Bijlage Programmaplan Samen Sterk incl bijlagen.pdf

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

68

De opgaven waar Heiloo nu mee bezig is, zijn de aanleg van een aansluiting op de A9, de nieuwbouw in Zuiderloo en Zandzoom, maatregelen om de CO2-uitstoot te verminderen, een ontwikkeling op gebied van duurzaamheid en de aangekondigde Omgevingswet. Met betrekking tot dat laatste is al een begin gemaakt met de omgevingsvisie in een participatief traject, met aandacht voor de historisch-landschappelijke waarden in het buitengebied van Heiloo.

7.1.3 Inhoudelijke agenda van de vier gemeenten samen Bovenstaand zijn we ingegaan op de afzonderlijke karakters, ambities en opgaven van de vier gemeenten. Daarbij is een logische vervolgvraag: hebben de vier gemeenten ook een gezamenlijke inhoudelijke agenda? In het prille begin van de ambtelijke samenwerking werden de gedeelde achtergrond en de gezamenlijke inhoudelijke doelstellingen van de vier gemeenten nadrukkelijk vermeld. De verkenning ‘Samenwerken in de Duinstreek’ schetst dat de vier BUCH-gemeenten geografisch naast elkaar liggen en een vergelijkbare historische achtergrond hebben, gelegen op een aantal oude strandwallen. Deze ligging heeft verbindingen met elkaar bevorderd, fysiek en door de tijd heen. Na deze historische beschouwing wordt tevens aangegeven dat de gemeenten ook veel overeenkomsten hebben in beleidsmatige zin. Uit een vergelijking van de toekomst- en structuurvisies bleek samenhang in ruimtelijke beleidskeuzes, woningbouwopgaven en mobiliteitsvraagstukken. Overeenkomstige ambities liggen in het behoud van het dorpse karakter, klimaat en duurzaamheid en het behoud van de omgevingswaarde. In het kader van deze evaluatie hebben we geen structurele, gezamenlijke strategische agenda van de vier samenwerkende gemeenten aangetroffen.

Wel wordt op onderwerpen samengewerkt, waarbij de gezamenlijke portefeuillehoudersoverleggen dienen om bestuurlijk af te stemmen. Echter, op de ambities en opgaven die de gemeenten delen (naast de organisatie zelf), zoals de energietransitie, jeugd en Wmo, bereikbaarheid van de regio en huisvesting, zien we geen uitgewerkte BUCH-strategie met een gelijke inhoudelijke gerichtheid van de vier gemeenten. Eerder dan een (sub)regio met zijn vieren, zien de gemeenten zich als onderdeel van een bredere regio. Ook binnen het verband van de regio Alkmaar hebben de BUCH-gemeenten geen strategische agenda om gezamenlijk op te trekken om hun doelen binnen regioverband te bereiken.

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

69

7.1.4 Inhoudelijke agenda van de regio Alkmaar In ‘Regio Alkmaar’ werken de gemeenten Alkmaar, Bergen, Castricum, Heerhugowaard, Heiloo, Langedijk en Uitgeest samen. De gemeenten tellen samen bijna 300.000 inwoners. In 2017 ontstond de wens om de bestaande samenwerking van de gemeenten strategisch te versterken; van een brede ambitie en visie naar een bundeling van krachten om de regio steviger te positioneren. Dat leidde tot de Focusagenda Regio Alkmaar 2019-2022, die eind 2019 werd vastgesteld. De regio vormt het scharnierpunt tussen Holland boven Amsterdam (Noord-Holland Noord) en de Metropoolregio Amsterdam. In de strategische positionering brengt de regio focus aan door in te zetten op de thema’s bereikbaarheid, wonen en energie-innovatie. Ontwikkelingen op de drie thema’s leggen de basis voor de toekomst; zij dienen als vliegwiel om de brede ambities van de regio te realiseren. Of zoals het in de agenda als doelstellingen wordt verwoord: “Het gezonde landschap, kernen met eigen woonkwaliteit en ruimte voor ondernemerschap, alle gedragen door een optimale bereikbaarheid als voorwaarde en water als kans. De regio zet zich in om een sterke, herkenbare regio te zijn, waar het goed wonen, werken en recreëren is.” In de Economische Visie 2026 is het economisch profiel van de regio opgetekend.

De regio wil zich profileren op de volgende drie economische pijlers: toerisme/vrijetijdseconomie, energie (energycluster) en agribusiness. Alle raden hebben de inhoud en de daarbij horende regiobijdrage van de Focusagenda geaccordeerd. De implementatie wordt ter hand genomen door de (nieuwe) regiosecretaris en drie programmamanagers. De Regio Alkmaar is ambtelijk klein (gehouden). De bedoeling is dat er capaciteit door de deelnemende gemeenten wordt geleverd om de ambities waar te maken.

7.2 Bestuurlijke perspectieven Een beschouwing van de toekomst van de BUCH-samenwerking is niet los te zien van de perspectieven van de bestuurders op hun huidige samenwerking en de toekomstbeelden die daarover leven. De samenwerkende BUCH-gemeenten hebben geen stip op de horizon afgesproken behalve het wenkend perspectief van een goede dienstverlenende organisatie. De BUCH is nadrukkelijk niet opgericht als opmaat naar welke bestuurlijke herindeling dan ook. Daar is ook niet over gesproken voordat de BUCH startte. In het verlengde daarvan is er ook geen afspraak over (verregaande) harmonisatie; de gemeenten zijn autonoom en hebben hun eigen (bestuurs)cultuur.

Beelden •

Vanuit verschillende gemeenten wordt aangegeven dat de strategische overwegingen om aan de samenwerking te beginnen verder gingen dan een versterking van de organisatie. In deze beelden vormde de BUCH-samenwerking ook een beweging om een herindeling voor te zijn (bijvoorbeeld met het ‘grote Alkmaar’), die zonder deze fusie dichtbij zou komen. Voor Uitgeest gold dat hier een bereidheid was om wel bestuurlijk te fuseren.

•

In de beeldvorming zien we een angst om door de samenwerking de eigen identiteit te verliezen. Interessant gegeven daarbij is dat uit de enquête onder raadsleden juist naar voren komt dat zij gemeentelijke kleur het minst belangrijk vinden van alle K’s en G’s.

•

Zoals we al zagen in het hoofdstuk over de governance, zitten de gemeenten lang niet altijd op één lijn. Er is sprake van uiteenlopende inhoudelijke visies en belangen, financiële situaties, bestuursculturen, maar ook van verschillende perspectieven op de bestuurlijke toekomst. ‘Wie gaat mogelijk straks met wie’ wordt vaak genoemd door respondenten in dit onderzoek, met allerlei denkbare uitkomsten.

•

De regionale bestuurlijke context wijzigt. Er wordt intensiever samengewerkt. Nu Langedijk en Heerhugowaard gaan fuseren tot de gemeente Dijk en Waard, zijn er twee grote gemeenten en vier kleine

70

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

(verenigd in een blok) in de regio Alkmaar. Voor sommigen betekent dit dat er evenwicht is; anderen zien hierin een grotere druk om een keuze te maken voor bestuurlijke schaalvergroting.

Enquête onder raadsleden Onderstaande grafieken tonen wat raadsleden zien als de belangrijkste maatschappelijke uitdagingen, ambities en opgaven voor de gezamenlijke BUCH-gemeenten en de belangrijkste factoren om deze aan te gaan. Veelgenoemde thema’s zijn klimaat en energie, zorg, jeugdhulp en economie. De belangrijkste factoren om hier stappen in te zetten, zijn financiën, realisatiekracht van de BUCH, gemeenschapsparticipatie, strategisch vermogen en bestuurlijke stabiliteit. Opvallend is dat ‘samen optrekken als BUCH’ nauwelijks wordt genoemd en dat dit zelfs even laag scoort als regionale samenwerking.

Wat ziet u als de belangrijkste maatschappelijke uitdagingen, ambities en opgaven, de komende 5 jaar, voor de 4 gemeenten samen? 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

42 33 22 8

18

13 6

4

4

7

3

1

12

4

Wat ziet u als belangrijkste factoren om deze uitdagingen, ambities en opgaven aan te gaan? 30 25 20 15 10 5 0

28

27 23

20 16

8

8

6

4

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

71

7.3 Consequenties voor de BUCH-samenwerking In deze slotparagraaf trekken we enige conclusies omtrent de vraag wat er in de nabije toekomst nodig is om de doelstellingen van de BUCH-samenwerking (beter) te halen. Kan de BUCH de opgaven aan, gegeven wat in de bovenstaande paragrafen wordt geschetst? •

De BUCH-organisatie wordt nu door de gemeenten hoofdzakelijk gezien als een middel om de individuele doelen van de gemeenten te behalen. De ontwikkeling van de organisatie is intern gericht: van het overleven van de eerste perikelen van de fusie tot de huidige situatie waarbij de basis (bijna) op orde is.

•

Inhoudelijk hebben de gemeenten voldoende overeenkomsten in ambities en opgaven om meer synergie na te streven; in ieder geval op meerdere beleidsterreinen.

•

Het is evident dat de gemeenten in de nabije toekomst een nog groter aantal opgaven te wachten staat dan er nu al spelen. Maatschappelijke ontwikkelingen (inclusief klimaat, economie) en bewegingen binnen de overheid brengen een steeds groter eisenpakket mee waaraan gemeenten en de organisatie moeten voldoen. De mogelijkheden voor de zelfstandige gemeenten om deze druk weg te nemen door zelf minder ambitie te tonen, zijn beperkt. De gemeenten zullen mee moeten in de ontwikkelingen.

•

De lokale ambities zijn door de gemeenten zelf te bepalen. Echter, op de opgaven vanuit regionaal en landelijk niveau hebben de BUCH-gemeenten minder (tot geen) gezamenlijke visie noch grip. De BUCHsamenwerking wordt niet aangegrepen om een gezamenlijke strategie te ontwikkelen op de ontwikkelingen, om daarmee de BUCH-organisatie aan te wenden om proactief de benodigde lobby- en realisatiekracht te genereren.

•

De samenwerkende BUCH-gemeenten dreigen zo langzaam te worden ingehaald door regionale en landelijke ambities.

•

Verschillende factoren houden de deelnemers aan de BUCH-samenwerking tegen om meer strategischinhoudelijk samen te werken. De diepste oorzaak is gelegen in het feit dat er verschillende beelden zijn van de bestuurlijke toekomst. Het bestuurlijk perspectief hangt zo als een zwaard van Damocles boven de samenwerking en staat een verdere ontwikkeling in de weg.

•

Landelijk onderzoek wijst echter uit dat helderheid en eenduidigheid over een stip op de horizon noodzakelijk is om de samenwerking ook op langere termijn succesvol te laten zijn.

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

72

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

73

Bijlage 1: Onderzoeksmethode In deze bijlage schetsen we de algehele onderzoeksopzet, de enquête onder raadsleden en de benchmark.

Algehele onderzoeksopzet In lijn met de centrale onderzoeksvraag bestond de evaluatie BUCH uit twee verschillende delen: terugkijken en vooruitkijken. Bij het terugkijken leggen we een verbinding tussen de ambities (de gewenste publieke waarde voor de inwoners en ondernemers van de vier gemeenten) en daarbij behorende doelen zoals neergelegd in het bedrijfsplan, via de input in geld en (personele) middelen naar de throughput: werkwijze en geleverde inspanningen. De werkwijze gaat over de organisatiestructuur en de wijze van sturing. Onder inspanningen vallen alle activiteiten die door de ambtelijke organisatie worden geleverd en die gericht zijn op het bereiken van een resultaat voor de gemeente(n) Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo. Deze inspanningen leiden vervolgens tot een bepaalde output (resultaat) die een bepaalde outcome (effect) tot gevolg heeft die (als het goed is) aan de doelstellingen beantwoordt. De figuur hieronder geeft dit schematisch weer. Voor het vooruitkijken is allereerst een analyse gemaakt van wat er komende jaren op de BUCH-gemeenten afkomt (in de vorm van uitdagingen en regionale ontwikkelingen). Daarna hebben we bekeken of de BUCH en de samenwerking in staat zijn om hiermee om te gaan. In het onderzoek is gebruik gemaakt van onderstaande figuur, om te bepalen waar het in de doorlopende lijn van ambities tot en met de effecten beter kan.

Figuur 4. Schematische weergave onderzoeksopzet ‘terugkijken’ Aan de hand van bovenstaand figuur hebben we in overleg met de begeleidingsgroep15 een evaluatiekader opgesteld dat leidend was in het onderzoek. Vervolgens hebben we een documentstudie gedaan en gesproken met een breed palet aan betrokkenen en stakeholders16. Binnen de BUCH spraken we met het bestuur, het MT, de OR en met ambtenaren op gebied van financiën, ICT, digitalisering, het fysieke domein, het sociaal domein en de 15 16

Bestaande uit vertegenwoordigers van de vier gemeenten en de werkorganisatie BUCH Een compleet overzicht van onze gesprekspartners is opgenomen in Bijlage 1.

74

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

omgevingswet. Voor het perspectief van de vier gemeenten spraken we met de colleges, raden, gemeentesecretarissen en griffiers van Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo. Tot slot hebben we ook gesproken met vertegenwoordigers van de gemeente Alkmaar, de omgevingsdiensten IJmond en Noord-Holland Noord, en de GGD’s Hollands Noorden en Kennemerland. Bovendien konden we voortbouwen op de resultaten van het landelijk onderzoek dat wij vorig jaar deden naar ambtelijke fusieorganisaties en meerdere (tussen)evaluaties en quick-scans naar soortgelijke samenwerkingen die wij sindsdien uitvoerden. Om tot een transparante en navolgbare evaluatie en aanbevelingen te komen, maken wij in deze rapportage onderscheid tussen feitelijke informatie, beelden en expertinzicht. Feiten komen voort uit documenten, onderzoeken, rapporten en cijfers. Onder beelden verstaan wij de verwachtingen en beleving van belanghebbenden. Deze hebben een niet te onderschatten doorwerking op de samenwerking en voorzien de feitelijke informatie van belangrijke context. Tot slot bevat dit rapport het expertinzicht, voortkomend uit onze ruime ervaring met het uitvoeren van evaluaties van samenwerking en ambtelijke fusieorganisaties, waarvan we in onze analyse gebruik maken.

Enquête onder raadsleden Als onderdeel van deze evaluatie hebben wij een enquête uitgevoerd onder raadsleden. De enquête vormde input voor de groepsgesprekken die we met vertegenwoordigers van de vier gemeenteraden voerden en in dit rapport komen meermaals resultaten uit deze enquête terug. Deze bijlage bevat informatie over de dataverzameling voor de enquête, de respons en de respondentverdeling.

Dataverzameling De dataverzameling voor de enquête onder raadsleden verliep via 10

Qualtrics. De enquête stond open van 20 mei 2020 tot en met 5

13

juni 2020.

Respons De enquête is door 54 raadsleden (compleet) ingevuld. De respons ligt hiermee op 67,5%.

15 16

Verdeling respondenten De verdeling van respondenten over de verschillende gemeenten was als volgt:

Benchmark

Bergen

Castricum

Heiloo

Uitgeest

Figuur 5. Aantal respondenten per gemeente

In 2019 heeft Werkorganisatie BUCH meegedaan aan de benchmark formatie en kosten gemeenten van Berenschot. De uitkomsten van deze benchmark zijn gebruikt voor deze evaluatie. In de benchmark zijn de gegevens van de 4 deelnemende gemeenten én de BUCH organisatie opgeteld en vergeleken met een groep van referentiegemeenten. Hierbij is uitgegaan van een groep 100.000+ gemeenten en zoveel mogelijk vergelijkbare organisaties als Werkorganisatie BUCH, zoals andere ambtelijke samenwerkingsorganisaties en recent geherindeelde gemeenten. Als peildatum voor de formatie en begroting is 01-01-2019 gehanteerd. In het onderzoek van de benchmark staan de apparaatslasten centraal: loonkosten, (extra) inhuurkosten, materiële kosten, kosten van taken belegd bij derden en een correctie voor opbrengsten taken voor derden.

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

75

Tijdens het toedelingsproces zijn alle gegevens van Werkorganisatie BUCH toegedeeld naar de uniforme indeling van de benchmark van Berenschot, waardoor deze vergelijkbaar zijn met de organisaties in de referentiegroep.

Onderzoek doen in corona-tijden Gedurende dit onderzoek bevond Nederland zich in onzekere tijden vanwege het Covid-19 virus. De strenge maatregelen (waaronder thuiswerken en het verbod op fysieke bijeenkomsten) om het virus in te dammen vormden de context waarbinnen deze evaluatie is uitgevoerd. Om deze reden hebben we dit onderzoek geheel op afstand ingericht. We hebben alle gesprekken, interviews, focusgroepen en presentaties via Microsoft Teams, Zoom of telefonisch gevoerd, eventueel aangevuld met andere digitale tools als Mentimeter of Qualtrics. Wij hebben ervaren dat – met goede voorbereiding – deze digitale gesprekken niet aan waarde inboeten ten opzichte van hun fysieke tegenhanger.

76

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

Bijlage 2: Overzicht gesprekspartners Organisatie

Gesprekspartner(s)

Werkorganisatie BUCH

Bestuur (gezamenlijk interview)

Werkorganisatie BUCH

MT (gezamenlijk interview)

Werkorganisatie BUCH

Algemeen directeur

Werkorganisatie BUCH

OR (gezamenlijk interview)

Werkorganisatie BUCH

Concerncontroller

Werkorganisatie BUCH

Teamleider I&A

Werkorganisatie BUCH

CISO en FG (gezamenlijk interview)

Werkorganisatie BUCH

Ambtenaren sociaal domein (focusgroep)

Werkorganisatie BUCH

Ambtenaren fysiek domein en beheer openbare ruimte (focusgroep)

Werkorganisatie BUCH

Ambtenaren omgevingswet (focusgroep)

Gemeente Bergen

College (gezamenlijk interview)

Gemeente Bergen

Vertegenwoordigers raad (gezamenlijk interview)

Gemeente Bergen

Gemeentesecretaris

Gemeente Uitgeest

College (gezamenlijk interview)

Gemeente Uitgeest

Vertegenwoordigers raad (gezamenlijk interview)

Gemeente Uitgeest

Gemeentesecretaris

Gemeente Castricum

College (gezamenlijk interview)

Gemeente Castricum

Vertegenwoordigers raad (gezamenlijk interview)

Gemeente Castricum

Gemeentesecretaris

Gemeente Heiloo

College (gezamenlijk interview)

Gemeente Heiloo

Vertegenwoordigers raad (gezamenlijk interview)

Gemeente Heiloo

Gemeentesecretaris

Gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo

Griffiers (gezamenlijk interview)

Gemeente Alkmaar

Wethouder regionale samenwerking en ondersteunend beleidsambtenaar (gezamenlijk interview)

Omgevingsdienst IJmond

Vertegenwoordigers

Omgevingsdienst NoordHolland Noord

Directeur Omgevingsdienst Noord-Holland Noord en burgemeester gemeente Texel (gezamenlijk interview)

GGD Hollands Noorden

Directeur en voorzitter (gezamenlijk interview)

GGD Kennemerland

Vertegenwoordigers

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

77

Bijlage 3: Benchmark In de volgende pagina’s is de opbrengst van de benchmark naar de kosten en formatie van de BUCH-gemeenten opgenomen.

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

78

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

79

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

80

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

81

63213 Evaluatie BUCH-samenwerking

82