Bijlage 3 Memo adviesrecht en participatie 14769

Adviesrecht en participatie Memo voor opiniërende bespreking in raadswerkgroep januari 2022

Aan

raadswerkgroep Omgevingswet

Van

Constant Cortenbach en Natascha Bakker

Datum

5 januari 2022

Over

adviesrecht en participatie onder de Omgevingswet

1. Inleiding In de raadswerkgroep van 26 mei 2021 heeft u verzocht om in een volgende raadswerkgroep geïnformeerd te worden over het adviesrecht en participatie onder de Omgevingswet. Ook heeft u aangegeven graag vooraf informatie te ontvangen ter voorbereiding. Met deze memo geven wij invulling aan uw verzoek. Volgens planning zal aan de (nieuwe) gemeenteraad in juni 2022 o.a. een voorstel worden voorgelegd om een besluit te nemen over de inzet van het adviesrecht en verplichte participatie. Doel van de werkgroep in januari 2022 is om met u van gedachten te wisselen en informatie op te halen over de te kiezen insteek voor een uiteindelijk raadsvoorstel. Met de komst van de Omgevingswet verandert een aantal zaken met betrekking tot ruimtelijke procedures om een (van het bestemmingsplan) afwijkend initiatief mogelijk te maken. We behandelen hier de belangrijkste veranderingen. Dat zijn veranderingen waarmee de hoofdonderwerpen van deze memo, het adviesrecht en participatie, nauw verband houden. We geven eerst kort uitleg over veranderde namen (terminologie) en systematiek van de belangrijkste procedures in de Omgevingswet. Inzicht hierin met behulp van een kort schema helpt om beter te zien en begrijpen wat de veranderingen en de mogelijkheden voor u zijn onder de Omgevingswet.

2. Wet ruimtelijke ordening versus Omgevingswet Oud (Wro)

Nieuw (Omgevingswet)

Aanpassing bestemmingsplan → raad bevoegd

Aanpassing Omgevingsplan → raad bevoegd

Uitgebreide omgevingsvergunningprocedure → college bevoegd → VVGB-lijst van toepassing → altijd: uitgebreide procedure o.b.v. afd. 3.4 Awb van toepassing (eerst ontwerpbesluit ter inzage)

Buitenplanse omgevingsplanactiviteit → college bevoegd → adviesrecht raad van toepassing → uitgangspunt: reguliere (korte) procedure van toepassing. Uitzondering: 4 situaties waarin uitgebreide procedure van toepassing is

In bovenstaand schema is geïllustreerd wat er verandert. Hieronder lichten wij de belangrijkste veranderingen uit het schema toe.

Bestemmingsplan wordt omgevingsplan

Het bestemmingsplan zoals we dat kennen ‘verandert’ en wordt een omgevingsplan. De gemeenteraad blijft, net zoals bij het bestemmingsplan, het bevoegde orgaan om een herziening (dat heet dan: wijziging) van het omgevingsplan vast te stellen. Dat is een

Pagina 1 van 11

mogelijkheid om medewerking te verlenen aan een afwijkend initiatief van een burger of ondernemer.

Omgevingsvergunning wordt een buitenplanse opa

Een andere mogelijkheid om medewerking te verlenen aan een afwijkend initiatief is met een omgevingsvergunning voor een zogenaamde buitenplanse omgevingsplanactiviteit (ook wel afgekort als: bupla opa of buitenplanse opa). Het college van B&W is, net als bij de uitgebreide afwijkingsprocedure onder de huidige Wabo, bevoegd om deze vergunning te verlenen.

VVGB-lijst versus adviesrecht

In de huidige Wabo-praktijk wordt in het geval van een uitgebreide omgevingsvergunningprocedure gewerkt met een zogenaamde VVGB-lijst (‘verklaring van geen bedenkingen’). Een lijst waarop de gevallen staan waarbij geen verklaring van geen bedenkingen van de raad vereist is. De tegenhanger hiervan onder de Omgevingswet is het bindend adviesrecht van de raad bij buitenplanse afwijkingen. Dat wil zeggen dat de raad de mogelijkheid heeft om gevallen aan te geven waarin B&W de raad om advies moeten vragen alvorens een vergunning verleend kan worden. Voor de gevallen die niet worden aangewezen vervalt het adviesrecht van de raad. De verklaring van geen bedenkingen (vvgb) wordt dus opgevolgd door het adviesrecht. Echter de invulling en uitwerking daarvan kan anders zijn/worden. De juridische basis van het adviesrecht is opgenomen in artikel 16.15a, onder b Omgevingswet juncto artikel 4.21 Omgevingsbesluit en in artikel 16.15b Omgevingswet.

Lange procedure versus korte procedure: het grootste verschil

De termijn waarbinnen de uitgebreide vergunningprocedure wordt afgewikkeld, wordt dus korter onder de Omgevingswet. Mocht je onder de Wro 26 weken uittrekken voor een uitgebreide procedure (inclusief terinzagelegging van een ontwerpvergunning), onder de Omgevingswet wordt dat 8 weken. Daarmee wordt voor de buitenplanse omgevingsvergunning onder de Omgevingswet dus aangesloten bij de termijnen voor een reguliere procedure. Wel blijft de mogelijkheid om eenmaal met 6 weken te verlengen/verdagen. Zoals al aangegeven in het schema hierboven zijn er wel een 4-tal uitzonderingen waarbij de uitgebreide procedure onder de Omgevingswet tóch van toepassing is bij een buitenplanse omgevingsvergunning. Eén daarvan is dat B&W kunnen besluiten de uitgebreide procedure toe te passen vanwege aanzienlijke gevolgen (van het te nemen besluit) en mogelijke bedenkingen van belanghebbenden. De overige drie betreffen de situatie dat een MER (MilieuEffectRapportage) moet worden gemaakt, er sprake is van een bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) aangewezen geval én op verzoek of met instemming van de aanvrager van de vergunning. Overigens betekent termijnoverschrijding bij de reguliere procedure niet meer, zoals dat nu nog wel het geval is, dat sprake is van een vergunning van rechtswege.

Wél blijft het mogelijk dat de gemeente dwangsommen verbeurt bij niet tijdig beslissen op een vergunningaanvraag. Bovenstaande heeft dus met name gevolgen voor de besluitvorming (termijnen). Ook voor de raad, mocht de raad gebruik willen maken van het instrument adviesrecht. Immers zal het college, als er niets wijzigt aan de vergadercyclus van de raad, binnen een kortere termijn dan nu het geval is de raad dan om advies moeten vragen en dat advies ook moeten ontvangen binnen de korte termijn van een reguliere procedure. Dit dus om de buitenplanse omgevingsvergunning tijdig te kunnen verlenen. NB. als bijlage 1 bij deze memo is een factsheet van de VNG bijgevoegd met extra informatie over de verschillen in procedures tussen Wro en Omgevingswet.

3. Nota van Uitgangspunten Door de gemeenteraad van Bergen zijn eerder al stukken over de Omgevingswet vastgesteld. De belangrijkste voor deze notitie zijn de Nota van Uitgangspunten Omgevingswet en de Omgevingsvisie Bergen 2030. In de Nota van Uitgangspunten heeft de raad richtinggevende uitspraken gedaan die een leidraad/handvat vormen voor de verdere uitwerking van Omgevingswet-gerelateerde producten en concepten zoals het adviesrecht en participatie. Aan de hand van 5 onderwerpen (sturingsfilosofie Bergen, omgaan met kaders, verhouding college en raad, ingrijpen op ontwikkelingen, participatie) is aangegeven wat het huidige beeld is en waarmee rekening te

houden bij de verdere uitwerking en verdieping van de diverse Omgevingswet producten en concepten.

Adviesrecht

Ten aanzien van het adviesrecht is onder andere het volgende aangegeven:  adviesrecht is een abstract thema en het is daarom lastig om op voorhand -> a) de juiste thema’s te benoemen, b) de juiste balans te vinden tussen benoemde en onbenoemde onderwerpen met het oog op de ‘workload’ voor raadsleden, c) onvoorziene situaties te voorzien;  mogelijke input -> notoire ‘hete hangijzers’ zoals huisvesting arbeidsmigranten, energielandschappen en intensieve veehouderij;  naast een aantal inhoudelijke thema’s kan ook een aantal criteria benoemd worden die bepalend zijn of de raad het adviesrecht wil gebruiken. Criteria kunnen zijn:  de aard en omvang van een initiatief  de impact van een initiatief op de omgeving  de bijdrage van het initiatief aan het realiseren van de ambities in de Omgevingsvisie  eventuele hinder voor de omgeving na realisatie.  Bergen is een kleine gemeente en consultatie van de raad is eigenlijk altijd mogelijk. Dit zou het vangnet kunnen vormen wanneer een thema niet benoemd is voor het adviesrecht, maar waarop de raad wel inspraak wil.  een evaluatieperiode van (bijvoorbeeld) een jaar is wenselijk: een jaar ervaren hoe het in de praktijk gaat en bijstellen naar bevind van zaken.

Belangrijk is wel om in het oog te houden dat de gemeente een betrouwbare overheid wil zijn, dus een 180 graden andere invulling van het adviesrecht na een jaar is onwenselijk. Bij de verdere uitwerking van dit onderdeel spelen de volgende aspecten een rol:  een voorzet van concrete thema’s, aangevuld met ‘hete hangijzers’ en enkele criteria waarop de raad kan reageren. Een voorbeeld vanuit een andere gemeente is ook een praktische manier om hiermee om te gaan.  een evaluatiemethode om na een jaar bij te sturen.  ten aanzien van consultatie bij een niet benoemd thema is het samenspel tussen college en raad essentieel. Politieke sensitiviteit is daarbij van belang, evenals een open en toegankelijke houding.

Participatie

Ten aanzien van participatie is o.a. het volgende aangegeven:  het is wenselijk om de al lopende gemeentelijke werkgroep Participatie ook het beleid vanuit het perspectief van de Omgevingswet in te laten vullen;  verplichte participatie bij buitenplanse opa’s is wenselijk als er aan een aantal criteria wordt voldaan. Dat kunnen dezelfde criteria zijn als bij het adviesrecht (maar dat hoeft niet):  de aard en omvang van een initiatief;  de impact van een initiatief op de omgeving;  de bijdrage van het initiatief aan het realiseren van de ambities in de Omgevingsvisie;  eventuele hinder voor de omgeving na realisatie. Bovenstaande betekent, zo is ook aangegeven, dat:  de werkgroep Participatie meegenomen moet worden op het thema Omgevingswet;  een toets moet worden uitgevoerd op de eisen die de Omgevingswet stelt aan participatie;  een bestuurlijke keuze moet worden gemaakt ten aanzien van het verplichtende karakter van participatie.

4. Adviesrecht Zoals hierboven is toegelicht, is het adviesrecht een “nieuw” instrument voor de gemeenteraad. Het adviesrecht kan gezien worden als de tegenhanger van de VVGB-lijst. De gemeenteraad kan dus besluiten in welke gevallen hij gebruik wil maken van dit bindend adviesrecht. Dat is dus precies andersom als in de huidige situatie waarin de raad aangeeft wat niet langs de raad hoeft voor een vvgb. Met het adviesrecht bij buitenplanse omgevingsvergunningen kan de raad sturen op doelen die hij in Omgevingsvisie en Omgevingsplan heeft vastgelegd. Het college is bevoegd gezag voor verlenen van buitenplanse omgevingsvergunningen maar de raad kan het adviesrecht gebruiken om bij vooraf bepaalde categorieën van gevallen dus invloed te hebben op uitgebreide omgevingsvergunningen voor bepaalde activiteiten. Als de gemeenteraad een negatief advies geeft dan mag het college de omgevingsvergunning niet verlenen (art. 16.15b van de Omgevingswet). Dit adviesrecht van de gemeenteraad is een zogenaamd verzwaard, bindend advies. Het college van B&W mag daar niet van afwijken en moet het in acht nemen. Er zijn in beginsel 3 hoofdscenario’s om het adviesrecht inhoud te geven: 1. Geen gebruik maken van het instrument adviesrecht; 2. Criteria benoemen als afwegingskader en daarmee ook sturen op ambities/doelen van de gemeenteraad zoals die vastgelegd zijn in de Omgevingsvisie; 3.

De omgekeerde “VVGB-lijst” (= beleidsneutraal overgaan). Er zijn ook combinaties van 2. en 3. mogelijk. We lichten de 3 verschillende opties hieronder verder toe. Vooraf geven we alvast aan dat het van belang is om, welke keuze er uiteindelijk ook gemaakt wordt, het adviesrecht (of beter: de gevallen waarin de raad van het adviesrecht gebruik wil maken) zo concreet mogelijk te maken. Dit om te voorkomen dat er onduidelijkheid ontstaat over het wel/niet voorleggen aan de raad van een aanvraag om advies.

Ad 1. Geen gevallen aanwijzen waarvoor adviesrecht geldt

Het adviesrecht is een bevoegdheid die de gemeenteraad onder de Omgevingswet kan inzetten maar het is geen verplichting. Als de gemeenteraad gevallen waarvoor het adviesrecht zal gelden wil aanwijzen, is het wel zaak dat daarover vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet een besluit wordt genomen. Om welke redenen zou het aanwijzen van geen gevallen een goede keuze zijn? Kortere procedure Een belangrijk doel van de Omgevingswet is om procedures korter en sneller te laten verlopen. Dat is de reden dat er in de wet is gekozen voor het uitgangspunt om een buitenplanse afwijking met een reguliere (korte) procedure te doorlopen. De combinatie van een korte procedure en de huidige vergadercyclus van de raad, kan het lastig maken voor B&W om de korte termijn te gaan halen. Immers binnen 8 weken na indiening van een aanvraag zullen B&W een advies van de raad moeten krijgen. Zoals hierboven al aangegeven zijn er uitzonderingen op de reguliere (korte) procedure. Eén van die uitzonderingen kan zich voordoen als B&W vinden dat de te verlenen vergunning ‘aanzienlijke gevolgen’ met zich mee brengt en er mogelijk bedenkingen van belanghebbenden te verwachten zijn. B&W kunnen in dat geval de uitgebreide procedure van toepassing verklaren.

In de praktijk zou het dan kunnen gebeuren dat B&W in geval van een aanvraag waarop adviesrecht van de raad van toepassing is, van deze uitzonderingsmogelijkheid gebruik zullen maken. Simpelweg omdat er dan meer/voldoende tijd is om het advies van de raad in te winnen. Een andere mogelijkheid is om de vergadercyclus van de raad aan te passen en dus vaker te vergaderen. Groot nadeel hiervan is dan dus dat het effect van snelheid met de korte procedure, juist één van de kerndoelen van de Omgevingswet, teniet wordt gedaan. Vertrouwen De raad heeft zijn doelen/ambities voor de periode tot 2030 neergelegd in de Omgevingsvisie Bergen 2030. Naast de Omgevingsvisie heeft de Raad ook ander beleid vastgesteld. Voor B&W, als bevoegd orgaan voor de verlening van vergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, is het door de raad vastgestelde beleid ook toetsingskader bij de verlening van dergelijke vergunningen. De raad mag er dus op vertrouwen dat B&W het beleid volgen en toepassen.

De raad heeft ook doelen vastgelegd in het omgevingsplan (lees: bestemmingsplan). Als B&W daarvan willen afwijken zullen ze dus ook rekening moeten houden met door de raad vastgesteld beleid bij die afweging. Overigens merken we in dit kader op dat in de afgelopen jaren slechts enkele uitgebreide afwijkingsvergunningen van het bestemmingsplan zijn verleend. Het gaat dan om maximaal 2 tot 3 van dergelijke vergunningen per jaar. In dat opzicht zou je dus kunnen stellen dat het belang van het adviesrecht niet heel groot is. De verwachting is wel dat in de eerste tijd na inwerkingtreding van de Omgevingswet initiatiefnemers waarschijnlijk wat meer gebruik gaan maken van het instrument buitenplanse opa in plaats van voor de wijziging van het omgevingsplan. Met name omdat een vergunning in principe dus sneller is qua procedure dan een wijziging omgevingsplan. De buitenplanse opa zal over het algemeen de voorkeur hebben voor een kleine afwijking met beperkte impact: een concreet plan waarbij het niet nodig is om regels voor omliggende percelen aan te passen of mogelijkheden op de locatie te schrappen.

Ad 2. Criteria benoemen en daarmee ook sturen op doelen/ambities in de gemeentelijke Omgevingsvisie Bergen 2030

De raad van Bergen heeft in de Omgevingsvisie tien hoofdambities vastgesteld voor de periode tot 2030. Dat zijn: • meest toekomstbestendige gemeente • energieonafhankelijk in 2030 • landschap en landbouw in balans • waterbeheer op maat • versterken natuurwaarden en biodiversiteit • kwaliteitsslag & zonering recreatievoorzieningen • afstemmen woningvoorraad op vraag • voorzieningen bereikbaar houden • verder bouwen aan een gezonde leefomgeving • verbeteren leefklimaat in de dorpen In de Nota van Uitgangspunten is over de toepassing van het adviesrecht aangegeven dat gekozen kan worden voor bepaalde inhoudelijke thema’s maar dat een insteek ook kan zijn om een aantal criteria te benoemen waarop de raad het adviesrecht van toepassing wil verklaren. Criteria kunnen zijn:  de aard en omvang van een initiatief  de impact van een initiatief op de omgeving  de bijdrage van het initiatief aan het realiseren van de ambities in de Omgevingsvisie  eventuele hinder voor de omgeving na realisatie. Een criterium kan dus bijvoorbeeld zijn in hoeverre een initiatief waarvoor een buitenplanse omgevingsvergunning nodig is, een bijdrage levert aan een of meerdere van de in de Omgevingsvisie bepaalde ambities/doelen.

Ad 3. ‘Omgekeerde’ VVGB-lijst Wabo

In de huidige (Wabo)praktijk heeft de raad categorieën van gevallen aangewezen waarin B&W geen verklaring aan de raad hoeven te vragen. Daarin is een onderscheid gemaakt tussen de bebouwde kom en het buitengebied. Het betreffende raadsbesluit hierover is als bijlage 2 bijgevoegd. Met de ‘omgekeerde’ VVGB-lijst wordt bedoeld dat alle buitenplanse initiatieven/aanvragen waarvoor een vergunning wordt aangevraagd ter advisering worden voorgelegd aan de raad behalve de initiatieven/aanvragen die nu ook niet aan de raad worden voorgelegd omdat ze zijn benoemd in de bestaande lijst “geen verklaring van geen bedenkingen”. Er zal dan een nieuwe, “gespiegelde” lijst moeten worden opgesteld. Het spiegelen van de lijst is niet eenvoudig omdat bij het spiegelen vaker meerdere keuzes mogelijk zijn. Voor het buitengebied heeft de raad van de gemeente Bergen 6 categorieën van gevallen aangewezen waarvoor geen verklaring van bedenkingen nodig is. In het kader van het adviesrecht zou dat betekenen dat alles wat niet onder die categorieën valt, in aanmerking zou kunnen komen voor adviesrecht. Als hiervoor gekozen wordt moet er dus vooraf nog heel goed bekeken worden welke gevallen onder het adviesrecht zouden moeten vallen. Met het ‘risico’ dat je bepaalde gevallen over het hoofd ziet.

Voorbeeld andere gemeente Om in het kader van de beoordeling van de 3 beschreven hoofdscenario’s een referentiekader te hebben, is hieronder aangegeven hoe de gemeente Oss met het adviesrecht voor de raad om gaat. Voor stedelijk gebied: Bouwprojecten van meer dan 50 woningen; Projecten voor voorzieningen (maatschappelijk, cultuur, ontspanning, sport, recreatie en dergelijke) of bedrijvigheid (bedrijf, detailhandel, horeca, kantoor en dergelijke) met een terreinomvang van meer dan 5 ha. Voor niet-stedelijk gebied: Bouwprojecten van meer dan 10 woningen; Projecten voor voorzieningen (maatschappelijk, cultuur, ontspanning, sport, recreatie en dergelijke) of bedrijvigheid (agrarisch, bedrijf, detailhandel, horeca, kantoor en dergelijke) met een terreinomvang van meer dan 2 ha; Projecten zoals bedoeld in het beleidskader ‘Grootschalige opwekking zonneenergie’ met uitzondering van de daarin bedoelde projecten voor ‘zonnepanelen op grond’.

Met uitzondering van gevallen: Waarbij het college van plan is de vergunning te weigeren; Die voldoen aan een ter inzage gelegd ontwerp van wijziging van een deel van het omgevingsplan dan wel in een door de gemeenteraad vastgesteld, maar nog niet onherroepelijk deel van het omgevingsplan; Waarvoor de gemeenteraad heeft ingestemd met een ontwikkeling in een visie of plan voorafgaand aan de aanvraag omgevingsvergunning en heeft besloten dat er geen advies is vereist. De genoemde aantallen zijn ter illustratie. Per gemeente en per gebied kan dit uiteraard verschillend zijn. Met andere woorden, hier kun je zelf maatwerk in aanbrengen als gemeente. We willen graag met de raadswerkgroep afstemmen of het instrument adviesrecht duidelijk is en welk scenario (of combinatie van) de voorkeur heeft.

Conclusies en ambtelijke voorkeur

1. De gemeente Bergen beschikt over veel door de gemeenteraad vastgestelde beleidskaders op uiteenlopende terreinen van het ruimtelijk domein. B&W zijn, zoals gezegd, bij de toepassing van de uitgebreide afwijkingsprocedure onder de Omgevingswet gehouden aan al dat beleid. Dat wil zeggen dat als het college voornemens is medewerking te verlenen aan een initiatief dat afwijkt van het bestemmingsplan met een uitgebreide omgevingsvergunning, er een toets aan het ruimtelijk beleid zal moeten plaatsvinden. In die zin worden de vastgelegde ambities en doelen van de raad dus in de afweging betrokken en zou gesteld kunnen worden dat scenario 1, geen adviesrecht, het meest voor de hand ligt. Ook gezien het feit dat uitgebreide omgevingsvergunningen niet veel voor komen. 2. Aan de andere kant kunnen we ons voorstellen dat de raad enige mate van invloed bij de toepassing van buitenplanse opa’s wel wenselijk vindt. Als we kijken naar de beschreven hoofdscenario’s 2 en 3 (criteria benoemen en ‘omgekeerde’ VVGB) en naar het beschreven voorbeeld van de gemeente Oss, zouden we ons ambtelijk goed kunnen vinden in een adviesrecht dat (deels) is gebaseerd is op scenario 2 en (deels) op het voorbeeld van de gemeente Oss. We leggen dat uit.

De raad heeft in de Nota van Uitgangspunten gehint op: • inhoudelijke thema’s benoemen, en; • criteria benoemen zoals: -> de aard en omvang van een initiatief -> de impact van een initiatief op de omgeving -> de bijdrage van het initiatief aan het realiseren van de ambities in de Omgevingsvisie -> eventuele hinder voor de omgeving na realisatie. We kunnen ons voorstellen dat het adviesrecht van toepassing wordt verklaard, kijkend naar gemeente Oss, op projecten voor voorzieningen of bedrijvigheid van een bepaalde, nog nader te bepalen, omvang. Waarbij ook een onderscheid wordt gemaakt tussen binnen en buiten de bebouwde kom. Op die manier wordt ons inziens recht gedaan aan de eerdere uitspraken van de raad omdat, in elk geval het gros van, de criteria zoals benoemd als basis dienen. En tevens lijkt het ons wenselijk de raad te laten bepalen dat B&W te allen tijde de mogelijkheid hebben vrijblijvend advies te vragen aan de raad indien ze dat wenselijk achten.

Met die insteek zijn de ambities en doelen van de raad in onze optiek goed geborgd. Daarnaast is sprake van een duidelijk, overzichtelijk, concreet en meetbaar criterium. Tot slot wordt op deze manier recht gedaan aan het doel van de Omgevingswet: sneller en efficiënter procedures doorlopen door ruimte te geven, los te laten en te vertrouwen. Dat geldt zowel voor de relatie burger/ondernemer en overheid maar evenzeer voor de relatie binnen een overheid en tussen verschillende overheden.

5. Participatie Wat is participatie onder de Omgevingswet?

De basis van de Omgevingswet wordt gevormd door de aspecten ‘ruimte geven, loslaten en vertrouwen, over een andere verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en samenleving’. De Omgevingswet wil meer ruimte geven voor ideeën van initiatiefnemers en voor lokale afwegingen. Daarin wegen de belangen van betrokkenen nadrukkelijk mee. Die betrokkenen doen mee en laten van zich horen: participatie. De Omgevingswet zegt alleen dat er participatie moet plaatsvinden, maar niet hoe dat moet. Dit geeft gemeenten de ruimte om een werkwijze te ontwikkelen die past in de lokale context. Bij participatie in het kader van de Omgevingswet is het van belang om het volgende onderscheid te maken. Zie onderstaande tabel. ‘Overheidsparticipatie’ als gemeente aangesloten zijn op initiatieven in ‘de energieke samenleving’

‘Verplichte overheidsparticipatie’ bij het maken van de omgevingsvisie en het omgevingsplan

‘Participatie’ bij de behandeling van initiatieven en vergunningaanvragen

→ de gemeente weet wat er leeft in de samenleving en kent ideeën voor initiatieven in een vroeg stadium. Zo kan ze bepalen welke rol zij daarbij wil spelen.

→ ideeën ophalen of in cocreatie een visie of een plan ontwikkelen. Vanuit de wet geldt voor de gemeente een kennisgevings- en een motiveringsplicht bij de omgevingsvisie en het omgevingsplan: het bevoegd gezag geeft in de kennisgeving van het voornemen tot vaststellen van omgevingsvisie en omgevingsplan aan hoe de participatie wordt vormgegeven en het bevoegd gezag geeft bij de vaststelling van het besluit aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn (motivering). De motiveringsplicht en kennisgeving stimuleren het bevoegd gezag tot participatie.

→ hierbij gaat het om het horen en zorgvuldig afwegen van de belangen van de direct betrokkenen bij het initiatief. → bij het indienen van een vergunningaanvraag krijgt de initiatiefnemer te maken met de aanvraagvereiste participatie. Hierbij geeft de initiatiefnemer aan of, en zo ja hoe, burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. De aanvraagvereiste stimuleert de initiatiefnemer tot participatie. → daarnaast is er dus de mogelijkheid voor de raad om bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten participatie verplicht voor te schrijven. In dat geval moet de aanvrager een participatieproces vormgeven en aangegeven wat met de resultaten is gedaan.

In onderstaande figuur wordt bovenstaande geïllustreerd. Bovenstaande tabel en de figuur laten zien dat sprake is van verschillende participatieprocessen met elk een eigen doel, deelnemers en aanpak.

Schrijven we de bovenstaande tabel en figuur verder uit, dan betekent dat het volgende.

Participatie bij visies en plannen vs. participatie bij vergunningen

Verplichte participatie voor het bevoegd gezag Participatie is onder de Omgevingswet verplicht voor het bevoegd gezag en andere overheden. De gemeente moet ervoor zorgen dat alle belanghebbenden hun mening kunnen geven over een visie of plan. Zoals een Omgevingsvisie of een Omgevingsplan. Belanghebbenden zijn bijvoorbeeld inwoners, ondernemers, bedrijven, verenigingen, scholen. Vergunningverlening: toets Omgevingsplan In veruit de meeste gevallen is de gemeente het bevoegd gezag voor het verlenen van de vergunning. De gemeente toetst dan of het initiatief past in het Omgevingsplan. Daarbij zijn er drie mogelijkheden: 1. Het initiatief past binnen de regels. Gemeente verleent de vergunning, want het past binnen de kaders. 2. Het initiatief past met een binnenplanse afwijking. Zo’n afwijking kennen we nu ook in onze bestemmingsplannen. Dit heet onder de Omgevingswet een binnenplanse opa. 3. Het initiatief past niet. Als de gemeente wil meewerken aan het initiatief, moet ze een vergunning verlenen in afwijking van het omgevingsplan. Zo’n initiatief is dan een buitenplanse opa. Participatie bij vergunningverlening Bij mogelijkheid 1 en 2 is participatie voor een initiatiefnemer niet verplicht. Dit zijn activiteiten die binnen de regels van het omgevingsplan vallen. En bij het vaststellen van het omgevingsplan zelf heeft al participatie plaatsgevonden.

Participatie door de initiatiefnemer kan wel gestimuleerd worden. Voor activiteiten die binnen het omgevingsplan vallen en waar een vergunning voor nodig is, moet de gemeente van tevoren beslissen of er altijd moet worden geparticipeerd en hoe dat wordt getoetst. Hierbij is participatie dus een vereiste die gekoppeld is aan de beoordeling van de aanvraag. De initiatiefnemer is zelf verantwoordelijk om belanghebbenden te informeren en te betrekken. Hoe dat moet vormkrijgen is aan de initiatiefnemer zelf. Elke situatie (plek, omvang, context) vraagt om maatwerk. De gemeente kan spelregels opstellen om houvast te bieden aan initiatiefnemers. Ook kan de gemeente beschrijven wat volgens haar een goed participatieproces is en kan ze initiatiefnemers aansporen om daar rekening mee te houden. Het is echter niet mogelijk om initiatieven af te wijzen op grond van het participatie-criterium. Wel mag de gemeente om een toelichting of nadere informatie vragen en de inhoudelijke opbrengst van de participatie meewegen.

Participatie kan wel verplicht zijn als iemand een vergunning voor een buitenplanse opa (mogelijkheid 3) aanvraagt. Dat zijn activiteiten die niet in het omgevingsplan staan. Hierover heeft dus nooit eerder participatie plaatsgevonden. Of participatie in deze situatie wel of niet verplicht is, is aan de gemeenteraad om te bepalen. De gemeenteraad kan namelijk categorieën van gevallen aanwijzen waarvoor deze verplichting geldt. Dat staat in artikel 16.55 lid 7 van de Omgevingswet. Bij deze categorieën van verplichte participatie geldt dat de aanvrager bij de aanvraag van de vergunning moet laten zien hoe hij belanghebbenden bij de aanvraag heeft betrokken. De aanvrager mag echter zelf weten op welke manier hij de belanghebbenden bij de aanvraag betrekt. De gemeenteraad beslist dus of participatie ook verplicht moet zijn bij buitenplanse opa’s. Hier zijn drie opties om uit te kiezen: 1. Participatie bij buitenplanse opa’s is niet verplicht; Als de raad wil aansluiten bij enkele van de kernwaarden van de Omgevingswet, vertrouwen en minder regels, dan zou dit de keuze kunnen zijn. De raad vertrouwt er op dat, zonder verplichting en bijbehorende regels, een initiatiefnemer zelf zijn/haar omgeving informeert om draagvlak te creëren en mogelijke juridische procedures in een later stadium te voorkomen. 2.

Participatie bij buitenplanse opa’s is zo vaak mogelijk verplicht; Als de raad van mening is dat bij iedere aanvraag voor een buitenplanse opa participatie verplicht moet zijn, puur omdat er dus wordt afgeweken van de regels uit het Omgevingsplan, dan zou dit de keuze kunnen zijn. Maar een algemeen besluit het ‘in alle gevallen’ van buitenplanse opa’s participatie verplicht te stellen, is niet toegestaan. Er dient dan dus expliciet duidelijk gemaakt te worden in welke gevallen de verplichte participatie dus wel geldt. In deze optie moet dan dus een zo compleet en uitgebreid mogelijke lijst van categorieën van gevallen vastgesteld worden. 3. Alleen in bepaalde categorieën van gevallen is participatie verplicht. Bij de keuze voor deze variant wordt de nadruk gelegd op het heel bewust kijken naar bepaalde criteria, bijvoorbeeld initiatieven die de meeste impact hebben. Vaak wordt hier een koppeling gemaakt met de lijst van gevallen waarvoor de gemeenteraad gebruik wil maken van het adviesrecht. Maar het staat de gemeenteraad geheel vrij om eigen categorieën van gevallen aan te wijzen. In de Nota van Uitgangspunten heeft de raad ten aanzien van de verplichte participatie bij buitenplanse opa’s aangegeven dat het wenselijk is als er aan een aantal criteria wordt voldaan.

Dat kunnen dezelfde criteria zijn als bij het adviesrecht (maar dat hoeft niet):  de aard en omvang van een initiatief;  de impact van een initiatief op de omgeving;  de bijdrage van het initiatief aan het realiseren van de ambities in de Omgevingsvisie;  eventuele hinder voor de omgeving na realisatie. Voor de opties 2 en 3 is nog van belang te noemen dat de inwerkingtreding van de ‘lijst met gevallen waarbij participatie verplicht is voor buitenplanse opa’s, als bedoeld in artikel 16.55 lid 7’, gelijk is aan de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Wat doen we in Bergen al aan ‘participatie’

 Wat doen we in Bergen al aan de ‘voorkant’? Het voeren van een zogenaamde ‘omgevingsdialoog’ (= participatie) door een initiatiefnemer met de omgeving (burgers/bedrijven) is al gemeengoed bij bestemmingsplanprocedures. Er ligt dus wel een taak voor de gemeente om in het onder de Omgevingswet te publiceren voornemen tot planwijziging ook aan te geven hoe maatschappelijke organisaties en andere overheden (vergelijk wettelijk vooroverleg op grond van het Bro) in de voorbereiding worden betrokken. Verder wordt in Bergen gewerkt met een zogenaamd initiatievenoverleg (wekelijks) en een afstemmingsoverleg (2-wekelijks). In het initiatievenoverleg worden ingediende initiatieven integraal besproken vanuit beleidsmatig, juridisch en technisch oogpunt. De complexere initiatieven worden vervolgens doorgeleid naar het afstemmingsoverleg waar uiteindelijk wordt bepaald of medewerking mogelijk is met een uitgebreide omgevingsvergunningprocedure of een herziening van het bestemmingsplan.

Aanvullend op het voorgaande nog. De gemeente maakt gebruik van het verzoek om vooroverleg (ook wel principeverzoek genoemd). Het gaat over het algemeen om zaken die in strijd zijn met bijvoorbeeld het bestemmingsplan. Wanneer uit voornoemde overleggen blijkt dat er onder voorwaarden medewerking kan worden verleend aan het verzoek, dan zou ook een voorwaarde kunnen zijn dat er een vorm van participatie/omgevingsdialoog plaatsvindt.

 Weinig bezwaarprocedures Natuurlijk is participatie belangrijk waar het gaat om het creëren van draagvlak en het voorkomen van bezwaarprocedures. Het blijkt echter dat in Bergen maar weinig bezwaarprocedures voortkomen uit het feit dat buren elkaar niet geïnformeerd hebben. Vaak gaat het om burenruzies die via de gemeente worden uitgevochten. Het verplichten van participatie zal dan ook niet leiden tot minder bezwaren, zo is de inschatting. De kans bestaat juist dat het kan zorgen voor extra problemen als het niet op goede wijze plaatsvindt of verkeerde verwachtingen worden gewekt.  Participatiebeleid in ontwikkeling De gemeente Bergen heeft het beleidskader Participatie en Zelfsturing 2021 vastgesteld. Daarin is ook een paragraaf opgenomen over participatie onder de Omgevingswet. Echter enkel in constaterende zin dat er in het kader van de implementatie van de Omgevingswet ook nog keuzes gemaakt (moeten) worden over participatie.

Participatie in Bergen onder de Omgevingswet: wat moet er nog gebeuren?

De gemeente voldoet al aan de minimale vereisten op het gebied van participatie. Hieronder zetten we uiteen wat er qua participatie voor de belangrijkste Omgevingswet-instrumenten nog moet gebeuren om te voldoen aan de Omgevingswet. Omgevingsvisie en Omgevingsplan De gemeente zal een beleidskader (verordening) op moeten stellen (uiteindelijk door de raad vast te stellen) hoe de verplichte overheidsparticipatie ten aanzien van deze instrumenten vorm en inhoud te geven. Hierbij zal o.a. de modelverordening van de VNG als uitgangspunt dienen. Eén van de aspecten zal ook zijn dat een initiatiefnemer (van een plan tot wijziging van het omgevingsplan) in een vroeg stadium met de omgeving in gesprek gaat met het doel om de wensen en belangen bij het in procedure te brengen ontwerpplan te betrekken met als gewenste resultaat: draagvlak in de omgeving (hier is natuurlijk geen garantie op). Deze werkwijze bestaat ook nu al; afhankelijk van type plan / activiteit wordt een initiatiefnemer gestimuleerd om de omgeving te informeren en/of te betrekken bij de plannen. Omgevingsvergunningen De gemeente zal ook moeten bepalen en vastleggen in beleid hoe om te gaan met het aanvraagvereiste qua participatie bij vergunningaanvragen die binnen het omgevingsplan passen of met een binnenplanse opa mogelijk zijn.

Ten aanzien van de buitenplanse opa’s zal de gemeenteraad een keuze moeten maken ten aanzien van verplichte participatie. De uiteindelijke keuze zal ook in het beleid verwerkt worden. Het al bestaande vooroverleg (principeverzoek) en het initiatieven- en afstemmingsoverleg worden hierbij ingezet als sturende elementen op participatie. Ook dat zal vastgelegd worden in het beleid. NB. als bijlage 3 bij deze memo is een factsheet van de VNG bijgevoegd met extra informatie over participatie onder de Omgevingswet.

Conclusie en ambtelijke voorkeur

Gelet op bovenstaande hopen we dat ‘participatie’ onder de Omgevingswet duidelijk is voor de raadswerkgroep. We hebben hierboven een voorzet gedaan voor de invulling van het participatiebeleid en hopen naar aanleiding van de bespreking op duidelijke uitspraken over die voorzet. Ten aanzien van de verplichte participatie bij buitenplanse opa’s zou onze voorkeur uit gaan naar optie 3; werken met bepaalde categorieën van gevallen. Daarbij is het volgens ons wenselijk om aansluiting te zoeken bij de categorieën van gevallen waarvoor de raad adviesrecht wenst. Maar strikt genomen hoeft dat dus niet en kan ook sprake zijn van twee afzonderlijke lijsten.

Bijlagen 1. Factsheet VNG ‘behandelen van initiatieven tijdens de overgangsfase’ 2. Raadsbesluit categorieën van gevallen waarvoor geen VVGB nodig is 3. Factsheet VNG ‘participatie binnen de Omgevingswet’