenmalig) geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot informatiebeveiliging waarin wordt aangegeven dat deze verantwoording jaarlijks wordt afgelegd via de jaarstukken. In de door ons onderzochte jaarstukken hebben wij een verantwoording zoals door de wetgever bedoeld echter niet aangetroffen, i.c.

de verantwoording over de vraag hoe staat Berg en Dal er voor ten aanzien van de verschillende aspecten? Een mooi voorbeeld van de wijze waarop aan deze verplichting vorm zou kunnen worden gegeven vonden we bij de gemeenten Dordrecht en Goirle.34 In de jaarrekening 2019 en in de raadsinformatiebrief Samenwerking BHBD (B/Raad/19/00914) wordt overigens gemeld dat de (in 2018 gestarte) samenwerking met de gemeenten Beuningen en Heumen (BHBD) op het gebied van Informatiemanagement al is gestopt omdat de ambities van de organisaties op onderwerpen te veel uiteenliepen. Eind 2019 zijn (door het college van B&W) een nieuw privacybeleid en een nieuw informatiebeveiligingsbeleid vastgesteld.35 Daarnaast wordt aangegeven dat de gemeente Berg en Dal bij de herindeling met een organisatiestructuur is gestart die paste bij de doelen van onze organisatie. Er wordt opgemerkt dat ‘onze doe-

33

Begroting 2020, pagina 146 file:///C:/Users/VNLFCL0674/Downloads/E4%20Raadsinformatie%2026%20mei%202020%20ENSIA%202019.pdf (Gemeente Goirle, raadsinformatiebrief ENSIA 2019, 26 mei 2020) file:///C:/Users/VNLFCL0674/Downloads/Voorstel%20Verantwoording%20ENSIA%202019%20-%20Raadsinformatiebrief.pdf (Gemeente Dordrecht, raadsinformatiebrief ENSIA 2019, 25 augustus 2020) 35 Jaarrekening 2019, pagina 175 34

14

len gelijk zijn gebleven’. Echter, van de ambitie om een (in omvang kleinere) flexibele, procesgeoriënteerde regieorganisatie te worden, die die uitvoering zoveel mogelijk op afstand zet, intensievere samenwerking zoekt met andere gemeenten en meer overlaat aan haar inwoners zien we niets terug. Het gaat nu over het leveren van optimale dienstverlening36 aan burgers, het ondersteunen van de ambities van ons bestuur, het zijn van een effectieve en efficiënte organisatie die doel- en resultaatgedreven werkt en veranderingen goed aan kan. Afgezien van de vragen die je hierbij als raad kunt stellen (want wat is ‘optimale dienstverlening aan burgers’?) en opmerkingen dat de organisatie natuurlijk de ambities van het bestuur moet ondersteunen en effectief en efficiënt moet werken, lijkt hier sprake van een impliciete doelverschuiving. Na zes jaar waarin in de begrotingen steeds opnieuw de ambitie van het worden van een regiegemeente werd herhaald, is deze in de begroting 2020 bijvoorbeeld plots verdwenen. Zonder toelichting. Benchmark Berenschot Op 5 oktober 2017 is de gemeenteraad door het college geïnformeerd over de aanpak en uitkomsten van het onderzoek (door Berenschot) naar de omvang en de kosten van de gemeentelijke organisatie, i.c.

over het antwoord op de vraag ‘hoe verhouden de kosten en formatie per taak (primaire proces en overhead) van uw organisatie zich tot die van andere, vergelijkbare gemeenten?’. Hoewel dit over het geheel genomen geen sterk afwijkend beeld ten opzichte van de referentiegemeenten liet zijn vielen met name de (relatief) significant hogere kosten voor Wmo, jeugd, opvang en welzijn en de lagere kosten voor economische zaken, cultuur, groen en sport daarbij op.37 We hebben, voorafgaand aan ons onderzoek, tijdens het startgesprek met de portefeuillehouder en de gemeentesecretaris begrepen dat deze benchmark in 2021 zal worden herhaald. Beleidsindicatoren In de door ons onderzochte documenten zijn de op basis van het BBV verplichte beleidsindicatoren, ten aanzien van de gemeentelijke bedrijfsvoering, opgenomen.

Concrete uitoefening kaderstellende en controlerende rol van de raad De gemeenteraad heeft invulling gegeven aan zijn kaderstellende rol door voorafgaand en bij de start van de nieuwe gemeente aan te geven wat de koers van de organisatie zou moeten zijn. Daarnaast geeft de gemeenteraad invulling aan zijn controlerende taak (mede) door het college te bevragen aan de hand van rapportages en natuurlijk aan de hand van de jaarrekening. Bijzonder in dit verband was overigens onze constatering dat de jaarrekening 2016 door de gemeenteraad is behandeld als een hamerstuk.38 Deze constatering laat overigens onverlet dat er in het presidium of in de carrousel mogelijk technische vragen zijn gesteld.

36

Begroting 2020, pagina’s 141-147 Presentatie Berenschot, Benchmarkuitkomsten Berg en Dal, 5 oktober 2017 38 Agenda gemeenteraad Berg en Dal, 15 juni 2017 37

15

Indien we documenten die betrekking hebben op de financiële kaders buiten beschouwing laten heeft de rekenkamercommissie in de onderzochte periode slechts driemaal een document aangetroffen op de raadsagenda of bij de lijst van ingekomen mededelingen en informatie van B&W betreffende de gemeentelijke bedrijfsvoering. Dit betrof (bij de van B&W ingekomen mededelingen, ter informatie) het Actieplan archief- en informatiebeheer 2016/2017. De tweede keer betrof dit het informatienotitie met betrekking tot inkoop (bij de van B&W ingekomen mededelingen, 16 juni 2016) en de derde keer de informatienota Informatiebeleid 2021 – 2025 (informatie van het college van B&W, d.d. 10 december 2020). De gemeenteraad heeft, voor zover we dat hebben kunnen nagaan, naar aanleiding van de informatie uit de paragraaf bedrijfsvoering of op basis van eigen initiatief, daar ook geen enkele keer naar de stand van zaken gevraagd. Op 16 februari 2017 is de gemeenteraad weliswaar tijdens een thema-avond geïnformeerd over het resultaat gedreven werken, maar we hebben daar geen agenda, documenten of presentaties over aangetroffen. Op 22 juni 2017 vinden we een themabijeenkomst van de gemeenteraad, college, OR en MT.

Omdat we geen agenda of documenten over deze bijeenkomst hebben aangetroffen hebben we ook hier niet kunnen nagaan wat de inhoud of doelstelling van deze bijeenkomst is geweest en of er vervolgafspraken zijn gemaakt. Omdat er niets is vastgelegd of daarna door de gemeenteraad geformaliseerd is het voor niet-aanwezigen achteraf niet na te gaan wat er aan informatie is gedeeld, noch heeft de ‘buitenwereld’ (zoals burgers en media) de gelegenheid om het bestuur te controleren. Twee keer heeft de commissie een amendement aangetroffen. De een gedateerd 14 juli 2016 bij de kadernota, waarmee de raad besluit om geen extra middelen beschikbaar te stellen ten behoeve van de inkoopfunctie. De ander op 2 november 2017 waarbij de raad besluit om de in de begroting opgenomen middelen voor sociale wijkteams slechts eenmalig beschikbaar te stellen in afwachting van onderzoek naar de beste wijze waarop deze taak kan worden ingevuld. Duidelijk is dat een raadsmeerderheid de door het college voorgestelde aanpak wenst bij te stellen en daarvoor het kader bijstelt.

Ontwikkeling van de gemeentelijke bedrijfsvoering Gegeven de aan deze paragraaf -in historisch perspectief- weergegeven bevindingen merken wij op dat er sprake is van een door de raad vastgesteld koersdocument waarin heldere kaders zijn opgenomen. In het verlengde hiervan is het zichtbaar dat het college aan onderdelen hiervan ook zeker invulling tracht te geven. Zo is het inkoopbeleid van de gemeente Berg en Dal zeker gestoeld op de wens van de raad om meer aandacht te geven aan duurzaamheid en lokale ondernemers. De gemeenteraad is hierover ook, door middel van een informatienotitie- geïnformeerd. En dat geldt ook voor de gewenst digitalisering van de dienstverlening. Dat ligt in de praktijk toch echt een stuk anders bij de wens om de organisatie tot ontwikkelen naar een (in omvang kleinere) flexibele, procesgeoriënteerde regieorganisatie die die uitvoering zoveel

16

mogelijk op afstand zet en daarbij meer overlaat aan inwoners. Opvallend in dit verband is dan ook dat deze ambitie -zonder toelichting- in de begroting 2020 plotseling is verdwenen. Jaarlijks dient er aan de gemeenteraad gerapporteerd worden over informatieveiligheid. In de onderzochte periode is een dergelijke rapportage (aan de gemeenteraad) niet aangetroffen. Een regie-organisatie die uitvoerende taken op afstand plaatst zou kleiner (en niet groter) moeten worden. We zien inderdaad een beperkt aantal taken op afstand geplaatst worden. In het geval van de ODRN is dit overigens geen vrije keuze. Maar zelfs wanneer we geen rekening houden met het uitbesteden van deze taak leidt dit niet tot een vermindering van formatie. Ook wordt er in jaarrekeningen gerapporteerd over een flexibel aantal formatieplaatsen zonder precies duidelijk is hoe dit zich verhoudt tot het takenpakket of de vaste formatie. Het is voor de commissie niet navolgbaar wat de ontwikkeling nu precies is, waardoor deze wordt veroorzaakt en hoe het college invulling geeft aan deze door de gemeenteraad vastgestelde wens. De paragraaf bedrijfsvoering biedt daarvoor nauwelijks houvast.

De door ons geïnterviewden bevestigen dat er weliswaar weinig formeel vastgelegde informatie aan de gemeenteraad is aangeboden, maar dat de gemeenteraad daarentegen met regelmaat door het college van B&W, het managementteam en de teamleiders wordt bijgepraat, o.a. in de vorm van ‘benen-op-tafel-gesprekken’. In die gesprekken worden eveneens de belangrijkste ontwikkelingen besproken en de gevolgen voor de gemeentelijke organisatie. Zo is er in de afgelopen jaren gesproken over de behoefte aan (de doorontwikkeling van) projectmatig werken en de veranderende verhouding tussen gemeente en burger (participatienota). Tijdens deze gesprekken is ook gesproken over de doorontwikkeling van de organisatie van een regie-organisatie naar een organisatie die is gestoeld op ‘opgavegericht werken’. De organisatie wordt voortdurend aangepast aan de wensen en behoeften van de gemeenschap. Zoals eerder aangegeven is hierover niets terug te vinden in de onderzochte P&C-documenten of in de gemeenteraad aangeboden informatie, noch heeft de gemeenteraad zich hierover (in formele zin) uitgesproken.

17

Conclusies De gemeente Berg en Dal heeft -voorafgaand aan de herindeling per 2015- een heldere omschreven organisatiekoers uitgezet en bepaald wat voor een organisatie het wil zijn, wat er wat betreft bedrijfsvoering betreft nodig is om de inhoudelijke doelen en ambities te realiseren. De gemeenteraad wordt in de P&C-documenten ‘op de hoogte gehouden’ van de voornemens en de ontwikkelingen. In hoeverre er daadwerkelijk sprake is van voortgang (ten aanzien van de organisatiekoers) is aan de hand daarvan nauwelijks te bepalen. Daarvoor is de informatie te summier en te veel op hoofdlijnen. De ontwikkeling naar een regiegemeente wordt enkel gemotiveerd door activiteiten die in de afgelopen jaren extern zijn ondergebracht. Inmiddels lijkt deze koers naar een regiegemeente in de praktijk te zijn verlaten. In de praktijk lijkt dat vooralsnog voor de gemeenteraad geen aanleiding om daarover vragen te stellen dan wel kaders bij te stellen. De gemeentelijke bedrijfsvoering lijkt, zowel wat betreft de formele kaderstelling als (formele) controle, op relatief grote afstand te staan van de gemeenteraad. Wel wordt de gemeenteraad met enige regelmaat door het college van B&W informeel over de bedrijfsvoering geïnformeerd. Puntsgewijs leidt dit tot de volgende conclusies: 1. Er is sprake van heldere, zij het mogelijk gedateerde, bedrijfsvoeringskaders.

De gemeente Berg en Dal streeft een kleine flexibele regiegemeente na die nauw samenwerking zoekt met andere gemeenten, inzet op digitalisering van de dienstverlening, ruimte laat aan haar inwoners en (zoveel mogelijk) lokaal en duurzaam aanbesteedt en inkoopt; 2. De ontwikkeling van de bedrijfsvoering, zoals die te herleiden is uit de paragraaf bedrijfsvoering, volgt -in ieder geval thematisch- de in 2013 vastgestelde kaders; 3. De informatie in de paragraaf bedrijfsvoering is erg globaal, summier en erg procesmatig; 4. De wat bedrijfsvoering betreft in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) verplicht voorgeschreven indicatoren zijn in alle onderzochte documenten opgenomen; 5. De door de gemeenteraad vastgestelde ambitie om zich te ontwikkelen naar een regiegemeente is tijdens de onderzochte periode (geleidelijk) verdwenen; 6. De ontwikkeling van de personele formatie -door de jaren heen- is op basis van de informatie in de kadernota’s, begroting en jaarstukken niet herleidbaar; 7. Het is vastgestelde aanbestedings- en inkoopbeleid voldoet aan de door de raad vastgestelde kaders met betrekking tot verduurzaming en lokale inkoop; 8. Het is niet duidelijk of en in welke mate de gemeente Berg en Dal voldoet aan de (wettelijk) te stellen eisen met betrekking tot informatieveiligheid; 9.

De gemeenteraad ontvangt zeer weinig (schriftelijke) informatie over de bedrijfsvoering. Anderzijds wordt er door de gemeenteraad nauwelijks aandacht geschonken aan (de ontwikkeling van de of de prestaties van) de gemeentelijke organisatie i.c. de gemeentelijke bedrijfsvoering; 10. De gemeenteraad door het college van B&W met enige regelmaat geïnformeerd tijdens informele (informatieve) bijeenkomsten. Dat is echter voor niet-raadsleden, nieuwe raadsleden, inwoners of media niet navolgbaar.

18

Aanbevelingen Op basis van de hiervoor opgenomen conclusies volgen, puntsgewijs, de volgende aanbevelingen. Indien een conclusie daartoe geen aanleiding geeft dan hebben wij dit vermeld. 1. Actualiseer de bedrijfsvoeringskaders en laat deze vastleggen in een uitgebreide paragraaf bedrijfsvoering of een separate Nota bedrijfsvoering; 2. Geen aanbeveling 3. Geef als gemeenteraad concreet aan welke informatie u, op welke wijze beschreven, opgenomen wenst te zien in de paragraaf bedrijfsvoering. Laat u in ieder geval informeren aan de hand van de door u zelf bepaalde kaders; 4. Geen aanbeveling 5. Bepaal concreet wat u als gemeenteraad echt voor ambities heeft met uw organisatie en zie toe op de ontwikkeling; 6. Laat -gemotiveerd- en onderbouwd met besluiten meerjarig de ontwikkeling van de brutoen netto-formatieomvang en bezetting in beeld brengen, dat wel zeggen het totaal aan formatie en het totaal aan formatie inclusief afgestoten en nieuwe taken in fte’s en in € en inclusief de externe inhuur en zorg ervoor dat de gemeenteraad de ontwikkeling jaarlijks kan volgen; 7. Geen aanbeveling. 8. Laat u jaarlijks (schriftelijk) informeren over de stand van zaken met betrekking tot (het voldoen aan de stellen eisen wat betreft) informatieveiligheid; 9.

Ben u bewust van uw rol, bepaal (nadrukkelijker dan nu het geval is) uw behoefte aan informatie en verantwoording en geef hier voldoende aandacht aan; 10. Behoud de informele (informatieve)sessies, maar deze moeten wel het karakter blijven behouden van informele (informatieve)sessies zonder dat deze opgaan in politieke beraadslagingen. Leg omwille van de navolgbaarheid der dingen zaken vast en neem expliciete besluiten ten aanzien van aanpassingen aan het kader.

19

Documentatie Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, 17 januari 2003, geactualiseerd 1 juli 2019. Besluit van 17 januari 2003, houdende de voorschriften voor de begrotings- en verantwoordingsdocumen-ten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten), artikelsgewijze toelichting. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Handreiking Paragraaf Bedrijfsvoering voor Raadsleden, juli 2007 Herindelingsadvies gemeenten Millingen aan de Rijn, Ubbergen en Groesbeek, 2012 Besturingsfilosofie en hoofdstructuur Millingen aan de Rijn, Ubbergen en Groesbeek. 28 februari 2013 Informatienotitie met betrekking tot inkoop (Van B&W ingekomen mededelingen, 16 juni 2016) Inkoopbeleid en -voorwaarden, 2016 Actieplan archief- en informatiebeheer 2016-2017 Regeling beleidsindicatoren gemeenten, 24 maart 2016 Presentatie Berenschot, Benchmarkuitkomsten Berg en Dal, 5 oktober 2017 Informatienota Informatiebeleid 2021 - 2025 (Informatie van het college van B&W, d.d. 10 december 2020).

Besluit op de organisatie van de gemeente Berg en Dal (Organisatiebesluit 2021), 15 december 2020 Vastgestelde kadernota’s en/of voorjaarsnota’s en begrotingen 2015 t/m 2021, inclusief begrotingswijzigingen en bij de afzonderlijke begrotingsbehandelingen aangenomen moties en amendementen Vastgestelde jaarrekeningen 2015 t/m 2020

Interviews Mark Slinkman, burgemeester en portefeuillehouder bedrijfsvoering Edwin van der Velde, algemeen directeur/ gemeentesecretaris Denia Pricken, MT-lid, opgavemanager Carlo Bisselink, interim-teamleider financieel beleid, -beheer en juridische zaken

20

Bijlage 1: Bestuurlijke reactie college van burgemeester en wethouders Onderwerp: Reactie collegerapport Bedrijfsvoering rekenkamercommissie Geachte heer of mevrouw, Op 3 juli 2021 hebben wij uw rapport “Bedrijfsvoering in beeld” ontvangen. U vraagt in de begeleidende brief van dat rapport om een bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders. Op de eerste plaats willen we u bedanken voor het heldere en uitgebreide rapport dat u als rekenkamercommissie van de gemeenteraad van de gemeente Berg en Dal heeft opgesteld. Het college van Berg en Dal kan zich vinden in de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie die in het rapport zijn samengevat bij het onderdeel conclusies en aanbevelingen. We merken hierbij op dat de meeste aanbevelingen aan de gemeenteraad zelf zijn gericht. We willen voorstellen om in de begroting 2023 de paragraaf bedrijfsvoering te verbeteren. We gaan als college graag met de raad in gesprek gaan over de aanbevelingen die in het rapport staan. Onlangs is ook een nieuwe notitie van de commissie Bbv (Besluit Begroting en verantwoording) verschenen. Dit is de notitie Paragraaf Bedrijfsvoering van augustus 2021. Deze notitie onderstreept het belang van de paragraaf bedrijfsvoering voor gemeentes. Bij het verbeteren van de paragraaf bedrijfsvoering nemen we ook de uitspraken en aanbevelingen uit deze notitie mee.

Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Berg en Dal, De secretaris

De burgemeester

E.W.J. van der Velde

Mr. M. Slinkman

21

Bijlage 2: Nawoord rekenkamercommissie Geachte heer of mevrouw,

De rekenkamercommissie is blij met de bijzonder positieve respons van het college op ons onderzoek. Het college stelt voor om samen met de raad te kijken naar de invulling van de paragraaf bedrijfsvoering in de begroting 2023 en daarbij te betrekken ons rapport en de recente notitie van de commissie Bbv over dit onderwerp. Wij denken dat dit een goede aanpak is, waarbij de raad kan kiezen welke elementen in de paragraaf terug moeten komen en op welke wijze. Voorbeelden, goede en minder goede, van andere gemeenten helpen bij deze keuzes. Uiteindelijk doel is meer zicht op de bedrijfsvoering voor de raad en meer aandacht voor de ontwikkelingen en prestaties van de organisatie. Alleen dan is de raad in staat zijn kaderstellende en controlerende rol op dit terrein adequaat in te vullen.

Hoogachtend,

William van Deursen Voorzitter rekenkamercommissie Berg en Dal

22

Bijlage 3: Resultaten enquête gemeenteraadsleden Te weinig raadsleden hebben meegedaan aan de enquête om hieruit expliciete conclusies te trekken. Het onderwerp leeft blijkbaar nog onvoldoende in de gemeente Berg en Dal.

23