bij 1 Toelichting Algemene plaatselijke verordening Bergen 2023.pdf

Pagina 65 van 151

winkelstraten). Dit artikel geeft het college de bevoegdheid om plaatsen aan te wijzen waar het afsteken van consumentenvuurwerk altijd verboden is. Eerste lid In het eerste lid is een expliciete norm opgenomen voor benzinepompen en gebouwen met rieten daken vanwege het risico dat door het ontsteken van vuurwerk op zo korte afstand daarvan brandgevaar kan ontstaan. Tweede lid Het tweede lid maakt het mogelijk om op te treden tegen het afsteken van consumentenvuurwerk op (andere) openbare plaatsen. Bij de motivering van een vuurwerkverbod zal het college de motieven opnemen waarom het verbod naar lokale omstandigheden geschikt, proportioneel en noodzakelijk is om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu. Jurisprudentie De Afdeling heeft geoordeeld dat het college bevoegd is om voor een bepaald gebied een vuurwerkverbod in te stellen. Het Vuurwerkbesluit kent geen nadere regels over het aanwijzen van plaatsen waar geen vuurwerk mag worden afgestoken en beoogt derhalve niet uniform noch uitputtend te zijn. Het besluit van het college is daarom niet in strijd met het Vuurwerkbesluit.

Het betreffende college besluit ziet op het stellen van nadere regels op het terrein van de openbare orde, en niet op het herstellen of bewaren van de openbare orde, en die bevoegdheid komt aan het college toe (ABRvS 14-12-2016, ECLI:NL:RVS:2016:3342 [vuurwerkverbod Hilversum]). Artikel 273a Carbid schieten In dit artikel is een regeling opgenomen voor de regulering van het zogeheten carbid schieten. Deze vorm van oudejaarsbeleving wordt niet absoluut verboden, maar kan via een ontheffing van het college worden toegestaan vanwege de koppeling daarvan aan de feestelijkheden rond de jaarwisseling en de (groeiende) inbedding daarvan in de Nederlandse volkscultuur. Zie ook art. 2.73b

Afdeling 11. Drugsoverlast Artikel 2:74 Drugshandel op straat Afbakening met de Opiumwet Om niet in de sfeer van de Opiumwet te treden is de passage “onverminderd het bepaalde in de Opiumwet” opgenomen. De Opiumwet is een strafrechtelijk instrument waarin onder meer de verbodsbepalingen staan van middelen die worden genoemd op lijst I (‘harddrugs’) en II (‘softdrugs’) die behoren bij deze wet. Zo wordt verboden deze middelen te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken, te vervoeren en aanwezig te hebben. In de Opiumwet wordt geen aandacht besteed aan overlast ten gevolge van drugshandel op straat. Om hiertegen te kunnen optreden is het noodzakelijk in

Pagina 66 van 151

de APV een artikel op te nemen dat het voorkomen van de aantasting van de openbare orde, het woon- en leefklimaat, overlast en van strafbare feiten tot doel heeft. Drugshandel op straat en coffeeshopbeleid In het artikel wordt gesproken over middelen uit lijst 2 en 3 van de Opiumwet, dus zowel hard- als softdrugs en “daarop gelijkende waar”. Bij “daarop gelijkende waar” kan bijvoorbeeld worden gedacht aan nieuwe middelen die al wel worden gebruikt, maar nog niet op de lijst voorkomen en waartegen wel moet worden opgetreden. In dit artikel zijn zowel de aanbieders als ontvangers en bemiddelaars (‘drugsrunners’) strafbaar gesteld. Het ‘kennelijke doel’ kan blijken uit ervaringsfeiten en concrete omstandigheden zoals het aanspreken van voorbijgangers, het waarnemen van transacties, enzovoorts. Artikel 2:74a Openlijk drugsgebruik Op sommige plaatsen in de publieke ruimte ervaren mensen hinder, overlast en gevoelens van onveiligheid doordat op die plaatsen drugs worden gebruikt. Om die reden is dit artikel opgenomen waarbij openlijk drugsgebruik wordt verboden. De rechter heeft aanvankelijk in een aantal gevallen een dergelijke bepaling onverbindend geacht vanwege overlap met de Opiumwet (men kan immers verboden substanties niet gebruiken zonder deze – in strijd met de Opiumwet – voorhanden te hebben) de bovengrens van de gemeentelijke regelgevende bevoegdheid werd geschonden.

Maar inmiddels is er een rechterlijke consensus ontstaan waarbij deze bepaling, omwille van de openbare orde, dus met een ander motief dan de Opiumwet, toelaatbaar wordt geacht.

Afdeling 12. Bijzondere bevoegdheden van de burgemeester Artikel 2:75 Bestuurlijke ophouding Artikel 2:75 is gebaseerd op artikel 154a van de Gemeentewet. Dit artikel voorziet in de bevoegdheid van de burgemeester om bij grootschalige ordeverstoringen groepen ordeverstoorders maximaal 12 uur op te houden op een door de burgemeester aangewezen plaats. Het vervoer naar de plaats van ophouding is hieronder begrepen. Bij grootschalige ordeverstoringen moet gedacht worden aan situaties als uit de hand lopende demonstraties en rellen. De toepassing van het bestuursrechtelijke instrument bestuurlijke ophouding vereist een grondslag in de verordening waarin de raad de burgemeester de bevoegdheid geeft om bij groepsgewijze niet-naleving van specifieke voorschriften bestuurlijk op te houden. Artikel 2:75 voorziet hierin. De voorwaarden waaronder bestuurlijke ophouding kan worden toegepast, zijn vastgelegd in artikel 154a van de Gemeentewet. De zinsnede “overeenkomstig 154a van de Gemeentewet” impliceert dan ook dat aan alle voorwaarden moet worden voldaan voordat een besluit tot bestuurlijke ophouding kan worden genomen. Deze voorwaarden zijn hiervoor beschreven. De bepaling spreekt overeenkomstig de wet van “door hem (de burgemeester) aangewezen groepen”. Dit verplicht de burgemeester concreet de groep te benoemen waarop bestuurlijke

Pagina 67 van 151

ophouding wordt toegepast. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door de formulering “degenen die zich door kleding, uitrusting of gedraging manifesteren als supporter van ... of deelnemer aan de actie tegen ...”. Verder kan de groep nader worden aangeduid door de plaats aan te geven waar de groep zich bevond op het moment dat het besluit tot ophouding werd genomen, de handelingen die de leden van de groep op dat moment verrichtten, de grootte van de groep of door vermelding van de taal, herkomst of nationaliteit van de leden van de groep. Op grond van de wet wordt bij verordening nader ingevuld welke specifieke voorschriften die zich bij groepsgewijze niet-naleving voor het overgaan tot bestuurlijke ophouding lenen, hetgeen zal afhangen van de lokale situatie waarbij eerdere ervaringen met grootschalige openbare-ordeverstoringen als leidraad kunnen dienen.

Artikel 2:76 Veiligheidsrisicogebieden Op grond van artikel 151b van de Gemeentewet kan de raad aan de burgemeester bij verordening de bevoegdheid verlenen om gebieden aan te wijzen, waarin de Officier van Justitie de controlebevoegdheden, genoemd in de artikelen 50, 51 en 52 van de Wet wapens en munitie, kan uitoefenen. Het gaat om de controlebevoegdheden om binnen het aangewezen gebied: - vervoermiddelen te onderzoeken; - een ieders kleding te onderzoeken; - te vorderen dat verpakkingen die men bij zich draagt, worden geopend. De burgemeester kan een dergelijk gebied aanwijzen als uit feiten of omstandigheden blijkt dat sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een duur die niet langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde. Voordat de burgemeester een gebied aanwijst, overlegt hij hierover in de lokale gezagsdriehoek met de Officier van Justitie en de korpschef.

Daarbij komen de volgende onderwerpen aan de orde: - feiten of omstandigheden waaruit blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan; - zorgvuldige afweging van het objectieve en subjectieve veiligheidsbelang en het individuele belang van de burgers (privacy); - subsidiariteit en proportionaliteit; - breder handhavingsbeleid in het beoogd gebied ter vergroting van leefbaarheid en veiligheid. Jurisprudentie De in artikel 151b, eerste lid, van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid kan slechts binnen strikte grenzen op grond van een deugdelijke motivering worden uitgeoefend (Hof Amsterdam 23-09-2005, ECLI:NL:GHAMS:2005:AU3200). Met inachtneming van de noodzakelijkheids- en proportionaliteitstoets komt de burgemeester bij het nemen van een aanwijzingsbesluit een ruime beoordelingsmarge toe (ABRvS 09-11-2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5839).

Pagina 68 van 151

Artikel 2:77 Cameratoezicht op openbare plaatsen Eerste lid Op grond van artikel 151c van de Gemeentewet kan de raad aan de burgemeester bij verordening de bevoegdheid verlenen tot het uitvoeren van cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde. De raad kan daarbij bepalen tot welke openbare plaatsen de bevoegdheid zich uitstrekt en voor welke duur de inzet van camera’s ten hoogste mag geschieden. Volgens de wetgever is hierdoor de toekenning van de bevoegdheid tot de inzet van camera’s met democratische waarborgen omkleed. Het besluit van de burgemeester tot plaatsing van camera’s op een openbare plaats is een besluit van algemene strekking waartegen op grond van de Awb voor belanghebbenden bezwaar en beroep openstaat. Het kan voorkomen dat beelden worden gemaakt van personen die een pand binnengaan of verlaten. De eigenaren van dergelijke panden zijn aan te merken als belanghebbenden in de zin van de Awb, evenals bijvoorbeeld degenen die in een dergelijk pand werken of wonen (huurders) of anderszins regelmatige bezoekers van zo een pand zijn. Niet alleen toezicht met vaste camera’s is mogelijk, maar ook met mobiele camera’s. De reden is met name dat vaste camera’s in de praktijk vaak niet adequaat bleken bij het bestrijden van aanhoudende en zich snel en gemakkelijk verplaatsende criminaliteit, hinder en vandalisme.

De wetgever heeft bij de invoering van deze bepaling in de Gemeentewet gebaseerd (Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr. 3) op gesprekken met vertegenwoordigers uit de bestuurlijke, justitiële en politiële praktijk, en gemeentelijke evaluatierapporten over cameratoezicht in de publieke ruimte. Bij aanhoudende en zich verplaatsende overlast kan gedacht worden aan overlast veroorzaakt door hangjongeren, door drugsgebruikers en drugsdealers, door straatrovers en zakkenrollers en door personen die vernielingen aanrichten in de publieke ruimte. Doel van het cameratoezicht De wetgever benadrukt verder dat camera’s alleen kunnen worden ingezet ter handhaving van de openbare orde, maar dat dit niet wil zeggen dat er op voorhand al sprake moet zijn van een verstoring van de openbare orde of een concrete dreiging daarvan: “Onder handhaving van de openbare orde door de burgemeester valt immers ook de algemene bestuurlijke voorkoming van strafbare feiten die invloed hebben op de orde en rust in de gemeentelijke samenleving”. Dit hoofddoel laat onverlet dat deze vorm van cameratoezicht ook subdoelen mag dienen. Zo biedt artikel 151c, zevende lid, van de Gemeentewet de mogelijkheid om de opgenomen beelden te gebruiken voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Daarnaast mogen camera’s worden gebruikt om de politie en andere hulpdiensten efficiënter en

Pagina 69 van 151

effectiever in te zetten. De preventieve werking van cameratoezicht vergroot bovendien hun veiligheid. Kenbaarheid In artikel 151c, vierde lid, van de Gemeentewet is vastgelegd dat het gebruik van camera’s kenbaar moet zijn. Burgers moeten in elk geval in kennis worden gesteld van de mogelijkheid dat zij op beelden kunnen voorkomen zodra zij het gebied betreden dat valt binnen het bereik van de camera’s. Aan het kenbaarheidsvereiste moet niet alleen worden voldaan als er beelden worden vastgelegd, maar ook als sprake is van monitoring en er dus geen opnames worden gemaakt. Door het goed zichtbaar plaatsen van borden, waarop wordt aangeven dat in het betrokken gebied sprake is van cameratoezicht, kan het publiek op deze mogelijkheid worden geattendeerd. Overigens houdt het kenbaarheidsvereiste niet in dat camera’s altijd zichtbaar moeten zijn of dat de burgers op de hoogte moeten worden gesteld van de precieze opnametijden. In artikel 441b van het WvSr is de niet-kenbare toepassing van cameratoezicht op voor het publiek toegankelijke plaatsen strafbaar gesteld. De straf kan een hechtenis van ten hoogste twee maanden inhouden of een geldboete van € 4.500.

Tweede lid De raad heeft op grond van artikel 151c, eerste lid, van de Gemeentewet de bevoegdheid om ook andere plaatsen, die zonder enige vorm van beperking publiek toegankelijk zijn, aan te wijzen als openbare plaats en zo onder de reikwijdte van de wet te brengen. Het gaat dan om plaatsen, zoals parkeerterreinen, die vanwege het doelgebonden verblijf niet onder de definitie van openbare plaats uit de Wom vallen. De wetgever heeft hiermee beoogd dat gemeenten snel kunnen inspelen op gebleken lokale behoeften. Het uitgangspunt blijft te allen tijde dat het cameratoezicht noodzakelijk moet zijn met het oog op de handhaving van de openbare orde. Artikel 2:78 Gebiedsontzegging Inleiding In het geval van (ernstige vrees voor) een openbare ordeverstoring of overlastgevend gedrag, kan een burgemeester een gebiedsontzegging opleggen. De bevoegdheid kan de burgemeester ontlenen aan dit artikel. Met deze bevoegdheid de burgemeester optreden tegen personen die overlast veroorzaken in de openbare ruimte. Om onveiligheidsgevoelens en overlast te verminderen kan de gebiedsontzegging worden toegepast bij allerlei vormen van overlast, bijvoorbeeld wanneer de overlast veroorzaakt wordt door samenscholing, hinderlijk drankgebruik, geweldpleging etc. Andere grondslagen Er zijn naast dit artikel nog twee andere grondslagen op basis waarvan een burgemeester een gebiedsontzegging kan opleggen.

Zo kan, enkel ter zake van verstoringen van de openbare orde waarop dit artikel geen oog heeft, een gebiedsontzegging worden opgelegd op basis van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet (de ‘lichte bevelsbevoegdheid’). Kan zowel dit artikel als artikel 172, derde lid,

Pagina 70 van 151

van de Gemeentewet toepassing vinden voor een gebiedsontzegging, dan gaat de APVbepaling voor. De bevoegdheid van artikel 172, derde lid, moet in overeenstemming zijn met geldende regelgeving, inclusief de lokale verordeningen. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om op basis van artikel 172a van de Gemeentewet (in 2012 ingevoegd via de Wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast), een gebiedsontzegging op te leggen. Hierbij gaat het om herhaaldelijke overlast (minimaal tweemaal en een patroon), waardoor een gedegen dossieropbouw vereist is, en ernstige vrees voor voortgang ervan. Deze gebiedsontzeggingen kunnen voor drie maanden met hoogstens driemaal verlenging voor telkens die duur tot maximaal één jaar gelden en in combinatie met een van de andere instrumenten (groepsverbod, meldingsplicht) uit dat artikel worden opgelegd. Voorwaarden De gebiedsontzegging wordt opgelegd aan personen die strafbare feiten of openbare ordeverstorende handelingen verrichten en veelal al eenmaal een bestuurlijke waarschuwing hebben ontvangen. Voor het toepassen van een openbare ordemaatregel, zoals een gebiedsontzegging, moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. Er moet zijn voldaan aan het situatievereiste, dat wil zeggen dat er sprake moet zijn van omstandigheden die tot ingrijpen ter handhaving van de openbare orde kunnen noodzaken.

Daarnaast moet ook voldaan zijn aan het doelcriterium: de maatregel moet zijn gericht op het beëindigen of voorkomen van (verdere) ordeverstoringen of overlast of het beperken van de gevolgen daarvan. Het toepassen van de bevoegdheid kan alleen ten tijde van een (dreigende) ordeverstoring. De duur van deze concrete maatregel moet direct gekoppeld zijn aan de situatie dat er gevaar dreigt voor de openbare orde en mag maximaal twaalf weken duren. Hierdoor kan de duur van de maatregel niet onevenredig lang zijn. Doorgaans is daarom ook sprake van een trapsgewijze opbouw. Bij de toepassing van de maatregel mag niet worden afgeweken van wettelijke voorschriften. Ten slotte moet de maatregel voldoen aan de eisen van subsidiariteit (er is geen minder zwaar middel voorhanden) en proportionaliteit (het bevel moet in verhouding staan tot de te bestrijden problematiek of het te bereiken doel). In het licht van proportionaliteit en subsidiariteit zal in de regel eerst een waarschuwing worden gegeven, alvorens over te gaan tot oplegging van een gebiedsontzegging. Daarnaast is het tegen deze achtergrond geboden om slechts tot oplegging van een langdurige gebiedsontzegging over te gaan, wanneer de gedraging waarop deze oplegging betrekking heeft binnen een bepaalde periode na oplegging van de eerdere gebiedsontzegging plaatsvindt.

Het aantal maanden dat tussen de overtredingen verstrijkt is derhalve van belang voor de toegestane looptijd van een gebiedsontzegging en dient te worden bepaald. Een termijn van twaalf maanden wordt aanvaardbaar geacht.

Pagina 71 van 151

Vierde lid Dit lid geeft de burgemeester de bevoegdheid om, wanneer hij dat noodzakelijk acht in verband met de persoonlijke omstandigheden van betrokkene, het bevel te beperken. Hierbij zal rekening gehouden worden met de noodzaak of onoverkomelijkheid zich in het aangewezen gebied te bevinden in een middel van openbaar vervoer, het aldaar werkzaam of woonachtig zijn, een (ander) aantoonbaar redelijk belang om zich aldaar op te houden, staatkundige en religieuze vrijheid en het familieleven. Artikel 2:79 Woonoverlast als bedoeld in artikel 151d Gemeentewet Algemeen Artikel 151d van de Gemeentewet regelt dat de raad bij verordening kan bepalen dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt of tegen betaling in gebruik geeft, er zorg voor draagt dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt. De burgemeester kan op grond hiervan gedragsaanwijzingen geven aan overlastgevers in zowel huur- als koopwoningen en aan verhuurders. Tot 1 januari 2021 was de gedragsaanwijzing aan verhuurders alleen mogelijk als de persoon die overlast gaf niet als ingezetene in de desbetreffende gemeente stond ingeschreven. Met de inwerkingtreding van de Wet toeristische verhuur van woonruimte (Stb.

2020, 460) op 1 januari 2021 is die beperking vervallen. Om woonoverlast beter tegen te gaan, geldt de zorgplicht voortaan in alle gevallen voor verhuurders van woonruimten. Dat betekent dat verhuurders zorgdragen dat de woningen die zij verhuren geen ernstige en herhaaldelijke hinder veroorzaken. Als de verhuurder zich niet of op een verkeerde manier inzet tegen ernstige en herhaaldelijke hinder, kan de burgemeester direct een verhuurder aanspreken en hoeft de burgemeester daarvoor niet eerst de huurder te hebben aangesproken. Dit is wenselijk wanneer verschillende huurders van dezelfde verhuurder hinder hebben veroorzaakt. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn in panden waar meerdere huurders wonen of waar huurders snel wisselen. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang als bedoeld in artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet ter zake van overtreding van het door de raad bij verordening gestelde voorschrift. Ultimum remedium Uit de wet volgt dat dit instrument is bedoeld als een ultimum remedium. Artikel 151d, tweede lid, van de Gemeentewet regelt dat het instrument van de last onder bestuursdwang (voor de goede orde, dat impliceert dat de burgemeester ook een last onder dwangsom kan opleggen) alleen wordt ingezet als er geen andere geschikte manier voorhanden is om de overlast aan te pakken.

Bij een besluit om op grond van deze bepaling een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen zal de burgemeester dus moeten motiveren dat er geen andere geschikte instrumenten waren om de woonoverlast tegen te gaan. Alleen al daarom zal er aan zo’n besluit een stevig dossier ten grondslag moeten liggen. Het meest overtuigend zou zijn als uit het dossier blijkt dat andere instrumenten als buurtbemiddeling al zijn geprobeerd zonder het gewenste resultaat.

Pagina 72 van 151

Het ultimum remedium karakter geldt in nog sterkere mate als sprake is van een huisverbod als bedoeld in het derde lid van artikel 151d. Een zo zware maatregel, die een inbreuk betekent op het grondwettelijk beschermde woonrecht, is alleen mogelijk wanneer de ernst van de situatie dat eist en er werkelijk geen andere optie meer open staat. Eerste lid Dit lid is geformuleerd als een zorgplichtbepaling. Een bewoner hoort zich zo te gedragen dat zijn of haar buren daar geen ernstige hinder van ondervinden. Bij ernstige en herhaaldelijke hinder kan ook de verhuurder worden aangesproken. Tweede lid In het tweede lid regelt de raad in welke gevallen de burgemeester in ieder geval toepassing kan geven aan de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom. In het artikel is niet expliciet bepaald dat de burgemeester een last onder dwangsom kan opleggen, omdat dit reeds volgt uit de artikel 5:32 van de Awb juncto artikel 125 van de Gemeentewet. Welke herstelsanctie het meest geëigend is in een specifieke situatie zal steeds door de burgemeester moeten worden afgewogen. De burgemeester kan in beleidsregels vastleggen hoe hij of zij invulling geeft aan deze bevoegdheid. Een van de genoemde gevallen is “ernstige vervuiling of verwaarlozing van een woning of een erf”.

Artikel 7.21 van het Bouwbesluit 2012 regelt de facto hetzelfde, ook met het tegengaan van overlast als motief. Dit artikel zal naar verwachting met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervallen, maar daar zal nog wel de nodige tijd over heen gaan. De last onder bestuursdwang of dwangsom die de burgemeester kan opleggen kan bestaan uit gedragsaanwijzingen waaraan de overtreder zich te houden heeft. Afdeling 13 Strand, zee en duingebied Algemeen In Hoofdstuk 2 over regels inzake de bescherming van de openbare orde, veiligheid, volksgezondheid en milieu is een op Bergen als kustgemeente toegesneden afdeling opgenomen die betrekking heeft op het strand, de zee en het duingebied. De gemeente Bergen heeft in 2008 een strandbeleid geformuleerd in de Strandnota 2008. Dit strandbeleid is ‘vertaald’ naar deze APV-bepalingen. Daarbij is regulier doorgenummerd vanaf artikel 2:79. De artikelen die zich richten op het strand en de zee zijn, met enige aanpassingen op het punt van de lex silencio positivo (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen is vervallen) vrijwel inhoudelijk ongewijzigd overgenomen uit de APV Bergen-2019. Uit een oogpunt van samenhang en systematiek zijn de artikelen 5:38 en 5:39 uit de APV Bergen-2019, die zich richten op de veiligheid in het duingebied, thans aan deze afdeling toegevoegd (artikelen 2:95 en 2:96).

Om die reden is ook de titel van deze afdeling aangepast. Inhoudelijk zijn deze artikelen ongewijzigd. Wel is de nieuwe aanduiding van de explosievenopruimingsdienst van het Ministerie van Defensie (EOD) opgenomen.

Pagina 73 van 151

Veel van de in deze afdeling gestelde verboden zijn gedifferentieerd naar de zomerperiode, welke loopt van 1 mei tot 1 oktober, en de winterperiode, welke loopt van 1 oktober tot 1 mei. Verder is een belangrijk onderscheid aangebracht in het ‘gebruiksprofiel’ van het strand; een aantal stukken strand is benoemd als ‘activiteitenstrand’. Op deze stukken strand is meer toegestaan dan op de stukken strand die niet het gebruiksprofiel ‘activiteitenstrand’ hebben gekregen. In het kader van de leesbaarheid en eenduidigheid beginnen de artikelen met een bepaald verbod. De genoemde ‘activiteit’ is verboden, maar dit verbod wordt in het vervolg van de artikelen genuanceerd, in die zin dat bepaalde uitzonderingen (naar plaats, tijd of onderwerp) worden geformuleerd en dat, indien aan de orde, een ontheffingsmogelijkheid wordt geboden. Discretionaire bevoegdheid Het verlenen van een ontheffing door het college of de burgemeester is geformuleerd als een discretionaire (vrije) bevoegdheid: het college “kan” ontheffing verlenen. Het gebruik van een dergelijke bevoegdheid moet goed gemotiveerd worden. Bij het gebruik van deze ontheffingsbevoegdheden moeten het college en de burgemeester, indien relevant, in ieder geval verwijzen naar het strandbeleid. In dit strandbeleid zijn voor een aantal van deze ontheffingsbevoegdheden kaders aangegeven.

Artikel 2:80: definities De begripsbepalingen zijn overgenomen uit de Strandnota. De inhoud hiervan spreekt voor zich. Artikel 2:81: motorvoertuigen Gedurende het gehele jaar, zomer- en winterperiode, is het niet toegestaan om met motorvoertuigen zoals bedoeld in het RVV 1990 op het strand te komen (eerste lid). Ten behoeve van het te water laten van boten en afvaart van boten kan het college een zone aanwijzen waar het verbod niet geldt zodat hiervoor niet separaat ontheffing behoeft te worden verleend, zie in dit verband ook art. 2:83 lid 3. Op het verbod geldt een aantal in het derde lid genoemde uitzonderingen en verder kan van dit verbod ontheffing worden verleend (vierde lid).

Pagina 74 van 151

De ontheffing is voorbehouden aan huurders van het strand. Het strandbeleid omschrijft het als volgt: huurders van het strand kunnen per huurovereenkomst en per huurperiode maximaal twee op kenteken (of in het geval van een vereniging op verenigingsnaam) gestelde ontheffingen aanvragen voor het rijden op het strand met een motorvoertuig. In het vierde lid is bepaald in welke periode en tijdens welke uren motorvoertuigen, met ontheffing, zijn toegestaan. Onder motorvoertuigen vallen ingevolge het RVV 1990 óók tractors. Artikel 2:82: niet-gemotoriseerde voertuigen Dit voorschrift regelt een verbod met uitzonderingen en een ontheffingsbevoegdheid voor niet gemotoriseerde voertuigen. Artikel 2:83: motorvaartuigen Op het in dit artikel gestelde verbod om gedurende de zomer- en winterperiode motorvaartuigen op het strand en in zee binnen een afstand van 300 meter uit de kust te hebben zijn uitzonderingen gemaakt en kan daarvan, onder voorwaarden, door het college ontheffing worden verleend. In het strandbeleid wordt deze ontheffingsmogelijkheid geboden aan watersportverenigingen en rondvaartboten. Ten behoeve van het te water laten en afvaart van boten kan het college een zone aanwijzen waar het verbod niet geldt (zie ook art. 2:82 lid 2) zodat hiervoor niet separaat ontheffing behoeft te worden verleend.

Artikel 2:84: attributen en voorwerpen Onder de ‘attributen en voorwerpen’ moeten in ieder geval worden verstaan: een tent, windscherm, paal, (reclame)bord, afrastering, ligstoel en een volleybalnet. Op dit verbod zijn uitzonderingen gemaakt en verder kan in een aantal omschreven gevallen ontheffing worden verleend. Artikel 2:85: strand- en watersport Dit artikel spreekt voor zich. Artikel 2:86: sport en spel in groepsverband Dit artikel spreekt voor zich

Pagina 75 van 151

Artikel 2:87: vissen Dit artikel regelt het vissen in de zee bij en vanaf het Bergense strand. Uitgangspunt is het verbod: het is verboden in zee te vissen. De staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft op 27 juni 2012 een Regeling vastgesteld ten behoeve van het toestaan van recreatief gebruik van ‘staand want’ in de Visserijzone. Deze regeling is in werking getreden op 7 juli 2012. Dit verbod betekent dat het niet meer toegestaan is om recreatief met ‘staand want’ te vissen in de Noordzee. Voor de overige vaste vistuigen gold dit verbod reeds op grond van het bepaalde in artikel 80 van de Uitvoeringsregeling zeevisserij. Voor de beroepsvisserij geldt dit verbod niet mits de visserij wordt uitgeoefend met een vissersvaartuig dat ingeschreven is in het visserijregister. In verband daarmee is dit artikel aangepast. Van het verbod kan geen ontheffing worden verleend. Artikel 2:88: honden Voor honden op het strand gelden in de zomerperiode bepaalde restricties. Honden zijn dan alleen toegestaan op het activiteitenstrand en op de overige stranden alleen toegestaan voor 10 uur en na 19 uur. Voor enkele bijzondere gevallen zijn uitzonderingen op dit verbod opgenomen. Het activiteitenstrand is echter alleen bereikbaar via de overige stranden.

Om het activiteitenstrand te bereiken is toegang via de overige stranden toegestaan met dien verstande dat men zich hier niet langer mag ophouden dan strikt noodzakelijk en men zich zo spoedig als mogelijk naar het activiteitenstrand dient te bewegen. Artikel 2:89: paarden en andere rijdieren Dit verbod geldt in de winterperiode op zon- en feestdagen tussen 12.00 uur en 19.00uur. In de zomerperiode gelden dezelfde regels als voor honden: alleen toegestaan op het activiteitenstrand en op de overige stranden alleen toegestaan voor 10.00 uur en na 19.00 uur. Artikel 2:90 Overnachten op het strand is slechts bij (een vermelde) uitzondering toegestaan. Artikel 2:91 Dit voorschrift regelt het gestelde in de strandnota: “open vuur is gedurende zomer en winter nergens toegestaan”. Voorbeelden van open vuur zijn vuurkorven, kampvuurtjes en barbecues. Hoewel een kampvuur op het strand gezellig kan zijn, zijn er altijd risico’s voor mens en omgeving aan verbonden. Ook blijft er vaak na afloop rommel achter. Het verbod om vuur te stoken op het strand is bij de meeste kustgemeenten gebruikelijk.

Pagina 76 van 151

Artikel 2:92 Deze bepaling heeft betrekking op de veiligheid bij zwemmen in zee. Artikel 2:93 Dit voorschrift maakt naaktrecreatie in expliciet aangewezen strandgebieden mogelijk. Artikel 2:94 Dit artikel brengt de lagune onder de werking van de bepalingen over het (activiteiten)strand. Artikel 2:95 Deze bepaling is erop gericht om op te kunnen treden tegen personen die met metaaldetectoren op zoek zijn naar archeologische vondsten, zoals bijvoorbeeld explosieven, wapens, munitie en dergelijke. Dit komt met regelmaat voor in het duingebied hetgeen in het belang van de openbare orde en veiligheid ongewenst is. De burgemeester heeft de bevoegdheid om gebieden, waaronder het duingebied, aan te wijzen waarin dit verboden is. Dit artikel komt overeen met het oude artikel 5:38. De burgemeester kan ontheffing verlenen van het verbod om in daartoe door de hem aangewezen gebieden een metaaldetector of enig ander voorwerp, kennelijk bedoeld voor het opsporen van explosieven, wapens, munitie en dergelijke , te gebruiken of voor gebruik voorhanden te hebben. Deze bepaling dient ter bescherming van de openbare orde, veiligheid en de woon- of leefomgeving. In verband met deze belangen is het onwenselijk als een ontheffing op grond van deze bepaling van rechtswege zou ontstaan. In verband daarmee wordt de lex silencio positivo niet van toepassing verklaard.

Artikel 2:96 Betreden van bossen en duinen Dit artikel was in de APV 2009 verwijderd, doch uit een oogpunt van bescherming van flora en fauna in het strand- en duingebied weer op genomen in de APV. Het artikel is gelijkluidend aan het oude artikel 5:39 van de APV 2019.

Hoofdstuk 3. Regulering prostitutie, seksbranche en aanverwante onderwerpen Afdeling 1. Algemene bepalingen Artikel 3:1 Afbakening Afbakening van dit hoofdstuk van de APV ten opzichte van enkele (algemene) bepalingen uit andere delen van de APV is wenselijk, aangezien de genoemde bepalingen betrekking hebben op onderwerpen die waarschijnlijk op termijn in of krachtens de Wet regeling prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche (Wrp) in afwijking van de (algemene) bepalingen van de APV geregeld (moeten) worden. Om niet binnen afzienbare termijn opnieuw substantiële materiële wijzigingen aan te hoeven brengen in de betreffende regelgeving – en om de ontvlechting daarvan te zijner tijd te vergemakkelijken – is ervoor gekozen vooruitlopend op de verwachte inwerkingtreding van de Wrp deze materie nu veelal

Pagina 77 van 151

in lijn met de Wrp te regelen. Het betreft de volgende artikelen: 1:2 ‘Beslistermijn’, 1:5 ‘Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing’, 1:6 ‘Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing’, 1:7 ‘Termijnen’ en 1:8 ‘Weigeringsgronden’. Artikel 3:2 Definities In artikel 3:2 worden veel voorkomende begrippen gedefinieerd, waarbij op onderdelen wordt aangesloten bij bestaande definities. Omdat de APV in artikel 3:13, met het oog op het toezicht, bepaalt dat in advertenties voor seksbedrijven of prostituees bepaalde nummers (vergunningsnummer, telefoonnummer) moeten worden vermeld, is ervoor gekozen het begrip ‘advertentie’ ruim te omschrijven. Er is immers een veelheid aan mogelijkheden om aandacht op de aangeboden dienstverlening te vestigen. Het voorschrift geldt voor alle vormen van reclame met behulp van een medium.. Daarbij moet het gaan om uitingen die wervend van karakter zijn en het oogmerk hebben de klandizie te vergroten. Daarop ziet het bijvoeglijk naamwoord: commerciële. De dagelijkse leiding in een seksinrichting kan in plaats van bij de exploitant zelf, bij een ’beheerder’ berusten. Het is van belang ook voor deze persoon, die primair verantwoordelijk is voor de dagelijkse gang van zaken in de seksinrichting, expliciet enkele bepalingen op te nemen in de APV.

Overeenkomstig artikel 160, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet is het college belast met de uitvoering van raadsbesluiten (waaronder verordeningen zoals de APV), tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester daarmee is belast. In veruit de meeste gevallen dient de burgemeester te worden aangemerkt als het ‘bevoegde bestuursorgaan’ bij de vergunningverlening voor een seksbedrijf. Zijn bevoegdheid treft namelijk de voor het publiek openstaande gebouwen (zoals veruit de meeste seksinrichtingen) en de daarbij behorende erven (zie in dit verband artikel 174 van de Gemeentewet). In de definitie van seksinrichtingen is het ruimere begrip 'ruimte' opgenomen. Dat betekent dat het college bijvoorbeeld bevoegd is als het gaat om vaar- en voertuigen. Woonboten worden thans echter aangemerkt als bouwwerk in de zin van de Wabo (ABRvS 16-04-2014, ECLI:NL:RVS:2014:1331). In lijn daarmee worden woonboten – voor zover het betreft de uitvoering van dit hoofdstuk – aangemerkt als gebouwen als bedoeld in artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet. Een veel voorkomende vorm van een niet-locatiegebonden prostitutiebedrijf is een ‘escortbedrijf’. Een escortbedrijf bemiddelt tussen klanten en prostituees. De prostituee bezoekt de klant, of gaat met de klant naar een andere plaats dan de plek waar de bemiddeling plaatsvindt.

De bemiddeling kan plaatsvinden vanuit een bedrijfspand, maar onder omstandigheden ook vanaf een privéadres. Het college is bevoegd als het gaat om escortbedrijven en prostitutiebedrijven. Immers, anders dan bijvoorbeeld bij het uitoefenen van een bij verordening toegekende bevelsbevoegdheid, is bij de vergunningverlening (of het aanwijzen van een gebied) niet aan de orde dat zich een feitelijke, concrete en acute ordeverstoring voordoet waartegen

Pagina 78 van 151

onmiddellijk en daadkrachtig moet worden opgetreden. Zou dat wel zo zijn, dan zou overeenkomstig artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet de burgemeester ook ten aanzien van de vergunningverlening voor prostitutiebedrijven als het bevoegde bestuursorgaan aangemerkt dienen te worden. Het college kan zijn bevoegdheid ter zake mandateren aan de burgemeester op grond van artikel 168, eerste lid, van de Gemeentewet. Voor de definitie van ‘exploitant’ is aansluiting gezocht bij een van de definities van het begrip leidinggevende in artikel 1, eerste lid, onderdeel 1°, van de Alcoholwet. Het ‘voor rekening en risico’ heeft betrekking op de natuurlijke persoon of op de rechtspersoon. Onder deze definitie valt ook de vennoot in een personenvennootschap. Het bestuur van een rechtspersoon kan zelf ook een rechtspersoon zijn, maar gelet op de (persoonlijke) eisen die worden gesteld aan de exploitant, dient er uiteindelijk altijd één natuurlijke persoon te zijn die kan worden beschouwd als exploitant in de zin van de APV – al dan niet als vertegenwoordiger van die rechtspersoon. Een seksbedrijf heeft altijd een exploitant. Ook in het geval een prostituee zelfstandig bedrijfsmatige activiteiten verricht, is er sprake van een seksbedrijf, meer precies: een prostitutiebedrijf.

In dergelijke gevallen dient de prostituee enerzijds aangemerkt te worden als prostituee, maar anderzijds ook als exploitant. De prostituee/exploitant dient daarmee dus ook te voldoen aan alle eisen die aan de prostituee worden gesteld én aan de eisen die aan de exploitant worden gesteld. Hieruit volgt o.a. dat de prostituee/exploitant minimaal 21 dient te zijn. Vergunningen worden immers geweigerd als de exploitant de leeftijd van 21 jaar nog niet bereikt heeft (artikel 3:7, eerste lid, aanhef en onder c). In dit hoofdstuk van de APV heeft het begrip ‘klant’ een beperktere betekenis dan in het spraakgebruik: het is hier een afnemer van seksuele diensten. Dus aanwezigen (bezoekers) in een seksinrichting die (vooralsnog) slechts iets drinken, of een vertoning komen bekijken, vallen niet onder dit begrip. Hetzelfde geldt uiteraard voor eventuele andere aanwezigen, zoals de exploitant, de beheerder, het personeel dat in de bedrijfsruimte van het seksbedrijf werkzaam is, toezichthouders en personen die aanwezig zijn vanwege bijvoorbeeld het leveren van goederen of het uitvoeren van reparaties of onderhoud. In de APV wordt het begrip ‘prostituee’ gebruikt, omdat dit het meest aansluit bij het spraakgebruik en bij de praktijk binnen de prostitutiebranche. In alle gevallen waar ‘prostituee’ staat, wordt evenzeer de (mannelijke) prostitué bedoeld.

Dit komt in de definitie van de term ‘prostituee’ tot uitdrukking door de sekseneutrale aanduiding: degene die. De definitie van ‘prostitutie’ sluit aan bij de formulering in artikel 273f, eerste lid, onder 3 en 5, van het WvSr. Het ‘zich beschikbaar stellen’ duidt op een structurele situatie, zodat allerlei incidentele seksuele handelingen met een ander niet onder het begrip ‘prostitutie’ vallen, zelfs niet als ‘de ander’ een tegenprestatie levert. Bij ’betaling’ zal het veelal gaan om een geldbedrag. ‘Prostitutiebedrijven’ zijn er in verschillende varianten. In de eerste plaats vallen hieronder de locatiegebonden bedrijven met één of meerdere seksinrichtingen. Ook een nietlocatiegebonden bedrijf kan een prostitutiebedrijf zijn; veelal gaat het dan om een

Pagina 79 van 151

escortbedrijf, dat bemiddelt tussen prostituees en klanten. Als prostitutie plaatsvindt in woningen, kunnen (delen van) deze locaties – onder omstandigheden – als seksinrichting aangemerkt worden. Een dergelijke (ruimte in een) ‘privéwoning’ is voor het publiek toegankelijk nu klanten toegang wordt verschaft. Is de prostituee op enigerlei wijze werkzaam voor degene die de ruimte beschikbaar stelt, dan is er zonder meer sprake van een prostitutiebedrijf. Er zijn ook prostituees die niet werkzaam zijn voor of bij een door een ander geëxploiteerd prostitutiebedrijf, maar die zelfstandig werken, veelal thuis. Als een prostituee op haar thuisadres werkzaam is en geen andere prostituees in haar woning laat werken, is er in beginsel geen sprake van een prostitutiebedrijf, maar van een aan huis gebonden beroep, en is geen vergunning nodig (wel kunnen uit het bestemmingsplan belemmeringen voortvloeien om dergelijke activiteiten te mogen ondernemen).

Als echter de activiteiten van de thuiswerkende prostituee een zakelijke uitstraling hebben, bijvoorbeeld als er zodanig met dat adres wordt geadverteerd dat er een publiekstrekkende werking vanuit gaat, er verlichting of reclame-uitingen aan het pand zichtbaar zijn of er meerdere prostituees op hetzelfde adres werkzaam zijn, dan is er sprake van bedrijfsmatige activiteiten en daarmee van een prostitutiebedrijf waarvoor een vergunning noodzakelijk is. Het begrip ‘seksbedrijf’ duidt op een activiteit of op activiteiten, en dus niet op de locatie waar de verrichtingen of vertoningen plaatsvinden; daarvoor wordt in de APV de term ‘seksinrichting’ gebruikt. Binnen de omschrijving valt het gelegenheid geven tot het zich beschikbaar stellen voor het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen betaling (prostitutie), en het gelegenheid geven tot het verrichten van seksuele handelingen voor een ander, zoals ‘peepshows’ en sekstheaters, maar bijvoorbeeld ook het bedrijfsmatig en tegen betaling verzorgen van webcamseks. Daarnaast wordt onder dit begrip ook verstaan het in een seksinrichting tegen betaling aanbieden van erotisch-pornografische vertoningen: de seksbioscopen. Of een activiteit ‘bedrijfsmatig’ wordt verricht, hangt af van een aantal factoren. Is er personeel in dienst, dan is er zonder meer sprake van een bedrijf.

Maar een individu zonder personeel kan ook een bedrijf zijn in de zin van de APV, en is dan dus vergunningplichtig. Het oogmerk om (een aanvulling op) een inkomen te genereren, het aantal uren dat aan de activiteit wordt besteed, de wijze van klantenwerving (bijvoorbeeld of er wordt geadverteerd om de werkzaamheden onder de aandacht van publiek te brengen en klanten te trekken) en de organisatiegraad en de omvang van het prostitutieaanbod zijn aspecten om te bepalen of er bedrijfsmatig activiteiten worden verricht. Of er sprake is van bedrijfsmatige activiteiten zal dus moeten worden vastgesteld aan de hand van de feitelijke situatie. Het begrip ‘seksbedrijf’ wordt dus gebruikt als verzamelnaam, waarbinnen specifieke vormen zijn te onderscheiden: als gelegenheid wordt geboden tot prostitutie, dan is er sprake van een ‘prostitutiebedrijf’, en als dat geschiedt door bemiddeling tussen prostituees en klanten, dan wordt van een ‘escortbedrijf’ gesproken. Zo is ‘prostitutiebedrijf’ dus een species van ‘seksbedrijf’ en ‘escortbedrijf’ weer een species van ‘prostitutiebedrijf’. Met het begrip ‘seksinrichting’ wordt geduid op de voor publiek toegankelijk locatie van een seksbedrijf. Dit kan samen vallen met de locatie waar de exploitant van het seksbedrijf zich heeft gevestigd, maar dat is zeker niet altijd – en bij escortbedrijven per definitie niet – het geval.

Pagina 80 van 151

Onder ‘besloten ruimte’ worden ook begrepen een vaar- of voertuig. Het bijvoeglijk naamwoord ‘besloten’ duidt erop dat de ruimte zich niet in de open lucht bevindt. Het moet dus gaan om een overdekt en geheel of gedeeltelijk door wanden omsloten ruimte, die al dan niet met enige beperking voor het publiek toegankelijk is. Afdeling 2. Vergunning seksbedrijf Artikel 3:3 Vergunning Eerste lid Er is voor gekozen om seksbedrijven met een vergunningenstelsel te reguleren. Dit houdt in dat het uitoefenen van een seksbedrijf verboden is, tenzij een vergunning is verleend. De keuze voor een vergunningenstelsel sluit aan bij bestaande structuren. Tweede lid Met het oog op een toekomstbestendige uitvoeringspraktijk, die onder meer aansluit bij de Dienstenrichtlijn en de ontwikkelingen in de jurisprudentie van het HvJ van de Europese Unie, is in het tweede lid een zorgplicht voor het bevoegd bestuursorgaan opgenomen. Dit ziet onder andere op een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure. Derde lid Met het oog op de rechtszekerheid voor het bedrijfsleven is bepaald dat de beslistermijn voor een vergunning voor een seksbedrijf twaalf weken telt. Deze termijn kan éénmaal met twaalf weken worden verlengd (eveneens derde lid). Vierde lid De lex silencio positivo wordt van toepassing uitgezonderd.

De verwachting bestaat dat de wettelijke termijnen in dit artikel ruim genoeg zijn om tijdig op een aanvraag om een vergunning te besluiten. Mocht dat evenwel niet lukken, dan wordt het belang van een daadwerkelijke afweging bij vergunningen als hier aan de orde geacht zwaarder te wegen. Dit is in overeenstemming met de uitzonderingsgrond van artikel 13, vierde lid, van de Dienstenrichtlijn: dwingende redenen van algemeen belang, te weten de bescherming van de openbare orde. Wanneer een vergunning van rechtswege ten onrechte is verleend, kan dit namelijk ernstige, onomkeerbare schade voor derden (de menselijke waardigheid van de prostituee, de veiligheid en gezondheid van minderjarigen en kwetsbare volwassenen) tot gevolg hebben. Vijfde lid Uit het vijfde lid, volgt dat een vergunning voor ten hoogste één seksbedrijf kan gelden. Een seksbedrijf (activiteit/activiteiten) kan meer dan een seksinrichting (locatie) omvatten. De vergunning wordt verleend per seksbedrijf (eerste lid), maar kan dus ook voor één seksinrichting (van het seksbedrijf) gelden. Daarmee is het van belang wat onder ‘één seksinrichting’ wordt verstaan. Bij voorbaat een sluitende definitie geven zou in de praktijk tot onwenselijke resultaten kunnen leiden; situaties zullen telkens met enige realiteitszin bezien worden. Daarbij zal aangesloten worden bij de normale perceptie. Het te hanteren

Pagina 81 van 151

uitgangspunt is dat er sprake is van één seksinrichting als het een visueel aaneengesloten eenheid betreft (kan meerdere panden betreffen met meerdere werkruimtes (per pand)) met een homogene functie (uitoefening van een seksbedrijf in enigerlei vorm) die tot de beschikking staat van één exploitant. Als er meerdere exploitanten in één pand zijn gevestigd zal ieder deel waarover één van de exploitanten de beschikking heeft als één afzonderlijke seksinrichting worden gekwalificeerd. Artikel 3:4 Concentratie seksinrichtingen Op grond van dit artikel kan het college delen van de gemeente aanwijzen waarbuiten voor het vestigen van seksinrichtingen geen vergunning wordt verleend. Dit kan bijvoorbeeld gewenst zijn om daarop met voldoende intensiteit toezicht te kunnen uitoefenen of om deze inrichtingen te weren uit woonwijken of andere gebieden die vanuit een oogpunt van woonen leefomgeving ‘gevoelig’ zijn. De aanwijzing van het college betreft een concretiserend besluit van algemene strekking waartegen bezwaar en beroep open staat.

Het langs deze weg vormgegeven concentratiebeleid moet altijd in samenhang bekeken worden met de relevante bestemmingsplannen, waarin – louter ter behartiging van het belang van een goede ruimtelijke ordening en derhalve noodzakelijk enkel gestoeld op ruimtelijk relevante overwegingen en criteria – voort kan vloeien dat het uitoefenen van (een bepaald type) seksbedrijf (op bepaalde) locaties planologisch niet aanvaardbaar wordt bevonden. Artikel 3:5 Beperking aantal vergunningen Op grond van de Europese Dienstenrichtlijn is het niet (meer) mogelijk voor gemeenten om in de APV een algemeen verbod voor het vestigen van seksinrichtingen op te nemen. Wel is het mogelijk dat het bevoegde bestuursorgaan een maximum stelt aan het totaal aantal seksinrichtingen van seksbedrijven, niet zijnde raamprostitutiebedrijven, waarvoor een vergunning is vereist. Op grond van deze bepaling is het gemeentebestuur bevoegd het aantal af te geven vergunningen te beperken. In het beleid van de gemeente ten aanzien van de regulering van prostitutie en de seksbranche is ervoor gekozen het aantal te verlenen vergunningen voor de gemeente Bergen te beperken tot één vergunning. De motivering van deze beleidskeuze berust op een aantal overwegingen. De aard en omvang van de gemeente verdraagt zich in zijn algemeenheid niet met de vestiging van dit type bedrijven.

Dit hangt samen met het specifieke karakter en de bijzondere kenmerken van de gemeente, die zijn terug te vinden in de lokale sociaal-culturele, economische en ruimtelijke infrastructuur. In die context moeten de algemene criteria die in de APV worden gehanteerd voor legitiem handelen van het bevoegd gezag ten behoeve van het tegengaan van onaanvaardbare overlast en hinder voor de inwoners en hun omgeving worden begrepen. De behoefte om in deze materie regulerend te kunnen optreden houdt verband met de belangen van de openbare orde, de veiligheid, de gezondheid en de bescherming van het milieu en de leefomgeving. Voor de goede orde zij vermeld dat aan deze behoeft geen specifiek zedelijk motief ten grondslag ligt. De beperking tot één vergunning is daarnaast gewenst in verband met de beperkte handhavingscapaciteit van de gemeente, aangezien de verwachting is dat op deze inrichtingen met verhoogde intensiteit toezicht

Pagina 82 van 151

gehouden moet kunnen worden. Gelet op het feit dat Bergen als kustgemeente een intensieve recreatieve infrastructuur kent met een bovengemiddeld aantal evenementen is het noodzakelijk de capaciteit van de toezichthouders niet onnodig te belasten. Artikel 3:6 Aanvraag Met dit artikel wordt de wijze van indiening van de aanvraag om een vergunning geregeld, evenals welke gegevens en bescheiden moeten worden overgelegd. De vereiste gegevens worden nodig geacht teneinde een weloverwogen beslissing te kunnen nemen over de aanvraag om de vergunning. Als bescheiden worden overgelegd, moet de gekozen schaal zodanig zijn dat het bevoegde bestuursorgaan er voldoende informatie uit kan halen om tot beoordeling van de aanvraag te komen. Tot het eisen dat het telefoonnummer dat gebruikt zal worden in advertenties overgelegd moet worden – en in de vergunning zal worden vermeld (zie artikel 3:8, eerste lid, aanhef en onder e) – is gekomen met het oog op de toezicht en handhaving. Zo wordt bewerkstelligd dat een bepaald telefoonnummer waarmee geadverteerd wordt altijd te herleiden is tot een bepaald seksbedrijf, een bepaalde exploitant en het adres waar het bedrijf wordt uitgeoefend. Doordat het telefoonnummer bovendien in de vergunning zal worden vermeld wordt voorkomen dat het nummer vaak verandert, dan zou immers telkens op aanvraag de vergunning gewijzigd dienen te worden.

In die zin is het een ‘vast’ telefoonnummer; dit kan ook een mobiel nummer zijn. Als het bevoegd bestuursorgaan dat nodig acht voor de beoordeling van een aanvraag, kan deze verlangen dat aanvullende gegevens en bescheiden worden overgelegd (vierde lid). Uiteraard moeten die gegevens wel in verband staan met de weigeringsgronden van de aangevraagde vergunning. Artikel 3:7 Weigeringsgronden Het eerste lid – in samenhang met het tweede tot en met vierde lid – bevat de gronden op basis waarvan een vergunning in ieder geval wordt geweigerd. Bij de in het vijfde lid genoemde gronden bestaat ruimte voor een afweging of een vergunning al dan niet zal worden geweigerd. Buiten op basis van de in dit artikel genoemde gronden, kan een vergunning bovendien geweigerd worden in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Bibob. Dit volgt uit artikel 7, eerste lid, van die wet. Overigens mag een negatief Bibob-rapport niet automatisch leiden tot een voor het betrokken bedrijf negatieve beslissing op de vergunningaanvraag. De overheid dient eerst te toetsen of er met de besluitvorming wordt voldaan aan het evenredigheidsbeginsel (ABRvS 06-02-2019, ECLI:NL:RVS:2019:350).

Om discussie over strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn te voorkomen, is het noodzakelijk dat de burgemeester bij het toepassen van de weigeringsgrond een vaste gedragslijn volgt of hierover beleidsregels vaststelt. In die gedragslijn/beleidsregels moet worden opgenomen wat onder slecht levensgedrag wordt verstaan en welke feiten en omstandigheden worden meegewogen. Bijvoorbeeld de vaste gedragslijn/beleidsregel dat slechts feiten die zich hebben voorgedaan in de periode van vijf jaar voorafgaand aan het

Pagina 83 van 151

nemen van een besluit op de aanvraag in de beoordeling van de aanvraag betrokken worden. Hebben zich in die periode geen feiten voorgedaan die te maken hebben met het levensgedrag van een exploitant, dan zal de vergunning om redenen ontleend aan het levensgedrag niet worden geweigerd. Als zich in die periode wel voorvallen hebben voorgedaan, dan kijkt de burgemeester ook naar de voorvallen in het verdere verleden om te bezien of er een patroon van zodanig levensgedrag valt te ontwaren dat het woon- en leefmilieu of de openbare orde in de omgeving van het horecabedrijf mogelijk negatief wordt beïnvloed. Jurisprudentie De Afdeling vindt dat het in beginsel voldoende duidelijk en ondubbelzinnig, objectief, transparant en toegankelijk genoeg is om iemand zijn levensgedrag tegen te werpen en dat er dus geen sprake is van strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn (ABRvS 18-12-2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258; VR Raad van State 05-03-2020, ECLI:NL:RVS:2020:689 en ECLI:NL:RVS:2020:690). Om bepaald levensgedrag in het concrete geval mag tegen te kunnen werpen, zal de burgemeester dit per geval moeten onderbouwen, waarbij ‘de toepassing van dit criterium consistent, inzichtelijk en in overeenstemming met de toelichting en vaste gedragslijn moet zijn’ (ABRvS 09-09-2020, ECLI:NL:RVS:2020:2168, ECLI:NL:RVS:2020:2169, ECLI:NL:RVS:2174 en ECLI:NL:RVS:2020:3082).

Bij weigering van een vergunning wegens slecht levensgedrag heeft de burgemeester een verdergaande plicht om te motiveren waarom de feiten en omstandigheden relevant zijn voor de exploitatie van een bedrijf. Daarnaast mogen de feiten en omstandigheden niet gering zijn en moeten zij, ondanks het tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van de exploitant om op verantwoorde wijze een bedrijf uit te oefenen (ABRvS 25-05-2022, ECLI:RVS:2022:1493). Artikel 3:8 Eisen met betrekking tot vergunning In dit artikel wordt bepaald welke gegevens in ieder geval in een vergunning worden vermeld. Hiermee wordt getracht het toezicht op en de naleving van de vergunningsvoorwaarden te faciliteren. Doordat het telefoonnummer op de vergunning staat wordt o.a. voorkomen dat dit nummer regelmatig wijzigt, waardoor het telefoonnummer – dat ook in advertenties gebruikt moet worden – niet langer herleidbaar zou zijn tot een bepaald vergund seksbedrijf. Als de exploitant een ander telefoonnummer wil hanteren, dan zal deze immers eerst een aanvraag in moeten dienen om de vergunning te laten wijzigen; aangezien dit tijd en geld (leges) kost valt te verwachten dat dit slechts sporadisch zal gebeuren. In die zin is het een ‘vast’ telefoonnummer; dit kan ook een mobiel nummer zijn.

Artikel 3:9 Intrekkingsgronden Het eerste lid bevat een opsomming van de omstandigheden waaronder een vergunning zonder meer moet worden ingetrokken. Anders dan in het tweede lid is hier dus geen sprake van een discretionaire bevoegdheid van het bevoegde bestuursorgaan. In de gevallen opgenomen in het tweede lid kan – als het een tijdelijke en beperkte afwijking van de regels

Pagina 84 van 151

betreft – een vergunning ook worden geschorst, om deze desnoods later – als de reden om tot schorsing over te gaan blijft voortbestaan – alsnog in te trekken. Een geschorste vergunning blijft meetellen bij de beoordeling of het maximum aantal te verlenen vergunningen is bereikt. Buiten op basis van de in dit het tweede lid genoemde gronden, kan een vergunning bovendien ingetrokken worden in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Bibob. Dit volgt uit artikel 7, eerste lid, van die wet. Omdat schorsing in die gevallen niet voor de hand ligt, is dat hier verder niet geregeld. Artikel 3:10 Melding gewijzigde omstandigheden Zoals aangegeven in de toelichting bij artikel 3:1, onder e, is ervoor gekozen sekswinkels niet onder het begrip ‘seksinrichting’- (en daarmee de vergunningplicht) te brengen. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat de vestiging van sekswinkels doorgaans afdoende zal kunnen worden gereguleerd langs de weg van het bestemmingsplan en dat het – ter bescherming van de openbare orde of de woon- en leefomgeving – niet nodig is deze bedrijven als regel aan voorafgaand toezicht te onderwerpen.

Afdeling 3. Uitoefenen seksbedrijf Artikel 3:12 Sluitingstijden seksinrichtingen; aanwezigheid; toegang De algemene sluitingstijden van het eerste lid gelden niet voor seksinrichtingen waarvan bij vergunning is bepaald dat daarvoor afwijkende sluitingstijden gelden. De sluitingstijden zijn echter niet van toepassing op sekswinkels; daarop is het regime van de Winkeltijdenwet van toepassing. Het tweede lid richt zich niet tot de exploitant en beheerder, maar tot de bezoekers van de seksinrichting. Het begrip ‘bezoeker’ heeft een ruimere betekenis dan het in de APV gehanteerde begrip ‘klant’. Een klant is een afnemer van seksuele diensten; onder bezoekers vallen echter bijvoorbeeld ook de aanwezigen in een seksinrichting die (vooralsnog) slechts iets drinken, of een vertoning komen bekijken. Hoewel niet iedere bezoeker per definitie een klant is, is iedere klant per definitie wel een bezoeker. Verder mogen personen die de leeftijd van 18 nog niet hebben bereikt niet worden toegelaten tot seksinrichtingen (vierde lid). Artikel 3:13 Adverteren De verplichting in advertenties het nummer te vermelden van de vergunning die aan een seksbedrijf is verleend, en geen andere nummers, vergemakkelijkt het toezicht. Voor nietvergunde bedrijven is het niet mogelijk op deze manier te adverteren. Artikel 3:14 Leeftijd en verblijfstitel prostituees Eerste lid Met dit voorschrift wordt o.a.

– net als voor de exploitant van een seksbedrijf – een leeftijdseis voor prostituees geïntroduceerd. Hiertoe is besloten vanwege het gegeven dat jonge prostituees met name vatbaar voor en slachtoffer van misstanden als dwang, misbruik en mensenhandel zijn. Bovendien zijn prostituees van 21 jaar en ouder weerbaarder dan

Pagina 85 van 151

zeer jonge prostituees en is de kans groter dat ze over een startkwalificatie beschikking waarmee de eventuele economische druk om te kiezen voor de prostitutie lager is en bovendien een eventuele gewenste uitstap vergemakkelijkt wordt. Het stellen van een leeftijdgrens wordt als passend en noodzakelijk middel beschouwd om deze misstanden te bestrijden. Daarmee is het gemaakte onderscheid objectief gerechtvaardigd door een legitiem doel, bovendien zijn de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk. Hierdoor levert het onderscheid naar leeftijd geen strijd op met het verbod van leeftijdsdiscriminatie. Tweede en derde lid Uit het tweede lid volgt dat de exploitant moet voorkomen dat er bij zijn bedrijf prostituees werkzaam zijn die de leeftijd van 21 jaar nog niet hebben bereikt. Daarnaast mag ook van de prostituee worden verlangd dat zij een bijdrage levert aan sanering van de seksbranche. Als de prostituee bewust ervoor kiest om in strijd met de leeftijdseis aan de slag te gaan of om te werken in de illegale prostitutie, dan moet ook zij daarvoor aansprakelijk kunnen worden gehouden (derde lid). Jurisprudentie Door de minimumleeftijdregel in de APV wordt het recht van appellant (de exploitant) op vrije arbeidskeuze, zoals gewaarborgd in artikel 19, derde lid, van de Grondwet, niet beperkt.

Ook is de maatregel niet in strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Het doel van het stellen van de leeftijdsgrens – een van de maatregelen die gezamenlijk misstanden in de prostitutie moeten voorkomen ter bescherming van de menselijke waardigheid – is een dwingende reden van algemeen belang. De maatregel is evenredig en is geschikt en gaat niet verder dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken. De burgemeester mocht dit voorschrift aan de vergunning verbinden (ABRvS 0506-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1818 [Alkmaar]). Artikel 3:15 Bedrijfsplan Eerste lid Ter versterking van de sociale positie van de prostituee is het van belang dat er in een prostitutiebedrijf maatregelen worden getroffen ten behoeve van hygiëne en de gezondheid, de veiligheid en het zelfbeschikkingsrecht van de prostituees. Daartoe moet bij het aanvragen van een vergunning de exploitant een bedrijfsplan overleggen, zodat vooraf kan worden beoordeeld of de exploitant voor deze punten voldoende oog heeft, en zorg draagt voor goede arbeidsomstandigheden. Deze verplichting geldt voor alle prostitutiebedrijven, dus ook voor escortbedrijven. Tweede lid In het tweede lid, aanhef en onder a, is opgenomen dat de exploitant maatregelen treft om er voor te zorgen dat de hygiëne in een seksinrichting voldoet aan de algemene eisen die hiervoor in de branche gelden.

Het Landelijk Centrum Hygiëne en Veiligheid heeft in september 2013 de Hygiënerichtlijn voor Seksbedrijven gepubliceerd. Deze richtlijn is geschreven voor exploitanten en eigenaren van seksbedrijven en wordt uitgegeven door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. De branche zelf, vertegenwoordigd door de