b. evaluatierapport juli 2019, MRA samenwerking.pdf
Tekst van het document
Meer richting en resultaat Evaluatie bestuurlijke samenwerking Metropoolregio Amsterdam
Staf Depla, Hannie te Grotenhuis, Ralph Pans
Voorwoord Regio’s zijn in de afgelopen decennia een niet meer weg te denken figuur geworden in het openbaar bestuur. De relevantie van regionaal beleid en regionale samenwerking is onmiskenbaar toegenomen. Dit heeft alles te maken met de aantrekkingskracht die stedelijke agglomeraties op mensen en bedrijven hebben, waardoor grote steden belangrijker zijn geworden voor het welzijn en de welvaart in ons land. Een ontwikkeling overigens die wereldwijd plaatsvindt, en die ook wel ‘agglomeratiekracht’ wordt genoemd. De grote vraagstukken van de toekomst kunnen echter niet door de steden alleen van duurzame antwoorden worden voorzien. Steden beseffen in toenemende mate dat zij hun omgeving nodig hebben en omgekeerd beseffen gemeenten in de regio dat zij niet zonder de voordelen van de stad kunnen. Of zoals één van onze gesprekspartners het uitdrukte: ‘Geen topregio zonder topstad, en geen topstad zonder topregio.’ De Metropoolregio Amsterdam (MRA) is een voorbeeld van regiovorming die je overal in ons land, maar ook in andere Europese landen, ziet. Wel kenmerkt de MRA zich door specifieke omstandigheden. Economisch gaat het de regio bijzonder goed. Gevolg is dat er een enorme druk op de beschikbare ruimte en infrastructuur in en rondom Amsterdam ontstaat. De oververhitte woningmarkt werkt daarbij maatschappelijk risicovolle verdringingseffecten in de hand.
De arbeidsmarkt heeft inmiddels met een toenemende krapte te maken. Deze dynamiek creëert ongekende uitdagingen voor de gehele regio - uitdagingen waarvoor geen vastomlijnde plannen of beproefde oplossingen bestaan. De urgentie en de complexiteit van de uitdagingen is groot. Overheden en hun beleid doen ertoe. Daarom heeft de MRA bevlogen en geëngageerde bestuurders nodig die eensgezind en capabel de handen aan de ploeg slaan. Deze noodzakelijke mix van samenwerkingsingrediënten hebben wij in ons onderzoek naar de MRA-samenwerking echter te weinig aangetroffen. We zagen daarentegen een opvallende verdeeldheid in allerlei vormen, afgewisseld met handelingsverlegenheid. Onze aanbevelingen richten zich dan ook vooral op de genoemde voorwaarden voor een succesvolle MRA-samenwerking. Voorwaarden die ons inziens niet facultatief kunnen zijn in een regio waar de hoge kwaliteit van
leven tezamen met een goed voor de hedendaagse samenleving toe geruste en gelukkige bevolking het economische succes van de regio verklaren, maar tegelijkertijd serieus onder druk staan. De kern van ons advies luidt: verminder de papierproductie en het vrijblijvend praten, geef meer richting aan de samenwerking en boek belangrijke resultaten. Om dit te kunnen bereiken is nodig dat de MRA een heldere, gezamenlijke koers bepaalt en voor de topprioriteiten sterke uitvoeringsprogramma’s opstelt. Daarnaast adviseren wij stroomlijning van de governance, zodat die beter dan nu het succes van de inhoudelijke inzet kan dienen. Wij hopen dat voorliggend rapport een wake-up-call is voor gemeenten en provincies in de MRA, en hen van dienst is om maatregelen te treffen voor een regionale samenwerking die verschil maakt. Op deze plaats willen wij tot slot de medewerkers van het MRA Bureau bedanken voor de goede ondersteuning die zij ons op tal van momenten hebben geboden en de welkome ontvangst die wij maandenlang hebben ervaren. Daarnaast willen wij alle gesprekspartners bedanken voor de openhartige en informatieve gesprekken die wij met hen mochten voeren.
Het evaluatieteam, Staf Depla, Hannie te Grotenhuis en Ralph Pans Amsterdam, 12 juli 2019
Inhoudsopgave I.
2.
Inleiding
9
1.1
Evaluatieopdracht
9
1.2
Werkwijze
9
1.3
Leeswijzer
10
Uit de gesprekken
11
2.1
Wat vooraf ging
2.2 MRA-samenwerking in 2019 2.2.1 Waardering van de samenwerking 2.2.2 Effectiviteit van de samenwerking 2.3 Er kan nog zoveel beter
3.
12 12 16
2.3.1. Zaken voor elkaar krijgen
17
2.3.2 Besturing
19
2.3.3 De rol van Amsterdam
23
2.4 Dát alsjeblieft niet!
25
2.5 De blik van buitenstaanders
25
Beschouwing
29
3.1
4.
11 12
Bevlogen urgentiebesef
29
3.2 Bedrijfsverzamelgebouw op toplocatie
30
3.3 De spagaat van Amsterdam
31
3.4 De kwetsbaarheid van een lichte structuur
31
3.5 Verpletterende versplintering
31
3.6 Onderschatting van de gemeenteraden
32
3.7 Onderbenutting van externe partijen
32
3.8 Vervoerregio en Amsterdam Economic Board
33
Aanbevelingen
35
4.1 Kies voor samenwerking die ertoe doet
35
4.1.1 Schep vreugde in het maken van een regionale visie
35
4.1.2 Stuur op koers en resultaten
36
4.2 Leiderschap van Amsterdam
37
4.3 De besturing
38
4.3 Zet de luiken open
43
4.4 Wees voortvarend
43
Bijlage 1 - Onderzoeksvragen
47
Bijlage 2 - Lijst gesprekspartners
49
I. Inleiding 1.1
Evaluatieopdracht
Twee jaar eerder dan voorzien, heeft de Regiegroep van de MRA besloten het samenwerkingsconvenant uit 2017 te evalueren. De opdracht die wij, als onafhankelijk evaluatieteam, meekregen luidde: “In hoeverre heeft het in 2017 ondertekende Convenant Versterking samenwerking Metropoolregio Amsterdam, en de werkwijze die daaruit voortvloeit, bijgedragen aan verwezenlijking van de ambities die in het Convenant zijn verwoord? En wat kan er worden gedaan om de regionale bestuurlijke samenwerking in de MRA-regio te versterken, inclusief de betrokkenheid van raden en staten?” In de bijlage treft u de gehele onderzoeksvraag aan. 1.2 Werkwijze Ten behoeve van ons werk hebben wij vanaf februari 2019 tot en met de eerste week van juni 2019 gesprekken gevoerd met leden van de Regiegroep, de Agendacommissie, de bestuurlijke platforms en de portefeuille overleggen. We hebben een gesprek gevoerd met de colleges van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland en Flevoland. We hebben medewerkers van het MRA Bureau geïnterviewd, alsmede de voorzitters van de directeuren-overleggen Mobiliteit en Economie. Er is een schriftelijke vragenlijst uitgezet onder raads- en Statenleden en met een deel van hen hebben we aansluitend een groepsgesprek gevoerd.
Daarnaast hebben we ons licht opgestoken bij een twintigtal deskundigen en bij externe partijen die bij de regio zijn betrokken; zij zijn afkomstig van onder meer het Rijk, de Amsterdam Economic Board, het bedrijfsleven en kennisinstellingen. Zo hebben we in totaal ruim 80 mensen gesproken. Meestal waren het individuele gesprekken, af en toe waren het gezamenlijke gesprekken. In de bijlage treft u een overzicht aan met de namen van alle gesprekspartners. Naast het voeren van gesprekken hebben we relevante MRA-documenten bestudeerd en enkele studies naar regionale samenwerkingsverbanden.
8
9
In de eindfase van de evaluatie hebben we drie deskundige buitenstaanders –Carolien Gehrels, Frank Kalshoven en Coen Teulings - uitgenodigd
2. Uit de gesprekken
om ons conceptadvies kritisch te lezen en ons van feedback te voorzien. Daarna hebben we onze bevindingen eind juni in de Regiegroep gepre-
2.1 Wat vooraf ging
senteerd, en begin juli aan de colleges van B&W in de deelregio’s. De
In de regio Amsterdam heeft zich in de afgelopen decennia een geschie-
verschillende reacties hebben wij benut om ons rapport te verbeteren.
denis van overleg en samenwerking gevormd. Ruim dertig jaar geleden werd het ‘Regionaal Overleg Amsterdam’ opgericht, later omgedoopt tot
1.3 Leeswijzer
‘Regionaal Orgaan Amsterdam’. Er werd in die periode toegewerkt naar
In het volgende hoofdstuk gaan we in op de opvattingen en ervaringen
een ‘stadsprovincie’, een bestuurlijke vernieuwing die het uiteindelijk in
van onze gesprekspartners. In het hoofdstuk erna onderwerpen we de
de Tweede Kamer niet haalde. Als alternatief kwamen er ‘kaderwetgebie-
gespreksopbrengsten aan een nadere beschouwing, om ten slotte in het
den’, de zogenoemde Wgr+-gebieden, en zo ontstond in 2006 de Stadsre-
laatste hoofdstuk aanbevelingen te doen voor verbetering van de samen-
gio Amsterdam, waaraan 15 gemeenten deelnamen. Gaandeweg gingen
werking.
deze 15 gemeenten op steeds meer beleidsterreinen samenwerken. Toen in 2015 de Wgr+-regio’s werden afgeschaft, bleef de behoefte aan een goed georganiseerde regionale samenwerking bestaan. In 2016 werd dan ook op initiatief van burgemeester Van der Laan van Amsterdam naar een passende structuur gezocht voor de voortzetting van de samenwerking. Dit initiatief mondde in 2017 uit in een convenant dat werd ondertekend door toen nog 33 gemeenten, 2 provincies en de Vervoer regio. In het convenant worden het doel van de samenwerking alsmede de bestuurlijke inrichting en organisatie uitvoerig beschreven. De geschiedenis van de samenwerking in de regio Amsterdam laat een afwisseling zien van lichte en zwaardere vormen van samenwerking. In tijden van verplichtende samenwerking werd deze soms als knellend ervaren, terwijl in tijden van vrijblijvende samenwerking soms doorzettingskracht werd gemist. Met het MRA Convenant is bewust gekozen voor een lichte structuur, met alle voor- en nadelen die daaraan verbonden zijn. Een klein bureau ondersteunt de samenwerking. Het mandaat voor besluitvorming blijft nadrukkelijk bij de individuele bestuursorganen. De zeven deelregio’s, waar de MRA in is onderverdeeld, hebben een taak in de voorbereiding en uitvoering van afspraken. Een strategische agenda, die op dit moment wordt herijkt, geeft de samenwerking inhoudelijk richting.
Door alle jaren heen, en ook nu weer, is de kern van de regionale samenwerking steeds geweest: economie, ruimte en mobiliteit.
10
11
2.2 MRA-samenwerking in 2019
samenwerkingsresultaten tot nog toe. De uitspraak echter dat het de regio heel goed gaat, verdient wel enige nuancering. Het is met name de
2.2.1 Waardering van de samenwerking
magneetfunctie van Amsterdam die de groei veroorzaakt, het gaat niet
Anno 2019 vinden alle gemeenten en provincies de samenwerking in
overal in de regio even goed en er doen zich ontwikkelingen voor die de
MRA-verband vanzelfsprekend. Het belang van de samenwerking staat
economische groei op termijn kunnen belemmeren.
buiten kijf. Velen merken op dat de houding ten opzichte van Amsterdam in de achterliggende jaren is veranderd. ‘De stad is meer van ons allemaal
Bovendien wordt nog iets anders over het hoofd gezien. De MRA draagt
geworden’, zo vatte één van hen dit samen. Voorts wordt positief gewaar-
een vijfde bij aan de economie van Nederland, uitgedrukt in het BNP. Dit
deerd dat zowel grote(re) als kleine(re) gemeenten goed worden vertegen-
betekent dat de nationale economie behoorlijk afhankelijk is van hoe het
woordigd en erkend. Dat laatste ziet men overigens ook als een resultaat
er in de MRA aan toe gaat. Wanneer de MRA-samenwerking suboptimaal
van de omvangrijke MRA Agenda: daar zit voor iedereen iets in.
presteert, dan heeft dit consequenties voor de rest van Nederland. In de gesprekken hebben we niet de indruk gekregen dat er een algeheel besef
Het feit dat men elkaar regelmatig ontmoet en kent, dat men elkaar
bestaat van deze ‘noblesse oblige’.
gemakkelijk weet te vinden als dat nodig is, dat men kennis en ervaringen uitwisselt, dat men weet wat er speelt: het zijn de immateriële resultaten van het regionale netwerk waar men zeer over te spreken is. Tegelijkertijd
Hieronder schetsen we een aantal bepalende ontwikkelingen in de
wordt door velen de bestuurlijke drukte en de grote papierstroom gehekeld.
MRA - ontleend aan het rapport ‘De stad verbeeld’ van het Planbureau voor de Leefomgeving en de ‘Economische Verkenningen MRA 2019’.
De MRA-samenwerking heeft naast de immateriële uitkomsten concrete resultaten opgeleverd. Genoemd worden: het Bidboek voor de acquisitie
De bevolking in de MRA groeit bovengemiddeld, en dat is met name
van de EMA, afspraken over bedrijventerreinen en kantoren in het Platform
zichtbaar in de cijfers voor Amsterdam en de deelregio’s Amstel-
Bedrijven en Kantoren (Plabeka), House of Skills, gezamenlijke maatrege-
land-Meerlanden en Zuid-Kennemerland. Daar is sprake van een bijna
len om toeristenstromen te spreiden, het inzichtelijk krijgen van de totale
dubbele bevolkingsaanwas vergeleken met landelijke cijfers. Jaarlijks
woningbouwopgave, de activiteiten die samen met de Amsterdam Eco-
groeit de MRA met 20.000 tot 25.000 inwoners.
nomic Board worden ondernomen op het terrein van de circulaire economie, de gerealiseerde verbinding tussen Amsterdam en Almere en andere
De groei lijkt ook in de komende jaren door te gaan, en wordt met name
infrastructurele projecten. Op dit moment wordt nagedacht over een
veroorzaakt doordat er meer mensen geboren worden dan er overlijden
fonds (Invest-MRA), waarmee strategische en majeure projecten kunnen
en doordat mensen uit het buitenland in de MRA-regio gaan wonen.
worden gefinancierd en waardoor gemakkelijker kan worden aangesloten
Het binnenlandse migratiesaldo is juist negatief: er vertrekken meer
bij Europese en nationale geldstromen alsmede bij Invest-NL.
mensen uit de MRA naar andere delen van Nederland dan omgekeerd. Het ligt voor de hand te veronderstellen dat dit een verdringingseffect
Bovenstaande neemt echter niet weg dat een groot deel van de
is als gevolg van de oververhitte woningmarkt.
gesprekspartners – en vrijwel alle externe gesprekspartners - kritisch is over de geboekte resultaten. Zij vinden dat de opbrengst van de samen-
Woningbehoefteonderzoek laat zien dat er tussen nu en 2040 230.000
werking niet in verhouding staat tot de aard en urgentie van de regionale
woningen moeten worden gebouwd om aan de toenemende vraag te
opgaven.
kunnen voldoen.
2.2.2 Effectiviteit van de samenwerking
De economische groei in de MRA, uitgedrukt in het Bruto Regionaal
Regelmatig werd ergens in de gesprekken gezegd: ‘…maar het gaat
Product, is eveneens bovengemiddeld. De MRA neemt niet alleen een
de regio heel goed’, alsof men zich wilde verontschuldigen voor de 12
13
vijfde van de nationale economische groei voor zijn rekening, uitge-
In onderstaand plaatje, ontleend aan ‘De stad verbeeld’ (2015) van
drukt in het percentage van het BNP, ook in vergelijking met andere
het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), is eveneens te zien dat
grootstedelijke regio’s in Europa doet de MRA het bijzonder goed; de
Amsterdam het landelijk en Europees gezien bijzonder goed doet wat
MRA behoort in dit opzicht onmiskenbaar tot de Europese top. De
betreft werkgelegenheid, maar minder wat betreft arbeidsproductivi-
economische groei weerspiegelt zich onder andere in een jaarlijkse
teit, indicator voor innovatie en concurrentiekracht. Gezien de schaal
toename van het aantal banen dat varieert van 25.000 tot 45.000.
van de Nederlandse steden is dat niet zomaar te veranderen; het PBL geeft aan dat Nederlandse steden en regio’s elkaar daarvoor nodig
Vooral de stad Amsterdam en de deelregio Amstelland-Meerlanden
hebben. De agglomeratiekracht kan worden versterkt door verbete-
dragen bij aan de grote economische groei. Tegelijkertijd is in sommi-
ring van de verbindingen, afstemming van grote investeringen en
ge andere deelregio’s sprake van een minder goede ontwikkeling van
versterking van de complementariteit tussen de steden.
economische sectoren en werkgelegenheid. De groei vlakt sinds 2015
De laatste ontwikkeling, een forse groei van de woon-werkpendel, laat
wel af en de verwachting is dat deze de komende jaren richting het
zien dat regiogrens- overstijgende bewegingen in de praktijk al volop
MRA-gemiddelde gaat.
gaande zijn. De toename van woon-werkpendel wordt veroorzaakt door zowel inwoners in de MRA als mensen die buiten de regio wonen
Sectoren die het sterkst aan het BRP bijdragen, zijn de financiële
en in de MRA werken. De groter wordende pendel betekent een verdere
sector en andere deelsectoren in de zakelijke dienstverlening, de
overbelasting van de huidige infrastructuur voor OV en wegen.
groothandel en de ICT-sector. De MRA blinkt ten opzichte van andere regio’s in het land uit in de financiële sector en in andere (specialistische) zakelijke diensten. Qua werkgelegenheid dragen behalve zakelijke dienstverlening en ICT ook detailhandel en horeca relatief veel bij. sche sectoren zijn, zijn het duidelijk ‘krimpende’ sectoren.
Nederlandse steden missen agglomeratiekracht 350
Een andere opvallend verschijnsel is dat de regio relatief veel bedrijven huisvest die grootgebruikers van energie kunnen worden genoemd. Met het oog op de energietransitie is dit een relevant gegeven. Het gemiddelde opleidingsniveau is vergeleken met landelijke cijfers hoog en stijgt nog steeds. De werkloosheid is laag en de participatie graad ligt net boven het landelijke gemiddelde. Krapte op de arbeidsmarkt is inmiddels in vrijwel alle sectoren en op alle functieniveaus merkbaar. Tegelijkertijd neemt de arbeidsparticipatie al jaren nauwelijks meer toe, en verwacht wordt dat dit mede door de vergrijzing ook niet meer veel zal veranderen. Tevens laat de arbeidsproductiviteit een vertragende groei zien. Deze combinatie van dalend arbeidsaanbod en vertragende toename van arbeidsproductiviteit zet de toekomstige economische groei onder druk. Om ongewenste ontwikkelingen te voorkomen, zijn blijvende investeringen in menselijk kapitaal en economische innovatie cruciaal.
14
In de concurrentie tussen steden speelt agglomeratiekracht een belangrijke rol. Grote stedelijke agglomeraties zoals Londen, Parijs, Helsinki en München hebben veel agglomeratiekracht en laten een sterke ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit zien.
% groei arbeidsproductiviteit
Groei werkgelegenheid en arbeidsproductiviteit in Europese stedelijke regio's, 1980 – 2011
300
Europese stedelijke regio's
De Nederlandse stedelijke regio’s zijn relatief klein en hebben een kleinere dichtheid van banen en bewoners. Ze missen hierdoor agglomeratiekracht ten opzichte van hun belangrijkste concurrenten. Terwijl de werkgelegenheid tussen 1980 en 2011 in de Nederlandse stedelijke regio’s duidelijk is gestegen, was de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit lager dan in veel andere Europese stedelijke regio’s. Uit recent onderzoek blijkt dat agglomeratiekracht deels kan worden vervangen door een goede positie van steden in internationale, nationale en regionale netwerken. Mogelijkheden om de positie in het netwerk te versterken zijn: verbetering van de verbindingen tussen stedelijke regio’s, een goede afstemming van grote investeringen, en het versterken van de complementariteit tussen steden.
250
Nederlandse regio's Overige regio's
In München is zowel de arbeidsproductiviteit als de werkgelegenheid fors toegenomen.
200 In Parijs en Londen werken veel mensen. Deze twee steden laten een sterke ontwikkeling van de 150 arbeidsproductiviteit zien.
Toegevoegde waarde, 2011 (miljard euro)
250 100 50
Londen Helsinki
10
München
100
Parijs
Utrecht
50
Den Haag 0
Rotterdam -50 -50
Amsterdam pbl.nl
Hoewel industrie, vervoer en opslag nog steeds belangrijke economi-
0
50
100 150 200 % groei werkgelegenheid
12
15
Amsterdam en omgeving hebben een onovertroffen aantrekkingskracht
Duidelijk is dat de wisseling van bestuurders die de afgelopen tijd heeft
op woningzoekenden, toeristen, bedrijven en ondernemende, energieke
plaatsgevonden, invloed heeft op eigenaarschap en collectief geheugen.
mensen. De groei ontketent echter een regionale dynamiek waarop nog
Het is logisch dat dan vragen worden gesteld zoals: ‘Waarom doen we de
lang geen adequate antwoorden zijn gevonden: tekort aan (betaalbare)
dingen zoals we ze doen?’ De gezamenlijke basis van uitgangspunten en
woningen en daardoor verdringingseffecten, een groeiende inkomende
werkwijzen moet opnieuw worden verinnerlijkt.
en uitgaande pendel en daardoor een toenemende bereikbaarheidsproblematiek, een kolossale ruimtelijke claim van verschillende, noodzakelijke
Dit gezegd hebbende, is niettemin opvallend hoeveel commentaar er
functies en daardoor gebrek aan ruimte voor nieuwe ontwikkelingen,
wordt geleverd op de governance. Niemand is tevreden over hoe de
druk op de voorzieningen, en toenemende krapte op de arbeidsmarkt in
samenwerking op dit moment wordt bestuurd. Daarbij wordt dan al snel
combinatie met een stagnerende arbeidsproductiviteit.
naar Amsterdam gekeken. Als Amsterdam meer leiderschap zou tonen, zou dat alle partijen helpen. Maar hieronder ligt in feite het meer funda-
Uit studies van het Planbureau voor de Leefomgeving blijkt dat overhe-
mentele punt dat we al hebben aangestipt: met name gemeenten ervaren
den aan verschillende knoppen moeten (en kunnen!) draaien om een
onvermogen om de meest cruciale en urgente opgaven samen vast te
dynamiek als deze in goede banen te leiden. Dat vereist de vaardigheid
pakken en verder te brengen.
om samen met anderen oplossingsrichtingen te vinden die nog niet eerder zijn beproefd. Bovendien moeten oplossingen toekomstbestendig
2.3.1. Zaken voor elkaar krijgen
zijn, dus passend bij maatschappelijke ontwikkelingen en behoeften die
Steeds werd in de gesprekken gezegd dat de MRA inhoudelijk scherper
zich pas op termijn voordoen. Al met al staat de MRA voor een bestuur
moet zijn en een eensgezinde koers moet volgen. Wat willen we op de
lijke uitdaging van jewelste.
meest bepalende thema’s voor de toekomst bereiken en hoe gaan we dat dan doen samen? Die scherpte vinden betekent dat je stevige discussies
Gesprekspartners gaven aan dat MRA-bestuurders de juiste knoppen nog
voert, dilemma’s bespreekt, commitment bereikt en zodoende een weg
niet weten te vinden, en dat de effectiviteit van de samenwerking daarom
creëert om door te zetten en concrete afspraken te maken. In vrijwel alle
nog onvoldoende is.
gesprekken hoorden we dat dilemma’s onvoldoende op tafel komen; in
Steeds opnieuw hoorden wij dat het de MRA-deelnemers ontbreekt aan:
de voorbereidende stukken en ambtelijke annotaties zijn ze dikwijls
•• een gezamenlijke opvatting over wat voor regio de MRA wil zijn en wat
verdwenen en wordt van meet af aan naar compromissen toegewerkt.
dit voor de ontwikkeling van de deelregio’s betekent; •• een eensgezind beeld van en focus op de opgaven die het meest bepalend zijn voor de toekomst van de MRA; •• een heldere uitvoeringsstrategie en doorzettingsmacht om afgespro-
Daardoor komt het vervolg ook niet aan bod: tot de kern van de zaak komen en harde afspraken te maken. Eén van de bestuurders verwoordde de gang van zaken als volgt: ‘We zijn meer op consensus dan op door braken gericht.’
ken doelen te bereiken. Bestuurders in de MRA zijn ambivalent wat betreft het maken van ‘harde Dat zijn forse uitspraken, gezien de urgentie en complexiteit van de regio-
afspraken’. De één vindt dat er minder vrijblijvendheid moet zijn; een
nale opgaven. De effectiviteit van de regionale samenwerking moet zich
ander vindt juist het informele karakter, waar het vooral gaat om ‘puzzel-
dus nog bewijzen.
stukjes bij elkaar leggen’, een groot pluspunt. Opvallend is dat vrijwel iedereen zowel de Vervoerregio als Plabeka als positieve voorbeelden
16
2.3 Er kan nog zoveel beter
noemt waar het lukt om concrete, belangrijke resultaten te bereiken. Het
Voor enkele bestuurders komt de evaluatie te vroeg: ‘We zijn nog jong als
is met name bij ‘wonen’ waar de ambivalentie scherp aan het daglicht
MRA; geef de samenwerking eerst een kans.’ Maar meer overheersend is
treedt.
een ander gevoel, dat door één van de gesprekspartners treffend werd
Zodra het over wonen gaat en over het maken van afspraken over aan-
weergegeven: ‘Er gebeurt veel goeds, maar er kan nog zoveel beter.’
tallen en soorten te bouwen woningen, is er veel weerstand. ‘Ik heb maar 17
één baas en dat is de gemeenteraad’, zo klinkt het dan en: ‘Ik heb me hier
missen, zoals gezegd, een verbindende en sturende richting: wat voor
te houden aan het collegeakkoord.’ Anderen menen juist dat hier de
regio willen we als MRA zijn, welke plek of functie heeft elke deelregio
zwakte van de MRA-samenwerking aan de oppervlakte treedt: het lukt
daarin, hoe lossen we de grote en samenhangende uitdagingen op het
ons niet om bij zo’n belangrijk thema knopen door te hakken.
terrein van wonen, werken, bereikbaarheid, energietransitie en landschap
Wonen is overigens niet het enige thema waar de frustraties soms hoog
op, mede in het licht van ons regionale toekomstbeeld? Nu worden de
oplopen. Dat is ook bij het thema mobiliteit het geval. Vooral bij de priori-
inhoudelijke domeinen vanuit de verschillende bestuurlijke platforms en
tering en tijdsfasering worden tegengestelde belangen merkbaar, wat
portefeuille-overleggen ingevuld. Omdat er niet één samenhangende
besluitvorming en eensgezinde lobby richting het Rijk hindert.
visie is, ontbreekt ook een integrale koers.
Verschillende gesprekspartners waarschuwen voor maatschappelijke
2.3.2 Besturing
tweedeling met alle gevolgen voor de kwaliteit van leven en duurzame
Het informele karakter van de MRA-samenwerking wordt door vrijwel alle
groei van dien. Toch is er niemand die vindt dat de MRA sociaal beleid
gesprekspartners als een belangrijk pluspunt van de MRA beschouwd. De
moet maken. Wel meent men dat de huidige samenwerkingsthema’s
mix van elkaar kennen, regelmatig ontmoeten en uitwisseling van kennis
meer doordacht moeten worden op hun relatie met en gevolgen voor
en ervaringen is het vertrouwenwekkende bindmiddel voor de samen-
een ‘inclusieve samenleving’ en dat de groei ook kan worden gebruikt om
werking. Die biedt iedereen, klein en groot, een plek onder de zon en
die tweedeling juist tegen te gaan.
zorgt voor een bevredigende afstemming. Maar vervolgens is er, zoals gezegd, veel commentaar op de governance.
De inhoudelijke agenda bevat erg veel thema’s en actiepunten, zo vindt iedereen. Maar het voordeel daarvan weegt bij velen uiteindelijk op tegen
Wie stuurt er eigenlijk op visie en koers? Wie is de opdrachtgever, wie is
het nadeel, want nu zit er voor iedere gemeente, groot en klein, iets in. Er
de opdrachtnemer en wat is het beoogde resultaat? Wie monitort de
is in het algemeen geen diepe behoefte om de agenda klein(er) te ma-
uitvoering en resultaten? Wat is ieders taak en bijdrage in het geheel?
ken, hoewel velen voor meer focus pleiten. De enkeling die wel een klei-
Hoe wordt besluitvorming georganiseerd en wie voelt zich daarvoor
nere agenda wil, weet geen onderwerpen te noemen die eruit kunnen. Verschillende bestuurders menen dat er meer onderscheid kan worden
verantwoordelijk? Op papier staat het allemaal bijzonder uitvoerig beschreven, getuige het convenant en een recente notitie 1 van 28 pagina’s.
gemaakt tussen onderwerpen die bestuurlijke aandacht nodig hebben
Functies en taken zijn helder omschreven en belegd. In de praktijk echter
en onderwerpen die evengoed door ambtenaren kunnen worden verder
lijkt elk gremium min of meer z’n eigen gang te gaan. Hieronder alle
gebracht.
opvattingen op een rij.
Dit raakt aan een ander punt. Regionale samenwerking kan verscheidene
Regiegroep
functies vervullen: 1) netwerken, kennisuitwisseling en afstemming, 2)
•• Is te groot (‘Poolse landdag’), komt te weinig bijeen (tweemaal per
analyse, visie- en strategievorming, 3) uitvoering en realisatie, 4) incubator
jaar), is te veel een club van burgemeesters, en het gaat er te vaak over
en 5) lobby. Deze functies worden binnen de MRA, zo blijkt uit de gesprek-
‘posities’, ‘macht’ en deelbelangen (provincies, kleine versus grote
ken, onvoldoende onderscheiden en lopen door elkaar heen. Dit versterkt
gemeenten, deelregio’s)
het onbehaaglijke gevoel dat er geen middelpunt is, geen maatvoering
•• Ambtenaren verzuchten: ‘Wat zetten we deze keer weer op de agenda van de Regiegroep?’
die past bij wat urgent en/of belangrijk is.
•• Kortom: de Regiegroep voert geen regie Impliciet is er zeker wel een gedeelde opvatting over de belangrijkste thema’s voor de regionale ontwikkeling: interne en externe bereikbaarheid, woningbouw, een duurzame economische ontwikkeling, energietransitie en behoud van het karakteristieke landschap. Maar betrokkenen
1
Werkwijze Metropoolregio Amsterdam. Uitwerking van de afspraken uit het Convenant Versterking Samenwerking Metropoolregio Amsterdam. Conceptnotitie MRA Bureau (1 februari 2019).
18
19
Agendacommissie
voert een eigen agenda met eigen projecten. Is daarmee één van de
•• Idee was dat deze commissie als een soort van dagelijks bestuur zou functioneren, maar het vervult deze functie niet. Zou voor de inhoude-
vele gremia of ‘tafels’ •• Wordt wel zeer aantrekkelijk gevonden omdat de Board gemeenten,
lijke verbindingen tussen de drie bestuurlijke platforms moeten zorgen,
kennisinstellingen, bedrijfsleven en maatschappelijke ondernemingen
maar heeft die positie niet ingenomen
samen brengt. Bestuurders zouden daarom best meer van de Economic Board willen profiteren
Bestuurlijke platforms en portefeuille-overleggen •• Gaan hun eigen gang en functioneren wisselend. Platform Mobiliteit functioneert het beste, maar heeft dan ook de Vervoerregio bij zich.
Raden2 •• Raadsleden vinden dat de MRA aan het ‘syndroom van Brussel’ lijdt:
Platform Ruimte functioneert het minst: veel onderzoek en intenties,
een algeheel gevoel dat de MRA bepaalt wat er moet gebeuren, en
weinig actie en daden. Terwijl er juist op het terrein van ruimtelijke
Raden daar achteraan hobbelen. Raadsleden willen dit niet, maar de
ontwikkeling veel op het spel staat
MRA voelt ver van hun bed. Ze hebben er geen grip op en kunnen er
•• Er is te weinig lijn tussen het werk in de platforms en het werk in de
niet op sturen. Ruim 60% van de raadsleden die de enquête invulden, vindt dat zij onvoldoende in staat worden gesteld om hun rol te vervullen
portefeuille-overleggen. De collectief te bereiken resultaten worden niet centraal afgesproken; een structurele feedback-loop ontbreekt.
•• En dat terwijl raadsleden er over willen gaan. Ze zijn spits op de
•• Er is veel waardering voor het feit dat klein en groot in de platforms en
democratische legitimatie van besluitvorming die de gemeenten direct raakt, en tegen werkwijzen of instrumenten die de raad buiten
portefeuille-overleggen hun plek vinden, elkaar ontmoeten, kennis
spel zetten
uitwisselen en onderling afstemmen
•• De MRA is belangrijk, zo zeggen raadsleden. Net als bestuurders missen ook raadsleden de Amsterdamse collega’s: ‘Jammer dat
Vervoerregio •• Bestuurders binnen de Vervoerregio zijn tevreden over het functioneren daarvan. ‘De VRA heeft geld, daar kunnen we dingen doen.’ De
Amsterdam nooit bij dit soort bijeenkomsten is’ •• De regionale samenwerking biedt – in principe - schaalvoordelen en
meerwaarde van een apart bestuurlijk MRA-platform Mobiliteit wordt
genereert lobbykracht, leidt tot kennisuitwisseling en innovatie. Maar
door de bestuurders uit de Vervoerregio niet erg gezien.
eigenlijk weten raadsleden niet goed wat de resultaten van de
•• De meeste bestuurders vinden dat alle gemeenten deel moeten
MRA-samenwerking zijn. Ze vinden de terugkoppeling door de eigen
uitmaken van bestuurlijk overleg over mobiliteit. Bereikbaarheid, zo
bestuurders onvoldoende, en ook dat hun te weinig om input wordt
zeggen zij, is één van de meest urgente en relevante MRA-thema’s.
gevraagd. Er is waardering voor bestuurders die werk maken van
Nu oefent een deel van de gemeenten geen rechtstreekse invloed uit
terugkoppeling en het betrekken van de raad bij de MRA
op de koers,maar worden zij vertegenwoordigd door de provincie.
•• Verschillende raadsleden menen dat de MRA niet te veel moet willen
Bovendien: verkeer en vervoer hangen nauw samen met de inrichting
en keuzes moet maken. Dan kan de betrokkenheid van raden ook
en het gebruik van de ruimte en hebben daarmee een sterke relatie
gemakkelijker worden georganiseerd. Evidente MRA-thema’s volgens
met de overige grote MRA-thema’s. Die integraliteit vraagt van colle-
raadsleden zijn: bereikbaarheid, wonen, economische ontwikkeling en
ges en deelregio’s dat zij op alle onderdelen aangesloten zijn en direct
energietransitie. En die thema’s vanuit ‘inclusiviteit’ benaderen
vertegenwoordigd zijn
•• Zorg voor transparante besluitvorming. Als dat goed wordt gedaan, groeien gemeenteraden uiteindelijk ook wel toe naar meer bindende
Amsterdam Economic Board •• Wordt door velen als ‘iets van Amsterdam’ en niet ‘van de regio’ beschouwd. Staat vrij los van de MRA; alleen de directeur zit als toehoorder in het Directeurenoverleg Economie en een andere vertegenwoordiger neemt deel aan het Platform Economie. De Economic Board
Wij hebben zowel onder raads- als Statenleden een enquête uitgezet en hen voor een collectief gesprek
2
uitgenodigd. Hierop hebben 113 raadsleden enquêtevragen ingevuld (waarvan 72 alle vragen) en 18 raadsleden hebben aan het gesprek deelgenomen. Eén Statenlid van Flevoland heeft de enquête ingevuld; geen Statenleden hebben deelgenomen aan het gesprek. Wij kunnen in ons rapport daarom geen uitspraken doen over Provinciale Staten. In de bijlage staat een link naar de volledige enquêteresultaten.
20
21
afspraken, zo werd gezegd. Want raadsleden zien wel dat de samen-
Ambtelijke ondersteuning
werking nu erg vrijblijvend is, en dat dat voor bepaalde onderwerpen
•• De ambtelijke ondersteuning bestaat uit een klein bureau van 11 men-
zoals wonen eigenlijk niet kan •• In de enquête geeft ruim de helft van de raadsleden aan dat een
sen met daaromheen een betrokken en actieve ring van ambtenaren van gemeenten en provincies, die bovendien steeds hechter wordt.
overkoepelende visie voor de regio nodig is. Ruim een derde vindt dat
Er is een Directeurenoverleg Economie, Mobiliteit en Ruimte. In die
niet nodig en de overige raadsleden kunnen hier geen antwoord op
drie overleggen worden de stukken behandeld voordat die naar de
geven
bestuurders gaan
•• Wat het maken van bindende afspraken betreft, lijken de raadsleden
•• Doordat ambtenaren nauw samenwerken voor en in de MRA kennen
op hun bestuurders. Ruim een derde van de respondenten meent dat
zij elkaar steeds beter en wisselen zij kennis, ideeën en ervaringen uit
bindende afspraken gemaakt moeten worden over concrete uitvoe-
waar de eigen organisatie dan weer zijn voordeel mee doet. Kleinere
ringsprojecten; evenveel raadsleden zijn het hiermee oneens
gemeenten kunnen hierin minder meedoen dan de grotere gemeenten en de provincies omdat zij minder mensen kunnen leveren. Dat
Deelregio’s
wordt jammer gevonden door de kleinere gemeenten
•• De deelregio’s vullen hun rol binnen de MRA verschillend in, en ook
•• Kwaliteit van de ondersteuning is goed. Maar twee punten van kritiek
is er geen vanzelfsprekende en algemeen erkende opvatting over
zijn veel te horen. Het eerste is dat er te veel papier wordt geprodu-
wat die rol binnen de MRA moet zijn. In sommige deelregio’s wordt
ceerd. Het aantal stukken en de hoeveelheid weg te werken informatie
de inbreng in de MRA tot op het niveau van portefeuillehouders afge-
zijn overweldigend. Het tweede punt van kritiek (en waarschijnlijk
stemd, in andere deelregio’s gebeurt dit niet. Sommige deelregio’s
hangt dit samen met het eerste punt) is dat er ambtelijk een sterke
hebben een gemeenschappelijke regeling, andere niet. Sommige
neiging is om kwesties en dilemma’s die op de bestuurstafel horen en
deelregio’s organiseren actief de betrokkenheid van de gemeentera-
de bestuurlijke discussie ten goede komen, in de ambtelijke voorberei-
den, andere deelregio’s doen dat niet. In sommige deelregio’s heeft
ding ‘weg te masseren’. Bestuurders willen richting geven en dilemma’s
de grootste stad een erkende verbindende rol, in de andere deelregio’s
op de bestuurlijke tafel hebben; ze pleiten voor minder ‘ambtelijke
is de rol van de centrumgemeente minder duidelijk geregeld of
voorwas’
geaccepteerd •• Tegelijkertijd menen bestuurders dat de deelregio’s een cruciale
2.3.3 De rol van Amsterdam
schakel zijn in de MRA-samenwerking. Op het niveau van de deelregio
Er wordt naar een leidende rol van Amsterdam verlangd. Natuurlijk omdat
zou de inbreng in de MRA-gremia afgestemd en afgesproken moeten
Amsterdam verreweg de grootste gemeente is en dé factor voor het
worden en zouden de MRA-afspraken op hun gevolgen voor en
succes van de MRA. In de bijeenkomst met raadsleden werd wat heen en
doorwerking naar de deelregio’s en inliggende gemeenten vertaald
weer gesproken over branding van de MRA, waarop uiteindelijk één van
moeten worden
de aanwezigen zei: ‘Wat zitten we toch te doen? Is Amsterdam niet ge-
•• Gemeenten vinden dat de grootste gemeente in de deelregio’s de
woon onze brand?’
verantwoordelijkheid heeft en/ of moet krijgen om deze verbindende
Maar de roep om een leidende rol van Amsterdam is meer dan de stad
rol in te nemen
de plek geven die hij verdient. Het verraadt ook de machteloosheid die velen op dit moment ervaren om tot de zo gewenste volgende stap in
Provincies
de samenwerking te komen.
•• Provincies en gemeenten zien de deelname van provincies in de MRA als vanzelfsprekend en noodzakelijk. Beide provincies vullen hun rol
Er is veel lof te horen voor de rol die in 2015 en 2016 door burgemeester
wel verschillend in. Discussiepunt vormt de positie van de provincies
Van der Laan is ingenomen. Met zijn ziekte en overlijden is in eerste
rondom mobiliteitsvraagstukken
instantie een vacuüm ontstaan. Er bestaat bij alle gemeenten de wens en goede hoop dat burgemeester Halsema haar rol van voorzitter en
22
23
boegbeeld met verve zal oppakken zodra haar opstartperiode in Amster-
te maken, maar het betrekken van de regio en het vinden van draagvlak
dam voorbij is. Een sterke rol van de burgemeester van Amsterdam is
en afstemming kosten veel tijd. Hoe breng je deze twee bij elkaar? De
immers een cruciale succesfactor.
stad wil kunnen doorpakken, maar ervaart terugtrekkende bewegingen op het moment dat het echt op besluiten en afspraken aankomt. Hoe
In december 2018 stuurde het college van Amsterdam de MRA-deelnemers
doorbreek je dit patroon?
een brief 3 die een flinke schokgolf veroorzaakte. Er werd gemopperd over het medium en de toon van de boodschap, er was bezorgdheid over het
Zeker, Amsterdam opereert soms zeer onhandig en ‘we kunnen af en toe
commitment van Amsterdam, maar er was ook begrip. Want Amsterdam
wel wat genereuzer zijn’.
raakte met de brief een gevoelige snaar: het enorm aantal bestuurlijke
Maar is er voldoende begrip voor de nijpende kwesties van de stad en is
overleggen, niet alle onderwerpen hebben bestuurlijke aandacht nodig,
er bereidheid om in het belang van de regionale ontwikkeling over de
en er zijn onderwerpen die meer prioriteit verdienen dan andere. Op zijn
grenzen van het eigenbelang heen te kijken?
minst was deze brief een schitterende aanleiding voor een goed gesprek. 2.4 Dát alsjeblieft niet! Dat is er (nog) niet geweest, wat past bij het feit dat bestuurders sowieso
In de interviews stelden wij bestuurders en ambtenaren de vraag: ‘Wat
weinig schurende gesprekken hebben met elkaar. Op dit moment leeft
moeten we als evaluatieteam zeker niet adviseren?’ De antwoorden
bij een aantal gemeenten het gevoel dat Amsterdam vooral thuis geeft
luiden:
als het iets kwijt moet (toeristen, bepaald type bedrijven). Voor het overige
•• Veranderingen in samenstelling van de MRA
gaat Amsterdam erg zijn eigen gang (Haven-Stad, fietsbrug over het IJ en
•• Fundamentele veranderingen in besturing en inrichting
de A9; ontwikkelingen Westallee/ A10.) De ergernis die dit soort acties
•• Gemeentelijke herindeling
oplevert, wordt wel kenbaar gemaakt, maar de onderliggende dilemma’s
•• Sterke formalisering of gemeenschappelijke regelingen
of zorgen worden onvoldoende gedeeld, geanalyseerd en tot een geza-
•• Een MRA waarin groot en klein uiteenlopende posities innemen
menlijk vraagstuk gemaakt. Overigens erkennen deze bestuurders tegelijkertijd: ‘We gebruiken de
We kunnen hier rustig stellen dat de regio beter weet wat zij niet wil dan
MRA waar het ons uitkomt en waar het niet uitkomt gaan we ons eigen
wat zij wél wil.
gang.’ In deze zin lijken Amsterdam en de andere gemeenten dus wel op elkaar, zo geeft men toe.
2.5 De blik van buitenstaanders We hebben ruim 20 personen gesproken die geen deel uitmaken van de
De bestuurders beseffen maar al te goed dat leiding nemen door de
MRA maar er wel op uiteenlopende wijze bij betrokken zijn (geweest). Uit
grootste gemeente helemaal niet zo gemakkelijk is. Enerzijds vragen
deze gesprekken kwam een duidelijke lijn tevoorschijn:
gemeenten om het leiderschap van Amsterdam (regionaal, landelijk en
•• Externe betrokkenen zijn blij met de MRA, want hebben belang bij
internationaal), anderzijds wil men niet dat Amsterdam de gang van zaken bepaalt of te veel ruimte inneemt. Dat is ook precies hoe Amsterdam het zelf ervaart, en deze ambivalente
regionale samenwerking in dit deel van de Randstad en bij één regionaal geluid; •• Ze zien de worsteling van gemeenten om eensgezind regionaal te
opstelling brengt de stad in een spagaat. Wanneer doe je het goed als
denken en te handelen. Daarom is er wel enige twijfel te horen of de
Amsterdam? De bestuurders voelen een dagelijkse urgentie om meters
gemeenten in staat zijn om over de urgente kwesties onderling echt afspraken te maken en die ook uit te voeren;
3
In deze brief maakte het college van Amsterdam bekend dat het niet langer alle 44 bestuurlijke overleggen in de regio zou bijwonen, en dat het vaker via ambtelijke vertegenwoordiging zou deelnemen. Het college maakte duidelijk dat de regionale agenda veel thema’s bevat die voor Amsterdam geen prioriteit hebben; daarop benoemde het zijn eigen samenwerkingsprioriteiten: wonen, bereikbaarheid,
•• Bij het Rijk bestaat het beeld dat de MRA uit deelverzamelingen bestaat die bij keuzes of verdeling van middelen als eerste voor zichzelf gaan; besluitvorming wordt dan ingewikkeld. Rijkspartijen zien te vaak een houding van ‘United we stand, divided we fight’;
energietransitie, arbeidsmarkt en toerisme. 24
25
•• Ook in meer algemene zin missen externen regionaal denken.
MRA’, zei een volgende. En een derde riep de MRA op: ‘Bekijk andere
Gemeenten hebben een sterke neiging vanuit het lokale belang te
actoren niet met wantrouwen, maar mobiliseer ze voor MRA-vraag-
denken, terwijl juist denken vanuit het regionale belang nodig is om
stukken.’ Niet-overheidspartijen, maar ook het Rijk, zijn nodig en inzet-
betekenisvolle besluiten te kunnen nemen. Men zou zichzelf en elkaar
baar voor informatie en denkkracht, lobby, geld, experimenten en
vaker de vraag moeten stellen: wat levert het meeste op voor de
concrete uitvoering. Op al die aspecten kunnen partijen worden aan-
gehele MRA-samenleving?;
gesproken, maar alleen als ze ook partner zijn en vanaf het begin
•• Als urgente kwesties in de MRA worden wonen (aantallen, betaalbaar-
mogen meepraten;
heid en bouwsnelheid), bereikbaarheid en (OV-)infrastructuur, energie-
•• Voor buitenstaanders is de governance onhelder en complex. Bij het
transitie en krapte op de arbeidsmarkt genoemd. Verschillende exter-
Rijk vraagt men zich soms af: ‘Met wie maken we nu eigenlijk afspra-
ne gesprekspartners waarschuwen daarbij voor het onbetaalbaar en
ken?’ En anderen vragen zich af wie ze waarvoor moeten hebben.
onbereikbaar worden van woningen en werk voor mensen met lagere en middeninkomens, en voor te grote contrasten binnen de MRA. Men
Het is opvallend dat de verwachtingen van buitenstaanders een stuk
benadrukt dat de toekomst vernieuwende concepten en oplossings-
hoger liggen dan die van de MRA-bestuurders. Misschien verwacht de
richtingen vraagt, waarbij er een krachtig functionerende samenhang
buitenwereld te veel van de MRA. Maar het kan ook zijn dat de MRA te
wordt aangebracht tussen wonen, werken en mobiliteit. Ook wijst men
weinig van zichzelf vraagt.
op het grote belang van zowel economische innovatie als de ontwikkeling van ‘menselijk kapitaal’. Wat dat laatste betreft, worden drie typen interventies genoemd: verhoog de graad van arbeidsparticipatie, zorg dat alle inwoners zich deel kunnen voelen van het MRA-succes en investeer structureel in de ontwikkeling van mensen; •• Externe betrokkenen hebben de indruk dat zij de urgentie en het grote belang van de regionale vraagstukken meer voelen dan de MRA zelf. Ze merken dat ontwikkelingen in en rondom Amsterdam stagneren, en menen dat de MRA dat laat gebeuren. ‘Ik mis het vuur’, zo zegt één van hen. ‘Ze sukkelen in slaap’, meent een ander; •• In dit verband wordt ook wel gewezen op de verantwoordelijkheid die de MRA heeft voor de welvaart in het hele land. Wanneer de MRA minder bereikt dan zou kunnen, heeft het hele land daar nadeel van. Is dit besef wel bij de MRA aanwezig?; •• Sommigen brengen ook de schaal van de MRA op tafel. Enerzijds is de geografische omvang van de MRA te groot, stellen zij, omdat agglomeratievoordelen zich voordoen dichter rondom Amsterdam. Anderzijds waarschuwt men voor ‘te klein’ denken: bezie de mogelijkheden en oplossingsrichtingen mede in relatie tot omringende regio’s. En positioneer je nadrukkelijk in het Europa van de regio’s; •• Men vindt dat de MRA te weinig investeert in partnerschappen met het Rijk en niet-overheden.
Inspireer en mobiliseer partijen die samen met de MRA grote maatschappelijke uitdagingen zoals bereikbaarheid of energietransitie kunnen aangaan. ‘De regio komt niet naar ons toe’, zo zei een woordvoerder van een groot bedrijf. ‘Je merkt niets van de 26
27
3. Beschouwing In ons voorwoord schreven we: ‘De urgentie en complexiteit van de uitdagingen is groot. Overheden en hun beleid doen er toe. Daarom heeft de MRA bevlogen en geëngageerde bestuurders nodig die eensgezind en capabel de handen aan de ploeg slaan. Deze noodzakelijke mix van samenwerkingsingrediënten hebben wij in ons onderzoek naar de MRA-samenwerking echter te weinig aangetroffen. We zagen daaren tegen een opvallende verdeeldheid in allerlei vormen, afgewisseld met handelingsverlegenheid.’ In dit hoofdstuk lichten we, bij wijze van beschouwing, deze kernboodschap nader toe voordat we naar onze aanbevelingen gaan. 3.1 Bevlogen urgentiebesef Eén van de externe gesprekspartners reikte ons een brief aan die de MRA ten tijde van de kabinetsformatie in 2017 naar de Informateur stuurde. Later stuurde de MRA nog een ‘propositie’ rondom de thema’s wonen en energietransitie4. De ambitie en het enthousiasme die in beide brieven doorklonk, troffen ons. Deze geestdrift bedoelen we als we schrijven dat de MRA bevlogen en geëngageerde bestuurders nodig heeft, die eensgezind en capabel ongekende uitdagingen tegemoet treden. Wat wel opvalt is, dat de MRA geen opvolging heeft gegeven aan deze voorstellen. De uitdagingen waarmee de MRA zich geconfronteerd ziet, vragen actie op korte termijn en tegelijkertijd oplossingsrichtingen die toekomst bestendig zijn.
Woningbouw, infrastructuur voor verkeer en openbaar vervoer, energietransitie en duurzaamheid, en een evenwichtige sociaal economische ontwikkeling hebben samenhangende analyses, innovatieve concepten en slagvaardige, integrale uitvoering nodig. Met name ver dringingseffecten als gevolg van de oververhitte woningmarkt en daarmee het risico van maatschappelijke tweedeling hebben ons inziens meer aandacht nodig dan ze nu krijgen. Want maatschappelijke cohesie en een vanzelfsprekend investeren in mensen betekenen niet alleen een leefbare, ontspannen samenleving, maar zijn ook een belangrijke vestigingsfactor voor (internationaal) talent en bedrijven.
4
Het betreft hier: ‘Inbreng Kabinetsformatie Metropoolregio Amsterdam’ (6 maart 2017) en ‘Inbreng Kabinetsformatie Metropoolregio Amsterdam – Uitwerking Woningbouwopgave en Energietransitie vanuit Proeftuin Maak Verschil’ (27 maart 2017).
28
29
Oude oplossingen volstaan niet meer en de aard van de uitdagingen
3.3 De spagaat van Amsterdam
vereist nieuwe werkwijzen, zoals ontwerpend onderzoeken of het van
Urgentie wordt, algemeen gesproken, het sterkst gevoeld door Amster-
meet af aan samenwerken in publiek-private consortia.
dam. De druk die Amsterdamse bestuurders ervaren om resultaten te
5
bereiken, staat op gespannen voet met de tijd en inspanningen die nodig Leren van eerdere successen is overigens een andere goede manier om
zijn om regionale partners mee te krijgen en aan opgaven te binden.
voort te gaan. Neem bijvoorbeeld Plabeka, waarover velen enthousiast
Amsterdam kan en moet voorop gaan, maar als zij dat doet krijgt zij snel
zijn. Het heeft wel iets van een Gideonsbende. De succesfactoren zijn in
het verwijt arrogant te zijn of eigengereid. Amsterdam kan wel wat gene-
wezen simpel: deelnemende bestuurders ervoeren allemaal urgentie. Er
reuzer zijn, maar als zij dat is wordt zij gemakkelijk gewantrouwd.
werden harde, meetbare afspraken gemaakt. Zij waren gemotiveerd om
De balans tussen een leidende rol van Amsterdam en door de regio
de kwestie op te lossen en zich er persoonlijk voor in te zetten. Zij wisten
gesteunde oplossingen voor de grote regionale uitdagingen moet nog
dat besluitvorming in de eigen gemeenteraad van doorslaggevend be-
worden gevonden. Dat is een leerproces voor zowel de bestuurders van
lang was en daarom werden raadsleden goed aangesloten. In feite zien
Amsterdam als de overige bestuurders dat veel omvat. Zoals regionaal
we hier voorwaarden die er altijd moeten zijn, wanneer bestuurlijk vak-
denken, eigentijdse procesregie, structureel investeren in de kwaliteit van
manschap ertoe doet.
de onderlinge relaties, en gezond ruzie maken. Maak de olifant in de kamer bespreekbaar!
3.2 Bedrijfsverzamelgebouw op toplocatie Eerder schreven we: “(..) een groot deel van de gesprekspartners – en
3.4 De kwetsbaarheid van een lichte structuur
vrijwel alle externe gesprekspartners - (is) kritisch is over de geboekte
Het informele karakter van de samenwerking wordt door velen geprezen,
resultaten. Zij vinden dat de opbrengst van de samenwerking niet in
en vrijwel niemand wil naar bijvoorbeeld een gemeenschappelijke rege-
verhouding staat tot de aard en urgentie van de regionale opgaven.”
ling. Maar het informele karakter maakt de regio kwetsbaar. Blijvende voorspoed en duurzaam succes van de regio zijn afhankelijk van de reali-
De MRA heeft goud in handen, maar lijkt nu meer op een bedrijfsverza-
satiekracht die de regio bij de cruciale opgaven weet vrij te maken. Reali-
melgebouw op toplocatie dan op een stedelijke agglomeratie die in de
satiekracht die zich niet verdraagt met vage resultaatsafspraken die
gewenste ontwikkeling wordt geleid door een groep van bestuurders die
onvoldoende worden geborgd. De toekomst van de MRA hangt af van de
weten aan welke knoppen ze moeten draaien. Verbindend leiderschap,
mate waarin gemeenten en provincies dit dilemma van een lichte struc-
analyse, visie en een intelligente koers of strategie zijn onontbeerlijk voor
tuur enerzijds en nut en noodzaak van verplichtende afspraken anderzijds
een regio die zo’n cruciale rol vervult in de nationale economische ontwik-
weten op te lossen.
keling en die een blijvende toppositie kan innemen binnen Europa. 3.5 Verpletterende versplintering Waar de regio naar toe wil en wat daarvoor nodig is, zit in de hoofden van
Als we één ding zouden moeten noemen wat ons het meest opvalt aan
een paar mensen, maar staat (nog) niet op papier, laat staan dat het een
de MRA, dan is het een verpletterende versplintering. Dé verzuchting die
sturend en inspirerend kader is voor alle deelnemers. Op dit moment
we vele keren hebben gehoord luidt: ‘Er zijn zoveel tafels, maar er gebeurt
wordt door een kleine groep gewerkt aan een verstedelijkingsstrategie.
zo weinig.’
Dat is een eerste, goede zet. Maar analyse, visie en koers vragen meer, zoals een breed draagvlak en een diep gevoelde verantwoordelijkheid.
De verpletterende versplintering doet zich op tal van manieren voor:
Tevens is borging gewenst met instrumenten die juridische zekerheden
•• In de MRA-gremia die los van elkaar ‘hun ding doen’, zonder een inte-
bieden.
grerende visie of strategie, zonder een ‘opdrachtgever’; •• In de veelheid aan thema’s, deelvisies, onderzoeken, plannen, projec-
5
Ontwerpend onderzoeken is een creatieve methode die wordt ingezet ten behoeve van toekomstgericht beleid in een context die veranderlijk en onzeker is. Atelier IJmeer en Panorama Nederland zijn
ten en acties zonder dat er een centrale bedoeling of koers is, of een eenduidig onderscheid tussen hoofd- en bijzaken;
voorbeelden van ontwerpend onderzoeken. 30
31
•• In het grote aantal overleggen en clubjes, binnen de MRA en tussen MRA en andere partijen die allemaal hun eigen agenda’s hebben;
zowel andere overheden als bedrijfsleven en maatschappelijke ondernemingen, kennis- en onderwijsinstellingen.
•• In de ‘bypasses’ die met nieuwe groepjes (de zes grote steden; de groep van de verstedelijkingsstrategie) worden georganiseerd;
Externe partijen verbazen zich erover dat de MRA hen niet mobiliseert,
•• In de wijze waarop gemeenten naar eigen inzicht en smaak de deelre-
aanvuurt en inzet. Het is inderdaad opvallend dat de MRA geen triple helix
gio’s organiseren en met de MRA-agenda verbinden of hun raden
heeft georganiseerd met bedrijfsleven en kennis- en onderwijsinstellin-
informeren en betrekken;
gen. In andere belangrijke regionale samenwerkingsverbanden in Neder-
•• In de wijze waarop afstemming wordt omgezet in concrete besluiten en daden; •• In de niet te onderdrukken neiging om uit het eigen belang te denken en te handelen, in plaats van uit een regionaal belang;
land wordt hier juist actief en bewust op gestuurd, omdat men erkent dat regionaal succes afhankelijk is van samenwerking met deze partijen. De enige uitzondering vormen de vier waterschappen die via één van de dijkgraven in het bestuurlijk Platform Ruimte zijn vertegenwoordigd.
•• In uiteenlopende opvattingen over hoe de samenwerking kan worden verbeterd.
Structureel partnerschap met externe partijen is nodig om de grote opgaven rondom bereikbaarheid, woningbouw, economie en energie-
Hieruit blijkt dat de MRA sturing ontbeert. Verspilling van kostbare tijd en
transitie verder te brengen. Op losse onderdelen, zoals House of Skills en
energie en ondoorzichtigheid zijn het gevolg. Maar bovenal: het staat
Plabeka, wordt die samenwerking wel georganiseerd, zo zien we. Maar
aansprekende resultaten in de weg.
wat een meer structurele relatie met die partijen betreft, wordt door MRA-bestuurders met enige jaloezie naar de Amsterdam Economic
3.6 Onderschatting van de gemeenteraden
Board gekeken. Daar zijn die andere partijen wel structureel aangehaakt.
Raadsleden erkennen het belang van de MRA. Zij willen er invloed op kunnen uitoefenen, maar zien ook wel in dat dit een regionaal denken
Maar ook de relatie met het Rijk kan (z)inniger. Net als bij elke andere
vereist dat zij zichzelf nog moeten aanleren. Zij zijn op dit moment slecht
relatie geldt ook hier dat voortdurend in de kwaliteit van de relatie moet
aangesloten op de MRA, weten onvoldoende wat de MRA-samenwerking
worden geïnvesteerd; daar hoort oprechte belangstelling bij voor de
tot stand brengt en hoe zij hun rol kunnen vervullen. Colleges hebben
ander en jezelf laten kennen. Samenwerken heeft vertrouwen nodig en is
hier als eerste een schone taak te vervullen. Maar de taak is meer dan
per definitie halen én brengen, delen en vermenigvuldigen. De relatie
‘schoon’. Hij is cruciaal voor politiek draagvlak op langere termijn. En dit
tussen de MRA en het Rijk kan op al deze facetten nog groeien. Wat
geldt ongetwijfeld evenzeer voor Provinciale Staten.
overigens een leer- en gewenningsproces aan beide kanten veronderstelt.
Op dit moment is voor de raden ondoorzichtig hoe besluiten tot stand
3.8 Vervoerregio en Amsterdam Economic Board
komen. Als de ambitie bestaat om als MRA strategische keuzes te maken
Rondom de MRA zijn organisaties aan het werk in en voor de regio. We
op prioritaire gebieden, dan is een zorgvuldig en transparant proces voor
noemen hier met name de Amsterdam Economic Board en de Vervoerre-
het samenspel tussen MRA en de aangesloten gemeenten en provincies
gio. De vraag is hoe deze nevenorganisaties van grotere betekenis kunnen
een absolute eis. Van een dergelijke procesregie is op dit moment geen
worden voor de gehele MRA.
sprake. De Vervoerregio is weliswaar convenantpartner, maar wordt niet beleefd
32
3.7 Onderbenutting van externe partijen
als ‘van iedereen’. Slechts 15 van de 32 gemeenten maken – naar alle tevre-
Overheden doen ertoe in de ontwikkeling van regio’s, zo toont onderzoek
denheid - deel uit van de Vervoerregio. De overige gemeenten worden in
van het Planbureau voor de Leefomgeving aan. Ze hebben verschillende
de Vervoerregio en in het bestuurlijk Platform Mobiliteit door de provincie
knoppen tot hun beschikking, waar ze aan kunnen draaien. Essentieel
vertegenwoordigd. Mobiliteit is echter een prioritair thema, dat bovendien
hierbij is dat bestuurders en ambtenaren de handen ineen slaan met
nauw samenhangt met de andere majeure opgaven. Het is dan zeer 33
vreemd dat slechts een deel van de gemeenten directe invloed kan uitoefenen op dit zo belangrijke onderwerp. Bovendien draagt deze situatie bij
4. Aanbevelingen
aan de belastende versplintering. 4.1 Kies voor samenwerking die ertoe doet De Amsterdam Economic Board is een op zichzelf staande club van
Ons advies is niet: alles moet over de kop. Ons advies is uitdagender: kies
mensen uit overheid, bedrijfsleven, maatschappelijke ondernemingen en
voor samenwerking die ertoe doet. Samenwerking waar je trots op kunt zijn.
onderwijs- en kennisinstellingen. Anders dan de naam suggereert zit de Economic Board niet in het hart van de economische strategie. De Econo-
4.1.1 Schep vreugde in het maken van een regionale visie
mic Board voert een eigen agenda, organiseert activiteiten en bijeenkom-
De MRA ziet zich geconfronteerd met ongekende uitdagingen op het
sten, en probeert beweging te ontketenen rondom energietransitie en
terrein van ruimtelijke ontwikkeling vanwege de forse woningbouwopgave,
circulaire economie. De werkrelatie met de MRA komt ogenschijnlijk ad
de toenemende mobiliteit en energietransitie, waarbij tegelijkertijd de
hoc tot stand, afhankelijk van personen en toevallige samenloop van
hoge kwaliteit van leven, de vitale economie en de maatschappelijke
omstandigheden. Mede in het licht van de triple helix is het raadzaam de
cohesie moeten worden gekoesterd en gefaciliteerd. Deze inspanning
Amsterdam Economic Board dichter naar de MRA te halen.
heeft een richtinggevende visie nodig, een aantrekkelijke stip aan de horizon die bepalend is voor de koers die de komende jaren wordt gevolgd. Onze eerste aanbeveling is om onder bezielende procesleiding van Amsterdam zo’n regionale visie te maken. Deze vormt de samenhangende en inspirerende koers van de regio voor de komende jaren. De verstedelijkingsstrategie die op dit moment wordt ontwikkeld, is een goede aanzet, maar de visie die wij voor ogen hebben behelst meer. De visie geeft antwoord op vier hoofdvragen: Welke ontwikkelingen, kansen en bedreigingen komen op ons af? Wat zijn onze sterktes en zwaktes? Wie of wat willen we zijn als MRA? Wat wordt dan onze koers en strategie voor de komende jaren? Het zou een uitdaging zijn om deze visie te laten uitmonden in het eerste hoofdstuk van de Omgevingsvisies die de provincies en gemeenten toch al gaan opstellen6 . Op die manier wordt werk met werk gemaakt én worden de uitgangspunten en leidende principes geborgd. Uit bovenstaande blijkt dat wij een visie voorstellen die geen optelsom is van lokale en deelregionale visies, wensen en belangen. Integendeel. De schaal van de MRA, alsmede de positie van de MRA in Nederland en Europa, is ons inziens het vertrekpunt voor de visievorming. De visie
6
Regio Leiden heeft onlangs hetzelfde gedaan. Leiden nodigde de gemeenten in de omgeving uit om samen een visie te maken. Daar is een document uit voortgekomen dat de basis vormt voor alle lokale omgevingsvisies.
34
35
bevat een verbeelding van een gewenste toekomst alsmede een heldere
•• Ruimte en strategie voor de ontwikkeling van (clusters van) bedrijven
richting, dat wil zeggen: een set van uitgangspunten en doelen waaruit
en kennisinstellingen waar de regio sterk in is of kan worden (bijvoor-
vervolgens elke deelregio, gemeente en provincie op basis van comple-
beeld een cluster health en life sciences of het reeds bestaande cluster
mentariteit zijn eigen koers kan afleiden.
op de Zuidas) en transformatie van werklocaties •• Bereikbaarheid – als eerste de vervoersbewegingen rondom Amster-
Schep vreugde in het tot stand brengen van deze visie door er een spran-
dam en Schiphol en als tweede nieuwe infrastructuur in relatie tot
kelend proces van te maken, gevoed door bijvoorbeeld de Rijksbouw-
grootschalige woningbouw
meester die het proces kan laden met verbeeldingskracht, onorthodoxe ideeën en innovatieve concepten. Neem er de tijd voor – ervaring leert dat
•• Aantrekken, opleiden, behouden en permanent ontwikkelen van de beroepsbevolking
het proces minstens zo belangrijk is als het uiteindelijke resultaat.
•• Behoud van karakteristieke landschappen
Bewerkstellig dat de visie zich in de hoofden en harten van alle conve-