35. Brief 12 mei 2021 college (ingek 19 mei), financieel beeld implementatie Omgevingswet met bijlage.pdf

ingekomen bij de raad: 19 mei 2021

Integraal Financieel Beeld Stelselherziening Omgevingswet 11 maart 2021 Norbert de Blaay en Elise van Leest

Inhoudsopgave Hoofdlijnen beeld....................................................................................................................... 2 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9

Inleiding......................................................................................................................................... 2 Het stelsel van de Omgevingswet in een notendop ..................................................................... 3 Al veel bekend, toch lang nog niet alles........................................................................................ 4 Effecten voor maatschappij als geheel ......................................................................................... 4 Eenmalige effecten overheden ..................................................................................................... 7 Structurele effecten inzichtelijk .................................................................................................... 8 Vergelijking cijfers met eerdere bestuurlijke afspraken ............................................................. 11 Terugverdientijden...................................................................................................................... 12 Vervolgproces vastgelegd ........................................................................................................... 13

Integraal Financieel Beeld ........................................................................................................ 14 Bijlagen: opdracht en opbouw Integraal Financieel Beeld ......................................................... 15 Bijlage 1: Opdracht en verantwoording................................................................................................... 16 Bijlage 2: Overzicht van onderzoeken ..................................................................................................... 18 Bijlage 3: Opbouw Integraal Financieel Beeld ......................................................................................... 19 Bijlage 4: Aanpassingen resultaten deelonderzoeken voor opname in Integraal Financieel Beeld ........ 24 Bijlage 5: Bevindingen Klankbordgroep ................................................................................................... 30

Bijlagen: onderliggende afspraken stelselherziening Ow ........................................................... 34 Bijlage 6: Doelstellingen van de wet ........................................................................................................ 35 Bijlage 7: Interbestuurlijke afspraken aan de basis ................................................................................. 36 Bijlage 8: Vergelijking ramingen bestuurlijke afspraken 2016 en huidig financieel beeld ...................... 40

Bijlagen: resultaten per partij nader in beeld ............................................................................ 44 Bijlage 9: Burgers ..................................................................................................................................... 44 Bijlage 10: Bedrijven ................................................................................................................................ 47 Bijlage 11: Overheden als totaal .............................................................................................................. 50 Bijlage 12: Rijk als stelselverantwoordelijke ............................................................................................ 56 Bijlage 13: Gemeenten............................................................................................................................. 57 Bijlage 14: Provincies ............................................................................................................................... 62 Bijlage 15: Waterschappen ...................................................................................................................... 66 Bijlage 16: Rijkspartijen............................................................................................................................ 70

Bijlagen: overige zaken ............................................................................................................. 72 Bijlage 17: Uitgangspunten ...................................................................................................................... 73 Bijlage 18: Lijst met afkortingen .............................................................................................................. 76 Pagina 1 van 76

Hoofdlijnen beeld 1.1 Inleiding Wat kost de invoering van de omgevingswet (Ow), en wie betaalt wat? De Rijksoverheid, Unie van Waterschappen (Unie), Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) maakten in 2016, voorafgaand aan de invoering, duidelijke afspraken over de bekostiging van de ingrijpende stelselherziening. Deze interbestuurlijke afspraken zijn vastgelegd in het Hoofdlijnenakkoord financiële afspraken stelselherziening omgevingsrecht1 (Financieel Akkoord) en waren mede gebaseerd op het rapport ‘Synthese Financiële Effectentoetsen Stelselherziening Omgevingsrecht’2 (Syntheserapport). Op hoofdlijnen waren de afspraken als volgt: • • •

Het Rijk betaalt als stelselverantwoordelijke de investeringen in een aantal centrale voorzieningen (Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), informatiepunt Omgevingswet (IPOw) en invoeringsondersteuning); Het Rijk, de provincies, gemeenten en waterschappen nemen de transitiekosten3 van de stelselherziening voor eigen rekening; Het Rijk, de provincies, gemeenten en waterschappen mogen de ‘besparingen houden’ als gevolg van de stelselherziening. Er vindt geen verrekening van de besparingen plaats via Gemeente- of Provinciefonds dan wel via een andere wijze van korting.

Bij de bestuurlijke afspraken over de ontwikkeling van het DSO-LV is rekening gehouden met twee digitaliseringsscenario’s:4 •

•

Scenario 2 - wettelijke minimum met instandhouding van huidige dienstverlening. In dit scenario van het DSO wordt alleen gerealiseerd wat strikt noodzakelijk is voor het werken met de Omgevingswet, de huidige dienstverlenging wordt op zijn minst gecontinueerd. Scenario 3 - toewerken naar baten en ontzorging. Naast het handhaven van het huidige dienstverleningsniveau wordt in dit scenario van het DSO uitgegaan van aanvullende activiteiten die baten kunnen generen voor burgers en bedrijven of de overheden ontzorgen. Zo gaat dit scenario uit van een volledig ontwikkeld DSO, inclusief informatieproducten.

Onderdelen van deze afspraken zijn vervolgens in 2018 uitgewerkt in het de Beheerovereenkomst DSO-LV5 en in interbestuurlijke afspraken naar aanleiding van het uitstel van de inwerkingtredingsdatum naar 1

1 Hoofdlijnenakkoord financiële afspraken stelselherziening omgevingsrecht (2016, juli).

https://www.eerstekamer.nl/overig/20161007/hoofdlijnenakkoord_financiele/document 2 Bont Consult & Cebeon.(2015). Synthese Financiële Effectentoetsen Stelselherziening Omgevingswet, p.13-14. 3 Definitie transitiekosten: alle incidentele kosten die door de overheden in hun rol als bevoegde gezagen worden gemaakt voor invoering van de Ow 4 Hoofdlijnenakkoord financiële afspraken stelselherziening omgevingsrecht. (2016, juli).

https://www.eerstekamer.nl/overig/20161007/hoofdlijnenakkoord_financiele/document 5 Beheersovereenkomst digitaal stelsel omgevingswet landelijke voorziening, 2019

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/convenanten/2018/12/18/beheersovereenkomst-digitaal-stelsel-omgevingswet-landelijke-voorziening2019

Pagina 2 van 76

januari 20226. Eén van de afspraken is dat er een halfjaar voorafgaand aan de inwerkingtredingsdatum van de Ow een actueel beeld wordt opgemaakt van de financiële effecten van de stelselherziening. Dit financiële beeld ligt in de vorm van deze rapportage voor u. BELANGRIJKE NOOT: dit Integraal Financieel Beeld is een financiële analyse van de stelselherziening en geen maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Dit rapport is opgesteld op basis van deelonderzoeken die voorafgaand aan de invoeringsdatum van de stelselherziening zijn uitgevoerd. In bijlage 2 is een overzicht van deze deelonderzoeken opgenomen.

1.2 Het stelsel van de Omgevingswet in een notendop In Nederland is het omgevingsrecht tot nu toe verbrokkeld geweest over tientallen wetten. Zo zijn er afzonderlijke wetten voor bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, mijnbouw, milieu, monumentenzorg, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Als gevolg van deze versnippering ontstaan afstemmings- en coördinatieproblemen. Bovendien leidt het tot verminderde herkenbaarheid en bruikbaarheid van de wetten. De Omgevingswet is een volledig nieuw wettelijke kader dat het gros van alle regels en wetten rond de inrichting van de fysieke leefomgeving vereenvoudigt, beter op elkaar afstemt en integreert. Het nieuwe stelsel van de Ow vraagt daarbij een andere benadering van de overheden. Van bescherming van de fysieke leefomgeving naar een beleidscyclus waarin continu sprake is van het balanceren tussen de zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en het bieden van ruimte aan ontwikkelingen. Met de Ow en bijbehorende uitvoeringsregelgeving worden vier verbeterdoelen nagestreefd: 7 • • • •

het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht; het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving; het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving; het versnellen en verbeteren van besluitvorming m.b.t. projecten in de fysieke leefomgeving.

Hierbij was de verwachting dat de stelselherziening ook zou leiden tot financiële besparingen voor de maatschappij als geheel. De toenmalige minister heeft daarover in haar ‘beleidsbrief eenvoudig beter’ van 28 juni 2011 gemeld dat deze besparingen op kunnen lopen tot een bedrag van € 600 mln. per jaar. 8

6

Invoering Omgevingswet per 1 januari 2022- advies over de consequenties voor de basisafspraken, KokxDeVoogd (2020, 30 oktober).

7 Kamerstukken II 2013/14, 33 962. nr. 3. p.6. 8 Beleidsbrief eenvoudig beter. (2011, 28 juni) p.10.

Pagina 3 van 76

1.3 Al veel bekend, toch lang nog niet alles In paragraaf 1.4 t/m 1.6 vindt u de financiële consequenties terug van de invoering van de stelselherziening Ow. Graag maken we eerst een aantal kanttekeningen over de ‘waarde’ van deze cijfers. Dit Integraal Financieel Beeld is gebaseerd een groot aantal onafhankelijke deelonderzoeken. Deze hebben ons heel veel inzichten gegeven, waaronder ook nieuwe feiten die nog niet bekend waren bij het opstellen van de bestuurlijke afspraken in 2016. Toch zijn er nog steeds onzekerheden voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Ow. Nog lang niet alle aspecten zijn onderzocht, en in veel gevallen kunnen kosten niet volledig gekwantificeerd worden. Het gaat dus deels om ramingen9 en deels om schattingen10. Dit betekent dat we in dit rapport veel werken met bandbreedtes. Met de invoering van de wet krijgen overheden ook meer decentrale ruimte om eigen beleidskeuzes te maken. Deze beleidsvrijheid zorgt voor een relatief grote kennisonzekerheid: we kunnen nog niet weten welke decentrale keuzes de overheden zullen maken en dus ook niet welke effecten die keuzes zullen hebben. Er is ook sprake van een toekomstonzekerheid als gevolg van de relatief lange overgangstermijn, voor gemeenten zelfs tot 2030, en het feit dat sommige effecten zich pas na die overgangstermijn gaan manifesteren.

Dit heeft ertoe geleid dat er in het Integraal Financieel Beeld en in de daaronder liggende deelonderzoeken naast met een basisvariant met twee vergaande varianten voor het gebruik van decentrale ruimte is gewerkt. Deze bepalen als het ware ‘de hoeken van het speelveld’.

1.4 Effecten voor maatschappij als geheel Bij de start van de stelstelherziening was de verwachting dat deze voor de maatschappij als geheel een positief financieel effect zou opleveren. De maatschappij als geheel betreft burgers en bedrijven maar ook overheden in hun rol als bevoegd gezag en initiatiefnemer. In het voorliggende Integraal Financieel Beeld constateren wij dat er een positief financieel effect voor burgers en bedrijven kan optreden. Het is aan overheden - en daarvoor is de decentrale ruimte ook bedoeld - om een eigen afweging te maken op basis van politiek bestuurlijke verantwoordelijkheid in de lokale context. Het effect daarvan kan zowel een financieel gunstig dan wel een financieel minder gunstig effect hebben. In het Integraal Financieel Beeld wordt daar met deze twee vergaande varianten invulling aan gegeven. De eerste variant (2a) gaat uit van een set van decentrale keuzes waarbij de decentrale ruimte door overheden maximaal wordt ingezet voor financiële efficiëntie. De tweede variant (2b) gaat uit van een set van decentrale keuzes waarbij de decentrale ruimte door overheden minder op financiële efficiëntie wordt gericht. Het onderzoeksresultaat geeft aan dat wanneer de decentrale beleidsruimte door overheden maximaal wordt ingezet ten behoeve van financiële efficiëntie, het effect voor burgers en bedrijven kan oplopen tot €1,1 mld. per jaar.

Voor overheden als totaal bedraagt dit maximale effect € 248 mln. per jaar. Opgeteld en

9 In het rapport wordt gesproken over ramingen als het gaat om cijfers voor de invoering van de Ow. 10 In het rapport wordt gesproken over inschatting als het gaat om cijfers die betrekking hebben op de periode na de invoeringsdatum van de Ow.

Pagina 4 van 76

gecorrigeerd voor dubbeltellingen is het maximaal effect voor de maatschappij naar verwachting € 1,3 mld. per jaar. Wanneer de decentrale beleidskeuzes minder op financiële efficiëntie worden gericht, kan dat effect dalen tot een positief bedrag van € 74 mln. per jaar voor burgers en bedrijven en voor overheden uitkomen op € 34 mln. per jaar negatief.

Figuur 1: totale jaarlijkse structurele effecten burgers en bedrijven

In figuur 1 staat het Integraal Financieel Beeld van de structurele consequenties van de invoering van de Ow opgenomen voor burgers en bedrijven. Zonder invulling van de decentrale ruimte (1) en met alleen scenario 2 van het DSO is dat positieve effect tussen de € 90 mln. en € 273 mln. per jaar. Wanneer de decentrale ruimte maximaal (2b) ingezet wordt gericht op financiële efficiëntie en scenario 3 van het DSO is gerealiseerd, kunnen de bedragen oplopen tussen de € 295 mln. en € 1,1 mld. per jaar. Als de decentrale beleidsruimte minder (2b) op financiële efficiëntie wordt gericht en er is een tussenscenario van het DSO beschikbaar, dan kan het structurele effect voor burgers en bedrijven in uit komen tussen € 74 mln. en € 317 mln. per jaar.

Pagina 5 van 76

Figuur 2: totale jaarlijkse structurele effecten overheden totaal

In figuur 2 staat het Integraal Financieel Beeld van de structurele consequenties van de invoering van de Ow opgenomen voor overheden als totaal. Hierin zijn de financiële effecten voor gemeenten, provincies, waterschappen en rijkspartijen in hun rol als bevoegd gezag en rol als initiatiefnemer opgenomen. Zonder invulling van de decentrale ruimte (1) en met scenario 2 van het DSO ligt dat effect tussen de € 2 mln. en € 43 mln. per jaar. Wanneer de decentrale ruimte door overheden maximaal (2a) ingezet wordt voor financiële efficiëntie en een tussenvariant van het DSO beschikbaar is, kunnen de bedragen oplopen tot € 17 mln. en € 248 mln. per jaar. Als de keuzes binnen de decentrale beleidsruimte minder (2b) op financiële efficiëntie wordt gericht een tussenscenario van het DSO wordt gehanteerd dan kan het structurele effect voor de overheden in totaliteit uitkomen tussen € 34 mln. negatief en € 38 mln. positief per jaar. De twee figuren laten zien dat als overheden op een financiële efficiënte manier gebruik maken van de decentrale ruimte, de baten voor burgers en bedrijven groot kunnen zijn. Als zij de decentrale ruimte op een Pagina 6 van 76

minder financieel efficiënte wijze benutten, dan zal de baat veel minder zijn. Het uiteindelijke maatschappelijk effect zal naar verwachting dan ook liggen tussen de twee varianten. Waar dat precies zal uitkomen is afhankelijk van de decentrale keuzes van bevoegde gezagen. En afhankelijk van de ontwikkeling van het DSO. Bij invulling van de decentrale ruimte is een overheid in eerste aanleg bezig met decentraal beleid, op basis van de ruimte die de rijksregels bieden en op basis van kennis en ervaring van de lokale omstandigheden. Centraal daarin staat de wijze waarop het bevoegd gezag denkt het meest efficiënt en effectief te kunnen sturen op haar eigen prioriteiten en doelen. Pas in tweede aanleg zal een overheid naar verwachting kijken naar financiële effecten (bestuurslast, administratieve lasten en nalevingskosten). Gegeven de maatschappelijk doelen van de Ow kan daarbij ook rekening worden gehouden met een lastenluwe invulling.

1.5 Eenmalige effecten overheden De totale eenmalige geraamde effecten, waaronder de transitiekosten, staan in tabel 1 weergegeven. Tabel 1: Totale eenmalige effecten (alle bedragen X € mln.)

Eenmalige effecten

Min.

Investeringskosten centrale voorzieningen Transitiekosten voor overheden

11

Afschaffing actualiseringsplicht TOTAAL

Max. -229

-336

-1.300

-1.900

114

139

-1.415

-2.097

De totale eenmalige effecten van de stelselherziening bedragen per saldo € 1,4 mld. tot € 2,1 mld. Het Rijk neemt de investeringen als stelselverantwoordelijke op zich. De raming hiervan is € 229 mln. voor het scenario met de basisvariant van het DSO en € 336 mln. voor de variant waarin het DSO volledig is uitgebouwd. Van de transitiekosten voor overheden van € 1,3 mld. tot € 1,9 mld. valt € 1,1 mld. tot € 1,7 mld.12 aan transitiekosten bij alle gemeenten. Gemiddeld is dat 4,3 mln. per gemeente. De 12 provincies nemen 90 tot 120 mln. van de transitiekosten voor hun rekening. Gemiddeld is dat € 8,8 mln. per provincie. De waterschappen en Rijkspartijen nemen respectievelijk € 63 tot € 77 mln. en € 72 tot € 80 mln. aan transitiekosten voor hun rekening. Gemiddeld is dat voor een waterschap € 3,3 mln. en voor een Rijkspartij € 7,6 mln.

11 Deelonderzoek Transitiekosten Omgevingswet, KPMG Advisory N.V., 3 februari 2021, p.17. 12 De cijfers in het deelonderzoek van KPMG zijn gebaseerd op n=355 voor gemeenten.

Pagina 7 van 76

Het bovenstaande is met name relevant met het oog op de financiële afspraken tussen Rijk en medeoverheden met betrekking tot de eenmalige effecten en de structurele financiële effecten. In de volgende paragraaf gaan we daar kort op in.

1.6 Structurele effecten inzichtelijk In deze paragraaf staat een korte en bondige toelichting voor gemeenten, provincies en waterschappen. In de bijlagen 13 t/m 15 staat een uitgebreide toelichting opgenomen. Structurele effecten gemeenten

Figuur 3: totale jaarlijkse structurele effecten gemeenten

De bovenstaande effecten zijn uitgedrukt in jaarlijkse bedragen en geven de veranderingen weer t.o.v. de huidige kosten van de domeinen die geraakt worden door de Ow. In figuur 3 staat het totale structurele effect voor gemeenten opgenomen. Zonder gebruik van de decentrale beleidsruimte (1) en met scenario 2 van het DSO ligt het structurele effect voor gemeenten per saldo tussen de € 6 mln. negatief en € 28 mln. positief per jaar. Wanneer gemeenten de decentrale ruimte maximaal (2a) inzetten voor financiële efficiëntie, in combinatie met scenario 3 van het DSO, kunnen de bedragen sterk oplopen, tot € 168 mln. per jaar. Deze effecten kunnen ook tegenvallen naar een negatief effect van € 10 mln. per jaar. Pagina 8 van 76

Op een aantal onderwerpen heeft de gemeente ook de mogelijkheid om de decentrale beleidsruimte minder (2b) op financiële efficiëntie te richten. Dit in combinatie met een tussenscenario van DSO zou voor gemeenten in deze variant uit kunnen komen tussen € 34 mln. negatief en € 26 mln. positief per jaar. Totale structurele effecten provincies

Figuur 4: totale structurele effecten provincies

In figuur 4 staat het totale structurele effect voor provincies opgenomen. Zonder gebruik van de decentrale beleidsruimte (1) en met scenario 2 van het DSO is het structurele effect tussen de € 3,3 mln. en € 5,9 mln. per jaar. Wanneer provincies de decentrale ruimte maximaal (2a) inzetten voor financiële efficiëntie in combinatie met scenario 3 van DSO, kunnen de bedragen oplopen van € 19 mln. tot € 57 mln. per jaar. De provincie heeft ook de mogelijkheid om de decentrale beleidsruimte minder (2b) op financiële efficiëntie te richten. In combinatie met een tussenscenario van het DSO kan het structurele effect voor provincies in dit scenario uitkomen tussen € 2,0 mln. en € 6,3 mln. per jaar.

Pagina 9 van 76

Totale structurele effecten waterschappen

Figuur 5: totale structurele effecten waterschappen

In figuur 5 staat het totale structurele effect voor waterschappen opgenomen. Zonder gebruik van de eigen beleidsruimte (1) en met scenario 2 van het DSO is het structurele effect tussen nihil en € 2,4 mln. positief per jaar. Wanneer waterschappen de decentrale ruimte maximaal (2a) inzetten voor financiële efficiëntie, in combinatie met scenario 3 van DSO, kunnen de bedragen oplopen van € 8 mln. tot € 16 mln. per jaar. De waterschappen hebben ook de mogelijkheid om de decentrale beleidsruimte minder (2b) op financiële efficiëntie te richten. In combinatie met een tussenscenario van het DSO kan het structurele effect voor waterschappen in dit scenario uitkomen tussen € 0,6 negatief en 3,4 mln. positief per jaar. Totale structurele effecten Rijkspartijen Zonder gebruik van de eigen beleidsruimte en met de basisvariant van het DSO ligt het structurele effecten voor de Rijkspartijen tussen de € 5,0 mln. en de € 6,4 mln. per jaar. In bijlage 16 staan de structurele effecten voor Rijkspartijen ook opgenomen.

Pagina 10 van 76

1.7 Vergelijking cijfers met eerdere bestuurlijke afspraken In deze paragraaf vergelijken we de ramingen uit 2016 met het Integraal Financieel Beeld van vandaag. Het is belangrijk om de ramingen van 2016 in het juiste perspectief te plaatsen. Door de vele inzichten uit de onderzoeken over de stelselherziening, weten we inmiddels veel meer over zowel de structurele als de eenmalige effecten. De vergelijking mag dus zeker niet geïnterpreteerd worden als een beoordeling van de ramingen die op tafel lagen bij het maken van de bestuurlijke afspraken in 2016. Tabel 2 geeft deze vergelijking weer. Links in het overzicht staan de ramingen die de overheid ter beschikking had in 2016, ingedeeld naar eenmalige effecten voor overheden, structurele effecten voor overheden en structurele effecten voor burgers en bedrijven. Rechts in de tabel staan de resultaten van het Integraal Financieel Beeld. Tabel 2: ramingen totale eenmalige effecten overheden in 2016 en 2021 (bedragen X € mln.) Omschrijving

2016

A: Eenmalige effecten voor overheden 1

2021

Scenario 2

Scenario 3

Scenario 2

Scenario 3

Investeringen DSO-LV

€

-53

€

-150 13

€

-160 €

-267

Invoeringsondersteuning

€

-35

€

-35

€

-49 €

-49

Informatiepunt Ow (IPOw)

€

-10

€

-10

€

-20 €

-20

€

-190

€

-268 14

€

2 Transitiekosten

-1.300

€

-1.900

€ -€ 51 tot -€ 31 - €

-34 tot € 248 83 tot - € 27

p.m. voor effecten wetgeving B: Structurele effecten overheden 1

Geen gebruik decentrale ruimte

2 3

Met gebruik decentrale ruimte Effecten DSO15

p.m. voor effecten wetgeving €

-5

€

19

€

2 tot 43

C: Structurele effecten voor burgers en bedrijven

1

Geen gebruik decentrale ruimte

2 3

Met gebruik decentrale ruimte Effecten DSO16

€ 90 tot 273

p.m. voor effecten wetgeving

€

30

€

62

€ 20 tot € 56

€ 74 tot € 1.100 € 79 tot € 208

13 De effecten van wetgeving zijn in dit bedrag nog niet verwerkt, deze vormen nog een pm post. 14 De effecten van wetgeving zijn in dit bedrag nog niet verwerkt, deze vormen nog een pm post. 15 Effect DSO is een nadere uitsplitsing van de getallen B1 en B2. 16 Effect DSO is een nadere uitsplitsing van de getallen C1 en C2.

Pagina 11 van 76

Hieronder geven we graag een korte toelichting op de verschillen. In bijlage 7 staat de gehele vergelijking toegelicht. Als eerste wijken de structurele effecten voor burgers en bedrijven af van de in 2016 door de onderzoekers gemaakte ramingen. Destijds werd bij het opstellen van de bestuurlijke afspraken rekening gehouden met een positief financieel effect van € 30 tot € 62 mln. per jaar. Het Integraal Financieel Beeld nu laat een positief effect van € 90 mln. tot € 1,1 mld. per jaar voor burgers en bedrijven zien. Over de werking van de stelselherziening was destijds nog niet veel bekend, en het wetgevingstraject was ook nog lang niet afgerond. Wel moet worden opgemerkt dat de effecten die nu ingeschat zijn alleen worden gerealiseerd als overheden op een financieel efficiënte wijze gebruik gaan maken van de decentrale ruimte en als het DSO ook daadwerkelijk wordt uitgebouwd tot het niveau waarover in 2016 afspraken zijn gemaakt (scenario 3). En onze verwachting is dat dit nog relatief veel vraagt van overheden en van de minister als stelselverantwoordelijke. Als tweede wijken de ingeschatte eenmalige effecten sterk af. De transitiekosten (2021) liggen met € 1,3 mld. tot € 1,9 mld. hoger dan de destijds (2015) geraamde bedragen van € 190 mln. voor scenario 2 en € 268 mln. voor scenario 3. Ook hier geldt dat er nu veel meer bekend is over de eenmalige effecten voor overheden.

Destijds konden er geen inschattingen worden gemaakt van de effecten van de invoering van de regelgeving en daar blijken veel kosten mee gemoeid te zijn.

1.8 Terugverdientijden Het is de vraag of de eenmalige effecten in verhouding staan tot de structurele effecten van de stelselherziening. Op deze vraag is (nog) geen eenduidig antwoord mogelijk. Dat komt niet alleen omdat bandbreedten relatief groot zijn van zowel de eenmalige effecten als de structurele effecten, maar ook omdat er tussen de periode van de eenmalige kosten voor de stelselherziening (2016 tot 2030) en de (positieve) structurele effecten voor overheden, burgers en bedrijven een lange periode zal zitten (2022 en verder). Daarbij komt dat positieve effecten zich vooral voordoen als decentrale keuzes worden gemaakt met gunstige financiële effecten. Oftewel: dat de overheden de mogelijkheden in het stelsel gebruiken met financiële efficiëntie als invalshoek. Toch kunnen we wel een indicatie geven van de verhouding tussen de eenmalige kosten en de structurele effecten. Daarvoor kijken we naar terugverdientijden17.

17 Voor het berekenen van een terugverdientijd wordt over het algemeen gerekend met een risico-gewogen rentevoet. Bij de weergaven van

terugverdientijden in de nu volgende paragraaf is daar geen rekening mee gehouden, de terugverdientijden zijn weergegeven met een risico-gewogen rentevoet van 0.

Pagina 12 van 76

Als voor de deling uitgegaan wordt van de hoogste mogelijke positieve structurele effecten - voor gemeenten, provincies en waterschappen - en de laagst mogelijke transitiekosten, dan komen de indicatieve terugverdientijden van deze overheden uit op respectievelijk: 6 jaren voor gemeenten, 1,6 jaren voor provincies en 4 jaren voor waterschappen. Dit is de meest optimistische variant waarin overheden decentrale keuzes maken met gunstige financiële effecten. En zo gezegd, indicatief. De terugverdientijd wordt langer ofwel als transitiekosten niet aan de onderkant van de bandbreedte uitkomen maar hoger blijken te zijn, ofwel als de structurele effecten lager blijken te zijn. Als voor de deling uitgegaan wordt van het middelpunt van de eenmalige effecten18 en een deling van de sommatie van het hoogste (2a) en het laagste (2b) structurele effect dan komen de indicatieve terugverdientijden uit op respectievelijk 19 jaren voor gemeenten, 3,6 jaren voor provincies en 9 jaren voor waterschappen. In het meest negatieve scenario, de hoogste eenmalige effecten en de laagste structurele effecten dan is het voor gemeenten en waterschappen niet mogelijk om de eenmalige effecten terug te verdienen. Voor provincies is de indicatieve terugverdientijd dan langer dan 40 jaar.

1.9 Vervolgproces vastgelegd Met het opstellen van dit Integraal Financieel Beeld is invulling gegeven aan de afspraak art.12 van het Hoofdlijnenakkoord. Hierin is vastgelegd dat de financiële consequenties van de gehele stelselwijziging in beeld moesten worden gebracht in ieder geval een half jaar voor de inwerkingtreding van de wet. In artikel 13 staat dat in ieder geval een half jaar voor inwerkingtreding van de wet overleg plaatsvindt zodat het geheel van financiële consequenties, zoals op dat moment bekend, in ogenschouw kan worden genomen. Dit kan aanleiding geven om nadere afspraken te maken over de begrenzing van de afgesproken bedragen (kosten en bespaarde kosten) of de ambitie in de uitvoering. Hoe daarna verder? Volgens de bestuurlijke afspraak moeten de financiële effecten nu verder gemonitord worden. Het resultaat van deze monitoring wordt gebruikt voor de financiële evaluatie in 2022. De scope van deze evaluatie omvat de transitiekosten van invoering van de wet. De eerste integrale financiële evaluatie naar de effecten van de stelselherziening staat voor het najaar van 2023 gepland. Om te kunnen evalueren is dus een monitoringsinstrumentarium nodig. Afspraak is dat in het 1e halfjaar van 2021, op basis van de uitkomsten van dit Integrale Financieel Beeld, het monitoringsinstrument als bedoeld in artikel 40 van de beheerovereenkomst DSO-LV, wordt ontwikkeld.

Dit ten behoeve van de informatieverzameling voor de komende evaluaties.

18 Het middelpunt van de bandbreedte van de eenmalige effecten

Pagina 13 van 76

Integraal Financieel Beeld

Pagina 14 van 76

Bijlagen: opdracht en opbouw Integraal Financieel Beeld

Pagina 15 van 76

Bijlage 1: Opdracht en verantwoording 1.1 Opdracht Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Verenging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen stelden een interbestuurlijke werkgroep samen om hen te begeleiden met het opstellen bij het Integraal Financieel Beeld. KokxDeVoogd kreeg de volgende opdracht: • • •

Stel op basis van de verschillende deelonderzoeken het Integraal financieel Beeld van de financiële effecten van de stelselherziening van de Ow op. Corrigeer waar nodig de uitkomsten uit de deelonderzoeken voor de onderlinge samenhang en mogelijke dubbeltellingen. Maak inzichtelijk welke onderdelen nog niet (voldoende) onderzocht zijn en/ of er nog andere onderbouwde correcties nodig zijn.

Voor het samenstellen van het Integraal Financieel Beeld deed KokxDeVoogd een beroep op de kennis en expertise van de onderzoeksbureaus die de deelonderzoeken hebben uitgevoerd. Het betreft de onderzoekers van Sira Consulting, Ecorys/ Senze, KPMG, Berenschot en Cebeon.

1.2 Verantwoording De afgelopen jaren zijn van alle afzonderlijk wetgevingsproducten en van het DSO de financiële effecten onderzocht in het kader van reguliere artikel 2 onderzoeken. De resultaten van alle reguliere onderzoeken zijn geanalyseerd en genoemde partijen hebben gezamenlijk bepaald welke onderdelen extra onderzoek nodig hadden. Dit proces heeft geleid tot een interbestuurlijke heronderzoeksagenda19. Op deze heronderzoeksagenda stonden (her)onderzoeken naar: • • • • •

de (eenmalige) transitiekosten van de stelselherziening voor overheden, de financiële effecten van het DSO-LV en IPOw, de financiële effecten van de introductie van de zogenoemde ‘knip’ in de bouwvergunning, de financiële effecten van de wijzigingen met betrekking tot het omgevingsplan en andere ‘ruimtelijke besluiten’, de financiële effecten van de wijzigingen met betrekking tot de milieuvergunning waaronder de introductie van milieuleges.

Daarnaast zijn reeds onderzochte effecten op tarieven en aantallen geactualiseerd. Ook is een ‘nulmeting’ uitgevoerd naar de huidige uitvoeringskosten voor lokale overheden (dat wil zeggen: de uitvoering van de huidige regelgeving). Het resultaat van alle onderzoeken is opgenomen in het onderliggende onderzoek. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van alle deelonderzoeken.

19 Onderzoeksagenda financieel beeld stelselwijziging Omgevingswet, Interbestuurlijke Werkgroep Financiën Stelselherziening Ow, maart 2020.

Pagina 16 van 76

De basis voor voorliggend Integraal Financieel Beeld zijn dus de verschillende deelonderzoeken, de actualisatie van cijfers en de nulmeting. Het Integraal Financieel Beeld is echter meer dan een optelling van al deze resultaten. Het is bijvoorbeeld belangrijk om rekening te houden met dubbeltellingen of samenloop tussen onderzoeken. Op basis van al het beschikbare materiaal maakte KokxDeVoogd daarom een ‘integratieslag’. In samenwerking met de onafhankelijke bureaus die deelonderzoeken hebben uitgevoerd, keken de onderzoekers naar het integrale beeld. In hoeverre beïnvloeden de deeleffecten uit de deelonderzoeken elkaar, en wat is het integrale effect van de stelselwijziging? Deze integratieslag is van groot belang voor het voorliggend Integraal Financieel Beeld. Indien cijfers niet zijn overgenomen staat dat vermeld (met vermelding van de reden). Het is niet mogelijk gebleken om alle mogelijke effecten op dit moment (al) te kwantificeren. Daar zijn verschillende redenen voor. Bevoegde gezagen moeten nog keuzes maken, binnen de decentrale ruimte die de wet biedt. In een aantal gevallen waren de gedragseffecten niet in te schatten. Soms zijn er ook te weinig onderliggende data beschikbaar. De onzekerheid geldt niet alleen voor de kwantificering van de toekomstige financiële effecten, maar ook voor de inschatting van de zogenoemde transitiekosten.

Die deels al zijn gemaakt, maar ook deels betrekking hebben op nog te maken kosten. In de deelonderzoeken is afzonderlijk op de onzekerheden ingegaan en zijn niet gekwantificeerde effecten wel zoveel mogelijk kwalitatief beschreven. Uit de lijst van deelonderzoeken zijn twee onderzoeken niet in het Integraal Financieel Beeld opgenomen. De onderzoekers verwachten dat het effect van deze twee onderzoeken op het Integraal Financieel Beeld beperkt zal zijn (in verhouding tot de totale effecten van de deelonderzoeken). Het betreft het Financiële effecten Aanvullingsbesluit geluid en Financiële effecten aanvullingsregeling geluid. Het tweede onderzoek betreft een correctie en aanvullingen op aanvullingsbesluit geluid. Op basis van de nog uiteenlopende inzichten van het ministerie van I&W en gemeenten is het niet mogelijk gebleken om de effecten in te schatten en deze te kwantificeren. Net als de kosten, zijn ook de berekende baten uit het onderzoek Financiële effecten Aanvullingsbesluit geluid en Financiële effecten aanvullingsregeling geluid niet in het Integraal Financieel Beeld opgenomen. Gelijktijdig met de Omgevingswet wordt de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) ingevoerd. De effecten die gepaard gaan met de invoering van de Wkb maken geen onderdeel uit van dit Integraal Financieel Beeld.

Over Wkb zijn immers aparte financiële afspraken gemaakt tussen het Rijk en de VNG.

Pagina 17 van 76

Bijlage 2: Overzicht van onderzoeken ‘Reguliere’ artikel 2 onderzoeken “hoofdspoor in de wetgeving” (Sira) 1. Financiële effecten Omgevingswet 2. Financiële effecten AMvB’s Omgevingswet 3. Oplegnotitie bij het onderzoek naar de financiële effecten van de AMvB's van de Omgevingswet 4. Financiële effecten Omgevingsregeling 5. Correcties onderzoeken Omgevingswet (dit onderzoek corrigeert resultaten in rapport 1,2 en 3) Invoeringsspoor van de wetgeving (Sira) 6. Financiële effecten Invoeringswet 7. Financiële effecten Invoeringsbesluit 8. Financiële effecten Invoeringsregeling Aanvullingsspoor op de wetgeving (Sira) 9. Financiële effecten Aanvullingswet grondeigendom 10. Financiële effecten Aanvullingsspoor grondeigendom 11. Financiële effectentoets Aanvullingsbesluit bodem 12. Financiële effecten aanvullingsregeling bodem 13. Financiële effecten Aanvullingsbesluit geluid 14. Financiële effecten aanvullingsregeling geluid (+ correcties en aanvullingen op onderzoek aanvullingsbesluit geluid) 15. Kosten en baten Bal badinrichtingen

Heronderzoek: correcties en aanvullingen op onderzoek 1 tot en met 16 1. Structurele financiële effecten van het omgevingsplan en ruimtelijke besluiten (RHO/ Deloitte) 2. Financiële effecten 'de Knip’ (Ecorys/ Senze) 3. Financiële effecten van wijzigingen rondom de milieuvergunning (Berenschot) 4. Financiële effecten DSO-LV en IPOw (Ecorys/ Senze) 5. Transitiekosten Omgevingswet (KPMG) Actualisatieonderzoek 6. Actualisatie aantallen en tarieven van niet heronderzochte effecten onderzoek 1 tot en met 15. (Sira) NB, nr 8, 12 en 14 hoefden niet heronderzocht dan wel geactualiseerd te worden omdat deze onderzoeken plaatsvonden gelijktijdig met de hierboven genoemde heronderzoeken.

DSO 16. Validatie kosten en baten digitalisering Omgevingswet (Twynstra Gudde) Nulmeting 17. Financiële effecttoetsen stelselherziening omgevingsrecht, kosten en baten van de huidige praktijk (Cebeon)

Nulmeting (actualisatie) 7. Nulmeting (Cebeon)

Integratie 18. Synthese Financiële Effectentoetsen Stelselherziening Omgevingsrecht (Cebeon)

Integratie 8. Integraal Financieel Beeld, Omgevingswet (KokxdeVoogd)

Stelselherziening

Pagina 18 van 76

Bijlage 3: Opbouw Integraal Financieel Beeld 3.1 Nulmeting De financiële effecten voor Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen zijn, gezien de afspraken in het Financieel Akkoord, van groot belang. Om goed zicht te krijgen op die effecten, voerde Cebeon20 het deelonderzoek ‘Nulmeting Omgevingswet’ uit. Centraal daarin stond de vraag: wat zijn de werkelijke kosten onder de huidige wetgeving van die taken die straks direct worden beïnvloed door het nieuwe Omgevingsrecht? De nulmeting focust op de kosten voor gemeenten, provincies en waterschappen; die van het Rijk als bevoegd gezag zijn niet meegenomen. De nulmeting brengt de kosten van vóór invoering van de Omgevingswet in kaart. Er is door Cebeon een gedetailleerde analyse van feitelijke financiële data van overheden gedaan. Hiertoe zijn steekproeven getrokken uit gemeenten, provincies, waterschappen, omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s21. De uitkomsten van de steekproef zijn per overheid langs de indeling in inwonersklassen en bebouwingsdichtheid geëxtrapoleerd naar landelijke totalen. Omdat het om extrapolatie gaat is niet zeker dat het onderzoekstotaal ook het daadwerkelijke totaal is. Vanwege deze onzekerheid is gewerkt met een bandbreedte. De rekeningcijfers 2018 vormden de basis voor het onderzoek. Dit is een referentiepunt voor de structurele effecten.

Oftewel: de veranderingen in de structurele kosten als gevolg van de stelselherziening kunnen hiertegen afgezet worden.

3.2 Eenmalige effecten: investeringen – en transitiekosten De eenmalige kosteneffecten bestaan uit enerzijds de investeringen die het Rijk als stelselverantwoordelijke financiert, en anderzijds uit de transitiekosten die de vier bevoegde overheden (gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk) maken voor de invoering van de wet. Voor wat betreft de transitiekosten betreft het eenmalige effecten in de periode van 2016 tot en met 2024 voor Rijk, provincies en waterschappen, en voor gemeenten van 2016 t/m 2029. De berekende transitiekostenzijn deels gebaseerd op de realisatie van de kosten die gemaakt zijn in de periode tot en met 2019 en deels op ramingen over de periode 2020 t/m 2024 (kosten voor Rijk, provincies en waterschappen) en de periode 2020 tot 2030 (kosten voor gemeenten). Wat betreft de transitiekosten gaat het om kosten zoals programmakosten, personeelskosten voor invoering Ow, aansluitkosten op DSO, opleidingskosten, organisatieontwikkeling en invoering nieuwe instrumenten. Verder zijn de eenmalige kosten voor burgers en bedrijven ingeschat.

20 Nulmeting Omgevingswet, Cebeon, 23 februari 2021. 21 Nulmeting Omgevingswet, Cebeon, 23 februari 2021, p. 4

Pagina 19 van 76

3.3 Structurele effecten De structurele effecten zijn verdeeld in twee varianten: 1. effecten die direct voorvloeien uit de Rijksregels, zonder gebruik van decentrale regels , en gebruik van DSO-scenario 2. 2. effecten die voortvloeien uit het gebruik van de decentrale ruimte in de Ow door overheden en een uitgebouwd DSO. Zonder decentrale ruimte Als eerste zijn de effecten die direct voorvloeien uit de wijzigingen in de Rijksregels opgenomen. Een voorbeeld daarvan is het vervallen van de vergunningplicht voor technisch eenvoudige bouwwerken. Overheden hebben hierin geen mogelijkheid om beleidskeuzes te maken. In dit voorbeeld mag er door gemeenten niet meer om een vergunning gevraagd worden en is er dus geen sprake van beleidsonzekerheid. Wel is er sprake van een bandbreedte als gevolg van algemene onzekerheden, die bij punt 1 in figuur 6 met pijltjes naar boven en beneden is weergegeven. In deze variant is uit gegaan van scenario 2 van DSO.

Figuur 6: Toelichting opbouw structurele effecten, zonder decentrale ruimte

Positieve en negatieve effecten zijn respectievelijk met + dan wel – getallen weergegeven.

Pagina 20 van 76

Gebruik decentrale ruimte

Figuur 7: Toelichting opbouw structurele effecten, gebruik decentrale ruimte

Als tweede zijn de effecten verdeeld naar structurele effecten die kunnen ontstaan als gevolg van de extra decentrale ruimte die het nieuwe stelsel binnen de Rijksregels biedt omdat overheden eigen bestuurlijke afwegingen maken. Een voorbeeld daarvan is dat overheden met name in de bouwregelgeving meer gebruik kunnen maken van algemene regels waardoor er minder gebruik gemaakt wordt van vergunningen. Er is sprake van twee varianten bij het gebruik van deze decentrale ruimte, in figuur 7 staat dit aangegeven met nummers 2a en 2b. Structurele effecten, gebruik decentrale ruimte met maximale financiële efficiëntie Een maximale variant waarbij de bestuurlijke afweging leidt tot een set van decentrale keuzes met maximale financiële efficiëntie. Een voorbeeld is zojuist genoemd: zo min mogelijk gebruik van vergunningplicht. Dit is in figuur 7 aangegeven met nummer 2a. In deze variant is rekening gehouden met scenario 3 van DSO.

Pagina 21 van 76

Structurele effecten, gebruik decentrale ruimte met minder financiële efficiëntie De tweede variant is een minimale variant waarbij de bestuurlijke afweging leidt tot minder financiële efficiëntie. Een voorbeeld is het juist toevoegen van vergunningplichten. Dit staat aangegeven in figuur 7 met punt 2b. In deze variant is rekening gehouden met een tussenscenario van de uitbouw van DSO. Ook in de varianten 2a en 2b is sprake van een relatief grote bandbreedte, omdat het onzeker blijft hoe effecten precies uitwerken. Het pijltje naar boven en het pijltje naar beneden bij de cijfers 2a en 2b geeft de bandbreedte weer.

Figuur 8: toelichting gebruik decentrale ruimte/bruidsschat en uitbouw DSO

De punten in de figuur zijn ‘de hoeken van het speelveld’. Tussen de effecten die direct voorvloeiend uit de wijzigingen in de Rijksregels (1) en de effecten die uit het benutten van de nieuwe decentrale ruimte voorkomen (2a en 2 b) staan politiek bestuurlijke keuzes. In figuur 8 is dat aangeduid met ‘gebruik van decentrale ruimte, bruidsschat en uitbouw DSO’. Het is aan de overheden - en daarvoor is de decentrale ruimte ook bedoeld - om een eigen afweging te maken op basis van politiek bestuurlijke verantwoordelijkheid in de lokale context. Het effect daarvan kan zowel een gunstig als een minder gunstig effect hebben. In het Integraal Financieel Beeld wordt daar met deze twee varianten invulling aan gegeven. Pagina 22 van 76

Een lokale overheid zal het nieuwe decentrale beleid vormgeven op basis van kennis en ervaring van de lokale omstandigheden, de randvoorwaarden die het nieuwe stelsel stelt en de lokale prioriteiten en doelen. De mate waarin daarin de eigen bestuurslast en de administratieve lasten en nalevingskosten voor burgers en bedrijven een rol spelen, is ook een lokale afweging. Dat geldt ook voor de bruidsschat. Op het moment van inwerkingtreding van de Ow kan een gemeente of een waterschap de regels uit de bruidsschat naar eigen inzicht aanpassen. De overheid kan die decentrale ruimte volop benutten, zolang zij daarbij binnen de wettelijke kaders en de instructieregels van het Rijk (en eventueel de provincie) blijft. Binnen dat kader kunnen overheden de bruidsschatregels tekstueel vereenvoudigen, anders instrumenteren, laten vervallen, strenger maken of versoepelen. Ze kunnen ook differentiëren naar gebiedstype, doelgroep of activiteit. Maar, zolang daarover op decentraal niveau geen besluit is genomen, gelden op grond van Invoeringswet en –besluit de (voormalige) rijksregels als waarborg voor de belangen die behartigd werden met die Rijksregels. Ook uitbouw DSO is genoemd. Niet omdat het een decentrale keuze is, maar omdat de verschillende scenario’s verschillende financiële effecten hebben voor de verschillende overheden en voor burgers en bedrijven.

Bij invoering van de Rijksregels (1) zal het scenario 2 van DSO-LV zijn gerealiseerd. De volledige realisatie van de uitbouw, scenario 3, is als gunstig financieel effect (2a) in het Integraal Financieel Beeld meegenomen (in het onderliggende onderzoek naar het DSO wordt dit scenario D genoemd). De realisatie van slechts een deel van de uitbouw is in dit Integraal Financieel Beeld als minder gunstig financieel effect (2b) meegenomen (conform wat in het onderliggende onderzoek van het DSO-scenario C wordt genoemd). Dit is gedaan aan de hand van de componenten van de agenda uitbouw die de hoogste prioriteit hebben gekregen. Dit is als tussenscenario opgenomen.

Pagina 23 van 76

Bijlage 4: Aanpassingen resultaten deelonderzoeken voor opname in Integraal Financieel Beeld Het Integraal Financieel Beeld is in eerste een instantie een optelling van alle deelonderzoeken. Bij het opstellen van het Integraal Financieel Beeld hebben we een aantal verbanden tussen deelonderzoeken gelegd en vervolgens enkele aanpassingen in de berekeningen doorgevoerd. Het effect van de optelling staat in tabellen 3 en 4 opgenomen. Tabel 3: Som van correcties en aanpassingen deelonderzoeken integraal financieel beeld – overheden (bedragen X € mln.) Overheden

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

-33

€

-42

€

-109

Bovenkant bandbreedte

€

-28

€

-32

€

-16

Tabel 4: Som van correcties en aanpassingen deelonderzoeken integraal financieel beeld – burgers en bedrijven (bedragen X € mln.) Burgers en Bedrijven

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

-4,3

€

3,0

€

-59

Bovenkant bandbreedte

€

-3,2

€

1,1

€

-34

Voor alle duidelijkheid: (+) zijn positieve effecten (dus correctie naar boven) (-) zijn negatieve effecten (correctie naar beneden) De aanpassingen hebben in alle varianten geleid tot een lager financieel effect voor overheden dan verwacht op basis van de individuele deelonderzoeken. In andere woorden: de som van de effecten is lager dan een eenvoudige optelsom van de effecten uit de deelonderzoeken. Voor burgers en bedrijven is dat voor de varianten 1 en 2b ook zo. Voor variant 2a geldt dat niet. Hierna volgt een korte toelichting op de aanpassingen en correcties.

4.1 Som van effecten voor vergunningverlening (minder vergunningen) Verschillende deelonderzoeken wijzen op de daling van de bestuurlijke lasten doordat het aantal vergunningen minder wordt. Daarmee gepaard gaan lagere legesopbrengsten voor gemeenten en overheden als initiatiefnemer. Dit effect staat zowel in het onderzoek naar ‘De Knip’ en ‘DSO-LV en IPOw’. Als de bestuurlijke lasten voor het opstellen van vergunningen komen te vervallen, zoals gesteld door het onderzoek naar ‘de Knip’, dan kan hierop niet alsnog worden bespaard door betere ICT-ondersteuning voor overheden. De lasten zijn er immers niet meer. In het Integraal Financieel Beeld hebben we deze correctie doorgevoerd. Dit leidt zowel voor overheden als burgers en bedrijven tot lagere besparingen in het onderzoek naar DSO. Daarvoor zijn de correcties in de tabellen 5 en 6 doorgevoerd. Pagina 24 van 76

Tabel 5: aanpassingen som van effecten voor vergunningverlening (bedragen X € mln.) Overheden

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

-0,0

€

-0,0

€

-1,0

Bovenkant bandbreedte

€

-0,0

€

-0,1

€

-3,3

Tabel 6: aanpassingen som van effecten voor vergunningverlening (bedragen X € mln.) Burgers en Bedrijven

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

-2,1

€

-2,5

€

-27

Bovenkant bandbreedte

€

-3,6

€

-3,5

€

-47

4.2 Legeseffecten (hogere kosten) soms niet meegenomen Het deelonderzoek DSO-LV en IPOw hield nog geen rekening met de mogelijke effecten op de leges van procesvereenvoudigingen. Ook de effecten van de extra kosten van het DSO op leges bleven buiten beeld. Voor zover deze kosten (zowel van DSO als de proces-vereenvoudigingen) direct betrekking hebben op het vergunningenproces, kunnen deze via leges worden toegerekend. Dit effect is op basis van de uitkomsten van het deelonderzoek apart berekend en toegevoegd aan het Integraal Financieel Beeld. Aan de ene kant kunnen overheden, dankzij het DSO, besparen op de bestuurlijke lasten van vergunningverlening, wat zal leiden tot lagere legesopbrengsten. Aan de andere kant ontstaan door het DSO kosten voor overheden, die zij kunnen verrekenen middels hogere leges. In het Integraal Financieel Beeld gebruiken we varianten voor de mogelijkheid om een deel van de beheerkosten te verhalen via leges. Het is dus een decentrale keuze waarbij in de gunstige variant van 2a met 38% van de kosten is gerekend en de minder gunstige variant voor 0%. Deze bandbreedte is opgenomen omdat nog niet juridisch zeker is of de beheerkosten ook in de leges kunnen worden opgenomen.

In het Integraal Financieel Beeld zijn aanpassingen voor overheden (tabel 7) en voor burgers en bedrijven (tabel 8) op het legeseffect toegepast: Tabel 7: aanpassingen legeseffecten overheden (bedragen X € mln.) Overheden

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

1,7

€

-6,9

€

-18,9

Bovenkant bandbreedte

€

0,1

€

-3,2

€

-25,6

Tabel 8: aanpassingen legeseffecten burgers en bedrijven (bedragen X € mln.) Burgers en Bedrijven

Variant 1

Onderkant bandbreedte

€

-2,2

Variant 2b €

5,4

Variant 2a €

17

Bovenkant bandbreedte

€

0,4

€

4,6

€

27

Pagina 25 van 76

4.3 Effecten van leges voor milieuvergunningverlening In twee deelonderzoeken is gekeken naar het huidige niveau van kosten voor de milieuvergunningverlening: ‘Wijzigingen rond de milieuvergunning’ van Berenschot22 en ‘Nulmeting’ van Cebeon23. De ramingen van deze kosten lopen erg uiteen en dat is vanwege de systematiek van de deelonderzoeken ook te verklaren. In het Integraal Financieel Beeld hebben we als basis voor de leges voor milieuvergunningverlening het onderzoek van Berenschot genomen, dat voor de inschatting van de kosten gebruik maakt van kentallen voor milieuvergunningverlening. Voor veel bedrijven zijn deze kentallen goed bruikbaar. Voor complexe bedrijven en de BRZO-bedrijven niet; hiervoor worden in de praktijk veelal geen kentallen voor de kosten gebruikt. Voor gemeenten zijn de resultaten in het Integraal Financieel Beeld naar boven toe aangepast met € 2,5 mln. tot € 7,5 mln. per jaar. Voor provincies is een verhoging van € 11 mln. tot 42 mln. per jaar gehanteerd. Het invoeren van milieuleges is een decentrale keuze en opgenomen in de maximale variant 2a. Dit leidt tot een aanpassing in het Integraal Financieel Beeld. Dit heeft voor provincies een aanzienlijk effect in de maximale variant 2a. Voor bedrijven leveren de leges hogere kosten op. Tabel 9: aanpassingen legeseffecten gemeenten (bedragen X € mln.) Gemeenten

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

2,5

Bovenkant bandbreedte

€

7,5

Tabel 10: aanpassingen legeseffecten provincies (bedragen X € mln.) Provincies

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

12

Bovenkant bandbreedte

€

42

Tabel 11: aanpassingen legeseffecten bedrijven (bedragen X € mln.) Bedrijven

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

-49,4

Bovenkant bandbreedte

€

-14,1

4.4 Som van effecten voor meldingen In twee deelonderzoeken staat dat op meldingen besparingen kunnen worden gerealiseerd. In onderzoek 2 Financiële effecten AMvB’s Omgevingswet van Sira consulting24 dat het een aantal meldingen Activiteitenbesluit Internet Module (AIM) daalt, en dat een besparing op de AIM meldingen kan worden gerealiseerd. In het onderzoek Kosten en baten DSO staat dat door onder andere het gebruik van

22 Wijzigingen rond de milieuvergunning, Berenschot, 22 januari 2021. 23 Nulmeting Omgevingswet, Cebeon, 12 februari 2021. 24 Financiële effecten AMvB’s Omgevingswet, Sira Consulting, 2014.

Pagina 26 van 76

vragenbomen de bestuurlijke lasten van meldingen kunnen worden verminderd. Hierdoor ontstaat een dubbele besparing, die we dan ook doorvoerden in het Integraal Financieel Beeld. Het effect is een lagere besparing dan in het onderzoek DSO is becijferd. Het effect in het Integraal Financieel Beeld is beperkt. Tabel 12: aanpassingen som van effecten meldingen (bedragen X € mln.) Gemeenten

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

-1,1

Bovenkant bandbreedte

€

-2,3

4.5 Deelonderzoek Omgevingsplan en ruimtelijke besluiten In het deelonderzoek naar Omgevingsplan en Ruimtelijke besluiten staat voor ‘Raadsbesluiten zonder delegatie’ een bandbreedte van € 67 mln. tot € 80 mln. per jaar opgenomen. Dit is voor het scenario ‘maximale invulling’ van het deelrapport. De maximale hoogte is, met de bovenstaande correctie, overgenomen in het Integraal Financieel Beeld. Dat geldt niet voor de minimale hoogte. De bandbreedte komt daarmee op € 0 naar € 80 mln. per jaar. Deze bandbreedte is aangebracht om in het Integraal Financieel Beeld te laten zien dat de onzekerheid over de uitwerking van de invulling van de decentrale ruimte voor Omgevingsplan en Ruimtelijke besluiten op dit punt zeer groot is. Dit heeft in het Integraal Financieel Beeld, variant 2a, een verlaging van de kostenbesparing. En daarmee een relatief groot effect. Tabel 13: aanpassing omgevingsplan en ruimtelijke besluiten (bedragen X € mln.) Gemeenten

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

-67

Bovenkant bandbreedte

Voor het vervallen van de actualiseringsplicht van gemeentelijke bestemmingsplannen zijn de cijfers van Cebeon25 gehanteerd vanwege de herleidbaarheid van de gegevens. De cijfers die voor het vervallen van de actualiseringsplicht na 1 juli 2018 in het Integraal Financieel Beeld gehanteerd worden, zijn € 35,5 mln. en € 43,3 mln. Verder is er ook voor provincie en waterschappen, conform het rapport van Cebeon, een besparing van € 1 mln. als gevolg van het afschaffen van de actualisatieplicht opgenomen. Dit heeft in het Integraal Financieel Beeld tot de correcties in de tabellen 14 t/m 16 geleid.

25 Afschaffing actualiseringsplichtbestemmingsplannen en beheersverordeningen, Cebeon, 27 augustus 2018

Pagina 27 van 76

Tabel 14: Correctie gemeenten voor actualisatieplicht (bedragen X € mln.) Gemeenten

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

-34

€

-34

€

-34

Bovenkant bandbreedte

€

-27

€

-27

€

-27

Tabel 15: Correctie provincies voor actualisatieplicht (bedragen X € mln.) Provincie

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

1,0

€

1,0

€

1,0

Bovenkant bandbreedte

€

1,0

€

1,0

€

1,0

Tabel 16: Correctie waterschappen voor actualisatieplicht (bedragen X € mln.) Waterschappen

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

1,0

€

1,0

€

1,0

Bovenkant bandbreedte

€

1,0

€

1,0

€

1,0

Het deelonderzoek ‘Omgevingsplan en ruimtelijke besluiten’26 maakt gebruik van cijfers van een onderzoek van Cebeon27. In het Integraal Financieel Beeld zijn deze cijfers aangepast voor BTW en is loon- en prijsinflatiecorrectie toegepast. Tabel 17: Correctie van BTW en loon en prijsinflatie voor onderzoek Omgevingsplan en ruimtelijke besluiten (bedragen X € mln.) Overheden

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

-3,1

€

-3,1

€

-3,1

Bovenkant bandbreedte

€

-3,7

€

-3,7

€

-3,7

4.6 Overheid als initiatiefnemer In verschillende deelonderzoeken (de Knip, DSO-LV en IPOw, Aanvullingsregeling bodem en het invoeringsbesluit) zijn ook de consequenties voor de overheid als initiatiefnemer opgenomen. Deze zijn in de verschillende deelonderzoeken niet toegerekend aan de verschillende overheden. In de cijfers van het Integraal Financieel Beeld zijn deze effecten wel toegerekend naar de verschillende overheden. Dit is gedaan op basis van aantal vierkante meters gebouwen in bezit, met behulp van de volgende verdeelsleutel: gemeenten 61%, provincies 10%, waterschappen 6% en het Rijk 23%. De volgende toerekeningen in de tabellen 18 t/m 21 vloeien hieruit voort. Zij leiden overigens niet tot aanpassingen van het Integraal Financieel Beeld. Tabel 18: toerekening gemeenten als initiatiefnemer (bedragen X € mln.)

26 Structurele financiële effecten van het omgevingsplan en ruimtelijke besluiten, Rho / Deloitte, 18 februari 2021 27 Afschaffing actualiseringsplichtbestemmingsplannen en beheersverordeningen, Cebeon, 27 augustus 2018

Pagina 28 van 76

Gemeenten als initiatiefnemer

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

0,5

€

0,4

€

-11,7

Bovenkant bandbreedte

€

-1,5

€

-3,3

€

-22,1

Tabel 19: toerekening provincies als initiatiefnemer (bedragen X € mln.) Provincies als initiatiefnemer

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

0,1

€

0,1

€

-2,5

Bovenkant bandbreedte

€

-0,3

€

-0,5

€

-4,3

Tabel 20: toerekening waterschappen als initiatiefnemer (bedragen X € mln.) Waterschappen als initiatiefnemer

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

0,1

€

0,0

€

-2,4

Bovenkant bandbreedte

€

-0,2

€

-0,3

€

-3,6

Tabel 21: toerekening Rijk als initiatiefnemer (bedragen X € mln.) Rijk als initiatiefnemer

Variant 1

Variant 2b

Variant 2a

Onderkant bandbreedte

€

0,1

€

-0,0

€

-2,8

Bovenkant bandbreedte

€

-0,5

€

-1,2

€

-6,5

Pagina 29 van 76

Bijlage 5: Bevindingen Klankbordgroep 9 maart 2021 Reactie Klankbordgroep Integraal Financieel Beeld Invoering Omgevingswet Inleiding Vanuit de Interbestuurlijke Werkgroep Financieel Onderzoek Omgevingswet heeft Bureau KokxDeVoogd ons gevraagd een onafhankelijk oordeel te geven of deel -onderzoeken op een adequate wijze zijn samengevoegd tot één integraal financieel beeld en of het geheel een navolgbaar en plausibel beeld oplevert. 1. Schets werkproces Onze werkzaamheden hebben in de periode van medio januari tot begin maart 2021 vorm gekregen via drie besprekingen van concepten van het door Bureau KokxDeVoogd opgestelde integrale beeld. In deze gesprekken met projectleider Norbert de Blaay stond centraal hoe van een groot aantal vaak technische deelrapporten met veel detail te komen tot een samenvattend beeld dat voor de meer bestuurlijk en beleidsmatig georiënteerde lezers relevant en begrijpelijk zou zijn. In een vierde bespreking is een concept van deze rapportage besproken met Norbert de Blaay, waarna de definitieve rapportage is opgesteld. Gegeven de korte periode die voor de opdracht beschikbaar was, hebben we ons geconcentreerd op hoofdlijnen en alleen globaal kennisgenomen van de belangrijkste deelstudies.

Wij waarderen de open wijze waarop Norbert de Blaay ons tegemoet is getreden waardoor onze input ook al tijdens het proces tot uiting kwam in de diverse concepten van de rapportage. Wij zijn als Klankbordgroep onder de indruk geraakt van het vele onderzoeksmateriaal dat is verzameld en de gedetailleerdheid waarmee tal van effecten in kaart zijn gebracht. Het is goed langs die weg zicht te krijgen op de doorwerking van de stelselherziening op tal van deelterreinen van het omgevingsbeleid. De grote reikwijdte en vergaande gevolgen van de invoering van de nieuwe Omgevingswet worden daarmee goed geïllustreerd. Tegelijkertijd hebben wij de overtuiging dat verdere detaillering de grote onzekerheid over de structurele effecten van de stelselwijziging niet vermindert. 2. Wat wel en niet opgenomen in het geschetste beeld? Vooraf willen we opmerken dat het bij gebruik van dit rapport in beleid en bij het bestuur belangrijk is scherp in beeld te blijven houden welk type effecten wel en niet zijn opgenomen in het geschetste financiële beeld. Het rapport bevat - conform de taakopdracht - de directe, financiële kosten en de directe, financiële (en op geld gewaardeerde) baten voor alle direct betrokkenen (stelselverantwoordelijke, beleidsverantwoordelijke en uitvoerende overheden en initiatiefnemers); in die zin geeft het rapport het gevraagde integrale beeld.