Bijlage sessie 1 Berenschot Rapport Evaluatie BUCH-samenwerking.pdf
Tekst van het document
Beelden •
Hoewel de applicaties voor een belangrijk gedeelte zijn geharmoniseerd, wil dat nog niet zeggen dat dit ook geldt voor de processen. In de afgelopen periode lag de nadruk vooral op de ‘harde’ kant van de ICT en is er beperkt aandacht geweest voor het stroomlijnen van de processen. In één en dezelfde applicatie worden vaak nog vier werkwijzen ondersteund. De redenen die daarvoor worden opgegeven, zijn dat: −
het historisch gezien zo gegroeid is en teams nog op dezelfde wijze opereren als voorheen
−
de gemeenten verschillende keuzen hebben gemaakt en andere eisen stellen aan processen (zonder dwingende noodzaak)
− •
de gemeenten een ander karakter en kleur hebben en daarmee noodzakelijkerwijs andere eisen stellen.
Meer harmonisatie bespaart uitvoeringskosten én ICT-kosten. Het eerste punt kan de BUCH zonder verdere afstemming oppakken. Een voorbeeld dat genoemd werd in de interviews, betreft handhaving in het fysieke domein. Het tweede punt vereist dat de gemeenten meer meedenken met de BUCH en hun eisen zo stellen dat ze eenvoudiger uitvoerbaar zijn. Een simpel voorbeeld vormen de uitingen van de gemeenten. Op het moment dat alle gemeenten gebruik maken van uniforme templates (waarbij het logo nog wel een variabele kan zijn), hoeft de BUCH niet voor elk soort brief vier verschillende varianten te maken. Ten slotte vereist het derde punt bestuurlijke en soms politieke afstemming om meer uniformiteit in de uitvoering te krijgen.
•
Richting de verdere toekomst is er in de informatievoorziening meer nodig dan alleen optimalisatie van processen. De ICT-functie van organisaties verandert fundamenteel. ICT verdwijnt naar de cloud en de nadruk komt veel meer te liggen op waardecreatie in de opgave en (primaire) processen. Dit vereist een verandering in de ICT-organisatie van beheer naar ontwikkeling en van uitvoering naar regie. Er ligt een directieopdracht om tot een duurzame informatievoorziening van de BUCH te komen. Ook omdat de huidige werkplek in economische zin is afgeschreven en aan vervanging toe is. Vrij recentelijk is daartoe met een aantal partijen een verkenning11 geweest om te bezien hoe de markt de BUCH daarin kan ondersteunen. De projectleider van deze directieopdracht is echter niet meer werkzaam bij de BUCH. Het project ligt daarmee op dit moment stil. Het risico bestaat dat de BUCH te lang bezig blijft met de basis op orde brengen en daarmee onvoldoende aangehaakt is bij nieuwe ontwikkelingen als datagedreven werken.
10 11
Eigen analyse van het I&A-team. KPN, Simac, Cegeka, Solvinity, Peopleware, Fujitsu.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
43
Analyse •
Bij de vorming van de BUCH is er onvoldoende rekening gehouden met ICT. Dat is rechtgetrokken met de aanvullende incidentele gelden voor het vijfde huis. De doelstellingen van het vijfde huis zijn in de afgelopen jaren voor een belangrijk gedeelte behaald, maar nog niet volledig. Ook is een deel van het incidentele budget besteed aan structurele uitgaven. Nu de grootste slagen in de transitie zijn uitgevoerd, is het van belang dat er door middel van bijvoorbeeld een ICT-benchmark preciezer wordt gekeken naar de kosten van ICT, wat daarvoor wordt geleverd en hoe dit zich verhoudt tot vergelijkbare partijen.
•
De keuze om via het vijfde huis naar een gemeenschappelijke ICT-omgeving te gaan, was gegeven de omstandigheden begrijpelijk, maar wel relatief kostbaar. Met meer en een betere voorbereiding waren ook andere oplossingen denkbaar (bijvoorbeeld alle gemeenten naar de beste ICT-omgeving van één van de intredende gemeenten migreren of eerst zorgen dat er één integrale ICT-omgeving staat en dan in één stap alle intredende gemeenten daarheen verhuizen). Dat had de periode van dubbele systemen met dubbele beheer- en licentiekosten kunnen verkorten of vermijden.
•
Er is nog veel winst te behalen in het verder optimaliseren van de processen. In de informatievoorziening zou de komende periode de nadruk moeten verschuiven van ICT-projecten naar optimalisatieprojecten. Deels staat de BUCH hier zelf aan de lat. Maar deels heeft zij daar ook de gemeenten voor nodig om te bekijken hoe binnen kaders de couleur locale kan worden vormgegeven en tevens een optimale bedrijfsvoering is geborgd.
•
Richting de nabije toekomst is het van belang vaart te maken met het sourcing-project en de noodzakelijke vervanging van de werkplek aan te grijpen om de informatievoorziening van de BUCH toekomstbestendig te maken. Het is daarbij van belang niet te veel in de ‘basis op orde’ te blijven hangen.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
44
5. Kosten In dit hoofdstuk gaan we ten aanzien van de K van kosten in op de doelstelling, de feitelijke ontwikkeling en de beleving.
5.1 Drie financiële doelstellingen De businesscase van 29 oktober 2014 was het eerste document waarin de financiële doelstellingen inzake de BUCH-samenwerking werden gekwantificeerd. In deze businesscase was sprake van een initiële investering van € 2.988.500 en twee varianten qua besparingspotentieel (7,5% en 12,5%) waarmee dit incidentele bedrag zou kunnen worden terugverdiend (en vervolgens structureel zou kunnen worden bespaard). In het bedrijfsplan ‘Samen, maar toch apart’ van 13 mei 2015 zijn de volgende (financiële) doelen met betrekking tot de taakstelling van de BUCH opgenomen: 1.
Werkorganisatie BUCH wordt belast met een financiële taakstelling van 10%, te realiseren in de eerste vier jaar van de samenwerking. a.
60% van de taakstelling wordt geherinvesteerd in de organisatie.
b.
40% van de taakstelling vloeit terug naar de gemeenten.
2.
De incidentele middelen worden binnen vijf jaar na aanvang inverdiend.
3.
In de begroting 2021 worden hernieuwde afspraken gemaakt over de (eventuele) taakstelling op Werkorganisatie BUCH en de verhoudingen in herinvesteren versus terugvloeien.
5.2 Financiële doelstelling 1: taakstelling 5.2.1 Doelstelling Hieronder wordt financiële doelstelling 1 nader uitgewerkt. In het bedrijfsplan ‘Samen, maar toch apart’ is over dit financiële doel het volgende opgenomen: Financieel doel 1: Werkorganisatie BUCH wordt belast met een financiële taakstelling van 10% ten opzichte van het ingebrachte budget door de vier gemeenten bij aanvang van Werkorganisatie BUCH op 1 januari 2017. In het bedrijfsplan kwam 10% overeen met € 5,3 miljoen; in de begroting 2017/2018 is de taakstelling vastgeklikt op € 5,6 miljoen12. Deze taakstelling wordt gerealiseerd in de eerste vier jaren na aanvang van Werkorganisatie BUCH. Uitgaande van een start per 1 januari 2017, is de taakstelling in 2020 gerealiseerd. De taakstelling van 10% wordt als volgt onderverdeeld in twee subdoelen: •
Financieel doel 1a: jaarlijks wordt 60% van de gerealiseerde taakstelling op de exploitatie van Werkorganisatie BUCH structureel geherinvesteerd in de ambtelijke organisatie. Deze middelen worden ingezet ten behoeve van het realiseren van het wenkend perspectief, de kwaliteitsimpuls en daarmee de doorontwikkeling van het organisatiemodel.
•
Financieel doel 1b: jaarlijks vloeit 40% van de gerealiseerde taakstelling op de exploitatie van Werkorganisatie BUCH structureel terug naar de individuele gemeentelijke begrotingen. Deze middelen gelden ter dekking van de bijdragen aan de incidentele middelen, de (eventuele) in de gemeentelijke
In de periode tussen de oplevering van het bedrijfsplan ‘Samen, maar toch apart’ en de start van Werkorganisatie BUCH is een aantal posten toegevoegd aan de begroting. De totale startbegroting 2017/2018 van Werkorganisatie BUCH bedroeg daarmee € 56 miljoen. De te behalen taakstelling, 10% van de totale begroting, komt daardoor uit op € 5,6 miljoen. 12
45
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
begrotingen opgenomen taakstellingen op de bedrijfsvoering in 2017 en verdere jaren, en als direct financieel voordeel als gevolg van de samenwerking. In het bedrijfsplan is een tabel opgenomen om het verloop van de taakstelling over de jaren weer te geven. Hierbij is duidelijk dat de begroting van Werkorganisatie BUCH in de periode 2017-2020 structureel daalt met 40% (financieel doel 1b). In de volgende tabel is het verloop van de taakstelling gepresenteerd, op basis van de vastgeklikte structurele taakstelling van € 5,6 miljoen in 2016. De taakstelling begint gelijk bij de start van Werkorganisatie BUCH met 2,5% van de begroting en loopt op tot 10% in 2020, zoals de volgende tabel laat zien:
Kostensoort (in miljoenen €)
2017
%
2018
%
Totale inbreng begroting vier gemeenten
€ 56,0
Taakstelling werkorganisatie
€ 1,4
2,5%
€ 2,8
5,0%
€ 4,2
7,5%
€ 5,6
10,0%
Herinvestering wenkend perspectief (60%)
€ 0,84
1,5%
€ 1,68
3,0%
€ 2,4
4,5%
€ 3,2
6,0%
Deel begroting BUCH naar gemeenten (40%)
€ 0,56
1,0%
€ 1,12
2,0%
€ 51,0
3,0%
€ 50,5
4,0%
Structurele begroting na reductie (40%)
€ 55,44
€ 53,2
€ 54,88
2019
%
€ 51,8
€ 54,32
2020
%
€ 50,4
€ 53,76
Bron: eigen bewerking op basis van bedrijfsplan ‘Samen, maar toch apart’, Werkorganisatie BUCH (13 mei 2015).
Richtingen om financieel doel 1 in te vullen In het bedrijfsplan worden de volgende richtingen aangegeven om de taakstelling in de jaren 2017-2020 in te vullen: •
Reductie van het aantal leidinggevenden. Citaat uit het bedrijfsplan: Van de circa 40 fte leidinggevenden in de vier ambtelijke organisaties zal, uitgaande van het gepresenteerde organisatiemodel, bij aanvang van Werkorganisatie BUCH minder dan 30 fte terugkeren in een leidinggevende positie. Op termijn (2020) wordt beoogd de omvang van deze leidinggevende capaciteit nog verder terug te brengen.13
•
Reductie van de omvang van de ondersteunende functies (managementondersteuning). Citaat uit het bedrijfsplan: Het percentage overhead (management en ondersteuning) van de vier ambtelijke organisaties tezamen ligt momenteel rond de 35%. Kijkend naar benchmarks van ambtelijke organisaties van een omvang van ongeveer 700 fte/ 100.000 inwoners, zou een streefpercentage van 27% overhead op zijn plaats zijn. Naast voornoemde reductie op de managementcapaciteit, lijkt het dus tevens mogelijk om de omvang van de ondersteunende functies af te bouwen. Indicatief kan gesteld worden dat een omvang van 160-170 fte (in plaats van de ruim 200 fte op dit moment) in de ondersteunende functies toereikend zou moeten zijn om de organisatie te bedienen.
•
Natuurlijk verloop 2017-2020 van leidinggevenden en formatie in de ondersteunende functies. Citaat uit het bedrijfsplan:
Een belangrijke rol in de aansturing wordt toegedicht aan de teammanagers. Een citaat uit het bedrijfsplan (pagina 31): De teammanager is verantwoordelijk voor de cyclus van beoordelen, ontwikkelen en belonen van de medewerkers binnen het team. Daarnaast faciliteert de teammanager het proces van persoonlijke groei, van teamontwikkeling en van prestatieverbetering naar gelang de behoefte van een team en/of het individu. De teammanager faciliteert en stimuleert de integraliteit zowel binnen het domein als domeinoverstijgend. Hij/zij neemt deel aan het managementoverleg van het betreffende domein. De teammanagers sturen ieder een team van 30 tot 40 fte aan. Dit vraagt van de medewerkers om zelfstandigheid en zelfsturende competenties. Op pagina 34 van het bedrijfsplan staat als onderdeel van de doorontwikkeling naar 2020 aangegeven: Toewerken naar meer zelfsturing in de organisatie; dit vraagt om verantwoordelijkheden laag in de organisatie, verdere reductie van managementcapaciteit en taakvolwassen medewerkers/professionals. (onderstreping toegevoegd door redactie) 13
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
46
In beide gevallen kan zo veel mogelijk gebruik worden gemaakt van het natuurlijk verloop dat wordt voorzien in de periode 2017 tot en met 2020. •
Vacatureruimte (en invulling hiervan). Citaat uit het bedrijfsplan: Vacatureruimte die reeds in aanloop naar de start van Werkorganisatie BUCH ontstaat, zal ook na 1 januari 2017 kritisch worden beschouwd naar de mate waarin (structurele) invulling ervan noodzakelijk is.
•
Externe inhuur terugbrengen. Citaat uit het bedrijfsplan: Externe inhuur kan worden teruggebracht, doordat Werkorganisatie BUCH robuust genoeg is om voormalige kwetsbaarheid in eigen huis op te lossen.
•
Inkoopvoordelen. Citaat uit het bedrijfsplan: Inkoopvoordelen zullen ontstaan in relatie tot faciliteiten, inhuur en ICT-voorzieningen.
Opties voor herinvestering gerealiseerde taakstelling Ten aanzien van de beoogde herinvestering van de gerealiseerde taakstelling (financieel doel 1a, de eerdergenoemde 60% van de taakstelling,) in de kwaliteit van de ambtelijke organisatie wordt in het bedrijfsplan opgemerkt dat aan het volgende kan worden gedacht: 1.
Aantrekken van kwalitatief hoogwaardig personeel.
2.
Aantrekken van personen voor invulling van specialistische functies.
3.
Investeringen op het gebied van wijkgericht werken in sociaal en ruimtelijk domein.
4.
Investeringen in innovaties en vernieuwende werkwijzen.
5.
Investeringen in digitalisering en ICT-voorzieningen in de richting van inwoners.
Tweemaal wijziging doelstelling 1 en 2 Er zijn twee momenten waarop de financiële doelstellingen 1 en 2 zijn aangepast. Het eerste moment is bij de besluitvorming rond het aangaan van de Gemeenschappelijke Regeling. Hierbij is een motie14 aangenomen met betrekking tot de bestemming van het besparingspotentieel (60% en 40% van de structurele taakstelling). In de motie wordt de colleges opgedragen om te bewerkstelligen dat het bestuur van Werkorganisatie BUCH: •
via de colleges in 2020 op basis van een evaluatie een voorstel doet over beëindigen dan wel voortzetten van de impuls (60% herinvesteren van de structurele taakstelling in de ambtelijke organisatie) na de eerste vier jaren
•
in de periode 2017-2020 jaarlijks inzicht aan de raad geeft waarvoor de begrote extra impuls (60%) voor het komende jaar zal worden aangewend
•
in de periode 2017-2020 jaarlijks aan de raad een voortgangsrapportage verstrekt waarin wordt ingegaan op: -
de realisatie van het bezuinigingspotentieel
-
de uitgaven die gedaan zijn ten behoeve van het wenkend perspectief
-
de realisatie van de doelstellingen van het wenkend perspectief.
Het tweede moment vond plaats rond het Verbeterplan. Door in te stemmen met scenario 3c (uit het Verbeterplan) is ervoor gekozen om de structurele taakstelling van 10% door te schuiven van 2017-2020 naar de periode 2021-2024.
14
Motie ‘Besluitvorming Werkorganisatie BUCH’, raadsfracties PvdA, CDA en SP gemeente Castricum (24 juni 2015).
47
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
5.2.2 Feiten financiële doelstelling 1 Communicatie over de voortgang van realisatie van de structurele taakstelling (financiële doelstelling 1a en 1b) in de P&C-gerelateerde documenten In deze paragraaf maken we een analyse van de manier waarop door Werkorganisatie BUCH in de P&C-cyclus is gerapporteerd over de voortgang van de taakstelling sinds de start. Startbegroting 2017-2018 In de begroting 2017-2018 is de volgende tabel opgenomen, waarin de beoogde invulling van de structurele taakstelling in de jaren 2018-2021 wordt weergegeven. De posten worden als volgt toegelicht: •
Personeel structureel: door natuurlijk verloop en verminderen tijdelijke aanstellingen en inhuur.
•
ICT-exploitatiekosten: door verminderen applicaties richting benchmark M&I.
•
ICT-data en telefonie: door aanbestedingsresultaat en marktontwikkelingen.
Posten
2018
2019
2020
2021
Personeel structureel
€ 780.000
€ 1.370.000
€ 1.865.000
€ 2.034.000
ICT-exploitatiekosten
€ 112.000
€ 225.000
€ 337.000
€ 449.000
ICT-data en telefonie
€ 29.000
€ 58.000
€ 87.000
€ 117.000
Totaal
€ 921.000 € 1.653.000 € 2.289.000 € 2.600.000
Deze tabel geeft dus inzicht in op welke posten financieel doel 1 gerealiseerd zou moeten worden. Uit deze tabel blijkt dat het grootste gedeelte van de structurele taakstelling van € 2,6 miljoen behaald zou moeten worden door een structurele verlaging van ruim € 2,0 miljoen aan personele kosten. Het restant van ongeveer € 0,5 miljoen van de structurele taakstelling zou behaald moeten worden door het verlagen van de ICT-kosten. 2017: eerste (mei 2017) en tweede (oktober 2017) tussenrapportage; jaarrekening 2017 In de tussenrapportage mei 2017 wordt op hoofdlijnen over bovenstaande drie elementen gerapporteerd. In de tussenrapportage oktober 2017 wordt ook op hoofdlijnen gerapporteerd over de voortgang. Hierbij wordt in de toelichting de volgende passage opgenomen: “…ons perspectief voor 2018 en verder is dat we moeten investeren in kwaliteit van dienstverlening. Daarbij willen we opmerken dat gelijktijdig investeren in kwaliteit en per 2018 structureel € 800.000 besparen (vastgestelde taakstelling) op gespannen voet met elkaar leven…”. Ook wordt voor het eerst gerefereerd aan de autonome ontwikkelingen (onder andere de nieuwe cao voor gemeenten) en aanvullende kosten door volumestijgingen in het sociaal domein (€ 600.000). Daarnaast wordt onder het kopje ‘efficiënt werken’ ook een aantal zaken benoemd die reeds door de BUCH-organisatie zijn gerealiseerd.
Het gaat hierbij om nieuwe functies die nog niet bestonden in de oude organisaties en die binnen de huidige organisatie zijn gerealiseerd en/of andere zaken die wel zijn gerealiseerd, maar niet zijn doorbelast aan de gemeenten. Dit betreft: •
sleutelfuncties (CISO, informatiemanager, informatiearchitect en twee procesregisseurs): € 420.000 (structureel)
•
buitenregisseurs: € 815.000 (structureel)
•
Microsoft-licenties: € 100.000 (structureel).
Deze meerkosten (die in de BUCH-begroting zijn opgevangen) zijn niet expliciet aan de taakstelling c.q. financieel doel 1 gekoppeld.
48
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
In de jaarrekening 2017 staan bij de strategische doelen de seinen met betrekking tot grip houden en realiseren van de taakstelling op rood: “…de incidentele taakstelling voor 2017 is gerealiseerd. Echter het realiseren van structurele bezuinigingen is gezien het Verbeterplan op dit moment niet opportuun”. 2018: Verbeterplan ‘Samen naar beter’; eerste en tweede voortgangsrapportage; jaarrekening 2018 In het eerste kwartaal van 2018 wordt het Verbeterplan ‘Samen naar beter’ gepresenteerd, waarin verschillende scenario’s voor Werkorganisatie BUCH staan opgenomen. Er is gekozen voor scenario 3c. De keuze voor dit scenario had onder meer tot gevolg dat de structurele taakstelling van 10% werd opgeschort. In de toelichting op scenario 3c wordt de volgende passage opgenomen: “Wij ervaren dat het opleggen van een taakstelling aan een organisatie die in transitie is en die tegelijkertijd een transformatie moet doormaken, niet mogelijk is. Een cirkelredenering lijkt te ontstaan. De organisatie heeft budget nodig om de transformatie te kunnen uitvoeren om uiteindelijk mogelijk een besparing te realiseren.
Echter, dat budget komt pas vrij op het moment dat een besparing wordt gerealiseerd.” Daarna wordt verwezen naar een aantal onderzoeken (onder andere UW Samenwerking), waaruit zou blijken dat ambtelijke samenwerkingen niet per definitie tot lagere kosten hoeven te leiden, maar dat dit voor een groot deel afhankelijk is van de mate van harmonisatie van werkzaamheden voor de verschillende gemeenten. Ook wordt in het Verbeterplan wederom een overzicht opgenomen met autonome ontwikkelingen en wensen van de gemeenten die binnen de begroting van de BUCH zijn opgelost:
Omschrijving
Reden wijziging
Bedrag
CISO
Autonoom
€ 94.500
Informatiearchitect
Autonoom
€ 66.500
Informatiemanager
Autonoom
€ 84.000
Informatieadviseur (5x)
Autonoom
€ 369.000
Strategisch adviseur (6x)
Wens gemeenten
€ 567.000
Gebiedsregisseurs (7x)
Wens gemeenten
€ 714.000
Totaal
€ 1.895.000
De genoemde onderwerpen komen voor een groot deel overeen met de opsomming die in de tweede tussenrapportage van (oktober) 2017 zijn opgenomen. In de toelichting wordt door de BUCH voor het eerst de relatie gelegd van dit overzicht met het realiseren van de structurele taakstelling: “Feitelijk door het niet in rekening brengen van de kosten gemoeid met deze functies maar door ze binnen de bestaande loonsom op te vangen, is een structurele bezuiniging gerealiseerd van € 1.895.000. Kosten die een gemeente normaal gesproken extra had moeten maken als zij deze binnen de eigen organisatie gerealiseerd had willen hebben.” In zowel de eerste voortgangsrapportage 2018 als de tweede voortgangsrapportage 2018 wordt op hoofdlijnen gerapporteerd over de voortgang van de taakstelling. Hierbij wordt bij het onderdeel strategische doelen aangegeven dat de seinen met betrekking tot het behalen van de taakstelling op rood staan. In de jaarrekening 2018 wordt daarentegen gerapporteerd dat de seinen op groen en oranje staan. In de jaarrekening 2018 is niet terug te vinden c.q. wordt niet beargumenteerd hoe dit verschil in de beoordeling van de voortgang op de taakstelling ten opzichte van de voortgangsrapportages uit 2017 is ontstaan.
49
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
2019: begroting, eerste voortgangsrapportage, tweede voortgangsrapportage In de begroting 2019 wordt verwezen naar de besluitvorming omtrent de taakstelling in het Verbeterplan ‘Samen naar beter’. Specifiek voor de structurele taakstelling van 10% betekent dit dat het bestuur van Werkorganisatie BUCH heeft besloten om deze door te schuiven van 2017-2020 naar 2021-2024. In de eerste en de tweede voortgangsrapportage 2019 wordt niet meer specifiek gerapporteerd over de taakstelling. Bij de strategische doelen is de indicator ‘grip houden en realiseren van de taakstelling’ ook niet meer opgenomen. Hierover wordt niet meer gerapporteerd. Er wordt wel een kwalitatieve update gegeven van de voortgang op de inhoudelijke thema’s uit het Verbeterplan. 2020: begroting In de begroting 2020 wordt geen expliciete aandacht besteed aan de voortgang op het behalen van de taakstelling.
Ontwikkeling begroting BUCH 2017-2020 In de volgende tabel is het verloop van de begroting van Werkorganisatie BUCH voor de periode 2017-2021 opgenomen. Uit de tabel wordt duidelijk dat de structurele begroting gegroeid is van € 56,81 miljoen in 2017 naar € 72,5 miljoen in 2021. In de tabel zijn de structurele wijzigingen opgenomen.
Begroting BUCH
2017
2018
2019
2020
2021
Aanvang begrotingsjaar
€ 56.807.000
€ 58.085.000
€ 57.948.000
€ 57.286.000
€ 57.943.000
Autonoom
€ 513.000
€ 1.476.000
€ 2.796.000
€ 3.781.000
€ 4.833.000
Diverse voordelen BUCH
-€ 224.000
-€ 311.000
-€ 519.000
-€ 713.000
-€ 161.000
Omgevingswet
€0
€0
€ 581.000
€ 1.193.000
€ 943.000
Plustaken gemeenten
€0
€ 302.000
€ 479.000
€ 409.000
€ 415.000
Taakstelling
€0
€0
€ 868.000
€ 1.346.000
€ 1.633.000
Verbeterplan structureel
€0
€ 2.903.000
€ 2.903.000
€ 2.903.000
€ 2.903.000
Diverse wijzigingen
€0
€ 164.000
€ 3.176.000
€ 3.901.000
€ 3.987.000
€ 57.096.000
€ 62.619.000
€ 68.232.000
€ 70.106.000
€ 72.496.000
€ 925.000
€ 4.796.000
€ 4.070.000
€ 864.000
€0
€ 58.021.000
€ 67.415.000
€ 72.302.000
€ 70.970.000
€ 72.496.000
Incidenteel Totaal
Bron: eigen bewerking tabel verloop begroting BUCH op basis van begrotingen en jaarrekeningen Werkorganisatie BUCH.
In de tekst hieronder worden de meest opvallende posten nader toegelicht: •
Onder de post ‘autonome ontwikkelingen’ zijn cao-wijzigingen, stijgingen van pensioenpremies en indexaties meegenomen. Samen zorgen deze autonome ontwikkelingen voor een stijging van ongeveer € 4,8 miljoen in de begroting 2021 ten opzichte van de begroting 2017.
•
Ook extra taken die uitgevoerd worden voor de gemeenten, ‘plustaken gemeenten’, en de nieuwe taken met betrekking tot de Omgevingswet zorgen samen voor een structurele stijging van ongeveer € 1,4 miljoen in de begroting voor 2021 ten opzichte van 2017.
•
De aanvullende bijdragen van de gemeenten aan de BUCH naar aanleiding van het Verbeterplan zorgen voor een structurele stijging van de begroting van € 2,9 miljoen.
•
De post ‘diverse wijzigingen’, waarin onder andere de kosten voor de overdracht van materieel door de gemeenten aan de BUCH (€ 2,3 miljoen), kosten naar aanleiding van het overdragen van jeugd & gezincoaches aan de BUCH (€ 0,5 miljoen) en kosten naar aanleiding van de evaluatie van de dienstverlening (€ 0,8
50
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
miljoen) zijn meegenomen, zorgen voor een structurele stijging van de begroting van de BUCH van ongeveer € 4,0 miljoen. Op basis van bovenstaande analyse zien wij dat een groot deel van de stijging van de BUCH-begroting over de periode 2017-2021 wordt veroorzaakt door factoren die niet per se samenhangen met het zijn van een ambtelijke fusieorganisatie. De gemeenten zouden met een eigen ambtelijke organisatie ook zijn geconfronteerd met oplopende kosten als gevolg van bijvoorbeeld autonome ontwikkelingen, de Omgevingswet en aanvullende taken.
Invulling taakstelling In de analyse van de communicatie over de taakstelling in de P&C-cyclus is een aantal voorbeelden naar voren gekomen van alternatieve manieren om de taakstelling in te vullen. In de notitie ‘Voortgang taakstelling de BUCH’ worden de volgende manieren genoemd: •
Minder meer. Een besparing in natura, waarbij de ambtelijke fusie ervoor zorgt dat de toename van bepaalde kosten lager is dan in geval de gemeenten volledig zelfstandig waren gebleven.
•
Besparingen door meer werkzaamheden te verrichten voor bestaande taken dan oorspronkelijk is afgesproken (zonder dat hiervoor kosten in rekening gebracht worden). Denk aan de onafhankelijke klachtencommissie Jeugd of de aanvullende kosten van de Omgevingswet.
•
Niet volledig doorberekenen van kosten in verband met uitbreiding van taken en nieuwe taken. Denk aan kosten van overhead die in een aantal gevallen niet zijn doorberekend.
In de volgende tabel zijn de gerealiseerde structurele taakstellingen van de BUCH vanaf de start van de werkorganisatie tot en met de begroting 2021 gepresenteerd.
Omschrijving gerealiseerde taakstelling
(60%)
(40%)
Functionaris gegevensbescherming bespaard
€ 3.250
Privacy officer bespaard
€ 79.013
Bestuursadviseur/strategisch adviseurs (6 fte; schaal 12)
€ 614.172
Informatiemanager bespaard (schaal 11)
€ 91.000
Informatiearchitect bespaard (schaal 10)
€ 81.000
Lagere kosten IT-audit Gebiedsregisseurs & programmamanager I&A (schaal 13)
€ 9.486 € 885.192
Microsoft-licenties Gedragskundige jeugddomein (schaal 11)
€ 400.000 € 91.484
Onafhankelijke klachtencommissie Jeugd
€ 1.070
Consulenten ICR in dienst i.p.v. inhuur via Groei Mee
€ 59.500
Intensieve casusregie
€ 256.333
Milieutaken ODIJ
€ 112.000
Aanvullende ICT-investeringen
€ 94.000
Algemeen directeur en twee teamleiders
€ 340.000
Kosten ICT-onderhoud
€ 500.000
Taakstelling begroting 2021-2024
€ 800.000
Totaal
€ 2.512.681
€ 1.904.819
Bron: eigen bewerking bijlage notitie ‘Voortgang taakstelling’, Werkorganisatie BUCH d.d. 25 mei 2020.
51
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
In de tabel wordt onderscheid gemaakt tussen: •
taakstellingen die structureel voor lagere kosten zorgen (40%), en daarmee een rechtstreeks voordeel voor de gemeenten zijn
•
gerealiseerde taakstellingen door extra taken binnen de bestaande begroting van de BUCH op te lossen (60%), waarvoor anders aanvullend budget vanuit de gemeenten zou moeten worden gevraagd.
Hierbij moet opgemerkt worden dat de individuele posten door ons niet nader onderzocht zijn. In de eigen analyse van Werkorganisatie BUCH in de notitie ‘Voortgang taakstelling’ worden ook synergievoordelen meegenomen, waarbij financiële resultaten die rechtstreeks in de begroting van de gemeenten terechtkomen (bijvoorbeeld door een aanbestedingsresultaat) ook worden meegeteld. In onze visie wijken deze (synergie)voordelen af van de oorspronkelijke financiële doelstelling om het kostenniveau van de ambtelijke organisatie van Werkorganisatie BUCH te verlagen. Daarom laten wij de synergievoordelen in onze analyse buiten beschouwing. Het bestuur heeft onlangs wel besloten om ook deze synergievoordelen die in de begrotingen van de individuele gemeenten zijn geland, als gerealiseerde taakstelling mee te rekenen. In de volgende tabel wordt voor financiële doelstelling 1a en 1b de meest actuele invulling weergegeven.
Status doelstelling 1
Doelstelling 1a (60%)
Doelstelling 1b (40%)
Oorspronkelijke doelstelling
€ 3.360.000
€ 2.240.000
Huidige stand invulling taakstelling
€ 2.512.681
€ 1.904.819
Verschil (nog in te vullen taakstelling)
€ 847.319
€ 335.181
Mate van realisatie doelstelling
74,8%
85%
5.2.3 Beelden financiële doelstelling 1 Omtrent de taakstelling leven de volgende beelden: •
Terugblikkend zijn veel respondenten (bestuurders, gemeenteraadsleden, directie en organisatie) het erover eens dat de aanvankelijke taakstelling te zwaar was. Sommigen zien dit als een feitelijke constatering, anderen plaatsen dit in het perspectief dat de fusie ook op andere onderdelen te zonnig werd voorgesteld.
•
Bestuurlijk (colleges) en politiek (gemeenteraden) wordt erop gewezen dat de kostenbesparing een belangrijke doelstelling was.
•
Uit de gemeenten (sommige colleges, raden, secretarissen) klinkt (soms felle) kritiek op de stijging van de begroting.
•
Sommigen (bestuurders, directie) geven aan dat het niet mogelijk is om te vergelijken met een situatie waarin de gemeenten organisatorisch zelfstandig waren gebleven. Er zijn wel degelijk besparingen gerealiseerd.
•
Bovendien wordt gesteld dat de autonomie (en daarmee gemeentelijke kleur), kwaliteit en minder kwetsbaarheid nu eenmaal geld kosten.
•
Tot slot wordt er binnen de organisatie op gewezen dat de drie gemeenten heel slank Werkorganisatie BUCH in zijn gegaan.
Enquête onder raadsleden Onderstaande grafieken tonen hoe belangrijk raadsleden de 3K’s en de twee G’s vinden (in blauw), afgezet tegen hoe tevreden ze daarover zijn (in groen). De grafiek laat zien dat raadsleden kosten belangrijk vinden, maar niet belangrijker dan kwaliteit of grip. Van alle K’s en G’s zijn raadsleden het minst tevreden over de kosten van de BUCH: de kosten worden beoordeeld met een rapportcijfer van 4,7.
52
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
Hoe belangrijk vindt u en hoe tevreden bent u over onderstaande factoren van de BUCH-organisatie? 10 9
8,9
8,2
8 7
7,5 6,3
5,9
6
8,4
8,0
5,4
4,7
5
5,1
5,7 4,8
4 3 2 1 0 Kwaliteit
Kosten
Kwetsbaarheid
Innovatie
Hoe belangrijk
Hoe tevreden
Gemeentelijke kleur
Grip
Hoe belangrijk vindt u en hoe tevreden bent u over de de kosten? Als we de cijfers over het belang van en de tevredenheid over de kosten uitsplitsen naar gemeente, ontstaat de grafiek hiernaast. Alle vier de gemeenteraden scoren de kosten van de BUCH als onvoldoende (rapportcijfers 5,1 of lager). Raadsleden uit Heiloo
10 8 6
9,2
9 7,5
7,5 5
4,3
5,1
4
4,1
2 0
en Uitgeest zijn het meest ontevreden.
Bergen
Uitgeest
Castricum
Belangrijk
Tevreden
Heiloo
5.2.4 Analyse financiële doelstelling 1 Communicatie •
Ten aanzien van de communicatie over de voortgang van de taakstelling kunnen wij concluderen dat deze over de periode 2017-2020 erg summier is geweest. In de besluitvorming rond het bedrijfsplan is een motie aangenomen, met als specifieke opdracht om de gemeenten jaarlijks te informeren over de invulling en inzet van de structurele taakstelling. Uit een analyse van de P&C-stukken van Werkorganisatie BUCH in de periode 2017-2020 blijkt dat de communicatie hierover erg beperkt is geweest. Hierbij wordt, op de momenten dat er wel over de voortgang van de taakstelling wordt gecommuniceerd, voornamelijk achteraf gerapporteerd over
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
53
de behaalde resultaten. De gemeenteraden lijken daarmee niet voldoende aan de voorkant meegenomen te worden over de besluitvorming rondom invulling van financieel doel 1.
Taakstelling •
De belangrijkste financiële doelstelling uit het bedrijfsplan ging uit van een structurele daling van de begroting van Werkorganisatie BUCH van 4% over de periode 2017-2020. Op basis van de stijging van de begroting over deze periode – van € 56 miljoen in 2017 naar € 72 miljoen in 2020 – concluderen wij dat deze oorspronkelijke doelstelling van een structurele daling van de begroting in absolute zin niet is behaald. Hierbij gelden een paar nuanceringen: -
De taakstelling was gebaseerd op een gelijkblijvend takenpakket van Werkorganisatie BUCH. In de praktijk is het takenpakket juist toegenomen over de periode 2017-2020.
-
Daarnaast zorgen autonome ontwikkelingen (bijvoorbeeld cao-wijzigingen of indexeringen), waar gemeenten bij zelfstandigheid ook mee te maken zouden krijgen, voor een stijging van de begroting.
-
Bovendien zijn door Werkorganisatie BUCH wel degelijk kostenbesparende resultaten behaald, alleen op een andere manier dan in het bedrijfsplan was voorzien. Bijvoorbeeld door het opvangen van aanvullende taken en werkzaamheden binnen de huidige begroting, waarbij gemeenten doorgaans aanvullend zouden moeten bijdragen (bij een eigen ambtelijke organisatie, dus zonder samenwerking).
Gezien deze nuancerende omstandigheden – die ten tijde van het opstellen van het bedrijfsplan al voorzien konden worden – kan geconcludeerd worden dat een absolute daling van de begroting van de Werkorganisatie BUCH geen realistisch doel was. •
Op basis van de eigen opgave door Werkorganisatie BUCH is het grootste gedeelte van de taakstellingen reeds ingevuld. In de begroting 2021 is doelstelling 1a (60% taakstelling; € 3.360.000) in de begroting 2021 voor 74,8% gerealiseerd, terwijl doelstelling 1b (40% taakstelling; € 2.240.000) voor 85% is gerealiseerd. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat de individuele posten ten aanzien van de invulling van de taakstelling uit de notitie ‘Voortgang taakstelling’ (d.d. 25 mei 2020) door ons niet nader (inhoudelijk) onderzocht zijn.
•
Onlangs heeft het bestuur besloten om ook de synergievoordelen die in de begrotingen van de individuele gemeenten zijn geland, als gerealiseerde taakstelling mee te rekenen. Volgens die redenering is de taakstelling dan volledig behaald.
•
Hoewel de feitelijke invulling van het restant van deze taakstellingen op dit moment nog niet bekend is, lijkt het realistisch om te veronderstellen dat Werkorganisatie BUCH erin zal slagen om haar taakstelling binnen de afgesproken termijn van 2021-2024 te realiseren, zij het op een andere manier en later dan oorspronkelijk in het bedrijfsplan was voorzien.
5.3 Financiële doelstelling 2: inverdienen incidentele middelen In deze paragraaf wordt financiële doelstelling 2 nader uitgewerkt.
Doelstelling In het bedrijfsplan ‘Samen, maar toch apart’ is over dit financiële doel met betrekking tot de taakstelling van de BUCH het volgende opgenomen: Financieel doel 2: bijdragen van gemeenten aan de incidentele middelen worden door effectuering van de taakstelling binnen de exploitatie van Werkorganisatie BUCH binnen vijf jaar na aanvang van Werkorganisatie BUCH inverdiend. Uitgaande van de start per 1 januari 2017, zijn de incidentele middelen in 2021 binnen iedere gemeentelijke begroting inverdiend.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
54
In het bedrijfsplan ‘Samen naar beter’ is budget opgenomen voor de initiële investering van € 2.988.500 (circa € 3 miljoen) voor het opzetten van Werkorganisatie BUCH. Deze investering zou in de eerste vijf jaren na oprichting terugverdiend worden voor de gemeenten. Van de structurele taakstelling zou 40% terugvloeien naar de gemeenten. Doordat het behalen van de structurele taakstelling in de eerste jaren niet is gelukt, in ieder geval niet op de manier zoals in het bedrijfsplan was voorzien, is het terugverdienen van de incidentele taakstelling ook niet gelukt. Over de voortgang van het behalen van de financiële taakstellingen, en dus ook over financiële doelstelling 2, is vanaf de start door Werkorganisatie BUCH heel summier gecommuniceerd. Over het terugverdienen van de incidentele kosten (doelstelling 2) is sinds de start in de P&C-documenten zelfs helemaal niet expliciet gecommuniceerd.
Beelden •
Uit verschillende gesprekken blijkt dat de aandacht vanaf de start van Werkorganisatie BUCH vanuit de ambtelijke organisatie en gemeenteraden voornamelijk gericht was op het behalen van financieel doel 1, dus de structurele taakstelling (10%).
•
Hierbij komt dat het behalen van financieel doel 2 (dus de incidentele taakstelling van circa € 3 miljoen) gekoppeld was aan het deel van de structurele taakstelling dat zou terugvloeien naar de begroting van de gemeenten (40%).
5.4 Financiële doelstelling 3: hernieuwde afspraken in de begroting 2021 In deze paragraaf wordt financiële doelstelling 3 nader uitgewerkt.
Doelstelling In het bedrijfsplan ‘Samen, maar toch apart’ is over dit financiële doel met betrekking tot de taakstelling van de BUCH het volgende opgenomen: Financieel doel 3: vier jaar na aanvang van Werkorganisatie BUCH, ten behoeve van begroting 2021, is het ter beoordeling van de colleges van de vier gemeenten om – in nauwe afstemming met hun gemeenteraden – hernieuwde afspraken te maken over een eventuele taakstelling op Werkorganisatie BUCH en de verhoudingen in herinvesteren versus terugvloeien. In het bedrijfsplan was voorzien dat in de begroting 2021 hernieuwde afspraken zouden worden gemaakt over de structurele taakstelling en de invulling hiervan. Dit is niet in de begroting 2021 gebeurd, ook omdat de oorspronkelijke structurele taakstelling is verschoven van 2017-2020 naar 2021-2024.
Analyse •
Door het verschuiven van de oorspronkelijke structurele taakstelling van 2017-2020 naar 2021-2024 zijn er nog geen nieuwe afspraken gemaakt.
•
Het lijkt een natuurlijk moment om nieuwe afspraken te maken wanneer de oorspronkelijke structurele taakstelling volledig is ingevuld. Volgens de huidige planning is dat in 2024.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
55
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
56
6. Grip, sturing en governance Een belangrijk aspect van de samenwerking is hoe het geheel en de delen worden gestuurd. Bij samenwerkingen tussen gemeenten kennen we daarbij twee niveaus. In de eerste plaats wordt er gestuurd op de samenwerking zelf. In dit geval gaat het daarbij om de vraag hoe Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo er samen voor zorgen dat de samenwerking naar wens en verwachting verloopt, dat inzet en uitkomsten voor de gemeenten in balans zijn, en dat de spelregels worden gevolgd en rechtvaardig zijn. Daarover gaat de onderstaande paragraaf ‘Sturen op samenwerken’. Ten tweede wordt gestuurd binnen de samenwerking. Daarbij gaat het erom dat de verschillende spelers (bestuurders, raadsleden, ambtenaren) binnen de spelregels ervoor zorgen dat de politiek-bestuurlijke wensen uiteindelijk worden omgezet in resultaten. Daarover gaan de paragrafen ‘Bestuurlijke sturing’ en ‘Sturing binnen de organisatie’.
6.1 Sturen op samenwerken van de vier gemeenten Ofschoon het bij sturing op de samenwerking om een meta-sturing gaat, is de governance essentieel om de samenwerking – zeker op lange termijn – goed te laten verlopen en zo tot resultaten te komen. Dit is de lijn van het eigenaarschap.
Juridische vorm De juridische basis van Werkorganisatie BUCH is vastgelegd in de Gemeenschappelijke Regeling Werkorganisatie BUCH. Deze is gebaseerd op de bestuurlijk-juridische entiteit van de bedrijfsvoeringsorganisatie, op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Deze vorm is gekozen om bestuurlijke drukte te voorkomen. Verder geeft het bedrijfsplan aan dat de Werkorganisatie BUCH past binnen het kader, waarbij sprake is van een beleidsarme uitvoering van bedrijfsvoerings- en uitvoeringstaken. De programmagelden blijven achter bij de vier individuele gemeenten, zij blijven ieder voor zich beleidsbepalend. Het bestuur van Werkorganisatie BUCH staat aan het hoofd van de bedrijfsvoeringsorganisatie. Ieder college heeft één stem in het bestuur en het bestuur bestaat uit twee collegeleden, waaronder de burgemeester, per deelnemende gemeente. Het bedrijfsplan noemt als uitgangspunt dat het bestuur van Werkorganisatie BUCH er enkel is voor het bewaken van de bedrijfscontinuïteit, de financiële kaders en het gevoerde personeelsbeleid.
Afspraken en informatievoorziening In het bestuur van Werkorganisatie BUCH moet overeenstemming worden bereikt over de opbouw en omvang van de begroting. De individuele raden kunnen vervolgens invloed uitoefenen op de begroting door middel van zienswijzen. Naast de reguliere informatievoorziening is ook sprake van een inlichtingen- en verantwoordingsplicht van de leden van het bestuur van Werkorganisatie BUCH richting de gemeenteraden. Zo moet het bestuur van Werkorganisatie BUCH de gemeenteraden alle door één of meer raadsleden gevraagde inlichtingen verschaffen en kunnen de leden van het bestuur ter verantwoording worden geroepen door de gemeenteraden. Dit is zowel in de Wet gemeenschappelijke regelingen als specifiek in de Gemeenschappelijke Regeling van de BUCH vastgelegd. Om de betrokkenheid van en sturing door gemeenteraden, colleges en burgemeesters daadwerkelijk te realiseren, meldde het bedrijfsplan onder meer de randvoorwaarden van goede, open communicatie en vertrouwen; duidelijke, tijdige, volledige en open communicatie tussen gemeenteraad en college en tussen college en Werkorganisatie BUCH. Bij de bespreking van het bedrijfsplan namen de raden een motie aan, waarin de colleges werd opgedragen om in de periode 2017-2020 jaarlijks inzicht aan de raad te geven waarvoor de begrote extra financiële impuls voor de
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
57
organisatie voor het komende jaar zal worden aangewend, en een voortgangsrapportage te verstrekken waarin wordt ingegaan op de realisatie van het bezuinigingspotentieel, de uitgaven die gedaan zijn ten behoeve van het wenkend perspectief en de realisatie van de doelstellingen van het wenkend perspectief. Met de wijziging van de Gemeenschappelijke Regeling van 3 december 2019 is daarin opgenomen dat de werkorganisatie één of meer kwaliteitssystemen hanteert. De algemeen directeur stelt kwaliteitssystemen vast en legt hierover verantwoording af in het bestuur van de werkorganisatie. In de voortgangsrapportages van de werkorganisatie ligt de focus op de organisatiedoelen: topdienstverlener, van buiten naar binnen werken, financieel gezond, goed werkgeverschap, duurzame bedrijfsvoering, regionaal sterk en betrouwbaar. Er zijn geen KPI’s op deze punten geformuleerd. Wel is in de voortgangsrapportages een ontwikkeling zichtbaar naar een breder palet aan onderwerpen waarover wordt gerapporteerd, inclusief infographics. De nadruk ligt echter nog steeds op de organisatie zelf.
DVO In het bestuurlijk ontwerpdocument van 2016 is sprake van DVO’s als een belangrijke schakel tussen organisatie en afzonderlijke gemeentebesturen. Hierin moest worden vastgelegd wat het basispakket (de huidige taken per gemeente) is en welke plustaken worden afgenomen. •
In eerste instantie is ervoor gekozen om in de DVO’s met de gemeenten het standaardpakket niet op te nemen, maar uit te gaan van vertrouwen.
•
In het verbeterplan wordt onder de noemer van meer zakelijkheid geadviseerd om alsnog op basis van bekende gegevens het standaardpakket te bepalen en deze gezamenlijk met eventueel meerwerk vast te leggen in een vast te stellen DVO. Dit houdt ook in dat meerwerk of nieuw beleid via een nog nader te bepalen proces moet worden vastgesteld.
•
In 2019 is een nieuw model DVO aan het bestuur aangeboden dat gebruikt kan worden in de afstemming met de gemeenten. Bij de DVO is een termijnkalender gevoegd waarin is opgenomen wanneer welke producten aan de gemeenten worden aangeboden. Naar aanleiding van het afstemmingsoverleg wordt bij de DVO vastgelegd welk meerwerk door de gemeente wordt betaald. De DVO heeft een looptijd van circa twee jaar. De daaropvolgende DVO heeft een looptijd van vier jaar.
Na de fusieperiode zijn de vier colleges nimmer meer gezamenlijk bijeengekomen als eigenaar van de BUCH. Wel ontmoeten de collegeleden elkaar als opdrachtgever in gezamenlijke portefeuillehoudersoverleggen, waarover meer onder het kopje ‘Bestuurlijke sturing’. Ook de raadsleden zien elkaar geregeld. In BUCH-verband is er een aantal werkgroepen van raadsleden: -
Financiële werkgroep, die gaat over de P&C-cyclus.
-
Sociaaldomeinwerkgroep.
-
Omgevingswetwerkgroep.
-
Klimaatwerkgroep.
-
Begeleidingsgroep (die de vier gezamenlijke BUCH-raadsinformatieavonden voorbereidt).
Er worden vier gezamenlijke raadsinformatieavonden georganiseerd over thema’s zoals de Omgevingswet. De griffiers komen eens per maand bij elkaar.
Beelden •
De totstandkoming van de samenwerking gebeurde in een “soort vibe”, aldus de treffende karakterisering van een respondent, met een sterk optimistische toon.
•
In de aanloop trokken diverse bestuurlijke (burgemeesters, raadsleden) en ambtelijke (gemeentesecretarissen) spelers nauw met elkaar op. De onderlinge sfeer was goed; bepalende personen gaven de samenwerking energie. Door bestuurlijke wisselingen en het vertrek van deze trekkers wijzigde
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
58
echter het samenwerkingsklimaat: het fundamentele vertrouwen maakte plaats voor meer zakelijkheid en de vraag ‘what’s in it for me’. Daaruit volgt dan een beschouwing ‘wie het meest profiteert’. Bovendien zijn bestuurders en raden zich gaan beraden op wat hun onderscheidt. •
In de beeldvorming bij bestuurders (colleges, raden) hebben de aanvankelijke ICT-problemen en extra noodzakelijke investeringen niet geholpen voor het draagvlak bij de deelnemende gemeenten. Dat geldt ook voor de kosten die het verbeterplan met zich meebracht. Geld is kwantificeerbaar en blijft dus hangen; dat geldt minder voor bijvoorbeeld de kwetsbaarheid.
•
Nu zijn (zeer) kritische geluiden hoorbaar in colleges en raden. Wel zijn er (naast degenen die sowieso positief staan tegenover de BUCH) critici die een positieve ontwikkeling zien. De waardering zit op kwetsbaarheid en (ten dele) kwaliteit; op de doelstellingen van kosten, grip en (soms) gemeentelijke kleur is men het meest kritisch. Er is wel een bepaalde mate van eigenaarschap; “het is meer dan een gewone GR”.
•
Het bestuur stuurt langs de lijnen en momenten van de P&C-cyclus. Dat veranderde even bij het verbeterplan; hier geeft het bestuur aan wel degelijk aan de knoppen te hebben gezeten. Desalniettemin heeft het bestuur over het algemeen nog niet echt grip kunnen krijgen op de ontwikkeling van de organisatie. Binnen het bestuur worden fundamentele keuzes vermeden. Van verschillende kanten (binnen het bestuur en daaromheen, ambtelijk) wordt gesignaleerd dat de verstandhoudingen in het bestuur goed zijn, maar dat dit niet helpt. Bestuur en colleges voeren geen gestructureerd gesprek over wat van de organisatie verwacht mag worden. Richting de gemeenten vindt het bestuur het “lastig uit te leggen” dat 60% van de besparing teruggaat naar de organisatie. Het is niet op de agenda geweest hoe hiermee om te gaan. Bewuste keuzes over de (ophoging van) financiën zijn in het bestuur wel gemaakt omtrent de Omgevingswet.
•
Vanuit de raden is er kritiek op het gebrek aan informatie uit de BUCH. Dit culmineerde in een discussie of zij de beschikking konden krijgen over de management letter van de accountant. Pas na het indienen van een WOB-verzoek werd het stuk aan de raden gezonden en openbaar gemaakt. De wens tot grip verschilt wel van raad tot raad. De klankbordgroepen hebben zich ontwikkeld tot ambassadeur.
•
Er is nu bewust de weg van verzakelijking ingeslagen. Een letterlijk citaat vanuit de bestuurders: “Hoe beter je het wilt organiseren, hoe meer afstand je moet houden.” Maar ook: “Het aanvankelijke vertrouwen slaat om in controle.”
•
Het fenomeen DVO leeft echter (nog) niet als middel om te sturen op de dienstverlening aan de eigen gemeente en als instrument om de capaciteit te verdelen. Ook worden zij als te globaal ervaren. Toen de DVO’s getekend werden, waren de begrotingen van de BUCH en de gemeenten al vastgesteld. Wel ingewikkeld: men wil geen tijd schrijven, maar dat maakt het wel lastig om echt te meten of wordt nagekomen wat is afgesproken.
•
In de onderlinge samenwerking bestaan fricties tussen de gemeenten. Daarbij ontstaat geregeld de verhouding drie staat tot één. Dat kan lang voortduren, want fricties worden niet rechtstreeks opgelost in bijvoorbeeld het bestuur. De organisatie c.q. de medewerkers komen hier tussen te staan. Beperkend in de samenwerking tussen de gemeenten zijn het karakter en de financiën van de individuele gemeenten, maar vooral perspectief op langere termijn. In dit kader wordt samenwerking namelijk ook wel gezien als de voorbode van een bestuurlijke fusie: “Je moet pas samenwerken als het de kant van een bestuurlijke fusie op gaat”, aldus een wethouder. Deze opvatting hoorden we vaker.
Enquête onder raadsleden Onderstaande grafieken tonen hoe belangrijk raadsleden de 3K’s en de twee G’s vinden (in blauw), afgezet tegen hoe tevreden ze daarover zijn (in groen). De grafiek laat zien dat raadsleden kwaliteit als belangrijkste aanmerken, gevolgd door grip. Over grip zijn raadsleden echter ook relatief ontevreden, getuige het rapportcijfer 4,8. Dit komt overeen met het hierboven beschreven beeld dat raadsleden voor hun gevoel weinig grip hebben op de BUCH.
59
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
Hoe belangrijk vindt u en hoe tevreden bent u over onderstaande factoren van de BUCH-organisatie? 10 9
8,9
8,2
8 7 6
8,4
8,0
7,5 6,3
5,9
5,4
4,7
5
5,1
5,7 4,8
4 3 2 1 0 Kwaliteit
Kosten
Kwetsbaarheid
Innovatie
Hoe belangrijk
Hoe tevreden
van en de tevredenheid over ontstaat de grafiek hiernaast. Hieruit wordt duidelijk dat alle vier de gemeenteraden grip belangrijk vinden (rapportcijfers van 8 of hoger). Het gevoel van grip hebben op de BUCH loopt echter uiteen, waarbij Heiloo duidelijk het minst tevreden is
Grip
Hoe belangrijk vindt u en hoe tevreden bent u over grip?
Als we de cijfers over het belang grip uitsplitsen naar gemeente,
Gemeentelijke kleur
10 8 6
8,8
8
8,5
8,3 5,7
4,7
4,6
Bergen
Uitgeest
3,9
4 2 0
(rapportcijfer 3,9) en Castricum het meest (rapportcijfer 5,7).
Belangrijk
Castricum
Heiloo
Tevreden
Analyse •
‘Dealmaking’ tussen de betrokken bestuurders stond centraal tijdens de totstandkoming. De optimistische toon van verkenning, businesscase en bedrijfsplan werd echter niet gestaafd door de feiten.
•
Er werden bij de fusie ook geen gemeenschappelijke waarden vastgesteld, behalve de zakelijke doelstellingen en het wenkend perspectief. Dit wenkend perspectief werd na de start niet meer gezien als een van de centrale doelstellingen en de inhoud ervan (behoren tot de beste dienstverleners van Nederland) bleek niet haalbaar (zie paragraaf 3.1.1 en 3.1.4).
•
Ook is er geen hechte verbinding tussen de colleges waarin zij (collectief) kunnen bepalen en overbrengen wat zij van de organisatie verwachten.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
•
60
De informatievoorziening (voortgangsrapportages) is gericht op de input en throughput van de werkorganisatie. Daarmee wordt de aandacht gelegd bij de kosten- en organisatiekant in plaats van wat de werkorganisatie oplevert en voortbrengt.
•
Het draagvlak is minder geworden, ook doordat nieuwe bestuurders de urgentie van destijds niet kennen. Het collectief geheugen van de BUCH is aan het verzwakken.
•
De samenwerking zelf is politiek geworden. Men is in een vicieuze cirkel terechtgekomen van wantrouwen en geslotenheid.
•
Het bestuur stuurt niet op basis van een inhoudelijke visie maar langs de lijnen van de P&C-cyclus. Een (herijkte) visie komt ook niet van de colleges, ondanks dat het formeel een collegeregeling is.
•
Ook onderling verschillen de gemeenten (te) vaak van mening. Die fricties blijven dan (te) lang in de lucht hangen.
6.2 Bestuurlijke sturing Uiteindelijk willen bestuurders en politici resultaten bereiken in lijn met hun overtuigingen, en moeten zij daarop kunnen sturen via de ambtelijke organisatie. Dit is de lijn van het opdrachtgeverschap.
Uitgangspunt: lokale autonomie In het bedrijfsplan is het volgende uitgangspunt genomen: “Iedere gemeente behoudt de eigen gemeenteraad, het eigen college van B&W, de eigen gemeentesecretaris en griffie. De gemeenteraden kunnen hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol op lokale wijze blijven uitvoeren: programmagelden blijven achter in de vier individuele gemeenten. Zodoende bewaken we dat de ambtelijke fusie niets afdoet aan de lokale autonomie, de rol van de griffie, de beleidskeuzen en de lokale kleur van de individuele gemeente en gemeenschappen.”
Directiestructuur Uitgangspunt bij de vorming van Werkorganisatie BUCH was dat een gevoel behouden blijft dat de ambtelijke organisatie er van, voor en door de vier gemeenten is. De invulling van de directiestructuur sloot hier bij aan, waarbij de gemeentesecretarissen in lijn met de rolverdeling binnen een reguliere gemeente in de positie werden geplaatst als lid van de directieraad. Zodoende zou de gemeentesecretaris voor het eigen college en de gemeenteraad de verbindende schakel blijven tussen beleidsbepaling en ambtelijke uitvoering. Sinds 3 december 2019 is de Gemeenschappelijke Regeling aangepast naar aanleiding van het onderzoek naar de structuur en besturing. De wijziging voorziet in een aparte algemeen directeur, los van de gemeentesecretarissen. De algemeen directeur is voor het bestuur ambtelijk opdrachtnemer en eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de taken van de werkorganisatie. Verder wordt een Raad van Secretarissen geïntroduceerd, bestaande uit de gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten. De Raad van Secretarissen is (gevraagd en ongevraagd) adviserend aan de algemeen directeur en het bestuur van de werkorganisatie. Daarmee heeft de raad dus zowel een rol in de samenwerking (zorgdragen voor bedienen van gemeente) als op de samenwerking (onderdeel van de governance). De algemeen directeur is in februari jongstleden in dienst getreden.
Beelden •
De gezamenlijke portefeuillehoudersoverleggen beperken de beleving van couleur locale onder bestuurders. In het algemeen zeggen bestuurders juist meer collectief en proactief opdrachtgeverschap te verwachten van de BUCH. Desalniettemin is er minder gezamenlijk opdrachtgeverschap dan voorheen (bijvoorbeeld in het sociaal domein). Ook hier werkt, net als in de vorige paragraaf, gebrek aan verbinding tussen de colleges door.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
•
61
Verschillen in politieke kleur en prioriteiten beperken het bepalen van gezamenlijke inhoudelijke prioriteiten. Beperkend in de samenwerking zijn: het karakter van de maatschappelijke opgaven, politieke kleur, financiën van de individuele gemeenten. Bij lastige dossiers trekken gemeenten zich terug, bepalen positie, daarna komen ze weer samen. Overigens is het zelfs een bewuste keuze geweest om juist niet te zeggen ‘samenwerking, tenzij’. Dat moest eerst worden besproken. “Anders waren we wel bestuurlijk gefuseerd.”
•
Hier en daar hoorden we capaciteit(verdelings)vraagstukken: er wordt meer ambtelijke inzet gevraagd dan er beschikbaar is. Dit vraagstuk betreft kwantiteit en kwaliteit: er wordt “gevochten om de beste projectleiders”. De organisatie reageert met meer zakelijkheid en transparantie: in de portefeuillehoudersoverleggen wordt ook het capaciteitsvraagstuk neergelegd. Echter, wanneer een wethouder doordrukt en alsnog capaciteit krijgt, werkt dit verhogend op de werkdruk (en daarmee verlagend op kwaliteit). De meerwaarde van de DVO’s wordt in dit kader (nog) niet gevoeld. Onlangs is een managementinformatiesysteem gelanceerd om mensen en geld bij elkaar te brengen op opgaven voor gemeenten. Dit managementinformatiesysteem (Cognos) behoeft nog wel doorontwikkeling om het 24/7 up to date te laten zijn.
•
Ook (in de beleving van sommige betrokkenen) trage bestuurlijke besluitvorming leidt ertoe dat gemeenten een eigen weg kiezen. Die eigen weg bestaat uit het inhuren van capaciteit ten behoeve van eigen projecten; getuige bijvoorbeeld een eigen onderzoek naar de kosten van het sociaal domein dat door Castricum werd geïnitieerd. De organisatie komt bij dit soort situaties op afstand te staan. Een ander voorbeeld hiervan is de situatie rond de (mogelijke) oprichting van een gezamenlijk regionaal re-integratiebedrijf.
•
Bestuurders geven aan dat zij een gebrek hebben aan escalatiemogelijkheden en/of aansluiting met het management: “Ik zie de leidinggevenden nooit”; “ze komen ook niet vragen: wordt u goed bediend?”
•
Men zag dat gemeentesecretarissen in de top van de ambtelijke escalatie kwamen te zitten. Bovendien hadden zij dubbele petten als directeur van de organisatie en gemeentesecretaris van hun eigen gemeente. De nieuwe structuur maakt daar een eind aan. Er is nu meer helderheid over hun rollen. Men verwacht nu dat de gemeentesecretaris breekijzer, ambassadeur en boegbeeld kan zijn. De gemeentesecretarissen zoeken in hun nieuwe rol nog naar de juiste invulling, zowel rond opdrachtgeverschap als in het geheel van de governance.
•
De komst van een algemeen directeur zonder dat deze ook gemeentesecretaris is, wordt als positief ervaren, ofschoon er ook bestuurders zijn die vrezen hiermee hun aanspreekpunt binnen/over de organisatie te verliezen. De verwachting is dat er meer aandacht en tijd van deze topfunctionaris is voor organisatieontwikkeling dan voorheen de gemeentesecretaris in de rol van algemeen directeur kon vrijmaken. Bovendien kan hij een rol spelen in het terugduwen van de verwachtingen van bestuurders.
Enquête onder raadsleden Onderstaande grafiek toont in hoeverre raadsleden het eens waren met de verschillende stellingen. De cijfers laten zien dat het merendeel van de raadsleden vindt dat het beleid van de vier gemeenten zo veel mogelijk gelijk moet zijn om de BUCH-doelstellingen te halen. Ook op de stelling dat alle vier de gemeenten evenveel meetellen binnen de BUCH, hebben meer raadsleden positief dan negatief geantwoord (score 2,9 uit 5). De stelling dat ‘de BUCH echt van onze gemeente is’, scoort minder hoog.
62
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
Op een schaal van 1-5: in hoeverre bent u het met onderstaande stellingen eens? Om de doelstellingen te bereiken, moet het beleid voor de 4 gemeenten zo veel mogelijk gelijk zijn.
3,0
Alle 4 de gemeenten tellen evenveel mee binnen de BUCH.
2,9
De BUCH is echt van onze gemeente.
2,5 0
De grafiek hiernaast geeft het rapportcijfer
10
afgelopen jaren aan de BUCH geven.
8
Raadsleden uit Bergen en Uitgeest geven
6
Castricum de laagste. Het gemiddelde
2
3
4
5
Rapportcijfer BUCH
weer dat raadsleden terugkijkend op
de hoogste rapportcijfers, raadsleden uit
1
6,1
6,1
5,4
5,6
5,8
Heiloo
Gemiddeld
4
rapportcijfer komt uit op een 5,8, waarmee
2
de BUCH een krappe voldoende scoort.
0 Bergen
Uitgeest Castricum
Analyse •
De bestuurders ervaren nog geen goede aansluiting met de organisatie om hun doelen te verwezenlijken.
•
Er is bewust niet gekozen voor ‘samenwerking, tenzij’. Desalniettemin zijn er (veel) gezamenlijke portefeuillehoudersoverleggen en hebben de bestuurders ook uit andere ontwikkelingen de indruk dat de organisatie juist wel uitgaat van (inhoudelijke) gezamenlijkheid. Bovendien lopen de bestuurders aan tegen grenzen aan de capaciteit die de organisatie hun kan bieden. Dit schuurt regelmatig.
•
Transparantie en zakelijkheid (via de DVO) kunnen helpen om deze capaciteitsvraagstukken op te lossen. Dit mag echter niet ontaarden in controledrift en/of het kiezen van een eigen weg (bijvoorbeeld door inhuur van eigen capaciteit). Beter is het om de gezamenlijkheid meer op te zoeken.
6.3 Ambtelijke sturing binnen de organisatie Naast de bestuurlijke sturing is er ook ambtelijke sturing op de resultaten. Het gaat hierbij om de sturing die binnen de organisatie plaatsvindt.
Uitgangspunt: werkplan en programma’s In het bedrijfsplan is het volgende opgenomen over de interne sturing: •
De programmabegrotingen per gemeente vormen samen de basis voor een jaarlijks op te stellen werkplan van de organisatie.
•
De programmamanager wordt inhoudelijk verantwoordelijk voor een programma dat de domeinen kan overstijgen.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
63
In het verbeterplan wordt aangekondigd dat de organisatie voortaan gaat werken aan de hand van een concernplan. Binnen dat concernplan worden de kerndossiers van de gemeenten en de organisatiedoelstellingen van de BUCH gekoppeld aan een programmamanager en een directeur. Door SMART resultaatafspraken te maken met de managers over welk resultaat zij gaan behalen voor het budget dat zij nodig hebben en regelmatig de managers te spreken over de voortgang, verwacht de directie voldoende te kunnen sturen op een doelmatige en doelgerichte besteding van de middelen. Bovendien wil de directie met concerndoelen, beschreven in het concernplan, duidelijker en zichtbaarder sturen op de ontwikkeling van de organisatie. Het concernplan is in de praktijk bedrijfsmatig van karakter. Er wordt niet expliciet gestuurd op de doelstellingen van het bedrijfsplan, behoudens de kosten die vanzelfsprekend in de P&C-cyclus terugkomen. Op de kwaliteit wordt niet concreet gestuurd met KPI’s. Wel wordt rekening gehouden met www.waarstaatjegemeente.nl, cliënttevredenheidsonderzoeken et cetera. Zoals hierboven aangegeven, is een managementinformatiesysteem gelanceerd “om mens, werk en geld bij elkaar te brengen”.