Nota van Uitgangspunten Omgevingswet

Nota van Uitgangspunten Omgevingswet Gemeenteraad aan het stuur!

Gemeente Bergen (L.) 23 maart 2021

Totstandkoming en leeswijzer De Gemeente Bergen zoekt naar de invulling van de gemeentelijke rol en de (bestuurlijke) kaders die de Omgevingswet vraagt van gemeenten. Er zijn hierbij veel “knoppen” om aan te draaien. En de eerste stappen zijn op dit gebied al gezet. De gemeenteraad heeft begin 2020 aangegeven behoefte te hebben aan een verdiepingsslag. Hier is invulling aan gegeven door het bureau P2 de opdracht te geven. Het gewenste resultaat is een Nota van Uitgangspunten die invulling geeft aan de kaders die de gemeente stelt. Het afgelopen jaar zijn gesprekken gevoerd met een afvaardiging van de ambtelijke organisatie, het college en een afvaardiging van de gemeenteraad over de Omgevingswet. Hierbij is gebruik gemaakt van het keuzepaneel Omgevingswet van de VNG: een dialoogmodel voor de keuzemogelijkheden en bestuurlijke ruimte binnen de Omgevingswet. Het doel was om te komen tot richtinggevende uitspraken die als leidraad dienen voor de verdere uitwerking van Omgevingswet-gerelateerde producten en concepten. Denk daarbij aan het adviesrecht, participatie, het Omgevingsplan, etc. Deze producten en concepten dienen bij de concrete uitwerking hiervan nog wel inhoudelijk verder te worden uitgewerkt. Deze nota dient daarbij als leidraad en kapstok. De thema’s die in deze Nota van Uitgangspunten besproken worden, zijn: 1. De sturingsfilosofie van gemeente Bergen 2.

Omgaan met kaders 3. Verhouding college en raad 4. Ingrijpen op ontwikkelingen 5. Participatie

1

Ad 1. De sturingsfilosofie van gemeente Bergen De sturingsfilosofie is besproken aan de hand van twee uiterste vormen: een faciliterende stijl aan de ene kant en een sturende stijl aan de andere kant van het spectrum. De sturingsfilosofie zegt wat over hoe je je als gemeente verhoudt tot de samenleving, welke rol je daarin neemt en wat de rol van de ‘markt’ is. Geef je veel ruimte aan de markt, dan past een faciliterende stijl het best. Wanneer de gemeente zelf meer in de lead wil zijn, dan past een sturende stijl beter. Het beeld dat op dit thema ontstaat is dat: > De gemeente graag regie blijft houden op ontwikkelingen – een meer sturende stijl hanteren op wat er moet gebeuren. > De gemeente daarin op veel thema’s wel ruimte ziet voor samenwerking met de markt – een meer faciliterende stijl hanteert op hoe dat moet gebeuren. Dit vraagt: > Een duidelijke visie, ambitie en doelstellingen op ontwikkelingen binnen gemeente Bergen. De inmiddels vastgestelde Omgevingsvisie is hierbij een goede leidraad. Bij de introductie van de Omgevingswet (naar verwachting per 1-1-2022) is het raadzaam in datzelfde jaar ervaringen op te doen of de Omgevingsvisie voldoende richting geeft op doelstellingenniveau. > Een dienstverleningsconcept dat enerzijds proactief marktpartijen betrekt om op de gewenste ontwikkelingen aan te haken.

Anderzijds moet het dienstverleningsconcept ruimte bieden aan de ‘markt’ over hoe zij dat willen doen. Werkprocessen, houding en gedrag moeten gericht zijn op transparantie en samenwerking, zowel extern als intern. Ad 2. Omgaan met kaders De sturingsfilosofie geeft richting aan de decentrale kaders die de gemeente stelt. Deze kaders landen in het Omgevingsplan als (decentrale) regelgeving. Ook dit thema is besproken aan de hand van twee uitersten: een ruim kader met globale regels aan de ene kant en een strak gedefinieerd kader met gedetailleerde regelgeving aan de andere kant van het spectrum. Een van de ambities van de Omgevingswet is om te dereguleren en daarbij past een ruimer kader: minder regels en meer ruimte voor ontwikkeling. Dit is echter een decentrale bestuurlijke keuze om te maken. Het beeld dat bij dit thema ontstaat is dat: > De gemeente in de regelgeving ruimte wil bieden aan verfrissende ideeën – we zetten een wat ruimer kader neer. > Dat kwaliteit van ontwikkelingen (bv. hoe iets eruit komt te zien) heel belangrijk is en in de regelgeving moeten daarom duidelijke kwaliteitscriteria opgenomen worden. > Initiatieven in sommige gebieden wel passen en in andere niet – een gebiedsgerichte aanpak van het Omgevingsplan is aan te raden. Dit vraagt: > Een gebiedsgericht Omgevingsplan waarin functies aan gebieden worden gekoppeld.

> Een heldere beschrijving van minimale kwaliteitscriteria om aan die functies te koppelen. De omgevingswaarden spelen hierbij een belangrijke rol.

2

>

Een dienstverleningsconcept waarin de gemeente en initiatiefnemer met elkaar in dialoog gaan en actief de samenwerking opzoeken, gericht op het mogelijk maken van initiatieven. Per initiatief wordt de gewenste kwaliteit van de opgave met de initiatiefnemer besproken. De minimale kwaliteitscriteria gelden daarbij als ondergrens.

Ad 3: Verhouding college en raad Onder de Omgevingswet blijven de rollen van het college en de raad op hoofdlijnen hetzelfde. De bijbehorende instrumenten veranderen wel. Kort gezegd komt het neer op: > De raad gaat over het beleid met als instrumenten de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan > Het college gaat over de uitvoering met als instrumenten programma’s en vergunningen Het is zaak om hierbij onderling afspraken te maken over hoe college en raad met elkaar omgaan. Dit is met de raad besproken aan de hand van het instrument programma’s. Programma’s zijn een instrument van het college en geven een concrete invulling aan de door de raad in de Omgevingsvisie gestelde doelen. Formeel heeft de raad dus geen inspraak in hoe de doelen gerealiseerd gaan worden. Wel kunnen ze via de budgettering duidelijk maken dat zij het wel of niet eens zijn, bijvoorbeeld door geen geld beschikbaar te stellen voor een (deel van een) programma. Maar in welke mate kan de raad door het college aan de voorkant meegenomen worden in de plannen en is dat wenselijk? Het beeld dat bij dit thema ontstaat is dat: > De raad aan de voorkant SMART doelen moet formuleren op basis waarvan de programma’s meetbaar worden. Ook aan de voorkant worden kritische aspecten binnen een programma benoemd, waaraan in de periodieke rapportage specifieke aandacht wordt besteed.

> De raad aan de voorkant graag meedenkt over wat er in een programma wordt opgenomen. Dit kan in de vorm van een brainstorm waaraan een afvaardiging van elke fractie meedoet. Het gaat hier om het informeel samenspel tussen raad, college en ambtelijke specialisten. > De controlerende rol van de raad een sterk accent krijgt. Periodieke rapportages om effecten te monitoren zijn essentieel. De frequentie hiervan is afhankelijk van het tempo, de omvang en de impact van het betreffende programma. Dit vraagt: > Een professioneel handelingsrepertoire voor het werken met programma’s ten aanzien van: > Het definiëren van SMART doelstellingen > Het vertalen van deze doelstellingen in een passende mix van activiteiten > Het sturen op het effect van activiteiten op de te behalen doelstellingen > Het transparant rapporteren van de voortgang > Per programma een nieuwe afspraak over de frequentie van rapporteren en op welke punten er gerapporteerd moet worden. > Een samenwerking tussen raad, college en ambtelijke organisatie, waarbij naast het formele traject aan de voorkant ook informeel advies door de raad gegeven kan worden. Een benaderbare en transparante opstelling is noodzakelijk. Ad 4: Ingrijpen op ontwikkelingen De raad gaat over het beleid, het college over de uitvoering.

Onder de huidige regelgeving biedt de Verklaring van geen bedenkingen een vangnet waarmee de raad ook inspraak heeft op de uitvoering.

3

Deze Verklaring van geen bedenkingen vervalt onder de Omgevingswet. Hiervoor in de plaats komt het Adviesrecht. Het Adviesrecht vraagt van de gemeenteraad om aan de voorkant (per 01-01-2022) thema’s te benoemen waarover zij wil adviseren, mocht hier een vergunningaanvraag voor binnen komen. Daarbij is het uitgangspunt dat wanneer een thema niet benoemd is, de raad ook geen recht heeft om advies te geven. Aan de andere kant: hoe meer thema’s er benoemd worden, hoe groter de ‘workload’ voor de raad wordt. Het advies is niet bindend, maar wel zeer zwaarwegend. Het college kan dit advies dus niet zomaar naast zich neerleggen en kan dit alleen met nauwkeurige argumentatie doen. Het is dus zaak om thema’s te benoemen waarover de raad haar Adviesrecht wil kunnen inzetten. Het beeld dat bij dit thema ontstaat is dat: > Het adviesrecht is een abstract thema en het is lastig om op voorhand: > De juiste thema’s te benoemen > De juiste balans te vinden tussen benoemde en onbenoemde onderwerpen met het oog op de ‘workload’ voor raadsleden > Onvoorziene situaties te voorzien > Als input kunnen notoire ‘hete hangijzers’ zoals huisvesting arbeidsmigranten, energielandschappen en intensieve veehouderij benoemd worden. Ook onderwerpen uit de kadernota kunnen bekeken worden.

> Naast een aantal inhoudelijke thema’s kan ook een aantal criteria benoemd worden die bepalend zijn of de raad het Adviesrecht wil gebruiken. Criteria kunnen zijn: > De aard en omvang van een initiatief > De impact van een initiatief op de omgeving > De bijdrage van het initiatief aan het realiseren van de ambities in de Omgevingsvisie > Eventuele hinder voor de omgeving na realisatie > Bergen is een kleine gemeente en consultatie van de raad is eigenlijk altijd mogelijk. Dit zou het vangnet kunnen vormen wanneer een thema niet benoemd is voor het Adviesrecht, maar waarop de raad wel inspraak wil. > Een evaluatieperiode van (bijvoorbeeld) een jaar is wenselijk: een jaar ervaren hoe het in de praktijk gaat en bijstellen naar bevind van zaken. Belangrijk is wel om in het oog te houden dat de gemeente een betrouwbare overheid wil zijn, dus een 180 graden andere invulling van het adviesrecht na een jaar is onwenselijk. Dit vraagt: > Een voorzet van concrete thema’s o.b.v. de kadernota, aangevuld met ‘hete hangijzers’ en enkele criteria waarop de raad kan reageren. Een voorbeeld vanuit een andere gemeente is ook een praktische manier om hiermee om te gaan. > Een evaluatiemethode om na een jaar bij te sturen. > Ten aanzien van consultatie bij een niet benoemd thema is het samenspel tussen college en raad essentieel.

Politieke sensitiviteit is daarbij van belang, evenals een open en toegankelijke houding. Ad 5. Participatie

4

Participatie is een van de pijlers onder de Omgevingswet. Het in een vroeg stadium betrekken van de omgeving levert niet alleen minder bezwaren achteraf op, maar ook een beter resultaat, doordat aan draagvlak is gebouwd. Participatie is verplicht wanneer de gemeente zelf start met een opgave. Bij een initiatief van anderen ontstaat een keuze voor de gemeente: hoe verplichtend wil de gemeente omgaan met participatie door initiatiefnemers? Ook vraagt de Omgevingswet een participatiebeleid van gemeenten. Dit thema is in de raad niet expliciet behandeld. Wel is hier over gesproken met het college en de ambtelijke organisatie. Het beeld dat bij dit thema ontstaat is dat: > Bij gemeente Bergen loopt al een werkgroep op het thema Participatie om te komen tot beleid. Het is wenselijk dat deze werkgroep het thema Participatie vanuit het perspectief van de Omgevingswet vormgeeft. > Verplichte participatie bij binnenplanse activiteiten niet wenselijk is. Participatie wordt wel sterk aangeraden en de gemeente kan voorbeelden aandragen bij de initiatiefnemer over hoe dit georganiseerd kan worden. De gemeente mag niet in regels voorschrijven hoe participatie opgepakt moet worden. Het ontbreken van participatie is overigens geen grond om een vergunning te weigeren. > Verplichte participatie bij buitenplanse activiteiten wenselijk is wanneer er aan een aantal criteria voldaan wordt.

Dit kunnen dezelfde criteria zijn als die bij het adviesrecht benoemd zijn: > De aard en omvang van een initiatief > De impact van een initiatief op de omgeving > De bijdrage van het initiatief aan het realiseren van de ambities in de Omgevingsvisie > Eventuele hinder voor de omgeving na realisatie Dit vraagt: > Een update van de werkgroep Participatie over de stand van zaken. > Een toets op het voldoen aan de eisen die de Omgevingswet stelt aan participatie. > Een bestuurlijke keuze ten aanzien van het verplichtende karakter van participatie als onderdeel van het werken aan opgaven.

5

Conclusie Met voornoemde richtinggevende uitspraken wordt bij het opstellen van diverse producten waar de Gemeenteraad een rol in heeft rekening gehouden. Hieronder wordt een indicatie gegeven van de stukken die de gemeenteraad kan verwachten. Besluitvorming in 2021 door de raad 2021

Besluit

1

Nota van Uitgangspunten

Raad

2

Besluit over integratie regels vanuit verordeningen & aanpassing Raad van diverse verordeningen

3

Aanpassen legesmodel (inclusief verordening)

Raad

4

Besluit adviesrecht op buitenplanse activiteiten bij vergunningverlening (nu Verklaring van geen bedenkingen)

Raad

5

Instellen van een adviescommissie die in ieder geval de taak heeft te adviseren over aanvragen van een omgevingsvergunning voor een rijksmonument (nu het Gelders Genootschap)

Raad

6

Aanwijzen gevallen van buitenplanse omgevingsplan activiteiten, waarvoor participatie verplicht wordt gesteld

Raad

7

Besluitvorming over omgang met regels uit de bruidsschat1

Raad

1

Onder de Omgevingswet verhuist een aantal regels van het Rijk naar gemeenten en waterschappen. Het Rijk zorgt er met het Invoeringsbesluit voor dat deze regels automatisch in het omgevingsplan of de waterschapsverordening komen. Dit heet ook wel de 'bruidsschat'.

6