handreiking VNG.pdf

Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij provincies, gemeenten en waterschappen Met modelgedragscodes integriteit voor volksvertegenwoordigers en voor (dagelijkse) bestuurders

2021

Vierde gewijzigde druk

Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij provincies, gemeenten en waterschappen Met modelgedragscodes integriteit voor volksvertegenwoordigers en voor (dagelijkse) bestuurders

2021

Vierde gewijzigde druk

Inhoud 1. Inleiding 

6

1.1 Kwaliteit van het openbaar bestuur en integriteit 6 1.2 Meer dan regels en procedures 6 1.3 Gedragscodes 7 1.4 Leeswijzer 7 1.5 Terminologie 7

2. Voor het ambt: werving en selectie

8

2.1 Inleiding  8 2.2 Integriteitstoetsing door de politieke partij 8 2.3 Risicoanalyse integriteit voor kandidaat-bestuurders9

3. Belangenverstrengeling 

11

3.1 Omschrijving en wettelijke bepalingen  11 3.2 Onverenigbaarheid van functies  11 3.3 Verboden handelingen  12 3.4 Deelname aan stemming en beïnvloeding besluitvorming13 3.5 Nevenfuncties 14 3.6 Q.q.-nevenfuncties  14 3.7 Melding en openbaarmaking nevenfuncties  15 3.8 Inkomsten uit nevenfuncties / melding en verrekening ervan 15 3.9 Inkomsten uit q.q.-nevenfuncties  15 3.10 Financiële belangen 16 3.11 Draaideurconstructie 16 3.12 Aanbevelingen  17

4. Informatie 

4.1 Basisregels voor omgaan met informatie 4.2 Oneigenlijk gebruik van niet-openbare informatie  4.3 Beslotenheid en geheime informatie  4.4 Vertrouwelijke informatie 4.5 E-mail- en internetgebruik; sociale media  4.6 Aanbevelingen 

5. Geschenken, diensten en uitnodigingen

18

18

18 18 19 19 19

20

5.1 Nooit in ruil voor een tegenprestatie  20 5.2 Geschenken van en aan de provincie, de gemeente of het waterschap  20 5.3 Geschenken aan individuele politieke ambtsdragers21 5.4 Etentjes, excursies en evenementen 21 5.5 Aanbevelingen  22

6. Vergoedingen en verstrekkingen politieke ambtsdragers23 6.1 Kwetsbaarheid van ambts­dragers bij vergoeding van kosten 6.2 Bedrijfsvoeringskosten 6.3 Bestuurskosten 6.4 Kosten die voor eigen rekening blijven 6.5 Vergoedingenoverzicht onkosten  6.6 Betalingswijze voorzieningen van bestuurders 6.7 Aanbevelingen

7. Inkopen en aanbesteden

7.1 Kwetsbaar voor schending integriteit 7.2 Inkoop- en aanbestedings­beleid  7.3 Regelgeving 7.4 Belangenverstrengeling en beïnvloeding  7.5 Integriteit van ondernemers; de wet Bibob 7.6 Aanbevelingen, gebaseerd op de wettelijke verplichtingen en van overige aard.

8. Financiële functie 

8.1 Transparantie, controle en verantwoording van uitgaven  8.2 Financiële verordening(en)  8.3 De jaarrekening 8.4 De accountantscontrole 8.5 Rekenkameronderzoek 

9. De organisatie van het integriteitsbeleid: enkele aanbevelingen 

23 24 24 26 27 28 28

30

30 30 30 30 31 31

33 33 33 33 33 34

35

Aanbevelingen36 Vormgeving van het beleid Preventieve maatregelen Handhavend optreden Beschikbare ondersteuning 

36 36 37 37

Bijlagen39

Modelgedragscode integriteit commissaris van de koning en gedeputeerden/ burgemeester en wethouders/ voorzitter en overige leden van het dagelijks bestuur 40

Colofon55

5

1. Inleiding 1.1

Kwaliteit van het openbaar bestuur en integriteit

Integriteit heeft alles te maken met de kwaliteit van het openbaar bestuur. Ook kan integriteit het vertrouwen van de burgers in hun overheid maken of breken. De overheid moet dus prioriteit geven aan integriteit, temeer omdat zij werkt met publieke middelen en op veel terreinen een monopoliepositie heeft. Tegelijkertijd staat de integriteit van politieke ambtsdragers onder druk, wat vooral het gevolg is van allerlei maatschappelijke ontwikkelingen. Zo zijn het publieke en het private domein meer met elkaar verstrengeld geraakt, neemt de rol van de participerende burger toe en krijgen politieke ambtsdragers in het decentraal bestuur te maken krijgen met agressie en geweld door burgers en de wijze waarop hier beleidsmatig mee wordt omgegaan1. Bovendien is de belangstelling voor integriteitsvraagstukken sterk toegenomen. Door sociale media is mediacomplexiteit toege­ nomen. Daardoor is de zichtbaarheid van politici toege­nomen. Elke politieke ambtsdrager op elk bestuurlijk niveau kan bij alle afwegingen, soms plotseling, vragen krijgen over zijn integriteit. Wetenschappers doen onderzoek naar corruptie en fraude, journalisten vragen declaraties van bestuurders op en doen verslag van lokale affaires. Burgers mengen zich in het debat via sociale media. Parlementariërs stellen Kamervragen.

En terecht, want belangenverstrengeling, misbruik van positie, corruptie en fraude worden steeds minder geaccepteerd.

bestuurlijke integriteit te versterken. De handreiking is bedoeld voor elke politieke ambtsdrager. De primaire verantwoordelijkheid voor integriteit ligt bij elke provincie, gemeente en waterschap afzonderlijk maar vóór alles bij elke ambtsdrager persoonlijk. De handreiking biedt ook aanknopingspunten voor de besturen van de BES-eilanden.

1.2 Meer dan regels en procedures Integriteit is als een van de zeven leidende beginselen opgenomen in de Nederlandse Code voor Goed Bestuur. Openheid en integriteit worden daarbij in samenhang gezien met de andere voorwaarden voor goed bestuur dat zich kenmerkt door behoorlijk bestuur (met kernwaarden als integriteit, gelijkheid en rechtmatigheid), responsief bestuur (legitimiteit, openheid, participatie en verantwoording) en resultaatgericht bestuur (effectiviteit en efficiency)2. De voorwaarden behoorlijkheid, responsiviteit en resultaatgerichtheid kunnen elkaar in de praktijk bijten. Het gaat erom dat een bestuur in de praktijk de juiste balans vindt tussen deze drie voorwaarden. Daarnaast kan elk bestuur voor de eigen organisatie een aantal richtinggevende uitgangspunten en normen voor integriteit afspreken, waarmee de politieke ambtsdragers zich zowel in hun gedrag als in de discussies bij de opstelling van de gedragsregels en codes laten leiden.

Politieke ambtsdragers vervullen een voorbeeldfunctie voor burgers en voor hun ambtenaren. De handel en wandel van politieke ambtsdragers heeft zijn weerslag op de hele organisatie, zowel in positieve als in negatieve zin. Politieke ambtsdragers zijn verantwoordelijk voor de eigen integriteit en collectief voor de integriteit van hun organisatie. De politieke ambtsdrager heeft uiteraard net als iedere andere burger recht op een privéleven, maar hij leeft in een glazen huis, waardoor ook privégedragingen onderwerp van (brede) publieke aandacht kunnen zijn. Daarom moet een politieke ambtsdrager 24 uur per dag alert zijn op handelingen of gedragingen die het aanzien en de integriteit van het politieke ambt kunnen schaden.

Om het integriteitsbeleid handen en voeten te geven is een aantal regels en procedures vastgesteld. Een belangrijke notie is daar­ naast dat integriteit een grondhouding is, een kwestie van mentaliteit, iets waar je aan kunt werken en waar je in kunt groeien. In het integriteitsbeleid zal een belangrijke plaats moeten worden ingeruimd voor de cultuur in de organisatie en in de politieke arena. Dit moet een cultuur zijn van openheid, waarin men dilemma’s kan bespreken en elkaar aanspreekt op gedrag en handelen. Het vaststellen van regels en procedures is van groot belang, maar het mag nooit leiden tot een houding dat de integriteit daarmee is ‘geregeld’.

Deze handreiking is een gezamenlijk product van het Inter­ provinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW) en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Zij willen hiermee provincies, gemeenten en waterschappen stimuleren en ondersteunen bij hun inspanningen om de

Integriteit vraagt ook om een heldere verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, waarbij “checks en balances” centraal staan. Daarmee wordt het overheidshandelen transparant en controleerbaar. De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de bestuursorganen in provincies, gemeenten en waterschappen zijn wettelijk geregeld. Het is van

1

6

Rapport Monitor Integriteit en Veiligheid Openbaar Bestuur 2020

2

Brochure Nederlandse code voor goed openbaar bestuur.

groot belang dat de bestuursorganen voor de juiste “checks en balances” zorgen als zij hun bevoegdheden uitoefenen of doen uitvoeren door hun organisaties. Daarbij moet rekening worden gehouden met eventuele integriteitsrisico’s en dient het integriteits­bewustzijn door de hele organisatie gestimuleerd en geborgd te zijn. Elkaar durven aan te spreken is hier een uiting van.

1.3 Gedragscodes Gedragscodes3 zijn een belangrijk instrument en hulpmiddel om een open, transparante en integere organisatiecultuur te realiseren. De Provincie-, Gemeente- en Waterschapswet verplichten Provinciale Staten, de gemeenteraad en het algemeen bestuur van het waterschap om voor zichzelf en voor hun bestuurders een gedragscode vast te stellen. Deze moet de integriteit van de politieke ambtsdragers helpen waarborgen. Het rechtskarakter is dat van een interne regeling, ter invulling van en (bij enkele normen) in aanvulling op de wettelijke regels. De provincie-, gemeente- en waterschapsbesturen hebben veel ruimte om deze gedragscode zelf in te vullen. Zij vormt een beoordelingskader en leidraad bij twijfel, vragen en discussies. Het niet naleven van de gedragscode heeft geen rechtsgevolgen. Er is sprake van zelfbinding. De regels worden in gezamenlijk debat vastgesteld door de politieke ambtsdragers zelf. In dit licht moeten de regels in de code worden gezien. Dat maakt de gedragscode evenwel niet vrijblijvend. De bestuurders kunnen daarop worden aangesproken en zij dienen zich over de naleving ervan te verantwoorden. Gebeurt dat niet, dan is de gedragscode een dode letter.

Het proces van totstandkoming van de code, met de discussie binnen de provincie, gemeente en het waterschap over de uitgangspunten en kernbegrippen van integriteit, is minstens zo belangrijk als de gedragscode zelf.

1.4 Leeswijzer De hoofdstukken 2 tot en met 8 bestrijken de belangrijkste onder­ werpen waaraan integriteitsaspecten zijn verbonden. Alle teksten zijn gebaseerd op de Provincie-, Gemeente- en Waterschapswet. Ook bevat elk hoofdstuk een aantal aanbevelingen, met uit­ zondering van hoofdstuk 8 dat een apart karakter heeft. Ook zijn enkele praktijkvoorbeelden (casuïstiek, dilemma’s die zich hebben voorgedaan en voorbeelden van een aanpak) in de hoofdstukken verwerkt. Hoofdstuk 9 licht het ‘hoe’ van het integriteitsbeleid toe: de aanpak ervan binnen de eigen organisatie.

1.5 Terminologie • Politieke ambtsdragers: bestuurders en gekozen volksvertegenwoordigers van provincies, gemeenten en waterschappen. • Bestuurders: commissarissen van de Koning, gedeputeerden, burgemeesters, wethouders, voorzitter en leden van het dagelijks bestuur van een waterschap. Deze bestuurscolleges worden ook aangeduid als het dagelijks bestuur/DB. • Volksvertegenwoordigers: Statenleden, raadsleden en leden van het algemeen bestuur van een waterschap. De vertegenwoordigende organen worden ook aangeduid als het algemeen bestuur/AB. Waar de tekst niet van toepassing is op beide categorieën politieke ambtsdragers, wordt gesproken over ‘bestuurders’ dan wel ‘volksvertegenwoordigers’.

Maar een gedragscode heeft niet de juridische status van een algemeen verbindend voorschrift waaruit rechten en verplichtingen voortvloeien. Een gedragscode doet vooral een moreel appel op volksvertegenwoordigers en bestuurders. Om dat te bereiken, kunnen zij bepalingen met gedragsregels bevatten over bijvoor­ beeld declaratiegedrag, het gebruik van gemeentelijke voor­ zieningen voor privédoeleinden en het voorkomen van vermenging van publieke en zakelijke belangen. Het voorschrijven van een gedragsregel die afwijkt of verder gaat dan een dwingend­ rechtelijke wettelijke regeling is niet mogelijk. Nemen provincies, gemeenten of waterschappen contra-legem constructies op in de gedragscode dan kunnen die gemakkelijk weer zelf aanleiding zijn voor integriteitsproblemen.

3

Modelaanpak basisnormen integriteit openbaar bestuur en politie,

7

2. Voor het ambt: werving en selectie 2.1 Inleiding U krijgt als kandidaat volksvertegenwoordiger of als kandidaatbestuurder over het algemeen te maken met integriteitstoetsing. Als kandidaat-volksvertegenwoordiger door de politieke partij en als kandidaat-bestuurder door middel van de zogenaamde risicoanalyse integriteit in opdracht van provinciale staten, de raad of het algemeen bestuur. Voor deze twee verschillende onder­ delen zijn er twee afzonderlijke publicaties verschenen. De Handreiking Integriteitstoetsing (Handreiking integriteitstoetsing) gaat in op het wervingsproces van kandidaten voor de volksvertegenwoordiging. De Handleiding basisscan integriteit biedt uitgangspunten voor een transparante en zorgvuldige voorbereiding en uitvoering van risicoanalyses integriteit voor kandidaat-bestuurders in opdracht van provinciale staten, de gemeenteraad of het algemeen bestuur. De handleiding is online beschikbaar via de volgende link (Handleiding basisscan integriteit).

2.2 Integriteitstoetsing door de politieke partij De handreiking integriteitstoetsing biedt, in de vorm van een toolbox, een overzicht van methoden die de wervings- en selectie­ commissies van politieke partijen kunnen benutten bij het toetsen van de integriteit van – en het verbeteren van het bewustzijn over de integriteitsrisico’s bij potentiële kandidaten. De handreiking faciliteert daarmee het gesprek over kwetsbaarheden en beheersmaatregelen. Er worden daarvoor negen praktische instrumenten aangereikt: 1. vuistregels integriteit, 2. zelfassessment om volksvertegenwoordiger te worden, 3. vragenlijst integriteit, 4. antecedentenonderzoek, 5. herkennen van mogelijke ondermijning, 6. leidraad integriteit selectiegesprek, 7. bewilligingsverklaring, 8. integriteitsagenda, en 9. de zogenaamde dilemmakaarten. In het kader van de aandacht voor integriteit is het ook actueel om te bezien in de mate waarin het bestuur en volksvertegen­

8

woordiging weerbaar is en moet zijn tegen ondermijning4. Het Netwerk Weerbaar Bestuur van het ministerie van BZK helpt volksvertegen­woordigers en bestuurders verder op het gebied van integriteit met preventie en trainingen, risicoanalyse integriteit en advies bij onderzoeken. Twee derde van de landelijke partijen en circa 60% van de plaatselijke afdelingen screent inmiddels haar kandidaatvolksvertegenwoordigers en kandidaat-bestuurders5. Valkuilen en startpositie in integriteit voor u als kandidaat volksvertegenwoordiger of bestuurder. Integriteit lijkt vaak een vanzelfsprekendheid te zijn en juist daar zit de valkuil. Een tweede valkuil is dat integriteit in overgrote meerderheid als iets gezien wordt dat over anderen gaat en niet over uzelf. Integriteit is vaak complex, niet eenduidig, met gekleurde en grijze gebieden en staat bijna altijd in een dynamisch politiek-bestuurlijke werkelijkheid. Er geldt: “Integriteit is geen bezit, maar een constante opgave en uitdaging’6. En het adagium geldt hier “verander de wereld en begin bij uzelf”. Integriteitstoetsing is in eerste instantie in het belang van uzelf, om het risico op integriteitsrisico’s te verkleinen. De toets vindt plaats vanuit een positieve grondhouding. Ontwikkelen van bewustzijn en handelingsperspectief slaat in eerste instantie terug op uzelf.

Voor werkelijk een integer bestuur is echter een collectief integriteitsbewustzijn nodig. Voor specifieke vragen of verdere informatie naar aanleiding van deze paragraaf kunt u terecht bij de verschillende bestuurders­ verenigingen van politieke partijen. Indien u geen lid bent van een landelijke partij, kunt u terecht bij het Kennispunt Lokale politieke partijen. Mogelijkheden: Toolkit democratisch weerbaarheid voor politieke ambtsdragers Naast de uitleg in de handreiking integriteitstoetsing over zelf assessment is er nog een nuttige tool voor u. Want op de vraag of u zichzelf in het profiel vindt passen van volksvertegenwoordiger is er de handige Toolkit democratische weerbaarheid voor politieke ambtsdragers te benutten. In die toolkit wordt

4 5

6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 28 844, nr. 146 en 29 911 nr. 207. M. Boogers, G. Voerman, Rekrutering en selectie van kandidaten voor de gemeenteraadsverkiezingen in 2018: ontwikkelingen vanaf 2006 geduid, Universiteit Twente / Rijksuniversiteit Groningen, 2018. Grijs, onderzoek naar achtergronden en risicofactoren bestuurlijke integriteit; onderzoek in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2012.

eenvoudig gezegd antwoord verkregen op de vragen: 1. Wie bent u? 2. Wat draagt u mee? 3. Wie/wat beïnvloedt u? 4. Wat komt u tegen? 5. Wat kunt u doen? (potentiele) onmogelijkheden Er zijn een aantal wettelijke onmogelijkheden om volksvertegen­ woordiger (of bestuurder) te worden als tegelijkertijd bepaalde functies worden uitgeoefend zoals benoemd in hoofdstuk 3.2 en over onverenigbare functies en een aantal verboden handelingen in hoofdstuk 3.3. Daarnaast zijn er een aantal potentiële onmogelijkheden die met name uit antecedentenonderzoek blijken. Daarom wordt er specifiek op dit element wel nader in gegaan in deze handreiking. Drie vormen worden onderscheiden in het antecedenten­onderzoek: 1. Openbare bronnenonderzoek. Een onderzoek in bronnen die voor eenieder toegankelijk zijn. 2. Aanvraag Verklaring omtrent het Gedrag (VOG). Een VOG is een verklaring waaruit blijkt dat het gedrag van de kandidaat in het verleden, geen bezwaar vormt voor het vervullen van een specifieke taak of functie in de samenleving. 3. Referentieonderzoek. Het opvragen van referenties en het bevragen van deze referenties op hun ervaringen met de kandidaat (alleen bij kandidaat-bestuurders). Ad 1 Tegenwoordig zijn uitingen en gedragingen uit het verleden meer en meer traceerbaar op het web.

Wees dus te allen tijde bewust van eventuele uitingen en gedragingen in het verleden en hoe die zijn vastgelegd en hoe u daar mee omgaat. Aanvullende tip is te zorgen dat uw CV of web profiel (bijvoorbeeld uw LinkedIn pagina) naadloos aansluit op een later publiekelijk te maken lijst van nevenfuncties. Eenduidige transparantie vormt hier het credo. Ad 2 Het conceptwetsvoorstel Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur zorgt ervoor dat een VOG voor de benoeming van een bestuurlijke functie zoals de wethouder, overlegd dient te worden. Als de kandidaat-bestuurder deze VOG niet kan over­ leggen, heeft dit als gevolg dat de kandidaat niet benoembaar is. De VOG dient daarmee als benoembaarheidsvereiste. Voor de afgifte van een VOG wordt door de Dienst Justis van het Ministerie van Justitie en Veiligheid gewerkt met zogenaamde screenings­ profielen, waarbij aan de hand van bepaalde risicogebieden wordt beoordeeld of aan betrokkene voor de desbetreffende functie een VOG kan worden afgegeven. Tegen de weigering van een VOG staat bezwaar en beroep open. Bij de toets voor kandidaat-wethouders aan dit screeningsprofiel geldt een terugkijktermijn van tien jaar. Eén van de kenmerken van de functie van bijvoorbeeld een

wethouder is dat wordt omgegaan met gevoelige informatie. Het omgaan met gevoelige informatie brengt verschillende risico’s met zich mee. Als politicus bestaat ook het gevaar van omkoping of door de verkregen informatie zichzelf een voordeel te verschaffen. Indien blijkt dat de kandidaat-bestuurder in de voorgeschreven terugkijktermijn voorkomt en/of is veroordeeld voor feiten die verband houden met de functieaspecten geld, goederen en/of personen zegt dat in negatieve zin iets over zijn/haar kwetsbaarheid en integriteit om als politieke ambtsdrager op te kunnen treden. Er is ook een VOG-check beschikbaar. De VOG-check berekent aan de hand van een serie vragen of iemand een hoge, gemiddelde of lage kans heeft op een VOG in diverse branches, nu en in de toekomst.

2.3 Risicoanalyse integriteit voor kandidaat-bestuurders Zoals in de inleiding aangegeven is de risicoanalyse integriteit bedoeld voor kandidaat –bestuurders. Nu is niet de politieke partij de initiatiefnemer maar het betreffende bestuursorgaan (Staten, Raad of Algemeen bestuur). De eerdergenoemde handleiding geeft zicht op de standaard­ elementen die onderdeel uitmaken van een basisscan integriteit. Daarnaast biedt de handleiding uitgangspunten, afwegingen en tips voor een gedegen voorbereiding en zorgvuldige uitvoering van risicoanalyses voor kandidaat-bestuurders. Het gaat om de afspraken (opdrachtverlening, reikwijdte en uitvoering), de informatiestromen aan kandidaten en besluitvormers (Staten, raad of algemeen bestuur), het uitvoeren van de analyse (inhoud en proces) en het borgen van de risicoanalyse (beheersmaatregelen, monitoring en evaluatie). De toepassing van een risicoanalyse wordt inmiddels wijdverbreid toegepast en is thans opgenomen in het conceptwetsvoorstel Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur. Met het verrichten van een risicoanalyse integriteit ten aanzien van een persoon of partij, worden de mogelijke integriteitsrisico’s in kaart gebracht, geanalyseerd en kunnen eventueel risico beheersende maatregelen worden genomen.

De handleiding geeft vooral ook aan dat het vooral in uw eigen belang is om vlak voor een benoeming nog eventuele kwets­ baarheden rond integriteit op te sporen voordat u het glazen huis betreedt. Als u inmiddels al een uitgebreide en goede toetsing heeft onder­ gaan binnen uw politieke partij is het aannemelijk dat u als aankomend bestuurder voor weinig verrassingen meer komt te staan en u dus die risicoanalyse integriteit met vertrouwen tegemoet kunt zien. Maar behoedt u voor overmoedigheid en achteloosheid. Integriteit blijft complex en analyses en duidingen kunnen verschillend uitwerken. Immers de weging en beoordeling van een analyse is context gebonden. Bovendien is een bestuurlijke setting een andere dan die van een volksvertegenwoordiger. 9

Na de werving van volksvertegenwoordigers komt er na de verkiezingen het proces van collegevorming aan de orde. Als u na de collegeonderhandeling kandidaat-bestuurder bent is het zaak om dat tot na de risicoanalyse integriteit tezamen met uw partij, in casu fractievoorzitter, strikt vertrouwelijk te houden. Hoewel het niet vaak voorkomt dat een kandidaat-bestuurder zich alsnog terugtrekt of niet benoembaar wordt geacht, voorkomt dit eerste advies van deze paragraaf toch aandacht. Zaak is wel om de periode na de collegeonderhandeling en het bekendmaken van de kandidaat-bestuurders zo kort mogelijk te houden. Kortom een goede voorbereiding vanuit u, uw partij en de betrokkenen bij de benoemingsprocedure is het halve werk. Hierop voorzien ook de eerder genoemde verschillende ondersteuningsinstrumenten. Advies is daarom de risicoanalyse integriteit aandachtig, transparant en zorgvuldig tegemoet te treden. U kunt het zien als extra weerspiegeling van uw bekwaamheden met bijbehorende risico’s of als generale repetitie voordat u de glazen stolp van het openbaar bestuur betreedt.

Daarmee blijft integriteit praktisch, levend en is dus continuïteit duurzaam geborgd7. Ten slotte kan de afrondende vraag open op tafel worden gelegd door de voorzitter of er overigens nog andere feiten zijn uit heden of verleden van u als bestuurder die het college als collectief zou moeten kennen omdat ze op enig moment van negatieve invloed zouden kunnen worden op het functioneren van het college of het college in een moeilijke situatie zouden brengen. Niet dat dat na alle gevolgde procedures vermoedelijk nieuwe inzichten oplevert, maar het is goed om een gemeenschappelijk commitment en vertrouwensband op dit punt te markeren. In hoofdstuk 9 zijn een aantal aandachtspunten opgenomen waarover u mogelijk ook in het kader van integriteit nadere afspraken wilt vastleggen of waarover uw collega’s met u afspraken willen maken.

Risicoanalyses worden thans nog verschillend uitgevoerd en kennen dus een verschillende aanpak. Allen raken als het goed is de bestanddelen zoals genoemd in de handleiding basisscan. De risicoanalyse is opgenomen in het reglement van orde van de raad of in een integriteitsverordening. Dat vormt dus ook voor u als kandidaat het eerste vertrekpunt. Uitleiding: Aan het begin van het ambt Het goede gesprek om integriteit bespreekbaar te maken als onderdeel van de behandelde toetsingsprocedures voert u meerdere malen. Bij uw politieke partij bij ten minste de kandidaat­stelling en in de risicoanalyse integriteit in de benoemings­procedure tot bestuurder. Het gesprek is periodiek en dus terugkerend. Hoewel het strikt genomen net na de werving- en selectiefase valt maar wel bij een goede start hoort, ook uit integriteitsoogpunt, is er nog het volgende aandachtspunt. Een belangrijk moment is de eerste vergadering van het van de nieuwe Gedeputeerde Staten, het college en het dagelijks bestuur van het waterschap. In die eerste vergadering is het raadzaam dat integriteit een apart te bespreken onderwerp is. Daarbij wordt gerefereerd aan de afspraken die zijn gemaakt in het kader van de benoeming om integriteitsrisico’s weg te nemen of beheersbaar te maken. Ze worden alsnog vastgelegd en zo nodig gemonitord.

Bovendien kunnen dan collegiaal afspraken worden gemaakt over hoe te handelen bij opkomende integriteitskwesties. Een en ander is mede afhankelijk hoe het college het eigen integriteitsbeleid gaat vormgeven. Het beste is wel direct een afspraak te maken over een te hanteren integriteitsagenda.

10

7

Bij de invulling van een integriteitsagenda kunt u denken aan het integriteitsbeleid zelf voor bestuur en voor de ambtelijke organisatie, het tonen van voorbeeldgedrag, het volgen van trainingen en bijeenkomsten, intervisie, het gezamenlijk oefenen met dilemmakaarten, een mid-term review met uw eerste aanspreekpunt voor integriteit binnen of buiten de organisatie. Soms is eerst een cultuurtraject nodig om adequaat invulling te kunnen gaan geven aan een integriteitsagenda. Bij verstoorde verhoudingen tussen raad en college, binnen het college en of tussen raad/college en ambtelijke organisatie zijn voorafgaande trajecten noodzakelijk om een basis te verkrijgen om een succesvol integriteitsbeleid te kunnen voeren. Want duurzaam en effectief integriteitsbeleid bouw je alleen in vertrouwen niet in wantrouwen. Daarbij regel je echter wel wat er wordt gedaan om integriteit te bevorderen en wat als er integriteitskwesties gaan spelen.

3. Belangenverstrengeling 3.1 Omschrijving en wettelijke bepalingen Van belangenverstrengeling is sprake als het publiek belang wordt vermengd met het persoonlijk belang van een politieke ambtsdrager of dat van derden. Hierdoor is een zuiver besluiten of handelen in het publiek belang niet langer gewaarborgd. Niet alleen feitelijke belangenverstrengeling, maar ook de schijn ervan moet worden vermeden.

Relevant voor kandidaatstelling. Een praktijkvoorbeeld. De griffier van een gemeente stuurt ruim een jaar voorafgaand aan de verkiezingen een brief uit aan alle organisaties die deelnemen aan de verkiezingen opdat zij daar bij de werving en selectie van aspirant raadsleden en vervolgens de vaststelling van de kandidatenlijsten vast rekening mee kunnen houden. De brief wijst op de wettelijke vereisten voor de benoembaarheid volgens de Gemeentewet en de Kieswet en vermeldt de met het raadslidmaatschap onverenigbare betrekkingen. De brief gaat in op het belang om mogelijke belangenverstrengeling te voorkomen bij nevenfuncties. Deze gemeente geeft aan dat het vanuit politiek maatschappelijk oogpunt wenselijk kan zijn om gedurende het raadslidmaatschap afstand te nemen van bepaalde maatschappelijke en/of bestuurlijke functies. Naar de heersende opvattingen van de raad van deze gemeente zijn sommige functies, hoewel wettelijk toegestaan, niet wenselijk in samenhang met het raadslidmaatschap.

Het risico van belangenverstrengeling kan bijvoorbeeld ontstaan als een bestuurder een nevenfunctie vervult die raakvlakken heeft met de uitoefening van het politieke ambt. Het onafhankelijk handelen van politieke ambtsdragers staat zowel in de eed of belofte8, als in een aantal wettelijke bepalingen. De Provincie-, Gemeente- en Waterschapswet verbieden in dit verband: • uitoefening van met het ambt onverenigbare functies (zie 3.2): • bepaalde handelingen van politieke ambtsdragers (zie 3.3); • deelname van bestuurders en volksvertegenwoordigers aan stemming in bepaalde gevallen (zie 3.4); • nevenfuncties waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van de politieke functie (zie 3.5). Overigens heeft het verbod op het vervullen van dergelijke 8

Artikelen 14, 40a, 64 Provinciewet , artikelen 14, 41a, 65 Gemeentewet, artikel 34 Waterschapswet.

nevenfuncties niet uitsluitend te maken met het al dan niet onafhankelijk handelen van de ambtsdrager. Het kan hier bijvoorbeeld ook gaan om imagobeschadiging van het ambt. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten slotte, moet een bestuursorgaan ervoor waken dat de besluitvorming wordt beïnvloed door persoonlijke belangen (zie 3.4). Belangenverstrengeling kan daarnaast worden tegengegaan door onder meer: • een meldingsregeling van financiële belangen (zie 3.9); • afspraken die voorkomen dat oud-bestuurders in dienst van een externe partij na hun aftreden direct weer voor betaald werk ten behoeve van provincie, gemeente of waterschap worden binnengehaald (zie 3.10).

3.2 Onverenigbaarheid van functies Als een politieke ambtsdrager andere functies uitoefent naast zijn politieke ambt, kan dit leiden tot belangenverstrengeling. Dat kan de ambtsdrager in kwestie bij zijn onafhankelijk oordeel in de weg staan. Daarom is voor alle groepen politieke ambtsdragers op vrijwel dezelfde wijze vastgelegd welke functies hoe dan ook onverenigbaar zijn met het politieke ambt9. Bij het onderzoek naar de geloofsbrieven door het volksvertegenwoordigende orgaan wordt dit gecontroleerd. Onverenigbaar met het politieke ambt zijn onder meer de betrekkingen van minister, lid van de Raad van State en de Algemene Rekenkamer, van Nationale ombudsman en van ambtenaar aangesteld of ondergeschikt aan het desbetreffende bestuursorgaan. Een ambtenaar bij een waterschap mag bijvoorbeeld niet tegelijkertijd in het algemeen bestuur van eigen waterschap zitting nemen maar wel in het algemeen bestuur van een ander waterschap.

Toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot onverenig­ bare functies Met het wetsvoorstel Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur zullen een aantal wijzigingen worden doorgevoerd met betrekking tot de bepalingen inzake belangenverstrengeling. 9

Artikelen 13, 35c, 67 Provinciewet, artikelen 13, 36b, 68 Gemeentewet, artikelen 31, 45,47 Waterschapswet.

11

De volgende wijzigingen worden doorgevoerd met betrekking tot de onverenigbaarheid van functies: Voorgesteld wordt om artikel 13 Gemeentewet, met betrekking tot de met het raadslidmaatschap onverenigbare betrekkingen, te wijzigen, teneinde te verduidelijken wanneer een raadslid werkzaam kan zijn bij een samenwerkingsverband waar de betreffende gemeente aan deelneemt. De tekst van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder o, Gemeentewet, zoals die sinds 1 januari 2020 luidt10, bepaalt reeds dat een raadslid, als ambtenaar van een gemeenschappelijke regeling, geen ondergeschiktheidsrelatie mag hebben met het gemeentebestuur van de gemeente waar hij raadslid is. De betreffende zinsnede “of uit anderen hoofde aan het gemeentebestuur ondergeschikt” laat tegelijkertijd de ruimte aan een raadslid om werkzaam te zijn bij een gemeenschappelijke regeling zolang hij geen werkzaamheden verricht onder de directe verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur van de gemeente waar hij raadslid is. Een raadslid mag als ambtenaar van een gemeenschappelijke regeling echter ook geen werkzaamheden verrichten ten behoeve van de gemeente waar hij raadslid is. Voorgesteld wordt dit in artikel 13, eerste lid, onderdeel o, Gemeentewet vast te leggen.

Daarmee wordt tegelijkertijd vastgelegd dat een raadslid wel werkzaam kan zijn bij een samenwerkingsverband indien hij geen werkzaamheden verricht voor de gemeente waar hij raadslid is. Oorspronkelijk zou dit geregeld worden in artikel 15 Gemeentewet, de voor raadsleden verboden handelingen, maar bij nader inzien was regeling via de onverenigbare betrekkingen meer geëigend.

Dit verbod is een waarborg voor de zuiverheid in verhoudingen tussen politieke ambtsdragers en de provincie, gemeente en waterschap12. De verboden handelingen betreffen handelingen waarmee een politieke ambtsdrager zich kan compromitteren of waardoor het belang kan worden geschaad13. Politieke ambtsdragers zijn zelf verantwoordelijk voor naleving van het verbod. Het ministerie van BZK heeft in overleg met provincies, gemeenten, het IPO, de VNG en de UvW een model beleidskader opgesteld met betrekking tot de verboden handelingen. Het model beleidskader is bedoeld om het bevoegd gezag, maar ook andere betrokkenen als bestuurders van decentrale overheden, secretarissen, griffiers en politieke ambtsdragers duidelijkheid te bieden over de reikwijdte en de werking van het artikel met betrekking tot de verboden handeling. Om de verhouding tussen de politieke ambtsdrager en het bestuursorgaan zuiver te houden, zijn bepaalde handelingen, vooral in de economische sfeer, verboden. Welke dat zijn en op wie dit verbod betrekking heeft, staat in de Provincie-, Gemeenteen Waterschapswet14. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om werkzaam­ heden als advocaat of adviseur voor het provincie-, gemeente- of waterschapsbestuur of voor de tegenpartij daarvan.

Ook is het verboden om een derde te vertegenwoordigen of te adviseren die met het bestuursorgaan een bepaalde overeenkomst sluit, bijvoorbeeld voor de verkoop of verhuur van onroerend goed of het aannemen van werk.

Toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot belangen­ verstrengeling De bepaling inzake verboden handelingen wijzigen uit­ eindelijk niet met het wetsvoorstel Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur. Toch leven er in de praktijk veel vragen over de interpretatie van dit artikel. Om de beantwoording van ontheffingsverzoeken te vereenvoudigen heeft BZK het reeds hierboven genoemde modelbeleidskader ontheffing verboden handelingen laten ontwikkelen. Op basis van de Provinciewet, Gemeentewet, Waterschapswet en Wet gemeenschappelijke regelingen zijn een aantal handelingen voor politieke en bestuurlijke ambtsdragers van decentrale overheden verboden. Voor een deel van deze handelingen is het mogelijk om een ontheffing aan te vragen. Voor gemeentelijke ambtsdragers en water­ schappers zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is het bevoegd gezag voor provinciale ambtsdragers. Het doel van het modelbeleidskader is om het bevoegd gezag (minister of gedeputeerde staten), maar ook andere betrokkenen als bestuurders van decentrale overheden,

Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt de bestaande bepalingen inzake onverenigbare betrekkingen voor alle categorieën ambtsdragers te verduidelijken, zodat geen misverstand kan bestaan of een verbod specifiek ten aanzien van het eigen openbaar lichaam geldt dan wel of de desbetreffende combinatie in het geheel niet is toegestaan.

3.3 Verboden handelingen Op basis van artikel 15 Gemeentewet is een aantal handelingen voor raadsleden verboden. Eenzelfde verbod voor Statenleden en AB-leden van waterschappen is opgenomen in respectievelijk artikel 15 Provinciewet, artikel 33 van de Waterschapswet. Dit verbod geldt tevens voor Wethouders, gedeputeerden, DB-leden, (Waarnemend) burgemeester, (loco-)gemeente-/provinciesecretaris, commissaris van de Koning, voorzitter waterschap, bestuursleden van een openbaar lichaam en een bedrijfsvoeringsorganisatie11, leden van de (gemeen­ schappelijke) rekenkamer, (loco-)gemeente-/provinciegriffier.

Kamerstukken II 1988/89, 19403, nr. 3, p.76. Kamerstukken II 1988/89, 19403, nr. 10, p. 136 14 Art. 15, 40c, en 68 Provinciewet, art. 15, 41c en 69 Gemeentewet, art. 33 Waterschapswet. 12

10 11

12

Aanpassingswet Wnra, Stb. 2019, 173. Voor leden van een gemeenschappelijk orgaan is alleen het eerste lid sub a van overeenkomstige toepassing. Zie artikel 20, tweede lid, lid Wgr.

13

secretarissen en griffiers, duidelijkheid te bieden over de reikwijdte en werking van het artikel.

3.4 Deelname aan stemming en beïnvloeding besluitvorming Verbod om mee te stemmen Soms staat een onderwerp ter besluitvorming op de politieke agenda waarbij een politieke ambtsdrager direct of indirect persoonlijk betrokken is. De wet noemt dat ‘een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken’, of ‘de vaststelling of goedkeuring der rekening van een lichaam waaraan hij reken­ plichtig is of tot welks bestuur hij behoort’15. In deze gevallen moet betrokkene zelf de afweging maken of het nodig is zich van stemming te onthouden. Als hij concludeert dat hij (de schijn van) belangenverstrengeling moet tegengaan, dan zal hij niet meestemmen. De verantwoordelijkheid daarvoor legt de wet dus allereerst bij de betrokkene zelf. Wel kunnen in een reglement van orde of in de gedragscode procedurele bepalingen worden opgenomen die het maken van een afweging ondersteunen. Zaken die de bestuurder of volksvertegenwoordiger direct of indirect aangaan, zijn onder meer familierelaties, eigendommen, financiële belangen (zoals aandelen), of bestuurslidmaatschappen van gesubsidieerde instellingen. Belangenverstrengeling ontstaat bijvoorbeeld als een gedeputeerde, wethouder of dagelijks­ bestuurslid van een waterschap, beslist over het verlenen van een vergunning aan zichzelf of iemand uit zijn persoonlijke omgeving.

Ook bij het raadslid dat meebeslist over de bestemming van het buitengebied waar hij zelf een boerenbedrijf bezit, is sprake van belangenverstrengeling. Een ander voorbeeld van belangenverstrengeling is het Statenlid dat stemt over de gunning van een bouwopdracht terwijl hij familiebanden heeft met een van de meedingende aannemingsbedrijven. Politieke ambtsdragers zijn tegelijkertijd ook burgers: zij maken deel uit van het economische en sociale leven in de gemeenschap die ze besturen. Net als iedere andere burger zijn zij afnemer van producten en diensten, lid van verenigingen en wijkbewoner. Daarom kan een raadslid zonder bezwaar meestemmen over bijvoorbeeld de afvalinzameling, de vaststelling van tarieven van de onroerendezaakbelasting of over het openbaar vervoer in zijn eigen wijk. De bestuurder of volksvertegenwoordiger zal in voorkomende gevallen steeds zelf de afweging moeten maken of hij kan deelnemen aan beraadslagingen en stemming. Een harde gedragslijn is hiervoor niet te geven. In deze paragraaf wordt een aantal overwegingen op een rij gezet. Het is de 15

Artikelen 28 en 58 Provinciewet, artikelen 28 en 58 Gemeentewet, artikel 38a Waterschapswet.

verantwoordelijkheid van individuele bestuurders en volks­ vertegenwoordigers, liefst in open overleg met de andere bestuurders en volksvertegenwoordigers. Het sluitstuk is niet het oordeel van de de staten, raad of het algemeen bestuur, maar de mogelijkheid van de gang naar de bestuursrechter of de Kroon. Het zal niet altijd meteen duidelijk zijn of de bestuurder of volks­ vertegenwoordiger zich bij de besluitvorming door zijn eigen belangen laat leiden, dan wel of de schijn daarvan wordt gewekt. Een en ander hangt af van de feiten en omstandigheden. Het betrokken lid beslist te allen tijde zelf of hij al of niet aan de besluitvorming deelneemt. Wel is het verstandig dat een individuele bestuurder of volksvertegenwoordiger, als een mogelijk persoonlijk belang aan de orde is, dit in de discussie aangeeft. Het is zinvol in dat geval vooraf binnen de fractie af te stemmen, met de fractievoorzitter of de voorzitter van het bestuursorgaan, en vervolgens een besluit te nemen over het al dan niet deelnemen aan het debat en de stemming over het onderwerp. Door daar open over te zijn, kan worden voorkomen dat een besluit wordt vernietigd of dat de verhoudingen in de raad vertroebeld raken. Wat de gemeenteraad (en dat geldt ook voor andere bestuurs­ organen) als geheel kan doen, ligt vooral in de preventieve sfeer.

Het onderwerp kan in zijn algemeenheid aan de orde komen, maar vooral ook in een concrete situatie. Dat betekent dat op het moment dat het op stemming aankomt, de gemeenteraad of de voorzitter van de raad ervoor waarschuwt dat het te nemen besluit aanvecht­ baar zou kunnen zijn bij de bestuursrechter of bij de Kroon in het kader van vernietiging, als het desbetreffende lid zich niet onthoudt van stemming en beraadslaging. Het verdient niettemin aanbeveling dat politieke ambtsdragers in de eerste plaats zelf transparant zijn over hun eventuele persoonlijke belangen; de voorzitter van de raad dient hier eveneens alert op te zijn, ook kunnen raadsleden elkaar onderling hier in het openbaar op aanspreken. De gemeenteraad dient er als collectief voor te waken dat tot bestuursorganen behorende personen die een persoonlijk belang hebben, de besluitvorming beïnvloeden. Maar uiteindelijk blijft het individuele raadslid degene die beslist tot deelname aan de stemming; deze stemt immers op grond van artikel 129, zesde lid Grondwet en artikel 27 Gemeentewet zonder last.

Toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot stem­ onthouding Stemonthouding is al langere tijd onderwerp van debat. Artikel 28, eerste lid, onder a, Gemeentewet bepaalt dat een raadslid niet deelneemt aan een stemming over “een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken”. Door een aantal richtinggevende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is er in de bestuurlijke praktijk verwarring ontstaan over de toepassing van bovengenoemde norm. Artikel 13

28 Gemeentewet dient nadere, meer precieze inhoud te krijgen. De bepaling moet meer richting geven aan raadsleden die worstelen met vragen over mogelijke belangenverstrengeling. De wetgever heeft nadrukkelijk aangegeven dat artikel 28 Gemeentewet als een lex specialis is te beschouwen ten opzichte van artikel 2.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Toch is in een serie uitspraken artikel 2:4 Awb van toepassing verklaard. Dit artikel heeft een andere reikwijdte dan artikel 28 Gemeentewet. Het laatstgenoemde artikel spreekt het raadslid zelf aan in geval van stemming. Artikel 2:4 Awb betreft echter de vooringenomenheid van de raad als geheel. Het betreft dan het gehele proces van besluitvorming: niet alleen de stemming, maar ook de beraadslagingen. De rechter heeft artikel 2:4 Awb, naast artikel 28 Gemeentewet, toegepast op stemmingen in de gemeenteraad en daaraan een bredere reikwijdte gegeven. Om de gewenste duidelijkheid te verschaffen over de reikwijdte van artikel 28 Gemeentewet zal aan het eerste lid, onder a, naast onthouding van stemming ook onthouding van beraadslaging worden opgenomen, omdat de kern van het werk van raadsleden niet alleen wordt gevormd door de stemming aan het eind, maar juist ook door de daaraan voorafgaande beraadslagingen, bijvoorbeeld door het indienen van moties en amendementen of het stellen van vragen en het overleggen in commissieverband.

Hoewel deze wetsaanpassing niet betrekking heeft op commissieleden is het voorstelbaar dat zij zich ook onthouden van de beraadslaging als er sprake is van belangenverstrengeling. Tevens wordt er een lid toegevoegd waarin wordt vastgelegd dat op de beraadslaging en stemming zoals genoemd in het eerste lid, artikel 2:4 Awb niet van toepassing is. Deze wijziging zorgt ervoor dat het lex specialis karakter van artikel 28 Gemeentewet wordt onderkend.

3.5 Nevenfuncties Naast hun politieke ambt hebben veel politieke ambtsdragers (neven)functies, betaald of onbetaald. Voor staten- en raadsleden, parttime wethouders en voor dagelijks bestuurders van water­ schappen zijn deze vaak hun hoofdfunctie. Ook voor fulltime bestuurders zijn nevenfuncties positief te waarderen: uit maat­ schappelijk, bestuurlijk en persoonlijk oogpunt. Er zit echter ook een risico aan nevenfuncties, vooral die buiten het publiek domein. Nevenfuncties kunnen het onafhankelijk oordeel van de ambts­ drager in gevaar brengen, het aanzien van het ambt schaden en de ambtsdrager belemmeren om optimaal te functioneren. Wettelijk is daarom bepaald dat de volgende ambtsdragers geen nevenfuncties vervullen waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van het politieke ambt16: a. wethouder; b. burgemeester; 16

14

Art. 40b en 66 Provinciewet, art. 41b en 67 Gemeentewet, art. 44a en 48 Waterschapswet.

c. gedeputeerde; d. commissaris van de Koning; e. voorzitter en dagelijks-bestuurslid van een waterschap. Bij het aanvaarden of aanhouden van nevenfuncties zijn de volgende afwegingen van belang: 1. Tussen het ambt en de nevenfunctie mag geen belangen­ verstrengeling optreden of de schijn daarvan worden gewekt. Het gaat daarbij niet alleen over mogelijk persoonlijk voordeel voor de politieke ambtsdrager zelf, maar ook voor personen, bedrijven of instellingen in zijn omgeving. Dit voordeel kan ook bestaan uit het doorgeven van vertrouwelijke overheidsinformatie. Het risico van belangenverstrengeling hoeft overigens niet altijd te betekenen dat de nevenfunctie moet worden opgegeven. Soms is het risico incidenteel. Een mogelijke oplossing is dat de betrokken politieke ambtsdrager zich in dat geval buiten de concrete besluitvorming houdt (zie paragraaf 3.4). Terughoudendheid is in elk geval geboden bij functies in organisaties die substantieel subsidie ontvangen, overheidsprojecten uitvoeren of die op welke manier dan ook, betrokken (kunnen) zijn bij de overheid waar men het politieke ambt vervult. 2. Het vervullen van de nevenfunctie mag geen afbreuk doen aan het aanzien van het ambt. 3. De nevenfunctie mag niet zoveel tijd kosten dat het functioneren als politieke ambtsdrager in het geding komt. 4.

De (hoogte van de) honorering van de nevenactiviteiten van een bestuurder mag geen aanleiding geven tot discussies. De beslissing om een nevenfunctie te aanvaarden of aan te houden is primair de verantwoordelijkheid van de politieke ambtsdrager zelf, maar hij moet er wel open over zijn en zich erover verantwoorden. Hij moet daarom zijn nevenfuncties zelf openbaar maken (zie paragraaf 3.7). Voor de voltijdsbestuurder geldt aanvullend dat ook de inkomsten uit de nevenfuncties openbaar moeten worden gemaakt. (zie paragraaf 3.8). Boven een wettelijk vastgestelde grens geldt bovendien dat neveninkomsten moeten worden verrekend met het inkomen van de voltijdsbestuurder.

3.6 Q.q.-nevenfuncties Sommige nevenfuncties vervullen bestuurders en in mindere mate volksvertegenwoordigers, uit hoofde van hun politieke functie. Dat zijn de nevenfuncties waarin zij ‘qualitate qua’ zijn benoemd. Aan de hand van de volgende criteria kan worden bepaald of een nevenfunctie een q.q.-nevenfunctie is: 1. Er is een aantoonbaar belang voor de betreffende overheid (provincie, gemeente, of waterschap) dat de nevenfunctie door een politieke ambtsdrager wordt vervuld. Hij behartigt dan (in)direct de belangen van de provincie, gemeente of waterschap door het vervullen van die nevenfunctie. 2. De nevenfunctie is gekoppeld aan de inhoud en duur van het politieke ambt. Wordt dat politieke ambt beëindigd, dan moet de nevenfunctie ook worden neergelegd.

Of sprake is van een q.q.-nevenfunctie zal uiteindelijk uit de feitelijke context moeten blijken. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de statuten van een stichting geen grenzen stellen aan de termijn waarin een commissariaat of bestuursfunctie wordt vervuld, zodat deze niet lijkt te voldoen aan de criteria voor een q.q.-nevenfunctie. Echter, als er ook bestuurders (of volksvertegenwoordigers) van andere provincies, gemeenten of waterschappen in hetzelfde stichtingsbestuur zitting hebben, dan kan er wel degelijk sprake zijn van een q.q.-nevenfunctie. Een q.q.-nevenfunctie waarvoor veel aandacht bestaat, is die van het commissariaat bij bedrijven. De rijksoverheid is zeer terug­ houdend geworden in het benoemen van overheids­commissarissen. De Staat wil transparante verhoudingen met zijn deelnemingen en wil daarom geen bijzondere positie innemen jegens private aandeelhouders. Ook de andere overheden hebben - mede onder invloed van het rijksbeleid en de ontwikkelingen op het gebied van corporate governance - de positie van de overheids­commissaris tegen het licht gehouden. Provincies, gemeenten en waterschappen hebben overigens ook de mogelijkheid om anderen dan overheids­ bestuurders als commissarissen te benoemen. Dat kan helpen om de schijn van belangenverstrengeling tegen te gaan.

3.7 Melding en openbaarmaking nevenfuncties Bestuurders hebben een wettelijke meldplicht als zij het voor­ nemen hebben om een nevenfunctie te aanvaarden17. Zij melden dit aan respectievelijk bij Provinciale Staten de gemeenteraad of het algemeen bestuur van het waterschap. Alle politieke ambts­ dragers, waaronder dus behalve de bestuurders ook Statenleden, raadsleden en algemeen bestuursleden van een waterschap, zijn wettelijk verplicht om hun (neven)functies openbaar te maken. Dat kan door het register van nevenfuncties op de website van hun overheidsorganisatie te plaatsen. De wetgeving (en de gedragscode in aanvulling hierop) bevat diverse voorschriften inzake openheid met het oog op de integriteit. Die voorschriften hebben betrekking op openbaar­ making van nevenfuncties en/of neveninkomsten, van geschenken, buitenlandse reizen, excursies en evenementen. De registraties in de codes zijn bedoeld om de transparantie te bevorderen die belangenverstrengeling en onverantwoord en/of onjuist gebruik van publieke middelen door politieke ambtsdragers moeten tegengaan. Voorzitters hoeven hun q.q.-functies volgens de wet niet te melden of openbaar te maken. Weliswaar is het geen formele verplichting, maar dringend advies is om dit wel te doen. Het is van groot belang om de lijst van nevenfuncties actueel te houden.

De inhoud van de hoofd- of de nevenfunctie kan bijvoorbeeld veranderen, of de instantie waarbij de nevenfunctie

wordt vervuld kan een andere relatie krijgen tot de overheid in kwestie. Bij dit soort veranderingen kan ook de toelaatbaarheid van de nevenfunctie anders worden beoordeeld dan in de oorspronkelijke situatie.

3.8 Inkomsten uit nevenfuncties / melding en verrekening ervan Voltijds bestuurders moeten de inkomsten uit hun nevenfuncties openbaar maken18. Het is wenselijk en gebruikelijk dat bij de openbaarmaking van de nevenfuncties en de inkomsten daaruit (zie paragraaf 3.7), tevens wordt aangegeven hoeveel tijd de nevenfuncties in beslag nemen. Het is ontoereikend als alleen wordt aangeduid of een nevenfunctie bezoldigd of onbezoldigd is. Op bestuurders met een deeltijdaanstelling, statenleden, raads­ leden en algemeen bestuursleden van waterschappen is de verplichting om inkomsten uit andere functies openbaar te maken, niet van toepassing. Openbaarmaking van nevenfuncties en daaruit voortkomende neveninkomsten is van belang voor een goede politieke controle en een open debat over belang en wenselijkheid van neven­ functies. De hoogte van de neveninkomsten is een belangrijk aspect van de beoordeling of een bepaalde nevenfunctie zich al dan niet verhoudt tot een goede vervulling van het politieke ambt. Een regelmatige, bijvoorbeeld jaarlijkse, bespreking in de Staten, raad of algemeen bestuur van het waterschap van de neven­ functies en –inkomsten van het college in relatie tot diens taak­ vervulling kan bijdragen aan een goed en gedragen bestuur.

Wanneer niet alleen de nevenfuncties maar bij voltijdsbestuurders ook het bedrag van de daaruit voortvloeiende inkomsten bekend zijn, kan de volksvertegenwoordiging beschikken over relevante informatie voor een debat over de vraag of die nevenfuncties met het oog op een goed openbaar bestuur met het politieke ambt te verenigen zijn.

3.9 Inkomsten uit q.q.-nevenfuncties Inkomsten uit q.q.-nevenfuncties mogen niet worden behouden. Bij wet is geregeld dat de gedeputeerde/commissaris van de Koning, wethouder/burgemeester en leden van het dagelijks bestuur en voorzitters van waterschappen geen vergoedingen, in welke vorm dan ook, geniet voor q.q.-nevenfuncties19. Dit geldt ongeacht of de vergoeding ten laste van de provincie-, gemeenteof waterschapskas komt. De q.q.-functie wordt beschouwd als behorend bij het ambt. De bezoldiging voor dat ambt is daarom tevens voor de q.q.-werk­zaamheden. Eventueel persoonlijk ontvangen inkomsten 18

17

Artikelen 40b en 66 Provinciewet, artikelen 41b en 67 Gemeentewet, artikelen 44a en 48 Waterschapswet.

19

Idem. Art. 43 en 65 Provinciewet, art. 44 en 66 Gemeentewet en art. 44 en 48 Waterschapswet.

15

uit q.q.-functies moeten dan ook in de provincie- of gemeente- of waterschapskas worden gestort, bij voorkeur rechtstreeks en niet via de privérekening. De Provincie-, Gemeente-, en Waterschaps­ wet voorzien in een ontheffingsmogelijkheid voor bestuurders in bijzondere omstandigheden. De genoemde stortingsplicht betreft alleen de beloning voor geleverde diensten. De vergoeding voor (daadwerkelijk gemaakte) onkosten voor een q.q.-functie hoeft dus niet in de provincie, gemeente-, waterschapskas te worden gestort. Voor bestuurders die het ambt voltijds uitoefenen, worden ook de inkomsten verrekend uit nevenfuncties die niet behoren bij het ambt. Voor hen geldt daarmee dezelfde verrekeningssystematiek als voor leden van de Tweede Kamer.

Een andere mogelijkheid om aandacht te besteden aan aanwezige zakelijke en financiële belangen is door een risicoanalyse te maken aan de hand waarvan wordt beoordeeld of er risico’s kleven aan bepaalde belangen. De betrokken politieke ambtsdrager kan maatregelen nemen om die risico’s weg te nemen, bijvoorbeeld door de zeggenschap over bepaalde belangen elders te beleggen. In de praktijk blijkt dat integriteitsincidenten zich vaak voordoen in het domein van de ruimtelijke ordening en grond- en bouwzaken. Daarom is het raadzaam om niet alleen actueel grondbezit te melden, maar ook voorgenomen vastgoedtransacties.

Een plek onder de zon. Een voorbeeld uit de praktijk.

3.10 Financiële belangen Er is een risico tot belangenverstrengeling als een politieke ambts­ drager financiële belangen heeft bij organisaties of ondernemingen die een relatie met een van de overheden hebben of kunnen krijgen, en waarover de betreffende overheid besluiten neemt. Voorbeelden zijn besluiten over aanbesteding, subsidieverstrekking, steun­ verlening, verstrekking van leningen en verlening van advies- en onderzoeksopdrachten. Politieke ambtsdragers zouden in de verleiding kunnen komen om zich bij het nemen van functionele beslissingen mede te laten leiden door persoonlijk financieel belang. Het begrip ‘financieel belang’ moet ruim worden opgevat. Een deelneming in een bedrijf of onderneming valt er uiteraard onder, maar ook het bezit van effecten, onroerend goed of een vorderings­ recht. Zulke financiële belangen kunnen een rol gaan spelen bij besluiten over bijvoorbeeld bestemmingsplannen of grond­ verkopen. Ook negatieve financiële belangen, zoals schulden uit hypothecaire vorderingen, kunnen in verband met mogelijke belangenverstrengeling relevant zijn. Een vorderingsrecht van een organisatie of ondernemer op een politieke ambtsdrager kan ook worden gerangschikt onder ‘financieel belang’. Waakzaamheid is geboden als er sprake is van bezit van bouwgrond en het aankopen van grond of onroerend goed door politieke ambtsdragers.

Zorgvuldigheid, openheid en controleerbaarheid zijn hier sleutel­ woorden. Het melden van financiële belangen - voor bestuurders in het dagelijks bestuur, voor volksvertegenwoordigers in het algemeen bestuur - is wettelijk niet verplicht. Het ligt in de rede dat een regeling voor de melding van financiële belangen wordt toegesneden op de aard van de functie of van het ambt. Veel provincies, gemeenten en waterschappen leggen in de gedrags­ code afspraken vast met betrekking tot de opgave, registratie en eventuele openbaarmaking van relevante financiële belangen van de bestuurders. Veelal wordt dit dan toegespitst op financiële belangen in ondernemingen en organisaties waarmee de provincie, gemeente of waterschap zakelijke betrekkingen onderhoudt. Uitvoering gebeurt veelal via interne melding en registratie. Het gaat dan om een norm of afspraak waar bestuurders, provincie, gemeente of waterschap zichzelf aan binden. 16

De wethouder sport koopt met zijn partner een appartement in de eigen gemeente. Het stond al heel lang te koop en de projectontwikkelaar wil er nu eindelijk vanaf. In de loop der jaren is de prijs al fors gezakt en de wethouder heeft nog veel minder betaald. Een verhaal komt in de krant en de suggestie wordt gewekt dat belangenverstrengeling hier een rol speelt. De projectontwikkelaar staat bekend als partijgenoot van de wethouder. De wethouder heeft dan wel niet een relevante portefeuille voor een projectontwikkelaar maar een stem in het college is natuurlijk nooit weg. Er wordt aangedrongen op onderzoek en ook de wethouder zelf wil dat een paar vreemde ogen de kwestie bekijkt. Uitkomst is dat de wethouder keurig heeft gehandeld. De prijs valt goed te verklaren. Er is geen connectie tussen wethouder en verkoper. De wethouder had de transactie ook direct al informeel gemeld in het college en is ook anderszins heel transparant geweest over alles. Wel kun je je de vraag stellen of het niet handig is om onroerend goed transacties altijd te melden, misschien wel verplicht. En bij het verwerven van nieuwbouw in de eigen gemeente moet volstrekt helder zijn dat een politieke ambtsdrager op geen enkele manier kan profiteren van voorkennis of een gunstige onderhandelingspositie.

3.11 Draaideurconstructie De ‘draaideurconstructie’ betekent dat oud-bestuurders als externe of in dienst van een externe partij direct na hun aftreden betaalde activiteiten verrichten voor dezelfde overheid waar zij bestuurder zijn geweest. In de modelgedragscode is een aantal regels hierover opgenomen, om (de indruk van) mogelijke vriendjespolitiek te voorkomen en het risico op verstrengeling van persoonlijke en functionele belangen te vermijden. Deze risico’s ontstaan als een bestuurder en een bedrijf die in een functionele relatie tot elkaar staan in de verleiding komen om afspraken te maken over toekomstige betaalde activiteiten van de bestuurder. In de regel wordt hiervoor een termijn van 1 tot 2 jaar afgesproken.

Als een oud-bestuurder mee doet in een aanbestedingsprocedure, dan is het van belang dat er offertes worden aangevraagd bij meerdere partijen.

3.12 Aanbevelingen 1.

Houd een actueel, openbaar register bij met de (neven) functies van alle politieke ambtsdragers, inclusief de q.q.-functies van bestuurders. Beleg in de organisatie wie het register beheert.

2.

Publiceer het ‘nevenfunctieregister’20 op de website van de provincie, gemeente of het waterschap en vermeld daarbij in elk geval: a. wat de nevenfunctie inhoudt; b. voor welke organisatie deze wordt verricht; c. wat ongeveer het tijdsbeslag is; d. of het wel of geen q.q.-nevenfunctie is; e. of de nevenfunctie bezoldigd of onbezoldigd is. f. bij voltijdsbestuurders wat inkomsten daaruit zijn.

Een regelmatige bespreking in de staten, raad of algemeen bestuur over de vraag of nevenfuncties en –neveninkomsten van de leden van het college met het ambt te verenigen zijn en bijdragen aan een goed en gedragen bestuur. 3.

4.

20

Maak afspraken over hoe procesmatig te handelen in: a. situaties dat persoonlijke belangen de onafhankelijke oordeelsvorming in de weg kunnen staan; b. situaties die de schijn van onzuivere oordeelsvorming kunnen oproepen. Kijk kritisch naar commissariaten door politieke ambtsdragers in overheidsbedrijven waarin de provincie, gemeente of het waterschap aandelen heeft, zoals vervoers- en energiebedrijven. Benoem eventueel anderen dan politieke ambtsdragers tot commissaris.

Voor een voorbeeld van een nevenfunctieregister zie: https://www. rijnland.net/over-rijnland/bestuur/downloads-bestuur/2020-q2-registernevenfuncties-2019-maart-2023.pdf/view.

17

4. Informatie 4.1 Basisregels voor omgaan met informatie Politieke ambtsdragers beschikken over veel informatie. Daar moeten zij goed mee omgaan. Anders wordt de geloof­ waardigheid van zowel henzelf als van hun organisatie aangetast. Daarom geldt een aantal basisregels voor hoe een integer politieke ambtsdrager met informatie moet omgaan: 1. Ga zorgvuldig en correct om met informatie waarover u uit hoofde van uw ambt beschikt. 2. Verstrek geen onjuiste informatie (controleer uw bronnen). 3. Gebruik (nog) niet openbare informatie die u hebt gekregen bij de uitoefening van het ambt niet ten eigen bate of ten bate van derden. 4. Verstrek geen vertrouwelijke of geheime informatie met derden 5. Ga, bij twijfel, te rade bij een deskundige binnen de organisatie of bij collega’s21. 6. Neem uiteraard alle privacywet- en regelgeving in acht, waaronder de Algemene Verordening gegevensbescherming (AVG).