CONCEPT NOORD-LIMBURG uitvoerend kader toezien, toezicht & handhaving

Uitvoerend kader toezien, toezicht & handhaving Wmo en Jeugdwet Noord- Limburg 2026-2028

Inhoud 1.

Inleiding ....................................................................................................................... 1

2.

Wettelijke kaders .......................................................................................................... 1

3.

4.

2.1.

Proportionaliteit en subsidiariteit ............................................................................. 1

2.2.

Openbaarmaking van onderzoeksrapporten .............................................................. 2

Kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht Wmo en Jeugdwet .................................................. 4 3.1.

Vormen van toezicht .............................................................................................. 4

3.2.

De 7 basisprincipes van toezicht............................................................................... 7

3.3.

Cirkel van Naleving................................................................................................. 8

3.4.

Kwaliteitstoezicht Wmo ........................................................................................ 10

3.5.

Kwaliteitstoezicht Jeugdwet .................................................................................. 11

3.6.

Rechtmatigheidstoezicht Wmo en Jeugdwet ............................................................ 11

3.7.

Zorgcriminaliteit .................................................................................................. 12

3.8.

Algemeen controleplan ........................................................................................ 12

Rol en werkwijze toezichthouder ................................................................................... 12 4.1.

De werkwijze van de toezichthouder ...................................................................... 13

4.2.

Het toezichtsproces ............................................................................................. 14

5. Handhaving ................................................................................................................... 17 5.1.

Uitgangspunten handhaven .................................................................................. 17

5.2.

Proces besluitvorming bij handhaving ..................................................................... 17

5.3.

Handhavingsmaatregelen en -instrumenten ............................................................ 18

6. Samenwerking interne en externe partners ....................................................................... 19 6.1.

Sluitende samenwerking bij het toezien .................................................................. 19

6.2.

Regionaal contractmanagement ............................................................................ 20

6.3.

Bibob ................................................................................................................. 21

7. Specifieke doelen voor uitvoeringsplan ............................................................................. 22 7.1.

Aandachtsfunctionaris toezien, toezicht en handhaving ............................................ 22

7.2.

Regionale afstemming van verordeningen en beleidsregels ....................................... 23

7.3.

Openbaarmaking onderzoeksrapporten .................................................................. 23

7.4.

Doorvertaling aanbevelingen uit RIEC- en rekenkameronderzoeken ............................ 23

8. Monitoring en evaluatie .................................................................................................. 25

8.1.

Jaarverantwoording ............................................................................................. 25

8.2.

Lerende aanpak ................................................................................................... 25

Bijlagen ............................................................................................................................ 27 Bijlage 1. Definities centrale begrippen ............................................................................. 27 Bijlage 2. Toetsingskader Noord-Limburg- september 2024 .................................................. 30 Bijlage 3. Schema partners en verantwoordelijkheden ......................................................... 44 Bijlage 4. Overzicht bevoegdheden ................................................................................... 45 Bijlage 5. Interventiematrix.............................................................................................. 46

1. Inleiding Sinds de decentralisatie in 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor passende ondersteuning op grond van de Wmo 2015 (Wmo) en de Jeugdwet. Zij moeten zorgen voor kwalitatieve en rechtmatige voorzieningen en toezien op een doelmatige inzet van middelen. De veertien gemeenten (Venlo, Gennep, Peel en Maas, Horst aan de Maas, Beesel, Bergen, Venray, Echt-Susteren, Leudal, Maasgouw, Nederweert, Roerdalen, Roermond en Weert) in Noord- en Midden‑Limburg werken hierbij samen. Door de schaalgrootte en de overlap in aanbieders is gekozen voor een gezamenlijke organisatie van het toezicht op de Wmo en Jeugdwet. Dit is onder gebracht bij de Modulaire gemeenschappelijke regeling sociaal domein LimburgNoord (MGR). De Wmo bepaalt dat gemeenten toezicht moeten houden op de kwaliteit en de rechtmatigheid van de geboden ondersteuning. De Jeugdwet heeft de Inspectie voor Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) aangewezen voor het houden van toezicht op de kwaliteit van jeugdhulp. Er is geen verplichting opgenomen in de Jeugdwet om voor het rechtmatigheidstoezicht een toezichthouder aan te wijzen. De vierteen gemeenten hebben voor zowel de Wmo als de Jeugdwet toezichthouders rechtmatigheid aangewezen. Dit uitvoerend kader sluit aan op het beleidsplan Toezien, Toezicht en Handhaving Wmo en Jeugdwet.

De gemeenteraden van de 14 deelnemende gemeenten hebben het voorgenoemde beleidsplan vastgesteld, waarin visie, uitgangspunten, doelen, reikwijdte en de zeven basisprincipes voor toezicht zijn vastgelegd. Deze vormen de basis voor het borgen van kwaliteit en rechtmatigheid. Met dit uitvoeringskader geven de veertien gemeenten richting aan de wijze waarop zij toezicht en handhaving uitvoeren en hoe deze de komende jaren verder worden vormgegeven. Hierin wordt beschreven hoe we het toezicht binnen de regio willen positioneren en verder professionaliseren, en bieden duidelijke richtlijnen voor toezichthouders en betrokken afdelingen. Tot slot worden de doelen en prioriteiten tot eind 2028 geschetst, zodat gezamenlijk wordt gewerkt aan toekomstbestendig en effectief toezicht en handhaving.

2. Wettelijke kaders 2.1.

Proportionaliteit en subsidiariteit

Binnen het toezicht en de handhaving van de Wmo en de Jeugdwet gelden de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit als belangrijke juridische en ethische uitgangspunten. Proportionaliteit betekent dat maatregelen welke het college van Burgemeester en Wethouders (college) neemt in verhouding moeten staan tot de aard en ernst van de overtreding. De in te zetten interventie mag niet zwaarder zijn dan noodzakelijk is om naleving van de wet te realiseren. Hierbij wordt steeds afgewogen welke maatregel passend is, van het geven van informatie en adviezen tot bijvoorbeeld privaatrechtelijke maatregelen. Subsidiariteit houdt in dat het college kiest voor de minst ingrijpende maatregel die het gewenste effect kan bereiken. Pas wanneer lichtere interventies onvoldoende zijn, kan worden opgeschaald naar zwaardere vormen van toezicht of handhaving. Dit past bij het brede karakter van de Wmo en de Jeugdwet, waar samenwerking, herstel en verbeteren van kwaliteit voorop staan, en waarbij het college er in de basis van uitgaat dat betrokkenen naar eer en

1

geweten handelen. Het uitgangspunt daarbij is dat toezicht terughoudend is waar het kan en stevig waar het moet. Oftewel waar nodig is zullen we ook moeten handhaven. Door deze beginselen consequent toe te passen, waarborgt het college een zorgvuldige, evenwichtige en transparante uitvoering van toezicht en handhaving die recht doet aan inwoners, aanbieders en professionals.

2.2.

Openbaarmaking van onderzoeksrapporten

De Wmo en de Jeugdwet verplichten het college – en waar het gaat om kwaliteit van jeugdhulp de IGJ – om onderzoek te doen naar de kwaliteit en rechtmatigheid van geleverde ondersteuning. Beide wetten bevatten echter geen bepalingen over de openbaarmaking van toezichtinformatie. De wijze waarop onderzoeksrapporten worden gepubliceerd, volgt de kaders van: • de Wet open overheid (Woo) De Woo vormt de primaire basis voor openbaarmaking van toezichtrapporten. Uitgangspunt is dat overheidsinformatie in beginsel openbaar is, met enkele uitzonderingsgronden (artikel 5 Woo). Actieve openbaarmaking van toezichtrapporten is op dit moment niet verplicht op grond van de Woo. Op grond van hoofdstuk 4 Woo kan informatie op verzoek openbaar worden gemaakt. Het verzoek moet dan getoetst worden aan de uitzonderingsbepalingen van hoofdstuk 5 van de Woo. Derdebelanghebbenden moeten bovendien voorafgaand aan besluitvorming een zienswijze kunnen indienen tegen geheel of gedeeltelijke openbaarmaking. Bij toezichtonderzoeken naar kwaliteit en/of rechtmatigheid in het sociaal domein wordt zo nodig gedeeltelijk openbaar gemaakt door anonimisering en/of het weglaten (lakken) van passages, met name ter bescherming van privacy, het toezichtbelang en bedrijfsgevoelige informatie. Openbaar gemaakte informatie dient actueel en nauwkeurig te zijn.

• de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (Algemene wet bestuursrecht) Het toezenden van een onderzoeksrapport aan een belanghebbende kwalificeert op zichzelf niet als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een dergelijk rapport is immers niet gericht op rechtsgevolg en bevat uitsluitend feitelijke bevindingen, conclusies en eventuele aanbevelingen. Pas eventuele opvolgende besluiten – zoals een sanctie- of herstelbesluit – vallen onder de Awb en staan open voor bezwaar en beroep. Bij zowel de totstandkoming van het onderzoeksrapport als bij eventuele verdere besluitvorming dienen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur onverkort te worden nageleefd. Dit omvat onder meer: - Zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb) Het bestuursorgaan moet een besluit zorgvuldig voorbereiden en alle relevante feiten en belangen inventariseren. - Fair play / onpartijdigheidsbeginsel (art. 2:4 Awb) Het bestuursorgaan moet zonder vooringenomenheid handelen en belanghebbenden eerlijk behandelen. - Verbod van détournement de pouvoir (art. 3:3 Awb) De bevoegdheid mag uitsluitend worden gebruikt voor het doel waarvoor zij is verleend; misbruik van bevoegdheid is niet toegestaan.

2

-

•

Motiveringsbeginsel (art. 3:46 Awb) Een besluit moet berusten op een deugdelijke en inzichtelijke motivering. Daarnaast spelen het vertrouwensbeginsel en andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke rol. De toezichthouder dient gerechtvaardigde verwachtingen van belanghebbenden te respecteren en moet het proces zorgvuldig vormgeven. Dat betekent onder meer dat (derde)belanghebbenden tijdig worden geïnformeerd over het voornemen tot openbaarmaking en dat zij in de gelegenheid worden gesteld een zienswijze naar voren te brengen, conform artikel 4:8 Awb. de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) De AVG vereist zorgvuldige verwerking van persoonsgegevens. Persoonsgegevens mogen alleen worden verwerkt indien dit strikt noodzakelijk is; bedrijfsnamen en andere openbare gegevens mogen in de regel worden opgenomen. Ook de gegevens van de aanbieder moeten zorgvuldig worden behandeld.

Daarnaast wordt, waar relevant, rekening gehouden met bestaande jurisprudentie over de openbaarmaking van toezicht- en onderzoeksgegevens. De hoofdregel is dat gemeenten openbaarmaking bevorderen, tenzij er wettelijke redenen zijn om dit (deels) niet te doen zoals: • bescherming van persoonsgegevens van cliënten, medewerkers of derden • concurrentiegevoelige informatie van aanbieders • situaties waarin openbaarmaking de veiligheid of privacy van betrokkenen kan schaden • lopende toezichtonderzoeken die door publicatie kunnen worden beïnvloed Het college verwijdert de informatie als het besluit tot openbaarmaking wordt ingetrokken en deze intrekking onherroepelijk is geworden. Tijdens de looptijd van dit uitvoerend kader wordt gewerkt aan de positionering en professionalisering van het toezicht. Eén van de doelen (paragraaf 7.3) is het onderzoeken naar de mogelijkheden om rapporten (deels) te publiceren. Een belangrijke kanttekening is dat toezichtsrapporten niet openbaar worden gemaakt als het een onderzoek betreft dat gericht is op of te herleiden naar een individu, zoals bijvoorbeeld een onderzoek naar aanleiding van een calamiteit of een geweldsincident. Ook worden rapporten over pgb in principe niet openbaar gemaakt in verband met de herleidbaarheid.

Binnen de kaders van het beleidsplan en dit uitvoerend kader stellen de toezichthouders een werkplan en jaarverantwoording op, zie hiervoor paragraaf 4.1. Ook deze zullen op termijn openbaar worden gemaakt. Net als de (globale) werkwijze van toezicht en het toetsingskader. Het toetsingskader wordt (in regionale afstemming) vastgesteld door het college. Bij het uitoefenen van toezicht is een rechtmatige gegevensverwerking een belangrijke voorwaarde. Controles en (fraude)onderzoeken hebben veelal betrekking op persoonsgegevens (NAW-gegevens van cliënten en indien/voor zover het toezicht dit vereist ook (persoons)gegevens van derden) en bij Wmo ook

3

op gezondheidsgegevens. Verwerking van gegevens vindt plaats op grond van hoofdstuk 5 en 6 van de Wmo 2015, hoofdstuk 7 van de Jeugdwet en artikel 5.16 en 5.17 van de Algemene wet bestuursrecht en eventueel aanvullende bepalingen in de lokale verordeningen van de gemeenten. De verwerking van persoonsgegevens moet in overeenstemming zijn met de geldende wet- en regelgeving en uitsluitend gegevens die noodzakelijk zijn voor het te behalen doel worden verwerkt.

3. Kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht Wmo en Jeugdwet In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op hoe het kwaliteits- en rechtmatigheidstoezicht binnen de Wmo en Jeugdwet er in Noord- en Midden-Limburg uitziet. Daarbij wordt gestart met de verschillende vormen van toezicht en de zeven basisprincipes die hieraan ten grondslag liggen. Hierna wordt de Cirkel van Naleving toegelicht, zodat de stappen in het proces van toezicht en handhaving helder worden. Geëindigd wordt met een korte beschrijving van het kwaliteits- en rechtsmatigheidstoezicht binnen de Wmo en Jeugdwet.

3.1.

Vormen van toezicht

De vormen van toezicht zijn in het beleidsplan al kort uitgelegd. In dit uitvoerend kader wordt toelichting gegeven over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan iedere vorm van toezicht. In de begrippenlijst (bijlage 1) wordt de betekenis van iedere vorm van toezicht nog kort uitgelegd.

Figuur 1 Vormen van toezicht

Het is van belang dat er zowel proactieve als reactieve vormen van toezicht plaatsvinden. Beide vormen hebben hun meerwaarde. Toezichtonderzoek, dat plaatsvindt naar aanleiding van signalen, is altijd reactief. Bij reactief toezicht wordt onderscheid gemaakt tussen signaalgestuurd toezicht en toezicht op calamiteiten en geweldsincidenten. Proactief toezicht kan zowel preventief als themagericht toezicht zijn. Proactief toezicht helpt om eventuele tekortkomingen in een vroeg stadium te signaleren en een breed beeld te krijgen van het totale zorgaanbod in de regio. Reactief toezicht kan voor de toezichthouder ook aanleiding zijn om een bepaald thema in het werkplan op te nemen en vervolgens breder en proactief te onderzoeken. Op deze manier hangen beide vormen van toezicht met elkaar samen en versterken zij elkaar.

4

Preventief toezicht Preventief toezicht richt zich op inzet aan de voorkant, waarbij vroegtijdig kan worden gesignaleerd, beoordeeld en eventueel bijgestuurd. Preventief toezicht voert de toezichthouder op meerdere wijzen uit, zoals: een locatiebezoek en/of kennismaking bij een (nieuwe) aanbieder, , het informeren van aanbieders over de toezichtstaken en geldende kwaliteitseisen, screening van aanbieders of door een combinatie hiervan. Waar nodig of gewenst trekt de toezichthouder hierin samen op met bijvoorbeeld contractmanagement. Preventief toezicht ziet ook op het optimaliseren van de toegangsfunctie. Denk hierbij aan bewustwording creëren, het (pgb-)aanvraagproces optimaliseren en aandacht besteden aan de pgbvaardigheid. Naar aanleiding van preventief toezicht wordt er in principe geen rapport opgesteld, wel kunnen er verbetermaatregelen uit voortvloeien, zoals aanpassingen in werkwijzen, processen of formulieren zowel intern als extern. Dit is de meest proactieve vorm van toezicht en is plan-baar. De concrete invulling hiervan wordt opgenomen in het werkplan. De inzichten welke voortkomen uit preventief, kunnen vervolgens aanleiding geven tot thematisch of signaalgestuurd toezicht.

Themagericht toezicht Themagericht toezicht is gebaseerd op vooraf vastgestelde thema’s, bepaald op basis van input van onder andere contractmanagement, beleid en signalen van inwoners, de gemeenteraad, adviesraden, aanbieders en landelijke ontwikkelingen. Deze informatie leidt tot een breed gedragen selectie van onderwerpen die relevant zijn voor de kwaliteit, continuïteit en rechtmatigheid van zorg, vastgelegd in het werkplan. De invulling van het toezicht verschilt per thema en kan zich richten op specifieke kwesties, zoals schijnconstructies binnen pgb’s of de kwaliteit van voorzieningen, maar ook op bredere ontwikkelingen zoals wachtlijsten of de toepassing van de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling. De onderzoeken bieden inzicht in het ondersteuningsaanbod en ondersteunen verdere beleidsontwikkeling. De bevindingen van de toezichthouder worden vastgelegd in een rapportage. Daarin staat het oordeel verwoord en zijn, indien van toepassing, verbetermaatregelen en adviezen geformuleerd. Voordat de toezichthouder een rapportage definitief vaststelt, kunnen aanbieders en pgb budgethouders (of diens vertegenwoordiger) in het kader van hoor- en wederhoor reageren op eventuele feitelijke onjuistheden. De rapportage kan worden gedeeld met de relevante belanghebbenden, zodat opvolging kan worden geborgd.

Afhankelijk van waarover de rapportage gaat, kunnen dit bijvoorbeeld aanbieders, gemeentelijke betrokkenen of budgethouders (of diens vertegenwoordiger) zijn. De afzonderlijke onderzoeken kunnen resulteren in een overkoepelend document (bijvoorbeeld eindrapport of brief) of een presentatie met daarin de bevindingen. Themagericht toezicht is, net als preventief toezicht, een proactieve vorm van toezicht. De themagerichte onderzoeken worden van tevoren gepland. Signaalgestuurd toezicht Signaal gestuurd toezicht kan zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. Het doel is vast te stellen of er sprake is van tekortkomingen in de kwaliteit en/of rechtmatigheid van de ondersteuning, en zo ja, in welke mate. De bevindingen van de toezichthouder worden vastgelegd in een rapportage en volgt hetzelfde proces als beschreven in themagericht toezicht rondom deze rapportage. Bij signaalgestuurd toezicht ontvangen toezichthouders signalen over aanbieders die betrekking hebben op de kwaliteit en/of rechtmatigheid van de geleverde ondersteuning. Dit kan zowel gaan om Zorg in Natura (ZiN) als om pgb-ondersteuning. Voor het melden van deze signalen is een meldpunt zorgfraude ingericht. Deze meldingen komen bij de toezichthouder binnen. De signalen kunnen sterk uiteenlopen in aard en

5

herkomst en worden gemeld door diverse betrokkenen, zoals gemeentelijke medewerkers, hulpverleners, ketenpartners of inwoners. Alle signalen worden door de toezichthouder opgenomen in een database en waar nodig verrijkt met aanvullende informatie, zoals een dossieronderzoek. De toezichthouder werkt risico-gestuurd. Aan de hand van een risicoanalyse toetst de toezichthouder de signalen. Het afwegingskader maakt inzichtelijk welke meldingen het meest urgent zijn en onderzocht moeten worden. Dat betekent dat wanneer er ernstige signalen zijn over een aanbieder, het onderzoek hiernaar prioriteit krijgt boven de reguliere werkagenda. Signaalgestuurd toezicht gaat daarmee voor op de andere vormen van toezicht wanneer dit uit de prioritering noodzakelijk blijkt. Voor de prioritering van de signalen gelden de volgende criteria: • De ernst van het signaal (in het kader van veiligheid), bijvoorbeeld signalen over misbruik, verwaarlozing of onjuist gebruik van medicatie. • Het type aanbieder, bijvoorbeeld onderaannemers, aanbieders met weinig concurrentie of nieuwe toetreders. • De omvang van de voorziening, zoals aanbieders met een groot aantal cliënten, hoge tarieven of hoge facturatiepercentage/verzilvering. • Type voorziening/doelgroep, bijvoorbeeld ambulante voorzieningen of cliënten met psychische problematiek. • Het aantal (reeds) ontvangen signalen.

Soms leidt een signaal tot een vooronderzoek. Wanneer de aard en ernst van het signaal daartoe aanleiding geven, wordt een verdiepend onderzoek uitgevoerd, waarbij een volledige rapportage wordt opgesteld en verspreid. Toezicht op calamiteiten en geweldsincidenten Toezicht op calamiteiten en geweldsincidenten is een reactieve vorm van toezicht. De urgentie hiervan is hoog. Wanneer er sprake is van een calamiteit of geweldsincident, voert de aanbieder in principe zelf het onderzoek uit. Een calamiteit en/of geweldsincident dient door de aanbieder binnen drie werkdagen gemeld te worden. Het meldformulier is beschikbaar op de regionale websites. Het is aan de toezichthouders om de melding te beoordelen. Het doel van het zelfonderzoek is dat de aanbieder leert van de calamiteit. Dit verkleint de kans op herhaling en kan uiteindelijk de ondersteuning verbeteren. Het is aan de toezichthouder om te bepalen of het zelfonderzoek in voldoende mate is uitgevoerd en of er eventueel interventies of vervolgacties nodig zijn. In uitzonderlijke gevallen voert de toezichthouder het onderzoek uit, afhankelijk van bijvoorbeeld de complexiteit van de casus of ingeschatte kundigheid en bereidwilligheid van de aanbieder.

Wanneer blijkt dat de gemelde calamiteit zorg betreft op basis van andere wetgeving (bijvoorbeeld Wet langdurige zorg (Wlz) of Zorgverzekeringswet (Zvw)), adviseert de toezichthouder de aanbieder dit te melden bij de daarvoor verantwoordelijke organisatie. Wanneer de gebeurtenis wél maatschappelijke ondersteuning betreft, maar niet voldoet aan de wettelijke definitie van een calamiteit, sluit de toezichthouder de melding als calamiteit af. Alle meldingen worden geregistreerd in het calamiteitenoverzicht. De signalen kunnen wel aanleiding zijn voor het starten van een andere vorm van toezicht. Bijvoorbeeld wanneer de melding op zichzelf geen vervolgonderzoek vereist, maar wel signalen oplevert die wijzen op structurele risico’s of mogelijk herhaald gedrag. Of wanneer het voorval onderdeel lijkt van een patroon dat bij meerdere aanbieders speelt (bijvoorbeeld signalen van huiselijk geweld of deskundigheid van personeel).

6

Calamiteiten dienen zo snel mogelijk opgepakt te worden. In het werkplan wordt deze vorm van toezicht meegenomen, het is niet in te schatten hoeveel tijd en capaciteit hiervoor nodig is.

3.2.

De 7 basisprincipes van toezicht

Toezicht kent een zevental basisprincipes die de basis vormen van kwalitatief goed toezicht. Deze basisprincipes zijn in het beleidsplan kort toegelicht. Deze toelichting wordt hieronder herhaald waarbij wordt aangegeven op welke hoe invulling wordt gegeven aan een basisprincipe. Toezicht is objectief en onafhankelijk Inwoners en aanbieders moeten kunnen rekenen op een objectieve en onpartijdige beoordeling door de toezichthouder. Het toezicht functioneert onafhankelijk van bestuur, politiek en van de gemeentelijke afdelingen die verantwoordelijk zijn voor het beleid en de uitvoering van de Wmo en Jeugdwet. Het toezicht staat op gepaste afstand van beleid en uitvoering, maar werkt wel samen. Hierdoor versterken toezicht, beleid en uitvoering elkaar en beschikt de toezichthouder over de informatie die nodig is om het toezicht vorm te geven. De volgende randvoorwaarden zijn nodig om ervoor te zorgen dat de toezichthouder zijn werk goed kan doen: • De toezichthouder stelt jaarlijks een werkplan op en -vast. • De toezichthouder kan autonoom besluiten om bevindingen, oordelen en adviezen voor te leggen aan stakeholders zoals portefeuillehouders, contractmanagement en beleidsadviseurs.

Ook moeten de toezichthouders hun werk kunnen doen zonder beïnvloeding door anderen, van collega’s die zich bezighouden met beleid, inkoop of andere zaken, tot aan politieke beïnvloeding of druk vanuit inwoners. De toezichthouders stellen daarom hun eigen werkplan vast, maar halen wel inbreng op om hier op een goede manier invulling aan te geven, zie sectie 4.1. Transparantie in toezicht Transparantie over toezicht (en handhaving) draagt bij aan het vertrouwen van de Noord-Limburgse en Midden-Limburgse gemeenten en haar toezichthouders ten opzichte van aanbieders en inwoners. De transparantie van het toezicht wordt gewaarborgd op de volgende manieren: • De toezichthouder stelt jaarlijks een werkplan op en deelt dit met de betrokken stakeholders, dit zijn in ieder geval het gemeentebestuur, de betrokken beleidsadviseurs en de aandachtsfunctionarissen. Het werkplan kan gedurende het jaar worden aangepast, bijvoorbeeld naar aanleiding van nieuwe signalen, calamiteiten of andere ontwikkelingen die de prioriteiten of risico-inschatting beïnvloeden. Wanneer het werkplan wordt bijgesteld, informeert de toezichthouder de portefeuillehouders, betrokken beleidsadviseurs en aandachtsfunctionarissen hierover. • De toezichthouder hanteert het landelijke toetsingskader kwaliteit, aangevuld met de lokale kwaliteitseisen. Dit toetsingskader wordt door het college vastgesteld.

• De toezichthouder legt de werkwijze van het toezicht vast in werkprocessen. Denk bijvoorbeeld aan de manier waarop een onderzoek wordt uitgevoerd en welke gegevens worden gebruikt. • De toezichthouder stelt jaarlijks een jaarverantwoording op ter verantwoording over de uitvoering en resultaten van het werkplan. Dit verslag biedt ook inzicht in de belangrijkste resultaten van het toezicht. Het verslag wordt aangeboden aan de nodige stakeholders, en waar nodig voorzien van aanbevelingen.

7

Samenwerkend Voor toezicht en handhaving zijn er partijen actief op landelijk, regionaal en lokaal niveau. Samenwerking op het gebied van toezicht is van belang met het oog op de effectiviteit en efficiëntie van het toezicht te behouden en waar mogelijk te verbeteren door samen te werken. Denk hierbij aan de bundeling van signalen en kennisdeling. De geldende juridische kaders voor informatiedeling en privacy (de Algemene verordening gegevensbescherming) (AVG) vormen hierbij de randvoorwaarden. De vaakst voorkomende ketenpartners in onze regio voor de toezichthouders worden weergegeven in hoofdstuk 6 en bijlage 3. Slagvaardig De toezichthouder stimuleert aanbieder om zelf het gewenste resultaat te bereiken. Het uitgangspunt daarbij is dat het toezicht zacht is waar het kan en hard waar het moet. Het toezicht moet slagvaardig zijn, met name als de situatie dat vereist. Slagvaardigheid vraagt alertheid en een zakelijke houding van de toezichthouder op basis van geconstateerde feiten en signalen. Om slagvaardig te kunnen zijn is een duidelijk onderscheid in taken en verantwoordelijkheden nodig tussen enerzijds de toezichthouder en anderzijds het college.

Het uitgangspunt daarbij is dat de toezichthouder onderzoek doet, sommige handhavingsmaatregelen zelf uitvoert en onafhankelijk advies uitbrengt aan het college over mogelijk passende handhavingsacties wanneer het college verantwoordelijk is voor een handhavingsmaatregel. In hoofdstuk 5 wordt dit verder uitgewerkt. Selectief Om goed toezicht te houden voor veertien gemeenten samen – met een groot aantal aanbieders en cliënten – moeten keuzes gemaakt worden over de inzet van het toezicht. Op basis van in kaart gebrachte risico’s of beleidsthema’s wordt een bewuste keuze gemaakt waarop beperkte toezichtcapaciteit wordt ingezet: meer waar nodig, minder waar het kan. Dit wordt door de toezichthouder vastgelegd in het jaarlijkse werkplan. Professioneel Om toezicht en handhaving op professionele wijze te kunnen inrichten zijn gekwalificeerde mensen nodig. Daarbij is onderscheid nodig tussen toezicht op kwaliteit enerzijds en toezicht op rechtmatigheid anderzijds. De toezichthouder kwaliteit kijkt naar hoe de zorg wordt geleverd en of deze voldoet aan professionele standaarden, terwijl de toezichthouder rechtmatigheid kijkt naar of de besteding van middelen volgens weten regelgeving verlopen. Reflectief De toezichthouders evalueren regelmatig de uitvoering, uitkomsten en bevindingen van het toezicht om de kwaliteit te verbeteren.

Bij deze reflectie worden diverse stakeholders betrokken. De evaluatie vindt plaats op basis van het jaarlijkse werkplan en de jaarverantwoording.

3.3.

Cirkel van Naleving

De Cirkel van naleving bestaat uit vier visie-elementen die zich richten op preventie (voorkomen) en repressie (sanctioneren) en heeft als doel dat aanbieders een grotere bereidheid hebben zich aan de regels te houden. Het in onderlinge samenhang inzetten van deze elementen geeft het beste resultaat, waarbij de nadruk op de voorkant ligt. Voorkomen is beter dan genezen. De Cirkel van naleving bestaat uit vier stappen:

8

Stap 1. Communiceren: De eerste stap is dat gemeenten en aanbieders duidelijke afspraken maken en gemeenten hierover duidelijk communiceren, niet alleen richting aanbieders, maar ook richting hun inwoners. Dit betekent dat informatie over de uitvoering van het toezicht op een toegankelijke plek beschikbaar is. Toezichthouders informeren toegangsmedewerkers binnen gemeente over wat toezicht inhoudt en waarop gesignaleerd kan worden. Toezichthouders gaan in gesprek met aanbieders om kennis te maken en te informeren over verwachtingen en werkwijzen. Daarnaast worden cliënten geïnformeerd over rechten en plichten bij het ontvangen van maatschappelijke ondersteuning of jeugdhulp. Het goed informeren van cliënten is essentieel, waarbij de leveringsvorm pgb extra aandacht vraagt vanwege de aanvullende voorwaarden die hierbij gelden. Waar mogelijk sluiten toezichthouders aan bij inkoop trajecten om mee te denken over de kwaliteitseisen en financiële eisen binnen de Wmo en Jeugdwet. Informatie over het toezicht op kwaliteit en rechtmatigheid moet voor iedereen op een laagdrempelige manier toegankelijk zijn. Communicatie over het toezicht gebeurt op regionaal niveau eenduidig en duidelijk. Stap 2.

Dienstverlenen: Stap twee behelst de uitvoering van de dienstverlening volgens de landelijke en lokale regelgeving en contractafspraken, waarbij processen ondersteunend moeten zijn en niet dermate ingewikkeld dat ze onbedoelde onrechtmatigheden in de hand werken. De uitvoering van het toezicht gebeurt op hoofdlijn op eenzelfde manier aan de hand van een uitgelijnd werkproces, met ruimte voor bijsturing op basis van onderzoek informatie. Landelijke en lokale regelgeving wordt gevolgd in het ontwikkelen en updaten van de werkprocessen. Het taalgebruik in communicatie en onderzoeken is in begrijpelijke taal zonder vakjargon. Stap 3. Controleren: Dit is de stap waarin de toezichthouder in de praktijk aan de slag gaat, eventueel met behulp van anderen die vanuit hun rol in het toezien een signaal afgeven bij de toezichthouder zowel bij zorg in natura als bij pgb-ondersteuning. Het toezicht kan verschillende vormen aannemen, zoals preventief, themagericht, signaalgestuurd of toezicht op calamiteiten en/of geweldsincidenten. Op basis van deze signalen en bevindingen kan de toezichthouder vervolgens besluiten om nader onderzoek te verrichten. Stap 4. Sanctioneren: Wanneer wordt vastgesteld dat een aanbieder of pgb-houder niet voldoet aan de gestelde eisen of zich niet aan de gemaakte afspraken houdt, kan worden gehandhaafd in stap vier.

Vanaf deze stap spreken wordt niet meer gesproken van toezicht, maar wordt gesproken over over handhaven. In het geval van handhaving na het vaststellen van onrechtmatigheden of fraude, evenals bij handhaving ter voorkoming daarvan, heeft de toezichthouder een adviserende rol en geen formele bevoegdheden. De toezichthouder kan advies geven en ondersteunen, maar het daadwerkelijk handhaven van regels richting cliënten of aanbieders valt niet onder de verantwoordelijkheid van de toezichthouder, maar onder verantwoordelijkheid van het college. Het doel van handhaven is om herhaling te voorkomen en om potentiële overtreders af te schrikken. Dit betekent wel dat alle deelnemende gemeenten zich moeten committeren aan het door de toezichthouders afgegeven advies. Hoofdstuk 5 gaat verder in op Handhaving.

9

3.4.

Kwaliteitstoezicht Wmo

Figuur 2 Overzicht verantwoordelijkheid kwaliteitstoezicht Wmo

De toezichthouder houdt toezicht op de kwaliteit van Wmo-voorzieningen en -pgb’s. Bij kwaliteitstoezicht toetst de toezichthouder of een aanbieder daadwerkelijk zorgdraagt voor een voorziening die van goede kwaliteit is. De Wmo definieert kwaliteit in artikel 3.1, lid 2 als volgt: Een voorziening wordt in elk geval: • Veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht verstrekt; • Afgestemd op de reële behoefte van de cliënt en op andere vormen van zorg of hulp die de cliënt ontvangt; • Verstrekt in overeenstemming met de op de beroepskracht rustende verantwoordelijkheid, voortvloeiende uit de professionele standaard; • Verstrekt met respect voor en inachtneming van de rechten van de cliënt. De individuele gemeenten kunnen daarnaast in hun lokale beleid kwaliteitseisen stellen. Hier dienen, afhankelijk van hoe dit in het lokale beleid is opgenomen, gecontracteerde aanbieders en/of de aan te schaffen of in te kopen maatwerkvoorziening via pgb aan te voldoen. Naast deze wettelijke definitie hebben de gemeenten in hun overeenkomsten met aanbieders aanvullende kwaliteitseisen opgenomen. De gecontracteerde aanbieders dienen aan deze kwaliteitseisen te voldoen. Het kwaliteitstoezicht Wmo op bovengenoemde eisen voert de toezichthouder uit aan de hand van eerdergenoemd toetsingskader.

Dit toetsingskader is gebaseerd op het landelijke model toetsingskader kwaliteit Wmo van de VNG en GGD GHOR Nederland, aangevuld en aangepast naar de situatie in Noord- en Midden-Limburg. Het landelijke toetsingskader wordt als basis gebruikt, omdat dit bijdraagt aan uniformiteit, transparantie en kwaliteit in het toezicht. Door het aan te passen en aan te vullen naar onze situatie, wordt er alsnog voor gezorgd dat het toetsingskader goed past bij de kwaliteitseisen die wij stellen. Bij het kwaliteitstoezicht hoort ook de taak om toezicht te houden in het geval van calamiteiten of geweld bij het verstrekken van een voorziening.

10

3.5.

Kwaliteitstoezicht Jeugdwet

Figuur 3 Overzicht verantwoordelijkheid kwaliteitstoezicht Jeugdwet

Het toezicht op de kwaliteit van jeugdhulpverlening, jeugdbescherming en jeugdreclassering, zowel bij Zorg in Natura (ZIN) als pgb wordt niet uitgevoerd door de toezichthouder. Dit wordt door de IGJ uitgevoerd. Dit doet de IGJ voornamelijk aan de hand van het JIJ-kader. Hierin zijn de kwaliteitscriteria uit de Jeugdwet vertaald in kwaliteitseisen. Het JIJ-kader bestaat overkoepelend uit de thema’s: ontwikkelingsgerichte hulp, de kundige hulpverlener en goed bestuur. Daarnaast zijn er aanvullende toetsingskaders ontwikkeld, waarmee de IGJ beoordeelt of aanbieders voldoen aan de wettelijke eisen. De IGJ publiceert de inspectierapporten op haar website. Als een gemeente aanvullende kwaliteitseisen voor pgb’s stelt, dan houdt de toezichthouder toezicht op deze lokale en/of regionale eisen.

3.6.

Rechtmatigheidstoezicht Wmo en Jeugdwet

Figuur 4 Overzicht verantwoordelijkheid rechtmatigheidstoezicht Wmo en Jeugdwet

Gemeenten hebben een verantwoordelijkheid om ten onrechte ontvangen middelen, en misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen en waar nodig hiertegen op te treden. Het rechtmatigheidstoezicht is, anders dan het kwaliteitstoezicht Jeugdwet, volledig belegd bij gemeenten zelf.

11

Bij het rechtmatigheidstoezicht kijkt de toezichthouder of de inzet van zowel Zorg in Natura (ZIN) als pgbvoorzieningen binnen de Wmo en Jeugdwet rechtmatig is. Rechtmatige inzet betekent dat het geld voor ondersteuning en voorzieningen enkel ten goede komt aan de inwoners die het nodig hebben, en dat alleen ondersteuning wordt gedeclareerd die daadwerkelijk is geleverd en voldoet aan de minimale eisen uit weten regelgeving, beleid en overeenkomsten. Er wordt vanuit gegaan dat het merendeel van de aanbieders goede ondersteuning levert en op de juiste wijze declareert. Toch kunnen situaties ontstaan waarin declaraties onrechtmatig zijn. Onrechtmatigheid kan zowel onbewust als bewust plaatsvinden. Wanneer onbewust in strijd met de geldende regels wordt gehandeld, wordt dit een fout genoemd. Dit kan het gevolg zijn van onduidelijkheid, vergissingen of onoplettendheid. Bewust handelen in strijd met de geldende regels wordt fraude genoemd. Onder fraude wordt verstaan: het opzettelijk en doelbewust in strijd met de regels handelen met het doel om eigen of andermans financieel voordeel te verkrijgen. Het onderscheid tussen fouten en fraude is belangrijk voor de manier waarop de toezichthouder optreedt en welke maatregelen passend zijn.

3.7.

Zorgcriminaliteit

De definitie van zorgfraude en zorgcriminaliteit is in de kern hetzelfde: het opzettelijk misleidend handelen binnen het zorgdomein, waarbij doelbewust in strijd met de regels wordt gehandeld met het oog op eigen of andermans gewin. Het verschil tussen beide begrippen zit in de verschijningsvorm. Bij zorgfraude gaat het met name over het vaststellen van (bewuste) ondoelmatigheid, onrechtmatigheid en/of gebrek aan kwaliteit van zorg. De term zorgcriminaliteit wordt gehanteerd vanwege de verwevenheid tussen zorg en criminaliteit. Hierbij voeren aanbieders (via bestuurders, personeel en/of cliënten) doelbewust criminele activiteiten uit zoals onder andere: criminele uitbuiting, witwassen, verwevenheid met de drugs- en hennepmarkt, verwevenheid met criminele netwerken en het plegen van (georganiseerde) zorgfraude. Binnen zorgfraude kan er ook sprake zijn van zorgcriminaliteit. De praktijk laat zien dat ondersteuning door mensen met slechte bedoelingen wordt gezien als verdienmodel.

3.8.

Algemeen controleplan

In 2023 is binnen de MGR een algemeen controleplan opgesteld voor de rechtmatigheidscontrole op Jeugdwet- en Wmo 2015-zorg door gecontracteerde aanbieders in Noord-Limburg. Dit plan beschrijft de processen voor formele controle, contractmanagement, materiële controle (inclusief detailcontrole) en fraudeonderzoek. In Midden-Limburg ontbreekt vooralsnog een dergelijk controleplan. Bij de samenvoeging is het daarom noodzakelijk het bestaande controleplan te evalueren en waar nodig aan te passen aan de nieuwe situatie, met duidelijke afspraken over de rolverdeling bij de uitvoering van de verschillende controleprocessen. Dit is opgenomen als doel in hoofdstuk 7.2.

4. Rol en werkwijze toezichthouder Toezicht is regionaal onafhankelijk georganiseerd en is daarmee geen onderdeel van, of gemandateerde van, het college. Daarmee hebben de toezichthouders de positie om naleving van wet- en regelgeving van alle betrokken partijen na te gaan, maar ook de daarin conflicterende publieke en private belangen tegen elkaar

12

af te wegen. Onderdeel van die afweging is dat toezichthouders nagaan of de maatschappelijke belangen die de wetgever beoogt na te komen, ook daadwerkelijk worden gediend. Een toezichthouder moet op basis van eigen inzichten en professionaliteit onderzoek kunnen doen en diens conclusies kunnen formuleren. In het kader van naleving kan de toezichthouder een adviserende rol richting de aanbieder hebben. Dit met het oog op de verantwoordelijkheid van de aanbieder voor de kwaliteit en rechtmatigheid van de ondersteuning. Doel is om de aanbieder tot denken aan te zetten over de betekenis van bevindingen van de toezichthouder en de manier waarop de aanbieder verbeteringen binnen de organisatie kan aanbrengen. De toezichthouder vervult deze rol als volgt: • Naar aanleiding van uitgevoerd toezicht kan de toezichthouder verbetermaatregelen benoemen, waarvan wordt verwacht dat de aanbieder deze uitvoert. In aansluiting hierop kunnen adviezen worden gegeven die niet direct gekoppeld zijn aan de wettelijke kwaliteitseisen, maar ondersteunend kunnen zijn aan de kwaliteit van ondersteuning. • De toezichthouder kan, met het oog op de implementatie en borging van de verbetermaatregelen, de aanbieder verzoeken een plan van aanpak op te stellen en hiervoor een termijn te stellen, evenals voor de uitvoering van de genoemde maatregelen.

Ook kan de toezichthouder binnen een gestelde termijn om terugkoppeling vragen over (de voortgang van) de uitvoering van de verbetermaatregelen. • Rapporten worden in ieder geval naar betrokken beleidsadviseur(s) van de betrokken gemeente(n) gestuurd en indien noodzakelijk naar het college. De toezichthouder heeft, naast een adviserende rol richting de aanbieder, ook andere adviserende taken. Zo adviseert en ondersteunt de toezichthouder op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Denk hierbij aan het creëren van in- en extern draagvlak en het geven van voorlichting over handhaving en naleving. Daarnaast adviseert de toezichthouder over fraudebestrijding en het fraudebewust maken van medewerkers. Signaleert de toezichthouder knelpunten, dan adviseert hij of zij over de beleidsmatige en uitvoeringsaspecten. De toezichthouder geeft ook advies over de wenselijkheid van strafrechtelijke voortzetting van een bestuursrechtelijk onderzoek en adviseert collega’s over te nemen beslissingen in verband met het vervolgtraject.

4.1.

De werkwijze van de toezichthouder

Het werkplan De toezichthouder geeft in zijn werkplan invulling aan de verschillende vormen van toezicht. De toezichthouder is vanuit zijn objectieve en onafhankelijke rol bepalend en verantwoordelijk voor het werkplan, passend binnen de door de gemeente gestelde kaders. Deze kaders zijn vastgesteld in het Beleidsplan Toezien, toezicht & handhaving Wmo en Jeugdwet Noord- en Midden-Limburg en zijn verder geconcretiseerd in dit uitvoerend kader. In het werkplan stelt de toezichthouder jaarlijks keuzes vast over de concrete invulling van het toezicht, inclusief prioritering onder andere aan de hand van de gestelde doelen uit hoofdstuk 7. Middels dit werkplan prioriteert de toezichthouder wat wel en niet opgepakt kan worden binnen de beschikbare capaciteit.

13

Voor invulling van het werkplan haalt de toezichthouder inbreng op bij stakeholders, bestaande uit de gemeentelijke toegang, kwaliteitsmedewerkers, beleidsadviseurs, portefeuillehouders, lokale adviesraden, (landelijke) ketenpartners en andere toezichthouders. Onderwerpen die in ieder geval onderdeel zijn van het werkplan, zijn: • Trends en ontwikkelingen; • Risico's; • Inschatting van verwachte onderzoeken en andere werkzaamheden • Geplande werkzaamheden in het kader van preventief toezicht. De toezichthouder kan tijdens de looptijd van het werkplan afwijken van wat daarin is opgenomen, bijvoorbeeld door signalen die gedurende het jaar binnenkomen. Omdat dit vooraf moeilijk te voorspellen is, kan hier maar beperkt rekening mee worden gehouden. Als hiervan wordt afgeweken, informeert de toezichthouder de portefeuillehouder, betrokken beleidsadviseurs en de aandachtsfunctionaris hierover met een toelichting. De jaarverantwoording In de jaarverantwoording legt de toezichthouder verantwoording af over de uitvoering en de resultaten van het werkplan. De toezichthouder stelt de jaarverantwoording onafhankelijk op en stelt deze ook onafhankelijk vast. De toezichthouder informeert de portefeuillehouder, de betrokken beleidsadviseur(s) en de aandachtsfunctionaris over de jaarverantwoording. In hoofdstuk 8 is verder uitgewerkt wat de inhoud van de jaarverantwoording is.

Het belang van afstemming tussen toezichthouder en het gemeentebestuur Als gevolg van toezicht kan handhaving noodzakelijk zijn. De toezichthouder houdt zich bezig met het toezichtsproces. De verantwoordelijkheid voor handhaving kan bij het college liggen. Daarom is een goede afstemming tussen de toezichthouder en het college nodig over de invulling van het werkplan. Op deze manier wordt geborgd dat er voldoende capaciteit en overeenstemming is om te handhaven naar aanleiding van de resultaten van het toezicht. Dit vraagt om procesafspraken over de wijze van informeren en afstemmen tussen de toezichthouder en het college.

4.2.

Het toezichtsproces

Bij de stappen controleren en sanctioneren in de cirkel van naleving wordt op hoofdlijnen onderstaand proces gevolgd. Een onderzoek kan starten met een signaal, maar bij proactief toezicht kan ook een onderzoek gestart worden zonder dat er een signaal aan vooraf gaat. Meldingen en signalen Interne of externe meldingen en signalen komen binnen bij de toezichthouder via het meldpunt zorgfraude. Het is belangrijk dat dit meldpunt brede bekendheid heeft bij onder andere gemeenten, zorgaanbieders, inwoners, adviesraden en ander instanties. Even belangrijk is het dat zij gestimuleerd worden om meldingen te doen wanneer hier aanleiding voor is. Preventief toezicht is onmisbaar, omdat hiermee de bekendheid van toezicht bij zorgaanbieders verzekerd wordt. Gemeenten publiceren deze informatie over het maken van een melding en een verwijzing naar het meldpunt zorgfraude in begrijpelijke taal op hun website. De

14

toezichthouder en gemeenten delen deze informatie met belanghebbenden. Dit gebeurt via verschillende communicatiemiddelen, zoals nieuwsberichten op lokale en regionale websites en vermeldingen in lokale/regionale nieuwsbrieven. Op deze manier is voor alle mogelijke melders duidelijk waarover een melding kan gaan, hoe een melding eruitziet en hoe de toezichthouder omgaat met een melding. De meeste meldingen komen via dit meldpunt binnen. Daarnaast is er een periodiek overleg tussen de toezichthouders en contractmanagement, maar ook tussen de toezichthouders en de aandachtsfunctionarissen bij alle gemeenten. Via deze weg kunnen ook signalen bij de toezichthouder terechtkomen. Wanneer een melding binnenkomt, registreert de toezichthouder deze melding. Daarna beoordeelt de toezichthouder deze melding aan de hand van een risicoanalyse en afwegingskader. De toezichthouder bepaalt aan de hand hiervan of opvolging nodig is en zo ja, door wie en op welke manier. Hieronder wordt met een aantal voorbeelden weergegeven hoe dit eruit kan zien.

Voorbeeld 1 De toezichthouder krijgt een melding binnen over aanbieder X. Op zichzelf is dit niet een signaal dat ernstig genoeg is dat meteen een onderzoek nodig is. Echter, dit is de derde melding over dezelfde situatie bij deze aanbieder binnen twee maanden. De toezichthouder besluit daarom om een gesprek te voeren met de aanbieder, zodat deze voor een oplossing kan zorgen.

Voorbeeld 3 De toezichthouder krijgt een melding binnen over aanbieder A. Deze melding gaat over het niet opvolgen van een contractafspraak door de aanbieder. De toezichthouder zet dit signaal door naar de contractmanager.

Voorbeeld 2 De toezichthouder krijgt een melding binnen over aanbieder Y. Dit is de eerste melding over deze aanbieder. Echter, dit signaal is zo ernstig dat de toezichthouder beslist om direct een onderzoek te starten.

Voorbeeld 4 De toezichthouder krijgt een melding binnen rondom de kwaliteit bij aanbieder Z. Dit is de eerste melding over deze aanbieder en de inhoud van het signaal is niet ernstig en vormt geen risico voor de kwaliteit van de ondersteuning. De toezichthouder registreert de melding, maar onderneemt op dit moment verder (nog) geen actie.

15

Het onderzoek De toezichthouder kan naar aanleiding van meldingen of op basis van themagericht toezicht een onderzoek uitvoeren. Een onderzoek kan onder andere bestaan uit: • Een locatiebezoek, en/of; • Dossieronderzoek, en/of; • Gesprekken met betrokkenen, zoals (ex)medewerkers en (ex)cliënten of cliëntenraad. Daarnaast kan het onderzoek aangekondigd of onaangekondigd zijn. Het type toezicht (proactief of reactief) en wat de toezichthouder op wil halen in de betreffende fase van het onderzoek bepaalt mede welke wijze het meest geschikt is. Hieronder worden voorbeelden weergegeven waarin gekozen kan worden voor een aangekondigd bezoek en een onaangekondigd bezoek.

Voorbeeld aangekondigd onderzoek De toezichthouder heeft veel tijd nodig om in gesprek te gaan met medewerkers en om interne documenten en systemen te bekijken, zoals het klantregistratiesysteem, dossiers en veiligheidsprotocollen. De toezichthouder kondigt vanwege deze tijdsinvestering het onderzoek aan.

Voorbeeld onaangekondigd onderzoek De toezichthouder wil een realistisch beeld krijgen van de dagelijkse gang van zaken op de dagbestedingslocatie van aanbieder Y. De toezichthouder wil bijvoorbeeld kijken of er voldoende medewerkers aanwezig zijn ten opzichte van het aantal deelnemers aan de dagbesteding. Daarnaast bekijkt de toezichthouder wat de sfeer is binnen de groep en hoe medewerkers reageren op bijvoorbeeld onrust of escalatie.

Het onderzoek naar kwaliteit wordt uitgevoerd op basis van een openbaar toetsingskader dat door het college is vastgesteld, bijlage 2. Dit toetsingskader beschrijft welke kwaliteitscriteria worden beoordeeld. Het onderzoek naar rechtmatigheid wordt per casus ingericht, daarbij wordt bepaald op welke criteria wordt getoetst, op basis van de wet- en regelgeving, contractafspraken, de verordening en het geldende beleid. Oordeel en advies Na afronding van het onderzoek stelt de toezichthouder eerst een conceptrapportage op met daarin de onderzoeksresultaten. Degene over wie het onderzoek gaat, krijgt vervolgens de gelegenheid om te reageren op eventuele feitelijke onjuistheden. Op deze manier wordt geborgd dat de rapportage zorgvuldig en evenwichtig tot stand komt. Daarna stelt de toezichthouder de definitieve rapportage op, waarin ook de eventueel ingediende zienswijze wordt verwerkt. Deze rapportage bevat alle bevindingen uit het onderzoek en, indien van toepassing, een advies aan het college over mogelijke vervolgstappen. Handhaving Als uit het onderzoek bevindingen komen, die om maatregelen vragen, worden handhavingsmaatregelen genomen. Hoofdstuk 5 beschrijft op welke wijze aan handhaving wordt vormgegeven.

16

5. Handhaving Handhaving is nauw verbonden met toezicht. Het is een mogelijke vervolgstap of het sluitstuk van toezicht. Toezicht richt zich meer op controle en preventie (naleving). Handhaving is niet altijd aan de orde, maar wordt ingezet wanneer bevindingen vanuit het toezicht vragen om het aanspreken op en passend sanctioneren van gedrag dat niet conform de gestelde eisen of afspraken is. In dit hoofdstuk wordt weergegeven op welke manier wij handhaven. Het hoofdstuk geeft weer welke uitgangspunten gehanteerd worden en welke handhavingsinstrumenten ingezet kunnen worden. .

5.1.

Uitgangspunten handhaven

Een aantal uitgangspunten wordt gehanteerd bij het handhaven: • De toezichthouders handelen volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uit de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb):  het gelijkheidsbeginsel (de overheid behandelt iedere burger en partij gelijk)  het zorgvuldigheidsbeginsel (een besluit met rechtsgevolgen wordt pas genomen als het voorwerk zorgvuldig is geschied)  het proportionaliteitbeginsel (de maatregel moet in verhouding staat tot de overtreding)  het subsidiariteitbeginsel (een zo licht mogelijke maatregel volstaat ter herstel van de situatie). • De toezichthouders treden slagvaardig op. • Elke situatie en elk onderzoek is in de praktijk anders. Handhaving is maatwerk. Er is geen vaste volgorde van maatregelen. Een lichte maatregel gaat niet vanzelfsprekend vooraf aan een zware maatregel. De te nemen stappen en maatregelen worden door de toezichthouder en andere betrokken disciplines altijd zorgvuldig afgewogen op de omstandigheden van een specifiek geval. • Er wordt gehandhaafd op basis van een analyse van de risico’s die met de overtreding gepaard gaan. • De stappen en maatregelen staan in verhouding tot de geconstateerde feiten.

Hierbij worden de volgende wegingsfactoren gehanteerd: o De aard en omvang van de geconstateerde feiten/ontstane situatie o Eventuele historie en (kans op) recidive o Houding en gedrag van de aanbieder/verwijtbaarheid o Een zorgvuldige afweging van gerechtvaardigde belangen o Procedure(s) o Clientbelangen o Veiligheid van personeel en cliënt

5.2.

Proces besluitvorming bij handhaving

In hoofdstuk 4.2. en hoofdstuk 6.2. staan welke stappen worden doorlopen in het proces van controleren (toezicht) en sanctioneren (handhaving). Hierin wordt beschreven welke rol de toezichthouder en contractmanager hebben in het zelf uitvoeren van maatregelen of het adviseren van anderen over te nemen maatregelen.

17

In hoofdstuk 5.3 wordt weergegeven welke handhavingsmaatregelen ingezet kunnen worden en met welke handhavingsinstrumenten.

5.3.

Handhavingsmaatregelen en -instrumenten

Verschillende handhavingsinstrumenten kunnen worden ingezet, zowel voor aanbieders als voor inwoners. Met inwoners wordt tevens bedoeld pgb-budgethouders of pgb-vertegenwoordigers. De maatregelen die ingezet kunnen worden zijn voor aanbieders en inwoners deels gelijk, maar kunnen ook verschillen. In deze sectie worden de instrumenten toegelicht en wordt waar nodig onderscheid gemaakt tussen wat voor aanbieders en inwoners geldt. Bijlage 5 geeft in een interventiematrix al deze maatregelen weer, inclusief wie voor uitvoering van iedere maatregel verantwoordelijk is.

Advies- en stimuleringsmaatregelen Advies- en stimuleringsmaatregelen maken altijd onderdeel uit van toezien en toezicht en hebben als doel naleving van kwaliteitseisen en wet- en regelgeving door zowel inwoners als aanbieders te bevorderen. Tevens hebben deze maatregelen als doel om te motiveren tot verbeteren van kwaliteit en rechtmatigheid. Deze maatregelen worden door de toezichthouder zelf ingezet, zoals: • Geven van informatie, advies en voorlichting • Actieve openbaarmaking rapporten van toezicht

Corrigerende maatregelen Corrigerende maatregelen hebben als doel geconstateerde tekortkomingen door de inwoner of aanbieder zelf te laten verhelpen en in de toekomst te voorkomen. Deze maatregelen worden door de toezichthouder zelfstandig ingezet. Mogelijkheden zijn: • Gesprek met (bestuur van) aanbieder of hulpverlener; • Verbeterplan, uitbreiden (frequentie van) controle (en mogelijk materiële controle); • Verscherpt toezicht door middel van heronderzoeken door toezichthouder; • Intensievere contractmonitoring. Bestuursrechtelijke maatregelen Bestuursrechtelijke maatregelen worden ingezet als sanctie bij bewuste of herhaaldelijke misstanden. Ook deze maatregelen hebben als doel om geconstateerde tekortkomingen te herstellen en in de toekomst te voorkomen, maar ook om de gevolgen van de geconstateerde tekortkomingen te beperken. Deze maatregelen kunnen alleen worden opgelegd door het college. Voor wat betreft zorgaanbieders (zowel ZIN als pgb) gaat het om de volgende mogelijkheden: • Last onder dwangsom; • Last onder bestuursdwang; Een last onder dwangsom heeft de voorkeur boven een last onder bestuursdwang. Een last onder bestuursdwang heeft de voorkeur bij spoedeisende overtredingen om die (waar mogelijk) zo snel mogelijk te beëindigen.

18

Er kunnen ook bestuursrechtelijke maatregelen getroffen worden voor inwoners. Het gaat dan om: • Het recht op een maatwerkvoorziening in ZIN of pgb intrekken; • Een pgb omzetten naar een maatwerkvoorziening in ZIN; • Terugvordering van zorggelden van de cliënt of degene die medewerking heeft verleend. Dit kan alleen wanneer een cliënt met opzet ten onrechte een maatwerkvoorziening in ZIN of pgb heeft gekregen.

Privaatrechtelijke maatregelen Privaatrechtelijke maatregelen gelden alleen voor aanbieders waarmee gemeenten contractuele afspraken hebben gemaakt. Hierdoor is sprake van een privaatrechtelijke rechtsverhouding. Wanneer een aanbieder geconstateerde tekortkomingen zelf niet of onvoldoende oplost, is er sprake van verzuim. De aanbieder wordt hierover schriftelijk geïnformeerd. Het doel van privaatrechtelijke maatregelen is het herstellen en in de toekomst voorkomen van geconstateerde tekortkomingen. Daarnaast is een doel dat de gevolgen van de geconstateerde tekortkomingen worden beperkt. Gemeenten kunnen maatregelen inzetten op grond van het privaatrecht (opgenomen in het Burgerlijk Wetboek), zoals: • Ingebrekestelling; • Cliëntenstop; • Betaalstop; • Terugvordering; • Boete; • Schadevergoeding; • Beëindiging of ontbinding overeenkomst. Strafrechtelijke maatregelen Het doel van strafrechtelijke maatregelen is het bestraffen van ernstige overtredingen en het afschrikken van toekomstige inbreuken op de wet- en regelgeving. Wanneer het vermoeden bestaat dat er een strafbaar feit gepleegd is door een aanbieder of persoon binnen de organisatie kan aangifte worden gedaan bij het Openbaar Ministerie. De burgermeester kan namens de gemeente aangifte doen of kan via een volmacht aangifte laten doen door een derde.

6. Samenwerking interne en externe partners 6.1.

Sluitende samenwerking bij het toezien

Om ervoor te zorgen dat inwoners van Noord- en Midden-Limburg de ondersteuning krijgen die zij nodig hebben, in de afgesproken kwaliteit, is een integrale aanpak nodig. Iedereen heeft een rol en verantwoordelijkheid bij het toezien op kwaliteit en rechtmatigheid, binnen diens bevoegdheden. Het vraagt om alertheid van alle betrokken partijen. Het gaat hierbij om het toezien op kwaliteit en rechtmatigheid. Dit vraagt om (het stimuleren van) bewustzijn, maar ook een heldere verdeling van rollen en taken lokaal, in regionaal verband en met externe partijen. Te denken valt aan:

19

• • • • • • • • • • • • •

Aandachtsfunctionarissen; Inwoners; Toegangsmedewerkers; Aanbieders; Contractmanagers; Beleidsmedewerkers; Financiële administratie; Business control; Data-analist; (Medewerker) Sociale recherche; Afdeling Openbare orde en Veiligheid; Professionals in het veld, zoals maatschappelijk werk, welzijn, huisarts, casemanager dementie; Externe toezichthoudende organen, zoals de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd.

Wanneer een van deze personen iets signaleert, meldt diegene dit signaal via het meldpunt zorgfraude. De toezichthouder behandelt deze signalen middels de werkwijze zoals in hoofdstuk 4 omschreven. In bijlage 3 zijn de rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van in- en externe ketenpartners weergegeven. Contractmanagement en toezicht liggen in het elkaars verlengde. Ook tussen Bibob en toezicht zijn raakvlakken. Daarom wordt in het vervolg van dit hoofdstuk specifiek aandacht besteed aan de rolverdeling tussen toezicht en deze andere disciplines.

6.2.

Regionaal contractmanagement

Contractmanagement draait in de kern om het bewaken van de naleving van de in een contract met de aanbieder vastgelegde afspraken en prestaties. De contractmanager houdt zich bezig met het managen van de relatie tussen aanbieder en gemeente en bouwt daarbij een vertrouwensrelatie op met respect voor de belangen van interne en externe belanghebbenden. Een contractmanager stuurt op uitvoering van de gestelde eisen en voorwaarden in het contract. Deze sturing en controle is gericht op een goede samenwerkingsrelatie zodat de ondersteuning conform afspraken wordt geleverd. Het kan voorkomen dat een contractmanager signalen ontvangt dat een aanbieder niet voldoet aan de gestelde eisen. Het is dan aan de contractmanager om de aanbieder te sturen naar verbetering voor een goede dienstverlening en de samenwerking te borgen. Een contractmanager kan constateren of vermoeden dat een aanbieder onrechtmatig handelt. De contractmanager meldt dit signaal aan de toezichthouder, die een rechtmatigheidsonderzoek kan instellen. De toezichthouder controleert achteraf of de ondersteuning daadwerkelijk conform de wettelijke voorwaarden, verordeningen en contracten is verleend en of de declaraties rechtmatig zijn geweest. De toezichthouder heeft hierin een onafhankelijke positie en kan onderzoek doen, zowel reactief als proactief.