35. Brief 12 mei 2021 college (ingek 19 mei), financieel beeld implementatie Omgevingswet met bijlage.pdf

Het rapport bevat echter niet de indirecte, maatschappelijke baten (en eventuele kosten) die beoogd zijn met de invoering van de stelselwijziging Omgevingswet, zoals genoemd in de vier verbeterdoelen van de wet (inzichtelijker, samenhangender, meer decentrale afwegingsruimte, snellere besluitvorming). Velen achten Pagina 30 van 76

die verbeteringen van cruciaal belang om de grote uitdagingen in het omgevingsbeleid in de komende twintig jaar (tijdig) aan te kunnen pakken. Ofwel: het is geen maatschappelijke kosten-batenanalyse en in die zin is het dus géén integraal beeld. 3. Aard van de effecten Met oog op de beleidsmatige en bestuurlijke weging van de uitkomsten is het ook belangrijk om de aard van de in beeld gebrachte kosten en baten scherp in beeld te houden. De berekende transitiekosten van de diverse overheden bevatten een raming van sinds 2016 aan de invoering van de Omgevingswet toe te rekenen kosten; eind 2021 is twee derde van de transitiekosten gemaakt. Vaak zijn dit in belangrijke mate geen extra uitgaven geweest; ofwel zonder de komst van de Omgevingswet waren die gelden vaak niet vrijgevallen of hadden op dit terrein ook uitgaven plaatsgevonden. De inschatting van de toekomstige structurele effecten bestaat in grote mate uit baten ten gevolge van tijdsbesparingen bij burgers, bedrijven en overheden door minder administratieve lasten en meer slimme digitalisering etc. Dit zijn zeker belangrijke baten voor betreffende sectoren, maar worden lang niet altijd en vaak pas na behoorlijke vertraging zichtbaar in financiële besparingen in de boekhouding. 4.

Gunstige kosten/baten verhouding voor de maatschappij als geheel, scheef verdeeld naar sectoren Waar gevraagd wordt om een integraal financieel beeld ligt het in de rede om expliciet de totale, éénmalige kosten en de totale structurele effecten voor de maatschappij als geheel, dus alle onderscheiden sectoren tezamen, te presenteren en de verhouding tussen kosten en structurele effecten uit te drukken in een maatschappelijke terugverdientijd. Dit gebeurt nu niet expliciet voor de maatschappij als geheel; voor alle sectoren samen. Voor scherper inzicht hoe kosten en baten verdeeld zijn over overheden resp. bedrijven en burgers is het goed om ook de kosten, structurele effecten en terugverdientijden te presenteren voor alle sectoren; niet alleen terugverdientijden voor de overheden. Dan komt goed in beeld dat de kosten en baten scheef verdeeld zijn over enerzijds gemeenten en anderzijds burgers en bedrijven. Een beeld dat behulpzaam kan zijn bij nadere bestuurlijke weging en keuzes. Leges verdienen daarbij expliciete behandeling en aandacht; het is een manier om kosten van overheden in rekening te brengen, te financieren maar op geaggregeerd, nationaal niveau zijn het geen kosten. Leges zijn - evenals bijvoorbeeld de opzet en financiering van grondexploitaties – onderwerp van beleidsmatige, politieke keuzes en daarmee ook een stuurvariabele voor gemeenten. 5.

Grote onzekerheden in de omgeving resp. onzekerheden in toekomstig beleid leiden tot zeer brede marges in vermelde effecten Dit type vooruitberekeningen is onvermijdelijk behept met veel onzekerheden. Er zijn op hoofdlijnen twee vormen van onzekerheid. Ten eerste onzekerheden in de omgeving voortvloeiend uit het systeem en de lange termijn waarop wordt gekeken. Ten tweede grote onzekerheid in de wijze waarop bestuurlijke partijen decentraal hun beleid vorm gaan geven en van de gecreëerde wettelijke mogelijkheden gebruik willen gaan Pagina 31 van 76

maken. De rapportage brengt al deze onzekerheden in beeld via brede marges in de weergegeven cijfers. Aan de batenkant loopt de marge, afhankelijk van de mate en wijze van gebruik van de decentrale ruimte, van -29 mln. tot 239 mln. per jaar bij de overheden. Voor burgers en bedrijven wordt een marge vermeld van 75 mln. tot 1,1 mld. per jaar. De weergegeven marge wordt bepaald door de gehanteerde extreme posities: decentrale overheden die de geboden decentrale ruimte voor 100% resp. 0% benutten als het een gunstig financieel effect heeft. De Klankbordgroep merkt op dat onzekerheden in de omgeving van een andere orde zijn dan onzekerheden in het toekomstige beleid. Onzekerheden in de omgeving zijn vaak niet of moeilijk beïnvloedbaar; bij de geschetste beleidsonzekerheid zitten de decentrale overheden echter zelf aan het stuur en kunnen eigen, democratisch gelegitimeerde keuzes maken. Het verschil in de aard van deze twee soorten risico vormt een goede reden om in de presentatie - zie onderstaand punt 8 - verschillend om te gaan met deze risico’s. 6. Varianten: hoeken van het speelveld Hoe ga je bestuurlijk om met zulke grote marges in effecten? De Klankbordgroep beschouwt de weergeven varianten/casusposities 1, 2a en 2b als extreme casusposities. Ze geven de hoeken van het speelveld weer, zijn weliswaar instructief, maar zijn alle niet reëel.

In variant 1 worden alleen rijksregels omgezet en wordt op geen enkele manier gebruik gemaakt van decentrale ruimte in het nieuwe omgevingsbeleid. In de varianten 2a en 2b wordt alle beleidsmogelijkheden die decentraal in het omgevingsdomein ontstaan en qua bedrijfsvoering en financiën voordeel bieden helemaal wél of helemaal niet gebruikt. Drie extreme varianten met zulke brede marges maken het ook moeilijk hier een helder en inzichtelijk beeld uit af te leiden en de uitkomsten beleidsmatig en bestuurlijk te wegen en te hanteren. 7. Eén centrale variant en daarnaast aandacht voor verschillend toekomstig beleid Het lijkt de Klankbordgroep inzichtelijker en beleidsmatig en bestuurlijk beter hanteerbaar om met één centrale variant te werken ( ongeveer gemiddelde van 2a en 2b, eventueel met een marge vanwege omgevingsonzekerheden) en daar omheen twee beleidsvarianten te presenteren waarin geopteerd wordt ruimhartige resp. minimale benutting van de gecreëerde decentrale ruimte in de vormgeving van het omgevingsbeleid, in samenhang met de gevolgen/voordelen die dat heeft voor de financiën en de bedrijfsvoering. Afhankelijk van beleidsmatige, politieke voorkeuren t.a.v. de opzet van het omgevingsbeleid kunnen decentrale bestuurders zelf - democratisch te legitimeren - afwegingen maken waar ze in het geschetste spectrum uit willen komen.

Zo’n presentatie brengt veel beter over het voetlicht dat de geschetste brede marges ook tal van mogelijkheden voor beleid en sturing voor decentrale overheden bevatten. De (sturings)mogelijkheden en uitdagingen van de nieuwe Omgevingswet, en de voor- en nadelen daarvan, komen zo scherper in beeld; voor bestuurders en ook voor gemeenteraden en provinciale staten.

Pagina 32 van 76

8. Van deelonderzoeken naar integraal beeld Door verschillende bureaus zijn 25 deelonderzoeken naar deelterreinen verricht, op verschillende momenten in de tijd, die met oog op de opstelling van een integraal beeld geactualiseerd en samengevoegd moeten worden. Waar deelterreinen onderling afhankelijk zijn kunnen effecten niet zondermeer worden opgeteld en moeten uitkomsten worden bijgesteld om dubbeltellingen te voorkomen. Ons is in de korte tijd die beschikbaar was verslag gedaan van het proces dat daartoe doorlopen is, en bijlage 4 bevat een beschrijving van de gepleegde bijstellingen. We hebben geen reden om aan de zorgvuldigheid van dit proces te twijfelen. Tegelijkertijd is onze inschatting dat - waar de gepresenteerde marges in effecten zo breed zijn - de gepresenteerde uitkomsten weinig gevoelig zijn voor de gepleegde bijstellingen. Het is voor een goed inzicht wenselijk de totale omvang van de bijstellingen helder in de tekst te vermelden en in de tekst ook aan te geven wat het effect is op de geschetste (brede) marges van effecten van de onderscheiden varianten. De Klankbordgroep,28 Peter van den Berg Eric Polman Peter Wilms

28 Van den Berg is voormalig Staatsraad bij de Afdeling Advisering van de Raad van State, voormalig voorzitter Rekenkamer Utrecht. Daarvoor was hij

plv. Directeur-generaal Rijksbegroting Ministerie van Financiën en onderdirecteur van het Centraal Planbureau. Polman is bestuursvoorzitter en algemeen directeur van een garantie- en waarborgfonds in de bouw. Daarvoor ruim 25 jaar ambtenaar op gemeentelijk, regionaal en Rijksniveau (directeur van de Algemene Rekenkamer). Wilms is lid van de Raad voor het Openbaar Bestuur en zelfstandig economisch consultant voor de publieke sector. Daarvoor oprichter en partner van economisch onderzoeksbureau APE en oud-directeur Financiën Publiekrechtelijke Lichamen van het Ministerie van Financiën.

Pagina 33 van 76

Bijlagen: onderliggende afspraken stelselherziening Ow

Pagina 34 van 76

Bijlage 6: Doelstellingen van de wet In Nederland is het omgevingsrecht tot nu toe verbrokkeld geweest over tientallen wetten. Zo zijn er afzonderlijke wetten voor bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, mijnbouw, milieu, monumentenzorg, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Als gevolg van deze versnippering ontstaan afstemmings- en coördinatieproblemen. Bovendien leidt het tot verminderde herkenbaarheid en bruikbaarheid van de wetten. Het nieuwe stelsel van de Ow vraagt een andere benadering van de overheden. Van bescherming van de fysieke leefomgeving via een werende benadering van activiteiten naar een beleidscyclus waarin continue sprake is van het balanceren tussen de zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en het bieden van ruimte aan ontwikkelingen29. In de Omgevingswet worden 26 wetten (samen goed voor 4.700 artikelen), 117 algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en ca. 120 ministeriële regelingen samengevoegd tot één wet ca. 350 artikelen, 4 AMvB’s en zo’n 10 ministeriële regelingen. Met deze fundamentele herziening van het omgevingsrecht worden, de volgende vier verbeterdoelen30 nagestreefd: • • • •

het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht; het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving; het versnellen en verbeteren van besluitvorming m.b.t. projecten in de fysieke leefomgeving.

Daarbij was het de verwachting dat de stelselherziening ook zou leiden tot financiële besparingen voor de maatschappij als geheel. De toenmalige minister heeft daarover in haar ‘beleidsbrief eenvoudig beter’ van 28 juni 2011 gemeld dat deze besparingen op zouden kunnen lopen tot een bedrag van 600 miljoen euro per jaar31. Het Integraal Financieel Beeld moet worden gezien binnen het kader van deze fundamentele herziening van het omgevingsrecht.

29 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 23. 30 31

Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p.6. Beleidsbrief eenvoudig beter, 28 juni 2011, p.10.

Pagina 35 van 76

Bijlage 7: Interbestuurlijke afspraken aan de basis 7.1 Interbestuurlijke afspraken door de jaren heen en een eerste raming van de effecten uit 2015 Voorafgaand aan de invoering van de Ow zijn tussen de Rijksoverheid, Unie, IPO en de VNG namens hun leden interbestuurlijke afspraken gemaakt over de bekostiging van de stelselherziening. Op hoofdlijnen waren de afspraken als volgt: • • •

Het Rijk betaalt als stelselverantwoordelijke de investeringen in een aantal centrale voorzieningen (DSO, informatiepunt Omgevingswet (IPOw) en invoeringsondersteuning); Het Rijk, de provincies, gemeenten en waterschappen nemen de transitiekosten van de stelselherziening voor eigen rekening; Het Rijk, de provincies, gemeenten en waterschappen dragen de eigen interne structurele extra kosten en mogen de ‘besparingen houden’ als gevolg van de stelselherziening. Er vindt geen verrekening plaats via Gemeente- of Provinciefonds dan wel via een andere wijze van korting.

Bij de bestuurlijke afspraken over de ontwikkeling van het DSO32 is rekening gehouden met twee digitaliseringsscenario’s: •

•

Scenario 2 - wettelijke minimum met instandhouding van huidige dienstverlening. In dit scenario wordt alleen gerealiseerd wat strikt noodzakelijk is voor het werken met de Omgevingswet, de huidige dienstverlenging wordt gecontinueerd. Scenario 3 - toewerken naar baten en ontzorging. Naast het handhaven van het huidige dienstverleningsniveau wordt in dit scenario uitgegaan van aanvullende activiteiten die baten kunnen generen burgers en bedrijven of de overheden ontzorgen. Zo gaat dit scenario uit van een volledig ontwikkeld DSO, inclusief informatieproducten.

In het Financieel Akkoord is o.a. afgesproken (art.12) dat in ieder geval een half jaar voor de inwerkingtreding van de wet de financiële consequenties van de gehele stelselwijziging in beeld worden gebracht. Daartoe is dit Integraal Financieel Beeld opgesteld, dat in de bestuurlijke afspraken een ex-ante meting van de financiële effecten is van waaruit de monitoring van de financiële effecten kan gaan plaatsvinden. Het resultaat van deze monitoring wordt vervolgens gebruikt voor de financiële evaluatie in 2022 waarbij de nadruk op de transitiekosten ligt. Op dat moment is het grootste gedeelte van de transitiekosten namelijk definitief. In 2023 wordt opnieuw geëvalueerd waarbij zowel naar de transitiekosten, de structurele effecten als de afspraken over de bekostiging worden gekeken. In 2027 volgt een derde financiële evaluatie als onderdeel van een generieke evaluatie van de Ow. Verder is in het Hoofdlijnenakkoord afgesproken (art. 6) dat hoewel het gebruikelijk is dat de Rijksoverheid bij wetswijzigingen de transitiekosten vergoedt, in deze specifieke situatie, mede gezien het totaalpakket aan

32

Beheersovereenkomst DSO-LV, pagina 24.

Pagina 36 van 76

afspraken, dat de transitiekosten die samenhangen met de aanpassingen aan de wet- en regelgeving, de digitalisering en de invoering worden gedragen door de bevoegde gezagen. Hoewel het gebruikelijk is dat besparingen door veranderende wetgeving (deels) worden gekort, hebben partijen in het Hoofdlijnenakkoord (art. 9) afgesproken dat in deze specifieke situatie, mede gezien het totaalpakket aan afspraken, dat de besparingen die samenhangen met de invoering van de Ow ten gunste komen van ieder van de betrokken partijen. Deze (toekomstige) jaarlijkse besparingen kunnen, voor zover ze partijen ten deel vallen, worden ingezet als dekking voor te maken kosten als gevolg van de stelselwijziging. In april 2020 is tenslotte interbestuurlijk afgesproken dat alle partijen in het kader van de eerste financiële evaluatie in 2022 de bereidheid hebben een open gesprek te voeren en naar oplossingen te zoeken ingeval de transitiekosten ten gevolge van buiten de invloedssfeer van de bestuursorganen liggende factoren substantieel hoger blijken uit te vallen in relatie tot de verwachte baten. In tabel 22 staat een overzicht van de geraamde cijfers die een rol speelden bij de financiële afspraken die in 2016 zijn gemaakt, ingedeeld naar eenmalige effecten voor overheden, structurele effecten voor overheden en maatschappelijke effecten.

Pagina 37 van 76

Tabel 22: Bestuurlijke afspraken 2016 (bedragen X € mln.)

Omschrijving

A: Eenmalige effecten voor overheden 1

Toelichting

2016 Scenario 2

Scenario 3 Het Rijk betaalt als stelselverantwoordelijke de investeringen in een aantal centrale voorzieningen

Investeringen DSO-LV

€

-53

€

-15033

Invoeringsondersteuning

€

-35

€

-35

Informatiepunt Ow (IPOw)

€

-10

€

-10

€

-190 34

€

-268 35

2 Transitiekosten

De vier overheden nemen de transitiekosten van de stelselherziening voor eigen rekening.

p.m. voor effecten wetgeving B: Structurele effecten overheden

1

Geen gebruik decentrale ruimte

2

Met gebruik decentrale ruimte

3

Effecten DSO

De vier overheden dragen de eigen interne structurele extra kosten en mogen de ‘besparingen houden’ als gevolg van de stelselherziening. Er vindt geen verrekening plaats via Gemeente- of Provinciefonds dan wel een andere wijze van korting.

p.m. voor effecten wetgeving

€

-5

€

19

C: Structurele effecten burgers en bedrijven

1

Geen gebruik decentrale ruimte

2

Met gebruik decentrale ruimte

3

Effecten DSO

p.m. voor effecten wetgeving

€

30

€

62

Bij het bovenstaande moet worden vermeld dat pas na het Financieel Akkoord uit 2016 met bovengenoemde bedragen gezamenlijk de scope van het DSO en de aanpak van het interbestuurlijk programma Aan De Slag Met De Omgevingswet zijn vastgesteld. Dit heeft er tot geleid dat in het Bestuurlijk Overleg van 18 januari 2017 via het programmaplan een bijgestelde raming en een aanpak is vastgesteld van waaruit de vier bestuurlijke partners sindsdien samenwerken. Gedurende de uitvoering zijn er risico's opgetreden en

33 De effecten van wetgeving zijn in dit bedrag nog niet verwerkt, deze vormen nog een pm post. 34 De effecten van wetgeving zijn in dit bedrag nog niet verwerkt, deze vormen nog een pm post. 35 De effecten van wetgeving zijn in dit bedrag nog niet verwerkt, deze vormen nog een pm post.

Pagina 38 van 76

gemitigeerd. Dit heeft geleid tot een toename van de totaal geraamde kosten ten opzichte van de initiële raming. Verder zijn er afspraken gemaakt over de kosten van beheer- en exploitatie van DSO en het IPOw. De afspraak is dat deze kosten gezamenlijk via de beheerbijdrage worden gedragen volgende de volgende verdeelsleutel (Rijk 19%, gemeenten 70%, provincies 6% en waterschappen 5%). De geraamde beheer- en exploitatiekosten waren voor scenario 2 op € 25,9 mln. en in scenario 3 op € 57 mln. per jaar geraamd. De beheerbijdragen zijn conform deze bedragen gemaximeerd.

7.2 Consequenties uitstel Omgevingswet De inwerkingtredingsdatum van de Ow is op basis van een gezamenlijk besluit van de bestuurlijke partners naar 1 januari 202236 uitgesteld. Uitstel betekende meer ruimte om op rijksniveau het wetgevingsproces af te ronden, het DSO-LV op te leveren, als bevoegde gezagen de regelgeving te implementeren en gedurende het jaar 2021 te kunnen oefenen met het nieuwe stelsel. Deze gewijzigde invoeringsdatum heeft ook impact op een aantal van de eerder gemaakte afspraken in de Beheerovereenkomst DSO-LV37.

De afspraken worden tussen de Rijksoverheid en de koepels namens hun leden als volgt gewijzigd: •

•

•

Financiële evaluatie 2022: De eerste financiële evaluatie blijft gepland staan in het najaar van 2022. De scope van de evaluatie wordt beperkt tot een actualisatie van het in 2020 verrichte onderzoek naar de transitiekosten van invoering van de wet. De feitelijk gemaakte invoeringsondersteuningskosten op landelijk niveau en de transitiekosten tot en met 2021 worden dan (opnieuw) onderzocht. Integrale financiële evaluatie 2023: De eerste integrale financiële evaluatie naar de effecten van de stelselherziening staat voor het najaar van 2023 gepland. In de wetenschap dat dan pas één jaar met de wet gewerkt is, zal dat voor de mate van diepgang beperkingen opleveren. Langer uitstel van deze evaluatie is bestuurlijk ongewenst. Monitoringinstrumentarium: Om te kunnen evalueren is een monitoringsinstrumentarium nodig. In het 1e halfjaar 2021 wordt op basis van de uitkomsten van Integrale Financieel Beeld het monitoringsinstrument als bedoeld in artikel 40 van de beheerovereenkomst DSO-LV, opgesteld en vastgesteld. Hiermee wordt informatie verzameld ten behoeve van de eerste integrale financiële evaluatie in 2023.

36 Kamerbrief over nieuwe datum inwerkingtreding Omgevingswet 20 mei 2022, Kamerstukken 2, 33118, nr. 145. 37 Beheersovereenkomst-digitaal-stelsel-omgevingswet-landelijke-voorziening-2019 (1).pdf.

Pagina 39 van 76

Bijlage 8: Vergelijking ramingen bestuurlijke afspraken 2016 en huidig financieel beeld In deze bijlage wordt een toelichting gegeven over hoe de huidige inschattingen zich verhouden tot de ramingen die bij de bestuurlijke afspraken uit 2016 beschikbaar waren.

8.1 Vergelijking Op grond van onderzoek dat op basis van de huidige kennis en ervaring van de stelselherziening van de Ow is uitgevoerd is het Integraal Financieel Beeld zoals hieronder aangegeven. Voorafgaand dient te worden opgemerkt dat begin 2017 (na het afsluiten van het Financieel Akkoord) het programma Aan De Slag Met De Omgevingswet, waarin de vier overheden samenwerken, is vastgesteld. Dit programma geeft concreet invulling aan de uitwerking van de scope van het DSO, die na het Financieel Akkoord heeft plaatsgevonden, en aan de aanpak van het programma. Bepaald is dat de in 2016 opgestelde eerste raming (EUR 53 mln. in scenario 2 tot EUR 150 mln. in scenario 3) bijstelling behoeft naar een bedrag van EUR 106,4 mln. voor een DSO dat min of meer gelijkwaardig is aan scenario 2. Verder is relevant dat vanuit het in 2016 beschikbare bedrag van maximaal EUR 150 mln. maximaal EUR 18 mln. beschikbaar is gesteld als stimuleringsbijdrage voor gemeenten en waterschappen. Ook is bepaald dat voor de uitbouw van het DSO nog een extra bedrag nodig zou zijn. Dit is in 2019 bij vaststelling van het 'Beheerakkoord DSO-LV' ingevuld met een bedrag vanuit het Rijk van EUR 50 mln..

Tegelijk is besloten dat de bevoegde gezagen zelf hun aansluiting op het DSO moeten verzorgen/betalen, dat zij zelf moeten zorgen voor (financiering van) het zogenoemde regelbeheer(systeem) en dat zij aan de lat staan voor een belangrijk deel van de investeringen in de informatieproducten.

Pagina 40 van 76

Tabel 23: ramingen totale eenmalige effecten overheden in 2016 en 2021 (bedragen X € mln.) Omschrijving

2016

A: Eenmalige effecten voor overheden 1

2021

Scenario 2

Scenario 3

Scenario 2

Scenario 3

Investeringen DSO-LV

€

-53

€

-150 38

€

-160

€

-267

Invoeringsondersteuning

€

-35

€

-35

€

-49

€

-49

Informatiepunt Ow (IPOw)

€

-10

€

-10

€

-20

€

-20

€

-190

€

-268 39

2 Transitiekosten

€

-1.300

€

-1.900

p.m. voor effecten wetgeving B: Structurele effecten overheden

1

Geen gebruik decentrale ruimte

2

Met gebruik decentrale ruimte

3

Effecten DSO40

€ 2 tot 43

p.m. voor effecten wetgeving

- € 34 tot €248 €

-5

€

19

-€ 51 tot -€ 31

- € 83 tot - € 27

C: Effecten voor burgers en bedrijven

1

Geen gebruik decentrale ruimte

2

Met gebruik decentrale ruimte

3

Effecten DSO41

€ 90 tot 273

p.m. voor effecten wetgeving

€ 74 tot € 1.100 €

30

€

62

€ 20 tot € 56

€ 79 tot € 208

Hieronder staat een korte toelichting op de bovenstaande tabel.

8.2 Eenmalige effecten In het Financieel Akkoord 2016 is opgenomen dat het Rijk in principe een bedrag van € 150 mln. als maximum voor het DSO beschikbaar stelt. In het akkoord is opgenomen dat wanneer dit maximum van € 150 mln. in beeld komt, partijen met elkaar in gesprek gaan om te zoeken naar oplossingen. In bijlage 12 staat de huidige inschatting van de eenmalige effecten voor het Rijk als stelselverantwoordelijke. De investeringskosten voor DSO- LV worden nu ingeschat op € 160 mln. in een scenario dat inhoudelijk min of meer gelijkwaardig is aan scenario 2 en op € 267 mln. in een scenario dat inhoudelijk min of meer gelijkwaardig is aan oorspronkelijke scenario 3. Dit zou hoger zijn dan de destijds (2016) geraamde bedragen

38 De effecten van wetgeving zijn in dit bedrag nog niet verwerkt, deze vormen nog een pm post. 39 De effecten van wetgeving zijn in dit bedrag nog niet verwerkt, deze vormen nog een pm post. 40 Getallen 2021 uitsplitsing van punten B1 en B2. 41 Getallen 2021 uitsplitsing van punten C1 en C2

Pagina 41 van 76

van € 53 mln. voor scenario 2 en € 150 mln. voor scenario 3 en de nadien vastgestelde bedragen van € 106,4 mln. respectievelijk € 200 mln. minus € 18 mln. In het Financieel Akkoord 2016 is opgenomen dat het Rijk in principe deze bedragen als maximum beschikbaar stelt. In het akkoord is ten aanzien van het DSO opgenomen dat wanneer het maximum van € 150 mln. in beeld komt, partijen met elkaar in gesprek gaan om te zoeken naar oplossingen. De kostenraming van DSO-scenario 2 (inclusief risicoreservering) kwam bij start van de uitvoering in 2017 uit op € 142 mln. De investering voor Invoeringsondersteuning en IPOw (2021) komen ook ten laste van het Rijk als stelselverantwoordelijke. Deze zijn nu ingeschat op respectievelijk € 49 mln. en € 20 mln.42 Dit is hoger dan de destijds (2016) geraamde bedragen van respectievelijk € 35 mln. en € 10 mln. De transitiekosten voor overheden (2021) liggen met € 1,3 tot 1,9 mld43. hoger dan de destijds (2016) geraamde bedragen van € 190 mln. voor scenario 2 en € 268 mln. voor scenario 3. In 2016 konden de transitiekosten van het juridische spoor echter nog niet worden ingeschat.

8.3 Structurele effecten De omvang van de structurele effecten hangt af van de keuzes die de overheden bij het gebruik van de decentrale ruimte maken. Zonder gebruik van deze decentrale ruimte, en puur op basis van de invoering van de wijzigingen in de Rijksregels liggen structurele positieve effecten (2021) voor overheden tussen de € 2 mln. en € 43 mln. per jaar. Het kan als gevolg van het benutten van decentrale ruimte met financiële efficiëntie stijgen naar de € 17 mln. en € 248 mln. per jaar. Of bij het benutten van de decentrale ruimte met minder financiële efficiëntie ook omslaan naar € 34 mln. negatief of € 38 mln. positief per jaar. De structurele effecten kunnen dus lager of hoger uitvallen dan de destijds (2016) geraamde bedragen van € 5 mln. (negatief) voor scenario 2 en € 19 mln. (positief) voor scenario 3 per jaar. Dit laatste was echter alleen een inschatting van de effecten van DSO. De effecten van de regelgeving konden toen nog niet worden ingeschat. De nu geraamde beheer- en exploitatiekosten van deze centrale voorzieningen (2021) zijn voor scenario 2 met € 25,9 mln. per jaar gelijk aan het destijds (2016) geraamde bedrag. Voor scenario 3 zijn de beheer- en exploitatiekosten nu (2021) geraamd op € 69 mln. per jaar dat is hoger dan de € 57 mln. per jaar waarin in 2016 van werd uitgegaan.

8.4 Effecten burgers en bedrijven De omvang van burgers en bedrijven hangt af van de keuzes die overheden maken bij het gebruik van de extra decentrale ruimte die het nieuwe stelsel biedt. Zonder gebruik van deze extra decentrale ruimte, en

42 Betreft een opgegeven bedragen van BZK 43 KPMG, transitiekosten, 3 februari 2021.

Pagina 42 van 76

puur op basis van de invoering van de nieuwe Rijksregels liggen positieve financiële effecten tussen de € 90 mln. en € 273 mln. per jaar. Het kan als gevolg van het benutten van decentrale ruimte met financiële efficiëntie stijgen naar de € 295 mln. tot € 1,1 mld. per jaar. Of bij het benutten van de decentrale ruimte met minder financiële efficiëntie stijgen naar een € 74 mln. tot 317 mln. per jaar. Dit is hoger dan destijds (2016) in kaart gebracht kon worden ten tijde van het Financieel Akkoord (€ 30 – 62 mln. plus p.m. per jaar voor het effect van de regelgeving).

Pagina 43 van 76

Bijlagen: resultaten per partij nader in beeld Bijlage 9: Burgers In deze bijlage staat het Integraal Financieel Beeld van de stelselherziening Ow voor burgers opgenomen. In paragraaf 9.1 staan de eenmalige effecten en in paragraaf 9.2 de structurele effecten.

8.1 Eenmalige effecten De transitiekosten zijn voor burgers en bedrijven in totaliteit geraamd, niet afzonderlijk. Het betreft een bedrag van € 60 mln. tot 85 mln.44

8.2 Structurele effecten De totale structurele effecten voor burgers staan in figuur 9 opgenomen. Alle bedragen zijn jaarlijkse besparingen per jaar in miljoen euro.

Figuur 9: Totale jaarlijkse structurele effecten burgers

In de teksten hierna staat een korte toelichting van de verschillende beelden uit figuur 9 opgenomen.

44 Financiële Effecten Omgevingswet, SIRA Consulting, 2014.

Pagina 44 van 76

Zonder decentrale ruimte Punt 1 toont de structurele effecten die direct voorvloeien uit de wijzigingen in de Rijksregels. Overheden hebben hierbij geen mogelijkheid om decentrale beleidskeuzes te maken dus ook de effecten voor burgers en bedrijven vloeien daar direct uit voort. Daarnaast zitten de effecten van scenario 2 van het DSO meegenomen. Bij dit effect wordt een bandbreedte als gevolg van algemene onzekerheden weergegeven. Het structureel financieel effect van de wijzigingen in de Rijksregels, op basis van de uitgevoerde deelonderzoeken, voor burgers ligt tussen de € 25 mln. en € 66 mln.45 per jaar. Dit structurele effect wordt door lagere administratieve lasten. Dit effect bedraagt € 17 mln. tot 40 mln. per jaar. In deze variant worden er per saldo minder leges betaalt. Dit effect ligt tussen € 8 mln. en 26 mln. per jaar. Dit betreft lagere kosten voor burgers. Een belangrijke rol in dit effect speelt het vervallen van de bouwtechnische toets voor zeer eenvoudige bouwwerken. Gebruik decentrale ruimte met maximale financiële efficiëntie Punt 2a in figuur 9 toont de structurele effecten die kunnen ontstaan wanneer overheden de decentrale ruimte maximaal inzetten met als invalshoek financiële efficiëntie in combinatie met scenario 3 van DSO. Deze bedragen kunnen oplopen van € 112 mln. en € 302 mln. per jaar.

Dit structurele effect wordt veroorzaakt door lagere extra administratieve lasten. Dit effect bedraagt € 50 mln. tot € 132 mln. aan lagere lasten. Daarnaast worden er door burgers per saldo minder leges betaald. Het gaat daarbij om een besparing van € 50 mln. tot € 132 mln. per jaar. Dit is bijvoorbeeld het gevolg van een afname van de ruimtelijke vergunningplicht en het DSO. Gebruik decentrale ruimte met minder financiële efficiëntie Punt 2b in figuur 9 toont de structurele effecten die ontstaan wanneer overheden de decentrale beleidsruimte minder op financiële efficiëntie richten. In combinatie met een tussenscenario van het DSO kan het structurele effect voor burgers in dit scenario uitkomen tussen de € 13 mln. en € 77 mln. per jaar. Dit structurele effect is iets lager dan wanneer de rijksregels zonder decentrale ruimte worden geïmplementeerd. Dit effect ontstaat bijvoorbeeld wanneer gemeenten de ruimtelijke vergunningplicht voor bijbehorende bouwwerken waar nu geen vergunningplicht voor bestaat uitbreiden. Dat is dus een tegengestelde beweging als in de variant met maximale financiële efficiëntie. Het effect is dat burgers meer leges betalen. Dit effect bedraagt € 1,6 mln. tot € 8 mln. per jaar. De uitbreiding van vergunningsplicht levert ook hogere administratieve lasten op. Dit is een bedrag van ongeveer € 4 mln.

45 <bron invoegen>

Pagina 45 van 76

tot € 11 mln. per jaar. Door het DSO, met name het samenbrengen van informatiebronnen en realiseren van samenwerkingsruimte, wordt dit effect uiteindelijk beperkt.

Pagina 46 van 76

Bijlage 10: Bedrijven In deze bijlage staat het Integraal Financieel Beeld van de stelselherziening Ow voor bedrijven opgenomen. Eerst worden de eenmalige effecten gepresenteerd en vervolgens de structurele effecten.

10.1 Eenmalige effecten De transitiekosten zijn voor burgers en bedrijven geraamd maar niet uitgesplitst. Het betreft een bedrag van € 60 mln. tot 85 mln.46

10.2 Structurele effecten De totale structurele effecten voor bedrijven staan in figuur 10 opgenomen. Alle bedragen zijn jaarlijkse besparingen in miljoenen euro’s per jaar.

Figuur 10: Totale structurele jaarlijkse effecten bedrijven In de teksten hierna staat een korte toelichting op de verschillende beelden uit figuur 10 opgenomen.

46 Financiële Effecten Omgevingswet, SIRA Consulting, 2014

Pagina 47 van 76

Zonder decentrale ruimte Punt 1 in figuur 10 toont de structurele effecten die direct voorvloeien uit de wijzigingen in de Rijksregels en scenario 2 van het DSO. Bij dit effect wordt een bandbreedte als gevolg van algemene onzekerheden weergegeven. Het structureel financieel effect van de wijzigingen in de Rijksregels, op basis van de uitgevoerde deelonderzoeken, voor bedrijven komt tussen de € 65 mln. en € 207 mln.47 per jaar uit. Dit structurele effect wordt als eerste door lagere administratieve lasten veroorzaakt. Het betreft een bedrag van € 44 mln. tot € 100 mln. Dit is bijvoorbeeld het gevolg van het vervallen van de bouwtoets voor eenvoudige bouwwerken en wijzigingen rondom de certificering van dieseltanks. Het betreft ook besparingen die mogelijk zijn als gevolg van het DSO. Als gevolg van het wegvallen van de bouwtoets voor eenvoudige bouwwerken dalen de leges voor bedrijven. Dit is een effect van € 3,5 mln. tot € 32 mln. per jaar. Daarnaast zijn er besparingen te verwachten in de bedrijfsvoering van o.a. zwembaden. Dit is een effect van € 10 mln. tot € 66 mln. per jaar. Gebruik decentrale ruimte met maximale financiële efficiëntie Punt 2a in figuur 10 toont de structurele effecten die als gevolg van de nieuwe decentrale ruimte binnen de wijzigingen in de Rijksregels kunnen ontstaan omdat overheden eigen bestuurlijke afwegingen maken.

De structurele effecten voor bedrijven die kunnen ontstaan wanneer overheden de decentrale ruimte maximaal inzetten voor financiële efficiëntie in combinatie met scenario 3 van DSO komen naar verwachting tussen de € 184 mln. en € 776 mln. per jaar uit. Dit structurele effect wordt veroorzaakt door lagere administratieve lasten. Dit is een effect van € 132 mln. tot € 317 mln. per jaar. Dit is bijvoorbeeld het gevolg van de mogelijke keuze om de ruimtelijke vergunningsplicht te laten vervallen. Dit effect ligt tussen de € 60 mln. en € 180 mln. per jaar. Als gevolg van de mogelijke keuze om de ruimtelijke vergunningsplicht te laten vervallen dalen voor de bedrijven aan de ene kant de leges kosten. Dit effect ligt tussen de € 43 en € 129 mln. Aan de andere kant stijgen de leges als gevolg van de invoering van de vergunningsplicht voor milieuvergunningen. Dit is een negatief effect voor bedrijven van € 26 mln. tot 66 mln. per jaar. Verder kan dit positieve structurele effect worden gerealiseerd doordat het DSO bedrijven ondersteunt met o.a. informatiebronnen die bij elkaar worden gebracht, met het stroomlijnen van meldingen en aanvragen te stroomlijnen door ingevulde informatie te leveren, wijzigingen realtime te ontsluiten en samenwerkingsruimte te realiseren. Dit kan tot een besparing leiden van € 48 mln. tot € 97 mln. per jaar.

47 Bron invoegen

Pagina 48 van 76

Gebruik decentrale ruimte met minder financiële efficiëntie Punt 2b in figuur 10 toont de structurele effecten die ontstaan wanneer overheden de decentrale beleidsruimte minder op financiële efficiëntie richten. In combinatie met een tussenscenario van het DSO kan het structurele effect voor bedrijven in dit scenario uitkomen tussen de € 61 mln. en € 241 mln. per jaar. Dit structurele effect ligt ongeveer op hetzelfde niveau als de variant zonder gebruik van de decentrale ruimte. De administratieve lasten nemen met € 4 mln. tot € 33 mln. per jaar af. Dit structurele effect wordt gerealiseerd doordat de tussenscenario van het DSO bedrijven beter ondersteunt dan de variant ‘Gebruik decentrale ruimte met maximale financiële efficiëntie’, die zojuist besproken is.

Pagina 49 van 76

Bijlage 11: Overheden als totaal In paragraaf 11.1 staan de resultaten van de nulmeting van de lasten en baten van voor de stelselherziening opgenomen. In paragraaf 11.2 staan de eenmalige effecten vermeld. Vervolgens staan in paragraaf 11.3 de structurele effecten van de stelstelherziening opgenomen. Als laatste staan de overige effecten in paragraaf 11.4 vermeld.

11.1 Nulmeting Het deelonderzoek ‘Nulmeting Omgevingswet’48 brengt de kosten onder de huidige wetgeving van die taken, die straks onder het nieuwe Omgevingsrecht zullen vallen voor gemeenten, provincies en waterschappen in beeld. Daarmee wordt een beeld gegeven van de kosten en baten van vóór invoering van de Omgevingswet. Er is door Cebeon rekening gehouden met een bandbreedte. De uitkomsten van de steekproef zijn per overheid langs de indeling in inwonersklassen en bebouwingsdichtheid geëxtrapoleerd naar landelijke totalen. Dat levert daarmee een bandbreedte op waarbinnen de lasten zijn geraamd. De veranderingen in de kosten en baten als gevolg van de stelselherziening, die in de volgende hoofdstukken in beeld gebracht worden, kunnen hiertegen afgezet worden. De rekeningcijfers 2018 vormen hiervoor de basis. De huidige kosten van het Rijk zijn niet in beeld gebracht. In 2018 maakten gemeenten, provincies en waterschappen gezamenlijk tussen de € 3,6 mld. en € 4,0 mld. aan kosten voor taken49 die worden geraakt door de Ow. Een deel van de kosten (tussen de 17 en 20%) kunnen gemeenten, provincies en waterschappen verhalen via leges en overdrachten. Dit betreft voor leges een bedrag tussen de € 684 mln. en € 722 mln. en voor overdrachten een bedrag tussen de € 66 mln. en de € 75 mln.

De nettolasten voor gemeenten, provincies, en waterschappen liggen tussen de € 2,8 Figuur 11: Verdeling nettolasten onder de huidige wetgeving naar mld. en € 3,3 mld. Dit is inclusief de kosten en baten van bevoegd gezag grondexploitaties, leges en overdrachten.50 Het grootste gedeelte van de aan de Ow gerelateerde nettolasten wordt door gemeenten (68%) (tussen € 1,9 mld. en € 2,2 mld.) gemaakt, gevolgd door provincies (20%) (tussen € 560 mln. en € 670 mln.) en waterschappen (12%) (tussen € 355 mln. en € 382 mln.).

49 Dit bedrag is exclusief de kosten die worden gemaakt irt grondexploitaties. 50 Nulmeting Omgevingswet, Cebeon, 23 februari 2021, p.23.

Pagina 50 van 76

Nulmeting naar beleidsveld Het beleidsveld Ruimte heeft het grootste aandeel in de kosten (31%) (€ 880 mln. tot € 1 mld.). Het beleidsveld Milieu volgt met een aandeel van 28% (€ 792 mln. tot € 914 mln.) en het beleidsveld Wonen en Bouwen met een aandeel 25% (€ 699 mln. tot € 881 mln.) in de lasten. De beleidsvelden Water en Natuur zijn met een aandeel van respectievelijk 13% en 3% het kleinst51. Deze bedragen zijn inclusief de lasten voor grondexploitaties. Grondexploitaties maken bij de beleidsvelden Ruimte en Wonen en Bouwen een relatief groot gedeelte van de Figuur 12: Totale jaarijkse nettolasten nulmeting verdeeld naar beleidsvelden totale lasten uit. Het betreft een bedrag aan lasten dat tussen de € 466 mln. en € 756 mln. en ligt. Nulmeting naar activiteiten De activiteit ‘Beleid, visies en plannen’ heeft het grootste aandeel in de kosten (68%) (€ 1,95 mld. tot € 2,2 mld.). De activiteit Toezicht en Handhaving volgt met een aandeel van 22% (€ 644 mln. tot € 691 mln.) in de kosten. Als laatste volgt de activiteit Vergunningverlening met een aandeel van 10% (€ 224 mln. tot € 375 mln.)52.

Figuur 13: Totale jaarlijkse nettolasten naar activiteiten maatschappij

51 Nulmeting Omgevingswet, Cebeon, 23 februari 2021, p.22. 52 Nulmeting Omgevingswet, Cebeon, 23 februari 2021, p.23.

Pagina 51 van 76

11.2 Eenmalige effecten De totale eenmalige effecten bedragen voor de overheden als geheel € 1,4 mld. tot € 2,1 mld. Dit bedrag is als volgt opgebouwd: Tabel 24: Eenmalige effecten maatschappij als geheel (bedragen X € mln.)

Eenmalige effecten

Min.

Investeringen in centrale voorzieningen Transitiekosten voor overheden

53

Afschaffing actualiseringsplicht TOTAAL

Max. -229

-336

-1.300

-1.900

114

139

-1.415

-2.097

De raming van de investeringen in DSO, IPOw en IVO is € 229 mln. voor het scenario met de basisvariant van het DSO en € 336 mln. voor de variant waarin het DSO volledig is uitgebouwd. In 2016 is afgesproken dat het et Rijk deze investeringen als stelselverantwoordelijke op zich neemt. Transitiekosten voor overheden In totaal valt € 1,1 tot 1,7 mld. (85%) aan transitiekosten bij 352 gemeenten. Gemiddeld is dat 4,3 mln. per gemeente. De 12 provincies nemen 90 tot 120 mln. (6%) van de transitiekosten voor hun rekening. Gemiddeld is dat € 8,8 mln. per provincie. De waterschappen en Rijkspartijen nemen respectievelijk € 63 tot 77 mln. (4%) en € 72 tot 80 mln. (5%) aan transitiekosten voor hun rekening. Gemiddeld is dat voor een waterschap 3,3 mln. en voor een rijkspartij € 7,6 mln. Deze bevindingen van KPMG zien op transitiekosten van overheden, en niet burgers en bedrijven en het Rijk als Figuur 14: Verdeling eenmalige effecten over de overheden stelselverantwoordelijke. De belangrijkste onderdelen voor de transitiekosten zijn de werkzaamheden in het kader van programmaondersteuning en bedrijfsarchitectuur (48%) en DSO en de informatiearchitectuur (28%). Overige kosten betreft kerninstrumenten (12%) zoals wet- en regelgeving, instrumenten en regelbeheer.

Verder zijn de beheerkosten DSO (jaren 2020 en 2021) (3%), frictie- en desintegratiekosten (1%) en overige kosten Ow (8%) opgenomen.

53 Onderzoek Transitiekosten Omgevingswet, KPMG Advisory N.V., 3 februari 2021, p.17.

Pagina 52 van 76

Gekeken over de jaren 2016-2029 is 29% van de kosten gebaseerd op realisatiecijfers voor de periode 20162019 en is 71% (26% en 45% uit de figuur) gebaseerd op prognosecijfers voor de periode 2020 en 2029. In relatieve zin wordt het grootste gedeelte van de eenmalige kosten (45%) in 2020 en 2021 gemaakt54. Dit wordt onder meer verklaard doordat in deze twee jaren de activiteiten van het programmateam bij de verschillende overheden het grootste is. Het betreft tevens de periode dat de aansluiting op het DSO wordt gerealiseerd. In 2022 is bij de geplande financiële evaluatie van de eenmalige effecten van de stelselherziening over de periode voorafgaand aan de Figuur 15: Verdeling eenmalige effecten 2016 t/m 2029 invoering meer duidelijkheid te geven. Provincies, waterschappen en rijkspartijen maken na 2024 nog slechts in beperkte mate transitiekosten, die op het moment van onderzoek nog niet te kwantificeren zijn. Op de datum van inwerkingtreding van de Ow moeten in ieder geval de provincies hun nieuwe instrumenten gereed hebben55. Bij waterschappen en gemeenten lopen deze kosten nog wel door omdat zij overgangstermijnen hebben. De waterschappen moeten hun waterschapsverordening voor 1 januari 2024 hebben vastgesteld.

Gemeenten hebben een termijn van drie jaar na inwerkingtreding van de Ow tot 31 december 2024 om de omgevingsvisie en tot en met 31 december 2029 de tijd om een omgevingsplan vast te stellen. De transitiekosten van gemeenten lopen daarmee langer door in vergelijking met de andere overheden.

11.3 Structurele effecten In figuur 16 staat het Integraal Financieel Beeld van de structurele consequenties van de invoering van de Ow opgenomen voor de overheid als geheel. In dit beeld zijn de financiële effecten voor overheden opgenomen (gemeenten, provincies, waterschappen en rijkspartijen in hun rol bevoegd gezag en als initiatiefnemer). De effecten zijn uitgedrukt in jaarlijkse bedragen.

54 Onderzoek Transitiekosten Omgevingswet, KPMG Advisory N.V., 3 februari 2021, p.17. 55 Onderzoek Transitiekosten Omgevingswet, KPMG Advisory N.V., 3 februari 2021, p.17.

Pagina 53 van 76

Figuur 16: totale structurele jaarlijkse effecten overheden als totaal

Zonder invulling van de decentrale ruimte en met alleen de basisvariant van het DSO ligt dat effect tussen de € 2 mln. en € 43 mln. per jaar. Wanneer de decentrale ruimte door overheden maximaal ingezet wordt voor financiële efficiëntie en scenario 3 van het DSO wordt gehanteerd kunnen de bedragen oplopen tussen de € 17 mln. en € 248 mln. per jaar. Als de decentrale beleidsruimte minder op financiële efficiëntie wordt gericht een tussenvariant van het DSO wordt gehanteerd dan kan het structurele effect voor de overheden in totaliteit in dit scenario uitkomen tussen € 34 mln. negatief en € 38 mln. positief per jaar.

11.4 Toelichting op enkele effecten Uitstel Omgevingswet In het deelonderzoek transitiekosten (KPMG) is ook in beeld gebracht wat het financieel effect van het uitstel van de Ow van 2021 naar 2022 op deze kosten is. De extra kosten hebben met name betrekking op het programmateam (langer aanblijven) en softwarelicenties (dubbele kosten). Deze extra transitiekosten, Pagina 54 van 76

gemaakt in 2020 en 2021, zijn door de onderzoekers van KPMG voor provincies, gemeenten, waterschappen en Rijksoverheid (als bevoegd gezag) geraamd op € 64 mln. tot 89 mln.56 De invoering van de Ow is eerder ook uitgesteld. De eventuele extra transitiekosten daarvan maken ook onderdeel uit van de kosten die door KPMG zijn berekend. Deze zijn echter niet afzonderlijk inzichtelijk gemaakt.

56 Onderzoek Transitiekosten Omgevingswet, KPMG Advisory N.V., 3 februari 2021, p.21.

Pagina 55 van 76

Bijlage 12: Rijk als stelselverantwoordelijke In deze bijlage staat het Integraal Financieel Beeld van de stelselherziening Ow voor het Rijk als stelselverantwoordelijke opgenomen.

12.1 Eenmalige effecten De eenmalige effecten betreft voor het Rijk als stelselverantwoordelijke de investeringen in het stelsel. Het betreft een totale investering van € 229 mln. tot € 336 mln.57 De investeringskosten voor DSO- LV worden ingeschat op € 160 mln. in een scenario dat inhoudelijk min of meer gelijkwaardig is aan scenario 2 en op € 267 mln. in een scenario dat inhoudelijk min of meer gelijkwaardig is aan oorspronkelijke scenario 3. De investering voor Invoeringsondersteuning en IPOw (2021) zijn ingeschat op respectievelijk € 49 mln. en € 20 mln..

12.2 Structurele effecten - beheerkosten De vier overheden dragen gezamenlijk de kosten die het Rijk als stelselverantwoordelijke maakt voor beheer en exploitatie van de landelijke voorziening van het DSO (DSO-LV) en het IPOw (Rijk 19%, gemeenten 70%, provincies 6% en waterschappen 5%). De beheer- en exploitatiekosten in de ramingen in 2015lagen afhankelijk van het scenario tussen € 25,9 en € 57 mln. per jaar. Voor scenario 3 zijn de beheer- en exploitatiekosten nu (2021) geraamd op € 69 mln. per jaar, dat is hoger dan de € 57 mln. per jaar waarin in 2016 van werd uitgegaan. Op termijn verdwijnen de structurele kosten die het Rijk maakt voor de huidige systemen, het AIM, het OLO en RO.NL. Het gaat daarbij om € 0,3 mln. per jaar voor het AIM, € 3 mln. per jaar voor RP.NL en voor het OLO om € 2,4 mln. à € 2,6 mln. aan programmageld. In het onderzoek van DSO staat dat de beheerkosten voor de informatieproducten als een pm in scenario’s C en D58 zijn opgenomen omdat de omvang van de ontwikkeling en ontsluiting nog uiterst onzeker is. Daarnaast is ook de uiteindelijk onderverdeling van de ontwikkelkosten onder de actoren nog niet duidelijk. Dat maakt dat de beheerskosten voor dit onderdeel op dit moment moeilijk te kwantificeren zijn. In de toekomst moet er dus nog rekening gehouden worden met aanvullende beheerkosten voor de informatieproducten.

Dit zou volgens dezelfde aanname van 30% van de aansluit- en ontwikkelkosten voor de opgenomen post van € 2,9 mln. en € 37,2 mln. per jaar respectievelijk uitkomen op € 0,9 mln. per jaar in scenario C en € 11 mln. per jaar in scenario D. Daarbij geldt, volgens de onderzoekers “dat dit bedrag nog vermeerderd moet worden met de verdere ontwikkelkosten die wij nu als PM-post hebben opgenomen”.

57 Een geplande investering in het OLO niet meer nodig was vanwege de komst van het DSO. Het budget daarvoor bedroeg volgens ministerie van BZK

€ 9 mln en is toegevoegd aan het budget voor het DSO. 58 Betreft in dit rapport het tussenscenario en scenario 3

Pagina 56 van 76

Bijlage 13: Gemeenten In deze bijlage staat het Integraal Financieel Beeld van de stelselherziening Ow voor gemeenten opgenomen. Eerst worden de resultaten van de nulmeting van de kosten en baten van voor de stelselherziening gepresenteerd. Daarna volgen de eenmalige en structurele effecten van de stelstelherziening. De bijlage wordt afgesloten met een aantal overige effecten voor gemeenten.

13.1 Nulmeting Het deelonderzoek ‘Nulmeting Omgevingswet’59 brengt de lasten en baten onder de huidige wetgeving van die taken, die straks onder het nieuwe Omgevingsrecht zullen vallen voor gemeenten in beeld. Daarmee wordt een beeld gegeven van het lasten en batenniveau van vóór invoering van de Omgevingswet. De veranderingen in de lasten en baten als gevolg van de stelselherziening kunnen hiertegen afgezet worden. Als basis hiervoor zijn de jaarrekeningcijfers van 2018 gehanteerd. In 2018 maakten gemeenten tussen de € 2,6 mld. en € 3,0 mld. per jaar aan kosten voor taken die worden geraakt door de Ow.60 Een deel van de kosten (tussen de 17 en 20%) verhalen gemeenten via leges en overdrachten. Dit betreft voor leges een bedrag tussen de € 662 mln. en € 696 mln. per jaar en voor overdrachten een bedrag tussen de € 66 mln. en de 75 mln.61 per jaar. De nettolasten voor gemeenten liggen tussen de € 1,9 mld. en 2,3 mld. per jaar. Dit is exclusief de lasten en baten van grondexploitaties.62

13.2 Eenmalige effecten Gemeenten realiseren vanwege het afschaffen van de actualiseringsplicht bestemmingsplannen per 1 juli 2018, lagere kosten. In dit Integraal Financieel Beeld is de periode van 1 juli 2018 tot het moment van invoering van de Ow, 1 januari 2022, beschouwt als een eenmalig effect voor gemeenten. Dit gaat om € 114 mln. tot € 139 mln. (zie bijlage 4). De eenmalige effecten voor gemeenten, op basis van het deelonderzoek naar de transitiekosten (KPMG), bedragen voor de periode 2016-2029 € 1,1 tot 1,7 mld. 63 De onzekerheidsmarge is door KPMG voor gemeenten op plus of min 20% vastgesteld (in totaal 40%). Dat betekent dat de gemiddelde geraamde transitiekosten van € 1,4 mld. 20% lager of 20% hoger kunnen uitvallen, tussen € 1,1 mld. En € 1,7 mld.. Deze onzekerheidsmarge is bij gemeenten hoger dan bij provincies, waterschappen en Rijksoverheid. Dit wordt veroorzaakt omdat voor gemeenten een relatief groter deel van de invoeringskosten nog in de toekomst ligt, en ook verder in de toekomst (tot 2030) dan bij de andere overheidspartijen (tot 2025).

60 Nulmeting Omgevingswet, Cebeon, 23 februari 2021, p.23. 61 Naast legesinkomsten ontvangen gemeenten bijdragen in de kosten van projecten of werkzaamheden. Hiervan zijn de (inkomens- en kapitaal)

overdrachten (van Rijk, provincies en andere partijen) apart inzichtelijk gemaakt. Het afzonderlijk in beeld brengen van de baten uit kostenverhaal of uit grondexploitaties is vanuit het oogpunt van de komende Omgevingswet wel relevant, maar binnen het onderhavige onderzoek, waarin grootboeken zijn geanalyseerd, niet mogelijk geweest. 62 Nulmeting Omgevingswet, Cebeon, 23 februari 2021, p.13. 63 Onderzoek Transitiekosten Omgevingswet, KPMG Advisory N.V., 3 februari 2021, p. 23.

Pagina 57 van 76

13.3 Structurele effecten De totale structurele effecten voor gemeenten staan in figuur 17 opgenomen. Alle bedragen zijn jaarlijkse bedragen.

Figuur 17: Totale jaarlijkse structurele effecten gemeenten (jaarlijkse bedragen)

In de tekst hieronder staat een korte toelichting van de verschillende beelden uit figuur 17 opgenomen. Zonder decentrale ruimte Punt 1 in figuur 17 toont dat de financiële effecten zonder gebruik van decentrale ruimte geraamd zijn tussen de € 6 mln. negatief tot € 28 mln. positief per jaar. Er is sprake van een bandbreedte als gevolg van algemene onzekerheden. Er zijn twee onderwerpen die samen het grootste deel van dit structurele effect veroorzaken. Ten eerste levert het wegvallen van de actualiseringsplicht voor gemeentelijke bestemmingsplannen (sinds 1 juli 2018) een structurele besparing op van € 33 tot € 40 mln. per jaar. Ten tweede levert de invoering van het DSO extra structurele lasten op, per saldo van € 27 mln. tot € 42 mln. Daarnaast spelen een aantal kleine effecten. Ook vervallen er werkzaamheden waarvoor ook de bijbehorende leges vervallen – dit heeft dus per saldo een effect van nul. Het vervallen van de bouwtechnische toets voor zeer eenvoudige bouwwerken, het Pagina 58 van 76

vervallen van ruimtelijke vergunning voor niet-zichtbare bouwwerken bijvoorbeeld, kunnen besparingen (en daarmee lagere legesinkomsten) brengen van € 23 mln. tot € 65 mln. per jaar opleveren. Gebruik decentrale ruimte met maximale financiële efficiëntie Wanneer gemeenten de decentrale beleidsruimte maximaal inzetten voor financiële efficiëntie, in combinatie met scenario 3 van het DSO, kunnen de bedragen sterk oplopen, tot € 168 mln. per jaar. Deze effecten kunnen ook tegenvallen (naar een negatief effect van € 10 mln. op jaarbasis). In dit scenario is het gebruik van de decentrale ruimte binnen het omgevingsplan belangrijk. Als deze wordt ingezet om het aantal ruimtelijke processen te verminderen en te vereenvoudigen, zou dit een besparing op kunnen leveren van rond € 80 mln. per jaar. Daarnaast zijn ook de kosten en baten van het Digitaal stelsel hier belangrijk. Verwacht wordt dat deze per saldo64 zullen toenemen naar € 35 tot € 73 mln. per jaar. Er wordt bij deze getallen bandbreedte aangehouden, onder andere omdat nog geen zekerheid bestaat over het toerekenen van kosten aan legesplichtige activiteiten. De gemeente krijgt ook de mogelijkheid om leges te gaan heffen voor milieuvergunningen. Voor gemeenten die relatief veel milieuvergunningen uitgeven kan dit een significant voordeel opleveren. Totaal gaat het om € 9 tot € 19 mln. per jaar landelijk.

Naast de bovenstaande onderwerpen, geeft de decentrale beleidsruimte gemeenten veel mogelijkheden om te dereguleren. Het effect hiervan is over het algemeen dat de bestuurlijke lasten voor de gemeente dalen, maar dat daarbij ook de legesinkomsten dalen. De voordelen hiervan, in financiële zin, vallen dan aan burgers en bedrijven, niet aan de gemeenten zelf. Gebruik decentrale ruimte met minder financiële efficiëntie Op een aantal onderwerpen heeft de gemeente ook de mogelijkheid om de decentrale beleidsruimte minder op financiële efficiëntie te richten. Voorbeelden hiervan zijn de keuze om geen milieuleges te gaan heffen, minder gebruik te maken van toepasbare regels, minder dereguleren via algemene regels, of zelfs het uitbreiden van de vergunningplicht op sommige onderdelen. Het structurele effect voor gemeenten zou in dit scenario, in combinatie met een tussenscenario van DSO, uit kunnen komen tussen € 34 mln. negatief en € 26 mln. positief per jaar. Terugverdientijd Om inzicht te geven in de verhouding tussen de eenmalige kosten en de structurele effecten is naar terugverdientijden gekeken, die vooral als indicatief beschouwd moeten worden. Het is namelijk pas mogelijk

64 Met ‘per saldo’ wordt ten aanzien van het DSO bedoeld dat de technologie ontwikkeling verschillende effecten veroorzaakt: ten eerste kost zij geld

(beheerbijdrage aan het Rijk, licentiekosten etc.), maar daarnaast zal zij ook voor procesverbeteringen zorgen. Een negatief en een positief financieel effect dus. Maar daarnaast beïnvloeden deze effecten ook de legesheffing: kostenveranderingen worden deels opgevangen in de leges (waar ze op het proces van vergunningverlening van toepassing zijn). Per saldo komt daar een effect uit.

Pagina 59 van 76

om transitiekosten terug te verdienen als er ook structurele baten zijn. Dit is met name afhankelijk van financieel gunstig gebruik van decentrale ruimte en het scenario DSO. Als bij de deling uitgegaan wordt van de hoogste mogelijke structurele effecten en de laagst mogelijke transitiekosten, dan komt de indicatieve terugverdientermijn van gemeenten uit op 6 jaren voor gemeenten. Dit is het meest optimistische scenario. De terugverdientermijn wordt langer ofwel als transitiekosten niet aan de onderkant van de bandbreedte uitkomen maar hoger blijken te zijn, ofwel als de structurele effecten lager blijken te zijn. Als voor de deling uitgegaan wordt van het middelpunt van de eenmalige effecten en een deling van het hoogste (2a) en het laagste (2b) structurele effect dan komen de indicatieve terugverdientijden uit op 19 jaren voor gemeenten. In het meest negatieve scenario, de hoogste eenmalige kosten en de laagste structurele effecten dan kunnen de eenmalige kosten niet worden terugverdiend.

13.4 Toelichting enkele effecten Uitstel Omgevingswet Het uitstel van de inwerkingtreding van de Ow brengt voor gemeenten extra transitiekosten met zich mee. Deze kosten hebben met name betrekking op het programmateam (langer aanblijven) en softwarelicenties (dubbele kosten). Een raming van deze extra transitiekosten komt uit op € 43 mln. tot 65 mln.65 Deze extra transitiekosten vallen in de jaren 2020 en 2021. Gemeenten geven aan dat de werkzaamheden die plaatsvinden door het uitstel van de wet niet veranderen, het uitstel van de wet geeft de mogelijkheid deze werkzaamheden voor inwerkingtreding te laten plaatsvinden. Dit verklaart volgens KPMG dat de kosten van uitstel relatief gering zijn (in vergelijking met provincies, waterschappen en rijkspartijen). Vervallen actualiseringplicht gemeentelijke bestemmingsplannen Het vervallen van de actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen is al op 1 juli 2018 gerealiseerd. Het effect hiervan is aan de stelselwijziging toe te schrijven en is in het Integraal Financieel Beeld geraamd op € 33 tot 40 mln.66 positief per jaar. Deregulering bij ruimtelijke plannen De stelselwijziging biedt belangrijke veranderingen in het ruimtelijke planproces onder het omgevingsplan.

Gemeentelijke beleids- en inrichtingskeuzes spelen hierbij een belangrijke rol, en gaan de mogelijkheid geven om het planproces te vereenvoudigen en minder vaak voor te laten komen waardoor de daarmee gepaard

66 Afschaffing actualiseringsplicht bestemmingsplannen en beheersverordeningen, Cebeon, 2018, cijfers gecorrigeerd voor BTW behandeling.

Pagina 60 van 76

gaande capaciteitsbehoefte en kosten kunnen besparingsmogelijkheid van € 80 mln.

dalen. Dit onderzoek

raamt

een maximale

Leges milieuvergunningen Gemeenten kunnen weer leges gaan heffen voor milieuvergunningen. Dit geeft, wanneer hier gebruik van gemaakt wordt, een positief effect van € 2,5 mln. tot € 7,5 mln. per jaar. Deregulering bij vergunningen en meldingen Een belangrijk beleidsaspect van de stelselwijziging is deregulering. Bijvoorbeeld het van rechtswege wegvallen van een aantal vergunningplichten (zeer eenvoudige bouwwerken en niet-zichtbare bouwwerken) en keuzevrijheid ten aanzien van sommige meldplichten. Deze keuzes kunnen majeure effecten hebben op de gemeentelijke organisatie: deze beleidskeuzes kunnen leiden tot een sterk inkrimpend takenpakket van de gemeente. Echter, omdat deze taken vaak legesplichtig zijn, zullen de eventuele kostenbesparingen deels tenietgedaan worden door verminderde legesinkomsten, waardoor het per-saldo effect voor de gemeente nihil. In dit Integraal Financieel Beeld hebben we het over mogelijke inkrimping van takenpakket ter waarde van € 75 mln. in het basisscenario – dit zijn dus taakverminderingen van rechtswege - naar in een scenario waar de decentrale ruimte hiervoor maximaal ingezet wordt mogelijk ruim € 500 mln.. Een groot aantal kleine effecten Door de breedte van de onderliggende deelonderzoeken, naar alle aspecten van de stelselwijziging, wordt een groot aantal relatief kleine effecten in het Integraal Financieel Beeld meegenomen.

Pagina 61 van 76

Bijlage 14: Provincies In deze bijlage staat het Integraal Financieel Beeld van de stelselherziening Ow voor de provincies opgenomen. In paragraaf 14.1 staan de resultaten van de nulmeting van de lasten en baten van voor de stelselherziening opgenomen. In paragraaf 14.2 staan de eenmalige effecten vermeld. Vervolgens staan in paragraaf 14.3 de structurele effecten van de stelstelherziening opgenomen. Als laatste staan de overige effecten in paragraaf 14.4 vermeld.

14.1 Nulmeting Het deelonderzoek ‘Nulmeting Omgevingswet’ brengt de lasten en baten onder de huidige wetgeving van die taken, die straks onder het nieuwe Omgevingsrecht zullen vallen voor provincies in beeld. Daarmee wordt een beeld gegeven van het lasten en batenniveau van vóór invoering van de Omgevingswet. De veranderingen in de lasten en baten als gevolg van de stelselherziening kunnen hiertegen afgezet worden. Als basis hiervoor zijn de rekeningcijfers van 2018 gehanteerd. In 2018 waren de totale kosten voor taken die door de Ow worden geraakt voor provincies tussen de € 577 mln. en € 683 mln.67. Een deel van deze kosten verhalen provincies via leges, tussen de € 13 mln. en € 16 mln. Daarmee liggen de nettolasten voor provincies l tussen de € 560 mln. en 670 mln.68

14.2 Eenmalige effecten De totale eenmalige effecten voor provincies voor de periode 2016-2029 bedragen € 90 tot 120 mln. aan transitiekosten.69 De onzekerheidsmarge van provincies is door KPMG op 20% vastgesteld. De transitiekosten die vanaf 2022 worden gemaakt, na inwerkingtreding van de wet, hangen samen met het overdragen van werkzaamheden van de programmaorganisatie aan de lijnorganisatie en anderzijds met (geringe) aanpassingen aan instrumenten. Provincies geven aan geen transitiekosten meer te maken na 2024. Volgens het onderzoek van KPMG zijn provincies in 2016 of 2017 gestart met de transitie naar de Ow. Vrijwel alle transitiekosten worden vóór inwerkingtreding van de wet (95%) gemaakt omdat provincies voor de invoering van de wet klaar moeten zijn met de transitie. Een deel van de provincies in de steekproef van het onderzoek van KPMG gaf aan zich al hebben voorbereid op de oorspronkelijke inwerkingtredingsdatum. Dit verklaart dat relatief veel transitiekosten al in 2019 zijn gemaakt.