bij VNG Handreiking adviesstelsel omgevingskwaliteit.pdf

De Invoeringswet en het Invoeringsbesluit regelen de overgangs­ bepalingen voor de advieskaders met betrekking tot cultureel erfgoed. [50] In de bruidsschat is overgangsrecht opgenomen voor de huidige gemeentelijke monumenten. Dit overgangsrecht is van toepassing op bestaande monumenten, zolang daaraan in het omgevingsplan nog niet de functie-­ aanduiding monument of archeologisch monument is gegeven. Het

23

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet

overgangsrecht is ook van toepassing op de voorbeschermingsregel. De regels uit de erfgoed- of monumentenverordening die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen moeten worden opgenomen in het nieuwe omgevingsplan. Welstandsbeleid

[51] Invoeringswet artikel 4.114; Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.2.3.1 en 2.2.7.2.4, lid 1 onder b

[52] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.2.3.1

[53] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.2.7.2.4

Ook de overgangsbepalingen voor de advieskaders met betrekking tot welstand of het uiterlijk van bouwwerken worden geregeld in de Invoerings­wet en het Invoeringsbesluit. [51] Van rechtswege is bepaald dat de van kracht zijnde welstandsnota in het tijdelijke omgevingsplan geldt als beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken zoals bedoeld in artikel 4.19 van de Omgevingswet. Ook beleid dat door de gemeenteraad is vastgesteld als aanvulling op de welstandsnota valt hieronder (zoals een masterplan, een beeldkwaliteitsplan, uitgangspunten voor inpassing van duurzaamheidsmaatregelen, een landschapsbiografie, een waardenkaart of een gebiedspaspoort of het aanwijzen van een welstandsvrij gebied). Daarbij geldt wel dat de bepalingen uit het bestemmingsplan dat van rechtswege omgevingsplan is geworden, limitatief imperatief zijn. Dat betekent dat als aan de regels uit het plan wordt voldaan, de vergunning moet worden verleend, ook al is de planregel in strijd met een nota of beleidsregel. Bij een ongewijzigde welstandsnota kunnen de verwijzingen naar en de terminologie uit de vervallen regelgeving worden gebruikt. Dit is via het overgangsrecht afgedekt. Bij de vaststelling van het nieuwe omgevingsplan moeten gemeenten wel zelf een koppeling maken met de beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken of andere beleidsregels voor omgevingskwaliteit.

Ook de zogeheten excessenregeling voor bestaande bouwwerken is opgenomen in de bruidsschat. Het uiterlijk van bouwwerken mag niet in ernstige mate ontsierend zijn, beoordeeld volgens de criteria van de beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken. [52] Het artikel geldt voor bestaande bouwwerken (met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is) en voor te bouwen bouwwerken waarvoor geen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist (vergunningvrije bouwwerken). Dit geldt niet voor gebieden waarvoor geen redelijk eisen van welstand toepassing zijn. Het niet voldoen aan de beleidsregels voor het uiterlijk van bouw­werken blijft een weigeringsgrond voor een omgevingsvergunning. Via de bruidsschat wordt deze grond opgenomen in het omgevingsplan als een algemene beoordelingsregel voor een aanvraag voor een binnenplanse omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken. [53] Deze vergunning kan alleen worden verleend als (o.a.) het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld volgens de criteria van de beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken.

De regel geldt niet voor een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is en niet in gebieden waarvoor geen redelijk eisen van welstand van ­toepassing zijn. Dit geldt ook niet als het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning toch moet worden verleend. De huidige wettelijke mogelijkheid om in een concreet geval in strijd met redelijke eisen van welstand

24

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet

toch een vergunning te verlenen, is op deze wijze in de bruidsschat ­opgenomen. Adviescommissie(s) voor monumenten en welstand [54] Artikel 9.1, lid 1, sub a van de Erfgoedwet j˚ artikel 15 van de Monumentenwet 1988 [55] Woningwet artikel 1 en artikel 8 lid 5 [56] Omgevingswet afdeling 17.2

De bepalingen over de benoeming en samenstelling van de advies­ commissie(s) in de Erfgoedwet [54] en de Woningwet [55] vervallen. Daarvoor in de plaats komen de bepalingen over de gemeentelijke advies­ commissie in de Omgevingswet. [56] Daarom moet die commissie opnieuw worden ingesteld op grond van de Omgevingswet. Bij de instelling van die nieuwe commissie moet worden aangegeven hoe de overgang van de advisering op grond van de Woningwet en de Erfgoedwet/Monumentenwet 1988 naar de Omgevingswet is geregeld. Mogelijk kan in de voorbeeldregels een bepaling hiervoor worden opgenomen, bijvoorbeeld dat de nieuwe commissie tevens kan adviseren over aan­ vragen die worden afgehandeld onder het oude recht zoals dat geldt tot het inwerkingtreden van de Omgevingswet.

25

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

4

Eenvoudig Huidige ­situatie ­ ontinueren ­onder de c Omgevingswet Er zijn gemeenten die bij het inwerkingtreden van de Omgevingswet hun kwaliteitsadvisering niet (meteen) willen veranderen. Zij hebben al een Commissie Ruimtelijke Kwaliteit of een Commissie Omgevingskwaliteit die qua samenstelling en taakomschrijving is toegerust om ook onder de Omgevingswet te kunnen adviseren over het uiterlijk van bouwwerken, landschap, stedenbouw en cultureel erfgoed. De stap naar integrale omgevingskwaliteit is in sommige gemeenten ook al gaande, bijvoorbeeld door bij de commissie­ advisering zo nodig ook deskundigheid over duurzaamheid, gezondheid en veiligheid in te schakelen. Voor die gemeenten is het, zeker voor de korte termijn, afdoende om het huidige advies­ stelsel voor zover mogelijk te continueren onder de Omgevingswet. In dit hoofdstuk werken we daarvoor een vijfstappenplan uit.

26

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Eenvoudig Huidige ­situatie ­continueren ­onder de Omgevingswet

Vijf stappen om het huidige adviesstelsel voort te zetten De bepalingen over de adviescommissie(s) uit de erfgoedverordening en de bouwverordening kunnen niet zonder meer worden omgezet. Een test in enkele gemeenten wijst uit dat het handig is om een matrix te maken waarin de artikelen uit de bestaande verordeningen en reglementen naast de artikelen uit de voorbeeldregels in het nog te verschijnen Deel 2 geplaatst worden. Dit helpt bij het denkproces van bestaand naar nieuw. De instelling van een gemeentelijke adviescommissie – zelfs al is dit een voortzetting van de huidige situatie – kan in feite niet los gezien worden van het bredere transitiespoor om het kwaliteitsbeleid onder de Omgevings­wet uit te werken. In hoofdstuk 5 besteden we daar aandacht aan. In dit hoofdstuk beschrijven we ‘sec’ hoe gemeenten te werk kunnen gaan bij het omzetten van het huidige adviesstelsel. Dit is kort dag: het instellen van een gemeentelijke adviescommissie is voor alle gemeenten met gebouwde en aangelegde rijksmonumenten een wettelijke plicht die bij het inwerkingtreden van de Omgevingswet op orde moet zijn.

Figuur 1 Kwaliteitsadvisering continueren in vijf stappen

Rijksmonumenten

Overige advisering

Voorbereiden instellingsbesluit en benoemingsbesluiten

Check advieskader en reglement

Vaststelling door gemeenteraad

27

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Eenvoudig Huidige ­situatie ­continueren ­onder de Omgevingswet

Stap 1

Rijksmonumenten

Ga na welk (huidig) adviesorgaan adviseert over aanvragen voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument en bestempel dit als (begin van de) gemeentelijke advies­commissie. Bijvoorbeeld: Y lokale of regionale erfgoed- of monumentencommissie Y lokale of regionale geïntegreerde welstands- en monumentencommissie Y lokale of regionale commissie ruimtelijke kwaliteit

Een gemeente met gebouwde of aangelegde rijksmonumenten begint met deze eerste stap: nagaan welk adviesorgaan adviseert over de aanvragen voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument. Dit adviesorgaan wordt de eerste bouwsteen van de gemeentelijke adviescommissie en moet voldoen aan alle wettelijke bepalingen daarvoor.

Stap 2

Overige advisering

Inventariseer welke overige advisering op het gebied van omgevings­ kwaliteit de gemeente gebruikt en maak een keuze: wordt deze ­advisering ondergebracht bij de gemeentelijke adviescommissie of bij andere ­adviseurs? Bijvoorbeeld: Geïntegreerde advisering door de gemeentelijke adviescommissie: Y lokale of regionale welstands- en monumentencommissie Y lokale of regionale commissie ruimtelijke kwaliteit Y kwaliteitsteam voor het hele grondgebied Y lokale bouwmeester i.c.m. commissie Y ambtelijke adviseurs i.c.m. commissie Sectorale advisering door gemeentelijke adviescommissie en andere ­adviseurs: Y lokale of regionale erfgoed-/monumentencommissie Y plus bijvoorbeeld: - lokale of regionale welstandscommissie - lokale of regionale commissie ruimtelijke kwaliteit - lokaal of regionaal kwaliteitsteam - lokale of regionale bouwmeester - supervisor - specifieke adviseurs zoals ervenconsulenten - ambtelijke adviseurs of adviesteam - private partijen/externe bureaus of adviseurs

28

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Eenvoudig Huidige ­situatie ­continueren ­onder de Omgevingswet

[57] Voor de drie gemeenten zonder gebouwde of aangelegde rijksmonumenten (Almere, Lelystad en Zeewolde) is dit de eerste stap.

De tweede stap [57] omvat de bepalende keuze voor geïntegreerde of sectorale advisering. Krijgt de gemeentelijke adviescommissie een brede adviestaak? Of wijst de gemeente andere adviseurs aan voor bepaalde aspecten van omgevingskwaliteit? Kortom: waarover adviseert de adviescommissie ex artikel 17.9 wel, en waarover niet? En wat gaat dan van dat ‘niet’ mogelijk naar een andere adviesinstantie? Of waarover besluiten de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders zich in het geheel niet door externen te laten adviseren? Deze vragen hangen nauw samen met de aard van het omgevingsplan. Het gebruik van open normen leidt vaak tot een vergunningplicht en een behoefte aan advisering over de interpretatie. Bij gesloten normen zal deze behoefte minder groot zijn. Adviestaken

[58] Omgevingswet artikel 1.3 en artikel 2.1

In de voorbeeldregels in het nog te publiceren Deel 2 wordt bij het b ­ epalen en omschrijven van de adviestaken zoveel mogelijk aangesloten bij de omschrijving van taken in de Omgevingswet. Het gaat om de advisering over het bereiken en in stand houden van een goede omgevingskwaliteit, waarbij de Omgevingswet een onderscheid maakt naar verschillende aspecten van die kwaliteit, zoals [58]: Y Y Y Y Y

het beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden; het behoud van cultureel erfgoed; het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed; de kwaliteit van het uiterlijk van bouwwerken; een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Gemeentelijke monumenten

De advisering over het aanwijzen van gemeentelijke monumenten en over de omgevingsplanactiviteit gemeentelijk monument is niet w ­ ettelijk verplicht en moet dus in de taakomschrijving worden ­opgenomen. De gemeenteraad kan in het omgevingsplan, afhankelijk van de te ­beschermen waarden en de aard en de impact van bepaalde activiteiten, bepalen bij welke ingrepen de commissie verplicht in de gelegenheid wordt gesteld om aan het college advies uit te brengen. In de praktijk is in sommige gemeenten gebleken dat bij bepaalde veel voorkomende werkzaamheden met een beperkte impact op de monumentale waarden van het gemeentelijk monument, ambtelijke toetsing kan plaatsvinden. Het voordeel hiervan is dat het past bij het streven van de Omgevingswet om zoveel mogelijk via algemene regels in plaats van via vergunningplichten te reguleren en zorg te dragen voor snellere besluitvorming. Het nadeel hiervan is dat lokaal twee verschillende adviespraktijken kunnen gaan ontstaan voor beschermde monumenten: een voor gebouwde of aangelegde rijksmonumenten, waarover de commissie adviseert, en een voor gemeentelijke monumenten, waarbij ambtelijke toetsing plaatsvindt. Dit maakt de lokale adviespraktijk voor initiatiefnemers en hun adviseurs minder transparant en eenduidig. Welstand en ruimelijke ordening

Het huidige welstandsbegrip uit de Woningwet keert niet terug in de Omgevingswet. Wel zijn de ‘redelijke eisen van welstand’ in de bruidsschat opgenomen als criterium waaraan bouwwerken in de overgangsperiode moeten voldoen. Gemeenten zijn bij het maken van het omgevingsplan niet meer aan dit begrip gebonden. Zo spreekt een aantal gemeenten nu al over ruimtelijke kwaliteit of omgevingskwaliteit, begrippen die een

29

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Eenvoudig Huidige ­situatie ­continueren ­onder de Omgevingswet

bredere beoordeling mogelijk maken. In de gemeente Loon op Zand is bijvoorbeeld een Handboek Ruimtelijke Kwaliteit in plaats van een welstandsnota vastgesteld, de gemeente Beemster heeft een Beemster Omgevingsnota en de gemeente Molenwaard heeft het Molenwaards Kookboek. Let wel: de huidige welstandsbeoordeling is niet beperkt tot het uiterlijk van bouwwerken. Ook stedenbouwkundige, landschappelijke en cultuurhistorische aspecten maken daarvan deel uit. De gangbare inhoud van de huidige kwaliteitsbeoordeling wordt gedekt als de hierboven eerst­ genoemde vier aspecten in de taakomschrijving zijn opgenomen. Is er ook een adviestaak over planologische aspecten, dan kan aan de omschrijving ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ worden toe­gevoegd. Deze taak is een vervolg op het criterium van een goede ruimtelijke ordening uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro), maar dan in de bredere strekking van de fysieke leefomgeving.

Stap 3

Voorbereiden instellingsbesluit en benoemingsbesluiten

Bespreek de resultaten en consequenties van stap 2 met de gemeenteraad. Gebruik bijvoorbeeld de voorbeeldregels uit het nog te publiceren Deel 2 om het instellingsbesluit voor de gemeentelijke adviescommissie en eventuele andere adviseurs voor te bereiden. Stel zo nodig ook de benoemings­besluiten op.

Zodra de structuur van het lokale adviesstelsel duidelijk is, kunnen de voorbeeldregels in het nog te publiceren Deel 2 worden gebruikt om het instellingsbesluit en de benoemingsbesluiten voor te bereiden. Omdat er zoveel lokale variaties zijn, moeten gemeenten steeds zelf bepalen welke voorbeeldregels van toepassing zijn op hun situatie. Het uitgangspunt van de voorbeeldregels is dat de advisering over rijksmonumenten­activiteiten en de overige kwaliteitsadvisering aan één (lokale dan wel regionale) adviescommissie worden opgedragen. Deze commissie bestaat uit een variabel team van deskundige leden die ingeschakeld kunnen worden al naar gelang de benodigde deskundigheid. Er kunnen subcommissies worden gevormd en leden kunnen worden gemachtigd om namens de commissie te adviseren. Subcommissies kunnen een vaste samenstelling hebben of wisselen al naar gelang de aard van de voorgelegde plannen of vraagstukken. Ambtenaren kunnen als adviseur of desgewenst als lid van de commissie worden aangesteld en bepaalde adviesrollen op zich nemen.

[59] Omgevingswet artikel 16.15 onder 3

Een variant op het basismodel is de mogelijkheid om de status van gemeentelijke adviescommissie ex artikel 17.9 te reserveren voor een subcommissie die in ieder geval de taak krijgt te adviseren over aanvragen voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument. De plenaire commissie kan dan een vrijere rol krijgen als adviseur [59] of als gemeentelijk adviesorgaan [60].

[60] Omgevingswet artikel 17.7 en 17.8

30

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Eenvoudig Huidige ­situatie ­continueren ­onder de Omgevingswet

Er is ook een variant voor een gemeentelijke adviescommissie plus andere adviseurs. De advisering over aanvragen voor een rijksmonumenten­ activiteit met betrekking tot een monument wordt dan in ieder geval ondergebracht bij de gemeentelijke adviescommissie. Voor andere ­aspecten van omgevingskwaliteit worden andere adviseurs of adviesorganen benoemd. Benoemingsbesluiten

Bij de overgang naar de Omgevingswet moet een onderscheid worden gemaakt tussen het instellen van de nieuwe gemeentelijke advies­ commissie en het benoemen van de leden van die commissie. De leden van de huidige adviescommissie(s) kunnen overgaan naar de gemeentelijke adviescommissie, maar de gemeente kan ook met een schone lei beginnen met nieuwe benoemingsbesluiten.

[61] Omgevingswet artikel 17.7

De wettelijke benoemingstermijn voor leden van de welstandscommissie uit de Woningwet (maximaal twee keer drie jaar) is in de Omgevingswet niet overgenomen en moet op lokaal niveau door de gemeenteraad worden vastgelegd. [61] Veel gemeenten hanteren bij benoemingen een alternerend systeem zodat de continuïteit (het ‘geheugen van de advisering’) altijd gewaar­borgd is.

Stap 4

Check advieskader en reglement

Check of het advieskader – met name de beoordelingsregels in het omgevings­plan – en het reglement van orde (of protocol) van de commissie in overeenstemming zijn met het gekozen adviesstelsel, en of het overgangsrecht alles afdekt.

Net als nu is het advies van de commissie niet bindend, maar in de regel zal het college het oordeel overnemen, mits het advies deugdelijk is naar inhoud en wijze van totstandkoming. Inhoud: check advieskader [62] Omgevingswet artikel 17.9 3e lid

[63] Besluit kwaliteit leefomgeving, artikel 8.80

[64] Besluit kwaliteit leefomgeving, artikel 8.0a

Het advieskader van de gemeentelijke adviescommissie is omschreven in de Omgevingswet. [62] De commissie baseert haar advies, voor zover van toepassing, op de omgevingsvisie, het omgevingsplan, de beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken en de beoordelingsregels voor rijks­ monumentenactiviteiten. [63] Voor zover de advisering betrekking heeft op de toelaatbaarheid van een omgevingsplanactiviteit in het kader van een vergunningaanvraag of melding, moet de commissie in ieder geval verwijzen naar de algemene beoordelingsregels voor omgevingsplanactiviteiten. [64] Voor een binnen­ planse omgevingsplanactiviteit zijn dat de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning. Voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is dat een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

31

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Eenvoudig Huidige ­situatie ­continueren ­onder de Omgevingswet

Wijze van totstandkoming: check reglement/protocol

De huidige modelbouwverordening verwijst naar het reglement van orde voor de welstandscommissie. Ook veel erfgoedcommissies hebben een reglement van orde. In de voorbeeldregels in het nog te publiceren Deel 2 wordt verwezen naar een huishoudelijk reglement, waarin ten minste de werkwijze van de commissie en het spreekrecht verder worden ­geregeld. Het reglement kan door de commissie zelf worden opgesteld, als nadere uitwerking van de bepalingen die in het instellingsbesluit door de gemeenteraad zijn vastgelegd. Waarschijnlijk moet het huidige reglement worden aangepast aan de veranderende werkwijzen bij gemeenten in het kader van de Omgevings­ wet. Hoe speelt de commissie in op de korte vergunningtermijnen? Kan de commissie bijvoorbeeld een lid machtigen om namens de commissie deel te nemen aan regionaal overleg of inbreng te leveren in een proces, zoals dat georganiseerd kan zijn in een omgevingstafel? Wie is het aanspreekpunt voor de initiatiefnemer? Wie zorgt dat een initiatief op het juiste moment bij de commissie geagendeerd wordt? Procesregie en een adviesdossier zijn hierbij cruciaal. Proportionaliteit is een belangrijk uitgangspunt van de werkwijze: het middel (advies) moet in redelijke verhouding staan tot het doel (omgevingskwaliteit). In principe moet de advisering zo licht mogelijk zijn: snel en met zo min mogelijk mensen.

Omgevingstafel De Omgevingstafel is ontwikkeld door de VNG en de gemeente Zaanstad als een dialoogmodel voor vooroverleg over een vergunningaanvraag. Aan de tafel komen (in een of meerdere sessies) de initiatiefnemer en alle betrokkenen bij elkaar. Het initiatief wordt

Stap 5

besproken vanuit de gedachte dat het mogelijk gemaakt wordt. Dit levert de initiatiefnemer een integraal advies op, waarmee hij de vergunningaanvraag kan opstellen en indienen. Daarna kan de vergunning in acht weken worden afgehandeld.

Vaststelling door gemeenteraad

Laat de instelling en benoeming van de leden van de gemeentelijke adviescommissie vaststellen door de gemeenteraad.

Bij het inwerkingtreden van de Omgevingswet moet de nieuwe gemeentelijke adviescommissie ingesteld zijn en moeten de leden benoemd zijn door de gemeenteraad. Indien nodig kunnen ook de andere adviseurs ingesteld worden.

32

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

5

En beter ­ oorontwikkelen D in de geest van de ­ mgevingswet O De instelling van een gemeentelijke advies­ commissie kan niet los gezien worden van het bredere transitiespoor om het kwaliteitsbeleid onder de Omgevingswet uit te werken. In dit hoofd­ stuk besteden we aandacht aan de verschuivende reikwijdte van het kwaliteitsbegrip en de veranderende adviesrollen. Er worden twee aanvullende stappen beschreven voor doorgroei naar een samenhangend adviesstelsel dat aansluit bij de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Deze twee stappen kunnen voorafgaand, parallel of na de vijf stappen uit het vorige hoofdstuk worden genomen.

33

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

En beter Doorontwikkelen in de geest van de O ­ mgevingswet

Twee stappen voor doorontwikkeling van het huidige adviesstelsel Sommige gemeenten leggen de verantwoordelijkheid voor goede omgevings­kwaliteit primair bij de samenleving en de initiatiefnemers, en willen alleen marginaal toetsen bij de vergunningaanvraag. Andere gemeenten nemen meer verantwoordelijkheid voor de regie en de belangen­afweging met betrekking tot omgevingskwaliteit. Hoe het ook zij: de aard van de omgevingsvisie en het (nieuwe deel van het) omgevingsplan zijn richtinggevend voor de inrichting van het toekomstige lokale adviesstelsel. Het advieskader zal de komende jaren waarschijnlijk veranderen. In de overgangsfase vanaf het inwerkingtreden van de Omgevingswet tot uiterlijk 2029 moet de gemeente het tijdelijke deel van het omgevingsplan ombouwen naar een nieuw omgevingsplan. Daarbij zal steeds de vraag zijn bij welke activiteiten een kwaliteitsadvies gewenst is en wat daarvoor de beoordelingsregels zijn. Om die dialoog niet ad hoc te voeren, worden hier twee aanvullende stappen voorgesteld voor doorgroei naar een samenhangend adviesstelsel. Het zijn stappen die uitnodigen tot dialoog over en experimenteren met de kwaliteitsadvisering.

Figuur 2 Kwaliteitsadvisering doorontwikkelen in twee aanvullende stappen

Bepalen context en reikwijdte

Omlijnen adviesrollen en samenhang

34

En beter Doorontwikkelen in de geest van de O ­ mgevingswet

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Stap A

Bepalen context en reikwijdte

Bepalen van de context en reikwijdte van de advisering in relatie tot de omgevings­visie. Context slaat op de kwaliteitsambities en de zaken waar de advisering rekening mee moet houden. Reikwijdte gaat over de kwaliteits­aspecten waarop de adviestaak zélf betrekking heeft: smal, breed of ­integraal.

Context

De context van de kwaliteitsadvisering moet duidelijk maken met welke maatschappelijke doelen en kwaliteitsambities bij de advisering ­rekening gehouden moet worden. Het gaat om zaken die de commissie in haar overweging moet betrekken, zonder dat ze daar zelf over ‘gaat’ en over ­adviseert. Bijvoorbeeld de ambities uit de omgevingsvisie die een rol ­spelen bij ruimtelijke afwegingen. Bij de dialoog over de context van de advisering kan bijvoorbeeld de Habiforummatrix of een mengpaneel gebruikt worden.

Habiforummatrix voor ruimtelijke kwaliteit [65] Deze matrix is bedoeld voor de dialoog over kwaliteit, niet voor de toetsing van kwaliteit. In de rijen staan de drie universele kwaliteitswaarden: gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde. In de kolommen kunnen de ambities (uit de omgevings­visie) worden geplaatst die een rol spelen bij afwegingen over de kwaliteit van de fysieke

leefomgeving, zoals bijvoorbeeld duurzaamheid, een sterke samenleving, vitale economie, of behoud van karakteristieken. Binnen de cellen van de matrix kunnen de kwaliteitsambities worden uitgewerkt. Zo ontstaat een beeld van de context van de kwaliteits­ advisering: alles waar in de advisering rekening mee moet worden gehouden.

Voorbeeld Habiforummatrix Duurzaamheid

Gebruikswaarde Belevingwaarde Toekomstwaarde

[65] Bron: Methode voor ruimtelijke kwaliteit, P. Dauvellier et al. 2004, Town-Net

35

Sterke samenleving

Vitale economie

Behoud van karakteristieken

(...)

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

En beter Doorontwikkelen in de geest van de O ­ mgevingswet

Mengpaneel voor omgevingskwaliteit [66] Een mengpaneel voor omgevingskwaliteit brengt de huidige kwaliteit van de verschillende onderdelen van de fysieke leefomgeving in een gebied in beeld (bijvoorbeeld: geluid, bodem en beeldkwaliteit). Op basis van beleidswensen en ambities wordt vervolgens

[66] Bron: Inspiratiegids Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte, K. van Dijk & G. Naeff, 2015. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu

de gewenste kwaliteit vastgesteld. Elk onderdeel krijgt een mengschuif met daaraan verbonden rand­ voorwaarden. Hiermee worden de onderlinge samen­ hang, ondergrenzen en mogelijkheden voor flexibiliteit inzichtelijk gemaakt.

Reikwijdte

De reikwijdte gaat over de kwaliteitsaspecten van de fysieke leefomgeving waarover de commissie adviseert. Met andere woorden: hoe wordt de advisering begrensd? Hierbij kan bijvoorbeeld de indeling smal, breed, integraal gebruikt worden.

Reikwijdte smal, breed of integraal [67] Smal: de advisering is voornamelijk gericht op individuele objecten zoals monumenten en bouw­ werken. Voorbeelden: monumentenadvies, advies over het uiter­ lijk van bouwwerken, advies bij repressief toezicht op bestaande bouwwerken. Breed: de advisering is primair gericht op gebieds­ opgaven, gebiedskenmerken, stedenbouw en land­ schap, ruimtelijke inpassing van ontwikkelingen, even­wicht tussen ruimtelijke schaalniveaus. Voorbeelden: advies over bescherming en ontwikkeling van cultureel erfgoed in een gebied, advies over het

[67] Gebaseerd op: Omgevingskwaliteit en ruimte, J. van Campen, 2018, Amsterdam, Berghauser Pont Publishing

bevorderen en beschermen van landschappelijke en stedenbouwkundige waarden. Integraal: de advisering is primair gericht op samen­ hangende netwerken, stromen en lagen in de fysieke leef­omgeving; het samenbrengen van gezondheid, veilig­heid en omgevingskwaliteit; het samen­gaan van natuur en cultuur; zowel fysieke als sociale componenten. Voorbeelden: advies over evenwichtige toedeling van functies aan locaties, advies over alle aspecten van omgevings­kwaliteit zoals benoemd in de omgevings­ visie.

De doelstelling van integrale omgevingskwaliteit maakt de vergunningverlening niet eenvoudiger. Gemeenten experimenteren bijvoorbeeld met het dialoogmodel van omgevingstafels omdat er – vaak in korte tijd – met veel mensen over de gewenste kwaliteit moet worden gesproken. Belangen en deskundigheden lopen door elkaar heen. De kans bestaat dat dit leidt tot spraakverwarring, grote overlegtafels en starre afvinklijstjes. Ook voor de adviespraktijk bestaat het gevaar dat deze ‘onwerkbaar ­integraal’ wordt. Daarom is het van belang om de context en de reikwijdte te benoemen en te koppelen aan de verschillende fasen van beleids- en ontwerpprocessen. Over het algemeen geldt: hoe vroeger in het plan­ vormingsproces, hoe integraler de advisering kan of zelfs moet zijn. Integratie kan vooral plaatsvinden op het niveau van de doelstellingen en

36

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

[68] Bron: Strenge normen zitten kwaliteit vaak in de weg, F. ten Cate, 2019, in nieuwsbrief Federatie Ruimtelijke Kwaliteit [69] Bronnen: Het omgevingsplan. Een stap verder?, A.G.A. Nijmeijer, 2014, Milieu en Recht, Vol. 41, Nr. 121, pp 610-615. En Schetsboek voor een Omgevingsplan Op Kwaliteit, Mooiwaarts en Federatie Ruimtelijke Kwaliteit, 2017

En beter Doorontwikkelen in de geest van de O ­ mgevingswet

opgaven. Bij de advisering in de vroege fasen kunnen bijvoorbeeld ook gezondheidsdeskundigen of energiedeskundigen betrokken zijn, hetzij als lid, hetzij als adviseur van de commissie. Op dat moment kan integraliteit ontstaan, door goede samenwerking met een gezamenlijk doel en in de wetenschap dat er ‘nee’ gezegd kan worden wanneer geen bijdrage geleverd wordt aan het doel. [68] Hoe verder in het proces men komt, hoe strikter de beoordelingsregels uit het omgevingsplan geïnterpreteerd moeten worden. De toetsingskaders uit de verschillende sectoren kunnen niet geïntegreerd worden, elke sector kent en behoudt zijn eigen onderliggend ‘regime’ met regels en voorschriften. [69]

Stap B

Omlijnen adviesrollen en samenhang

Dialoog over de gewenste adviesrollen en experimenteren met invulling en werkwijze.

De advisering over integrale omgevingskwaliteit in de vroege fasen van een project of een gebiedsontwikkeling vraagt een wezenlijk andere ­houding dan de kwaliteitsadvisering bij vergunningverlening. Het gaat in die vroege fase immers (nog) niet om een beoordeling vanuit de eigen discipline maar om het geheel: ontstaat er een resultaat waar de publieke waarden mee gediend zijn? Maar zo’n vroeg integraal advies is niet vrij­ blijvend. Het moet uiteindelijk wel neerdalen in een vergunningadvies. Daarom is deze tweede stap gericht op het omlijnen en in samenhang brengen van vier adviesrollen, verbonden aan de aard van de adviesvraag en de fase van de planvorming.

Figuur 3 Vier adviesrollen [70]

Beleidsgerichte advisering

[70] Gebaseerd op: Evaluating planning without plans – the case of Dutch Spatial Quality Advisory Practices, S. van Assen en J. van Campen, 2019, concept paper, publicatie verwacht in 2020

Advisering over activiteiten – Opgavegericht – Ontwerpgericht – Beoordelingsgericht

Beleid en activiteiten

Het hoofdonderscheid is dat tussen beleidsgerichte advisering en ­advisering over activiteiten. Beleidsgerichte advisering is gericht op een algemeen verbindend voorschrift, een beleidsregel of een masterplan; de advisering over activiteiten is gericht op (de voorbereiding van) een ­concrete beschikking. Beleidsgerichte advisering gaat over de kaders;

37

En beter Doorontwikkelen in de geest van de O ­ mgevingswet

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

­advisering over activiteiten gaat over de interpretatie van die kaders bij een concreet initiatief. Een beleidsgericht advies vraagt andere deskundig­ heid, is anders geadresseerd en heeft een andere doorwerking dan een advies over een voorgenomen activiteit. Beleidsgerichte advisering gebeurt vaak ongevraagd, proactief, en kan een actieve vorm hebben zoals een debat, een excursie of een ontwerponderzoek. De advisering over activiteiten betreft vooral de projecten die een grote impact hebben op de kwaliteit van de leefomgeving. In de meeste gemeenten zal het gros van de aanvragen voor omgevingsvergunning via sneltoetscriteria of precedenten (waarover de mening van de commissie bekend wordt verondersteld) worden getoetst. Deze toetsing kan bijvoorbeeld gebeuren door een gemachtigd commissielid, een secretaris of door ambtelijke vergunningverleners. De vier adviesrollen bieden gelegenheid om per gemeente en zelfs per advies­vraag een passend adviesproces uit te stippelen. De adviesrollen kunnen gezien worden als verschillende petten van de leden of de sub­ commissies van een advies­orgaan. De rollen op zich zijn niet nieuw, we zien ze in de praktijk allemaal al toegepast worden. Het onderscheid is echter vaak diffuus.

De gewenste vernieuwing van de advisering (sneller, breder en vroeger in processen) noodzaakt gemeenten om duidelijk aan te geven op welk moment waarover geadviseerd wordt, en door wie. In de praktijk vloeien beleidsgerichte advisering en activiteitgerichte advisering vaak in elkaar over. De Omgevingswet werkt dit in de hand omdat een activiteit die niet past in het omgevingsplan, beoordeeld moet worden in het licht van de omgevingsvisie – met beleidsimplicaties voor het omgevingsplan. Ook daarom is de samenhang tussen de adviesrollen van groot belang. Kenmerken van de vier adviesrollen

Figuur 4 Kenmerken vier adviesrollen

In figuur 4 zijn de belangrijkste kenmerken van de adviesrollen uitgewerkt.

Beleidsgericht

Opgavegericht

Ontwerpgericht

Beoordelingsgericht

Gericht op

Algemeen verbindend: visie, beleid of regels

Specifiek, concreet initiatief of activiteit

Specifiek, concreet initiatief of activiteit

Specifiek: concreet initiatief of activiteit

Aan wie

Gemeentebestuur

Initiatiefnemer + college

Initiatiefnemer + ontwerper(s)

College/ bevoegd gezag

Doel

Agenderen/ontwikkelen van beleid voor de fysieke leefomgeving en voor het aanwijzen en beheren van gemeentelijk cultureel erfgoed

Formuleren randvoorwaarden voor een initiatief, vanuit publiek belang

Bevorderen van ontwerpkwaliteit van (met name) projecten die een grote impact hebben op de kwaliteit van de leefomgeving, waaronder bijvoorbeeld ‘behoud door ontwikkeling’ bij grotere erfgoedopgaven

Advies over vergunningaanvraag of over handhaving van de bepalingen in het omgevingsplan

38

En beter Doorontwikkelen in de geest van de O ­ mgevingswet

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Beleidsgericht

Opgavegericht

Ontwerpgericht

Beoordelingsgericht

Adviesvraag

BELEID: hoe kan gemeentelijk beleid bijdragen aan omgevingskwaliteit?

WAT: Wat kan een initiatief bijdragen aan omgevingskwaliteit en ambities omgevingsvisie? Welke voorwaarden kunnen gesteld worden? Welke meekoppelende belangen zijn er?

HOE: Hoe kan een initiatief het beste bijdragen aan omgevingskwaliteit en de ambities van de omgevingsvisie? Koppelen van belangen in het ontwerp

PAST HET: Past een vergunningaanvraag binnen de beoordelingsregels en eventueel de interpretatie daarvan die in voorgaande adviesfasen is ontstaan?

Fase

Bij opstellen van omgevingsvisie, gemeentelijke programma’s of van het omgevingsplan, of vormgeving van ander gemeentelijk beleid voor de fysieke leefomgeving

Eerste overwegingen bij start initiatief

Tussen advisering aan de voorkant en advisering aan de achterkant. Meegaand in ontwerpproces (commitment)

Vergunningaanvraag of handhavingsverzoek

Advieskader

Omgevingsvisie

Omgevingsvisie

Opgave en randvoorwaarden

Omgevingsplan plus andere beoordelings­ regels gegeven door Rijk of provincie, waar­ onder die voor rijks­ monumentenactiviteit. Omgevingsplan: - binnenplanse vergunning­activiteit: beoordelingsregels voor de ­betreffende activiteit in het omgevings­plan - buitenplanse ­vergunningactiviteit: evenwichtige toe­deling van functies aan loca­ ties

Integraal

Goed mogelijk

Goed mogelijk

Mogelijk

Na voorgaande advisering is integraliteit als het goed is al aan de orde geweest en bij de beoordeling geen probleem meer. Bij een ‘koude’ aanvraag is integrale beoordeling moeilijk

Vorm

Vrij

Adviesdossier

Adviesdossier

Gemotiveerd vergunningadvies

Aard

Schriftelijk of mondeling, kan actief zijn (bv. excursie, ontwerponderzoek)

Schriftelijk of mondeling, in dialoog met initiatiefnemer + betrokkenen + bevoegd gezag (ontwerpend onderzoek)

Schriftelijk of mondeling, collegiale dialoog, meedenken, meeschetsen

Formeel, schriftelijk. Sluitstuk van voorgaand proces of vangnet bij ‘koude’ aanvraag

Maatschappe­ lijke inbreng bij de advisering

Verplicht voor de gemeente, en dus raadzaam bij de advisering. Bijvoorbeeld inbreng gebiedskennis door maatschappelijk klankbord

Raadzaam, dialoog met betrokkenen, (soms gericht op co-creatie)

Raadzaam, inbrengen van omgevingsbelangen tijdens ontwerpproces

Openbare advisering, spreekrecht voor betrokkenen mogelijk

39

En beter Doorontwikkelen in de geest van de O ­ mgevingswet

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Beleidsgericht

Opgavegericht

Ontwerpgericht

Beoordelingsgericht

Gevraagd of ongevraagd

Beide

Gevraagd

Gevraagd

Gevraagd

Verplicht

Nee

Nee

Nee

Verplicht voor rijksmonumenten m.b.t. een gebouwd of aangelegd rijksmonument en voor door gemeenteraad aangewezen activiteiten, of als college daartoe aanleiding ziet

Openbaar

Adviezen worden openbaar gemaakt, vergaderingen openbaar tenzij (zie art. 17.9 5e lid)

Adviezen worden openbaar gemaakt, vergaderingen openbaar tenzij (zie art. 17.9 5e lid)

Adviezen worden openbaar gemaakt, vergaderingen openbaar tenzij (zie art. 17.9 5e lid)

Adviezen worden openbaar gemaakt, vergaderingen openbaar tenzij (zie art. 17.9 5e lid)

Deskundigheden (extern dan wel intern)

Deskundigen m.b.t. ambities en kernkwaliteiten uit de omgevingsvisie, inzicht in strategische opgaven op hogere schaalniveaus

Deskundigen m.b.t. ambities en kernkwaliteiten uit de omgevingsvisie, vaardigheid om over de eigen discipline heen te kijken. Eventueel aangevuld met adviseurs op context-aspecten

Deskundigen m.b.t. ontwerpprocessen en publiek belang

Deskundigen m.b.t. de te beoordelen aspecten. Voor rijksmonumenten in ieder geval: enkele leden deskundig op het gebied van cultuurhistorie, bouwen architectuurhistorie, restauratie, landschap en stedenbouw

Voorbeelden

Advies over alle facetten en instrumenten van beleid voor omgevingskwaliteit, bv. cultuurlandschappen, beleid voor uiterlijk van bouwwerken, gebiedsvisies, masterplannen, duurzaamheidsopgaven, regionale opgaven, ruimtelijke verkenningen. Ook het aanwijzen van gemeentelijke monumenten en beschermde gezichten, beeldbepalende panden of beleid voor ander cultureel erfgoed

Advies over opgaveformulering, de koppeling van private en publieke belangen, locatiekeuze en cultuurhistorische, landschappelijke of stedenbouwkundige overwegingen daarbij. Of over het noodzakelijke vooronderzoek, de selectie van ontwerpers en het inschakelen van andere deskundigen

(Collegiale) begeleiding ontwerpkwaliteit, bijvoorbeeld door ervenconsulenten, ambtelijke ontwerpers, lokale bouwmeester, supervisor, kwaliteitsteam of gemachtigde leden van een adviescommissie

Advies over monumentenaspecten, over het uiterlijk van bouwwerken (situering op de kavel, de massa en schaal, de detaillering, het materiaal en kleurgebruik) of over repressief toezicht (handhaving)

Resultaat

Beleid voor goede omgevingskwaliteit

Condities en randvoorwaarden voor een initiatief om tot goede omgevingskwaliteit te kunnen komen. Houvast voor het planen ontwerpproces en richtinggevend voor het verdere verloop van het adviestraject

Een ontwerp dat bijdraagt aan de omgevingskwaliteit van het gebied

Bijdrage aan motivering besluit op vergunningaanvraag of handhavingsbesluit

40

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

En beter Doorontwikkelen in de geest van de O ­ mgevingswet

Inrichting samenhangend lokaal adviesstelsel

Het uiteenrafelen en zuiver krijgen van de verschillende adviesrollen is nodig om ze vervolgens aaneen te smeden tot een hecht geheel. De vier adviesrollen hoeven niet altijd door hetzelfde orgaan en dezelfde mensen vervuld te worden. Ze moeten wél in samenhang zijn, om te voorkomen dat een initiatiefnemer tegenstrijdige adviezen krijgt. Voor effectieve en deugdelijke advisering is het van belang dat hetgeen wordt geadviseerd in de vroege fasen, ook doorwerking heeft in de eindfase. De bedoeling is dat de adviesrollen vloeiend in elkaar over kunnen lopen. Ook de samenhang met de advisering over rijksmonumentenactiviteiten door de minister van OCW (in de praktijk de RCE) en door Gedeputeerde Staten is van belang. De continuïteit in advisering is voor alle partijen van belang en raakt ook de rechtszekerheid. Voor initiatiefnemers en hun ontwerpers moet ­duidelijk zijn wanneer, door wie en met welk gezag een initiatief wordt begeleid en beoordeeld. Daarom moeten de kaders en spelregels vooraf duidelijk zijn. Dit vergt keuzes met betrekking tot de context en de reikwijdte van de ­advisering, en de samenhang tussen verschillende adviesrollen. Deze keuzes hangen samen met de aard van de omgevingsvisie en het omgevings­­plan. De gemeenteraad moet besluiten hoe het adviesstelsel, de som der delen, vorm krijgt. Samenhang is de essentie van een ‘eenvoudig beter’ lokaal adviesstelsel.

Figuur 5 Samenhang is de essentie van het adviesstelsel

Beleidsgerichte advisering

Advisering over activiteiten – Opgavegericht – Ontwerpgericht – Beoordelingsgericht

41

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 1 Was-wordt-lijst

WAS

WORDT

ERFGOEDWET

Artikel 9.1 lid 1 onder a Erfgoedwet in samenhang met artikel 15 Monumentenwet 1988

Omgevingswet afdeling 17.2

Artikel 9.1. van de Erfgoedwet regelt het overgangsrecht en stelt o.a. dat Hoofdstuk II Paragraaf 2 van de Monumentenwet geëerbiedigd wordt totdat de Omgevingswet in werking is getreden. Hoofdstuk II Paragraaf 2 bevat o.a. artikel 15 waarin het volgende is geregeld over de advisering:

In de Omgevingswet vervalt de commissie op het gebied van de monumentenzorg. Deze gaat op in de gemeentelijke adviescommissie, die minimaal tot taak heeft te a ­ dviseren over de aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit, met betrekking tot een ­monument. De gemeentelijke adviescommissie is ingezet als een geïntegreerde commissie voor cultureel erfgoed en ruimtelijke kwaliteit.

1 De gemeenteraad stelt een verordening vast waarin ten minste de inschakeling wordt geregeld van een commissie op het gebied van de monumentenzorg die in elk geval tot taak heeft te adviseren over aanvragen om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Van de commissie maken geen deel uit leden van burgemeester en wethouders van de desbetreffende gemeente. Binnen de commissie zijn enkele leden deskundig op het gebied van de monumentenzorg. 2  Burgemeester en wethouders vragen de commissie op het gebied van de monumentenzorg advies, voordat: a. zij beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; of b. zij advies uitbrengen omtrent een aanvraag om of het ontwerp van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

In de Omgevingswet zijn voorschriften opgenomen voor die commissie, gebaseerd op de voorschriften voor de welstandscommissie uit de Woningwet 2003: Artikel 17.7 (leden adviesorgaan) art. 17.7 lid 1 De gemeenteraad stelt het aantal leden en de benoemingstermijn vast van een op grond van deze afdeling ingesteld gemeentelijk adviesorgaan. art. 17.7 lid 2 De gemeenteraad benoemt en ontslaat de leden van een gemeentelijk adviesorgaan. Artikel 17.8 (eisen aan leden) De leden van het gemeentebestuur zijn geen lid van een gemeentelijk adviesorgaan. Artikel 17.9 (gemeentelijke adviescommissie) art. 17.9 lid 1 De gemeenteraad stelt een commissie in die in ieder geval tot taak heeft te adviseren over de aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit, met betrekking tot een monument. Binnen deze commissie zijn enkele leden deskundig op het gebied van de monumentenzorg, die in ieder geval worden betrokken bij de advisering over een rijksmonumentenactiviteit. art. 17.9 lid 2 Naast de gevallen waarin de commissie op grond van artikel 16.15, eerste lid, als adviseur wordt aangewezen, kan het college van burgemeester en wethouders de commissie advies vragen over het ontwikkelen van beleid voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. art.

17.9 lid 3 De commissie baseert haar advies, voor zover van toepassing, op de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de beleidsregels, bedoeld in artikel 4.19. Bij een advies over een rijksmonumentenactiviteit neemt de commissie de uitgangspunten, bedoeld in artikel 5.22, in acht. art. 17.9 lid 4 De adviezen van de commissie zijn deugdelijk gemotiveerd en worden schriftelijk openbaar gemaakt. art. 17.9 lid 5 De door de commissie gehouden verga­deringen zijn openbaar. Een vergadering of een gedeelte daarvan is niet openbaar in gevallen als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur en in gevallen waarin het belang van openbaarheid niet opweegt tegen de in artikel 10, tweede lid, van die wet genoemde belangen. art. 17.9 lid 6 De commissie zendt de gemeenteraad elk jaar een verslag over de door haar verrichte werkzaamheden.

42

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 1 Was-wordt-lijst

WAS

WORDT

Omgevingswet artikel 16.15a onder c Op grond van artikel 16.15, eerste lid, worden in ieder geval als adviseur aangewezen: (...) c. de gemeentelijke commissie, bedoeld in artikel 17.9, als het gaat om: 1°. een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument, 2°. een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een andere activiteit, in door de gemeenteraad aangewezen gevallen of als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet. WONINGWET

Artikel 1

Omgevingswet afdeling 17.2 of artikel 16.15 lid 2

Stadsbouwmeester: door de gemeenteraad benoemde onafhankelijke deskundige die aan het college van burgemeester en wethouders advies uitbrengt ten aanzien van de vraag of het uiterlijk of de plaatsing van een bouwwerk, waarvoor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van dat bouwwerk is ingediend, in strijd is met redelijke eisen van welstand;

De stadsbouwmeester is als wettelijke figuur vervallen. De huidige stadsbouwmeester kan als adviseur (artikel 16.15, lid 2) of als lid van gemeentelijke adviescommissie worden benoemd.

Welstandscommissie: door de gemeenteraad benoemde onafhankelijke commissie die aan het college van burgemeester en wethouders advies uitbrengt ten aanzien van de vraag of het uiterlijk of de plaatsing van een bouwwerk, waarvoor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van dat bouwwerk is ingediend, in strijd is met redelijke eisen van welstand;

De welstandscommissie is als wettelijke figuur vervallen. De huidige welstandscommissie kan als gemeentelijke adviescommissie (artikel artikel 17.7, 17.8 en 17.9) of adviesorgaan (artikel 17.7 en 17.8) of adviseur (artikel 16.15, lid 2) worden benoemd.

Artikel 8 lid 5

-

De bouwverordening bevat tevens voorschriften omtrent de samenstelling, inrichting en werkwijze van de welstandscommissie. Zij kan bepalen dat er in plaats van een welstandscommissie een stadsbouwmeester wordt aangesteld, in welk geval de bouwverordening voorschriften bevat over de rol en de functie van de stadsbouwmeester. Voorts kan de bouwverordening nadere voorschriften bevatten omtrent de verslagen, bedoeld in artikel 12b, derde lid.

De wettelijke grondslag van de bouwverordening vervalt. Alle regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, moeten in het omgevingsplan worden opgenomen. Hoofdstuk 9 m.b.t het welstandstoezicht valt daar echter niet onder. Dat moet worden overgebracht naar een nieuw instellingsbesluit.

Artikel 12 lid 1 (repressief welstandstoezicht)

Omgevingsplan van rechtswege (bruidsschat): Invoeringsbesluit Ow artikel 2.2.3.1 lid 1

Het uiterlijk van:

Het uiterlijk van de volgende bouwwerken mag niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand, beoordeeld volgens de criteria van de beleidsregels, bedoeld in artikel 4.19 van de Omgevingswet:

a. een bestaand bouwwerk, met uitzondering van een bouwwerk, niet zijnde een seizoensgebonden bouwwerk, waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen van dat bouwwerk is bepaald dat dit slechts voor een bepaalde periode in stand mag worden gehouden; b. een te bouwen bouwwerk voor het bouwen waarvan op grond van artikel 2.1, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geen omgevingsvergunning is vereist, mag niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel b.

43

a. een bestaand bouwwerk, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is; en b. een te bouwen bouwwerk waarvoor geen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist.

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 1 Was-wordt-lijst

WAS

WORDT

Artikel 12 lid 2 (welstandsvrij)

Omgevingsplan van rechtswege (bruidsschat): Invoeringsbesluit Ow artikel 2.2.3.1 lid 2 (voor bestaande bouwwerken) en 2.2.7.2.4 lid 1 onder b 1e punt (voor te bouwen bouwwerken)

De gemeenteraad kan besluiten dat, in afwijking van het eerste lid en artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor een daarbij aan te wijzen gebied of voor een of meer daarbij aan te wijzen categorieën van bestaande en te bouwen bouwwerken geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn.

art. 2.2.3.1 (...) Het eerste lid is niet van toepassing als het gaat om een in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Omgevingswet, aangewezen gebied of bouwwerk waarvoor geen redelijk eisen van welstand toepassing zijn. art. 2.2.7.2.4 (…) tenzij: 1°. het gaat om een in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Omgevingswet, aangewezen gebied of bouwwerk waarvoor geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn;

Artikel 12a lid 1 (welstandsnota)

Omgevingswet artikel 4.19 / Invoeringswet artikel 4.114 / Omgevingsplan van rechtswege (bruidsschat): Invoeringsbesluit Hoofdstuk 7 artikel 2.2.3.1 en 2.2.7.2.4, lid 1 onder b

De gemeenteraad stelt een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling:

Als in het omgevingsplan regels worden opgenomen over het uiterlijk van bouwwerken en de toepassing daarvan uitleg behoeft, stelt de gemeenteraad beleidsregels vast voor de beoordeling of een bouwwerk aan die regels voldoet. Deze beleidsregels zijn zo veel mogelijk toegesneden op de te onderscheiden bouwwerken.

a. of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand; b. of het uiterlijk van een bestaand bouwwerk in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand.

De huidige welstandsnota wordt door het overgangsrecht omgezet naar beleidsregels voor het uiterlijk van bouwwerken zoals bedoeld in artikel 4.19 van de Omgevingswet. Ook ander beleid dat door de gemeenteraad is vastgesteld als aanvulling op de welstandsnota valt hieronder. Bij een ongewijzigde welstandsnota kunnen de verwijzingen naar en de terminologie uit de vervallen regelgeving worden gebruikt. Dat heeft geen rechtsgevolgen, omdat dit via het overgangsrecht is afgedekt.

Artikel 12b lid 1

Omgevingswet artikel 17.9 lid 3 en 4

De welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester baseert haar onderscheidenlijk zijn advies slechts op de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, doch betrekt daarbij, indien van toepassing, het bepaalde in artikel 12, derde lid. De adviezen van de welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester zijn openbaar. Een advies van de welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester inhoudende dat een bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, wordt schriftelijk uitgebracht en deugdelijk gemotiveerd.

(zie boven geciteerd)

Artikel 12b lid 2

Omgevingswet artikel 17.9 lid 5

De door de welstandscommissie of stadsbouwmeester gehouden vergaderingen zijn openbaar. Een vergadering of gedeelte daarvan is niet openbaar in gevallen als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur en in gevallen waarin het belang van openbaarheid niet opweegt tegen de in artikel 10, tweede lid, van die wet genoemde belangen.

(zie boven geciteerd)

Artikel 12b lid 3

Omgevingswet artikel 17.9 lid 6

De welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester legt de gemeenteraad eenmaal per jaar een verslag voor van de door haar onderscheidenlijk hem verrichte werkzaamheden. In het verslag wordt ten minste uiteengezet op welke wijze zij onderscheidenlijk hij toepassing heeft gegeven aan de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a.

(zie boven geciteerd)

44

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 1 Was-wordt-lijst

WAS

WORDT

Artikel 12b lid 4

Omgevingswet artikel 17.7 lid 1

Een voorzitter of ander lid van een welstandscommissie kan voor een termijn van ten hoogste drie jaar worden benoemd in een welstandscommissie die in de betreffende gemeente werkzaam is. Zij kunnen eenmaal voor een termijn van ten hoogste drie jaar worden herbenoemd in dezelfde commissie. De eerste en tweede volzin zijn van overeenkomstige toepassing op de stadsbouwmeester.

De gemeenteraad stelt het aantal leden en de benoemingstermijn vast van een op grond van deze afdeling ingesteld gemeentelijk adviesorgaan.

Artikel 12c

Besluit Omgevingsrecht artikel 13.11

Burgemeester en wethouders leggen de gemeenteraad eenmaal per jaar een verslag voor waarin zij ten minste uiteenzetten:

De specifieke wettelijke bepalingen over het jaarverslag van burgemeester en wethouders over de uitvoering van het kwaliteitsbeleid uit de Woningwet, zijn in de Omgevingswet vervallen. In verband met de politieke verantwoordelijkheid voor de omgevingskwaliteit is het raadzaam de bestaande praktijk van verantwoording en terugkoppeling voort te zetten en deze mee te nemen in de verplichte evaluatierapportage over de uitvoering van het omgevingsrecht aan de gemeenteraad als bedoeld in artikel 13.11 van het Besluit omgevingsrecht.

a. op welke wijze zij zijn omgegaan met de adviezen van de welstandscommissie dan wel de stadsbouwmeester; b. in welke gevallen waarin niet is of wordt voldaan aan artikel 12, eerste lid, zij zijn overgegaan tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom. WABO

Artikel 2.10 lid 1 onder d

Omgevingsplan van rechtswege (bruidsschat): Invoeringsbesluit Ow art. 2.2.7.2.4 lid 1 onder b

De omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk wordt geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.

Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als: (...) b. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld volgens de criteria van de beleidsregels, bedoeld in artikel 4.19 van de Omgevingswet, tenzij: 1°. het gaat om een in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Omgevingswet, aangewezen gebied of bouwwerk waarvoor geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn; of 2. het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning toch moet worden verleend.

45

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

[71] Een eerdere versie van deze bijlage is gepubliceerd op de website van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit.

[71]

Inleiding Als de Omgevingswet van kracht wordt, worden gemeenten geacht een gemeentelijke adviescommissie in te stellen (art. 17.9 Ow). De taken en bevoegdheden van de huidige welstandscommissies en monumenten­ commissies vervallen van rechtswege. Ook de huidige regels en ­reglementen uit de bouwverordening (hoofdstuk 9) vervallen per 1-1-2021. De Omgevingswet voorziet niet in overgangsrecht met betrekking tot de commissies – wel overigens met betrekking tot het beleid (erfgoed­ verordening en welstandsnota) op grond waarvan de commissies hun werk doen. Deze bijlage geeft een overzicht van het wettelijk kader voor de kwaliteits­ advisering. Eerst worden enkele artikelen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) behandeld die relevant zijn voor de ruimtelijke kwaliteits­ advisering. Daarna worden de specifieke artikelen uit de Omgevingswet (Ow) behandeld.

Wat zegt de Awb over advisering? Hieronder volgen de artikelen uit de Algemene wet bestuursrecht die relevant zijn voor de ruimtelijke kwaliteitsadvisering, met een samenvatting van de toelichting uit de Memorie van Toelichting en Nota van Antwoord. Artikel 3.2 Awb, Afdeling 3.2 (zorgvuldigheid en belangenafweging) Artikel 3.2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Het zorgvuldigheidsbeginsel neemt een belangrijke plaats in het bestuursrecht in. Het heeft betrekking zowel op de voorbereiding van besluiten als op de besluitvorming zelf. Artikel 3.2 gaat over de zorgvuldige voorbereiding, namelijk de vergaring van kennis omtrent relevante feiten en omstandigheden en omtrent de af te wegen belangen. (Bron: MvT) Afdeling 3.3 Advisering

In de MvT wordt een beschrijving van de bedoelde advisering gegeven. Bestuursorganen kunnen op verschillende grondslag advies vragen: 1 2 3

46

vanwege een dwingend voorschrift in een wet of verordening, vanwege de mogelijkheid die een wet of verordening biedt, of op ad-hoc basis.

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

Het doel van alle advisering is ertoe bij te dragen dat de besluiten van bestuursorganen van een zo hoog mogelijke kwaliteit zijn. De aard van de adviezen kan verschillen, samenhangend met de eisen die aan besluitvorming worden gesteld: besluiten moeten berusten op de juiste feiten, moeten waar mogelijk aansluiten bij belangen en wensen van maatschappelijke groeperingen en moeten rekening houden met de belangen van individuele burgers. Er worden drie adviescategorieën onderscheiden: Y Deskundigenadvisering: “Daarbij gaat het erom dat aan een

bestuursorgaan de feitelijke informatie wordt verschaft die nodig is voor de toepassing van een wettelijke norm. Wezenlijk is dat de deskundige in staat is tot het geven van informatie op een onpartijdige en objectieve wijze.” Deskundigenadvisering vereist in het algemeen geen sterke formalisering van de procedure. Het kan voor de hand liggen dat afwijking van het deskundigenadvies slechts mogelijk is na een contra-expertise. Y Representatie-advisering: “Voorop staat daarbij dat de adviseur een goed inzicht moet hebben in de belangen en verlangens van de groepering waartoe hij behoort. Indien representatie-advisering in commissoriaal verband geschiedt, is het van gewicht dat de samenstelling van een commissie zodanig is dat de betrokken belangen, die vaak niet gelijk zullen lopen, aan bod komen.” De procedure zal wat meer geformaliseerd moeten zijn om alle betrokken belangen in een adviesorgaan recht te doen. De mogelijkheid tot afwijken kan worden beïnvloed door de mate van unanimiteit van de adviezen. Y Semi-rechterlijke advisering: “In sommige gevallen is het wenselijk voorafgaande aan de besluitvorming aan de burger rechtswaarborgen te bieden, namelijk daar waar de administratie «rechter in eigen zaak» is. Het kan dan aangewezen zijn in de voorbereiding van een besluit een extra contradictoir accent in te bouwen.

De onpartijdigheid van de adviseur moet zijn gewaarborgd; de adviesprocedure moet verlopen volgens beginselen die ten grondslag liggen aan behoorlijke rechtspraak.” Bij semi-rechterlijke adviezen zal het veelal de bedoeling zijn dat afwijking een uitzondering blijft. Opgemerkt wordt dat de praktijk vaak een zekere vermenging te zien geeft. Dat geldt zeker ook voor de ruimtelijke kwaliteitsadvisering. Ook dat is vaak een mengvorm. Deskundigenadvisering is de basis, maar het past niet naadloos in deze definitie omdat het niet altijd gaat om ­feitelijke informatie maar om een gewogen oordeel, en omdat het niet altijd ­gebaseerd is op een wettelijke norm. Representatie-advisering komt ook voor in de ruimtelijke kwaliteit. In veel welstandscommissies en in een enkel kwaliteitsteam zijn burgerleden opgenomen die de bevolking of het maatschappelijk middenveld representeren. Meestal gebeurt dit op persoonlijke titel en niet ‘namens’ een groepering. En tot slot heeft een adviescommissie of -team vaak een semi-rechterlijke taak om onpartijdig oordeel te vormen over de interpretatie van algemene regels en beleids­ regels (zoals welstandscriteria) in het licht van een concreet plan.