2020-11-19 rapport VDO 2020 Beek.PDF
Tekst van het document
Bepaling toezichtvorm 2020-2023 Gemeente Beek Financieel verdiepingsonderzoek
Provincie Limburg, december 2020
Verdiepingsonderzoek Beek
2
Inhoudsopgave 1.
Inleiding
5
2. 2.1. 2.2. 2.3.
Conclusie, aandachtspunten en samenvatting 7 Conclusie van het onderzoek.................................................................................................... 7 Aandachtspunten ...................................................................................................................... 8 Samenvatting .......................................................................................................................... 11
3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4.
Aandachtsgebieden 15 Analyse begroting en meerjarenraming .................................................................................. 16 Analyse vermogen .................................................................................................................. 26 Analyse stuurinformatie .......................................................................................................... 31 Analyse Wet- en regelgeving .................................................................................................. 34
4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7.
Financieel beleid en beheer 39 Lokale heffingen ...................................................................................................................... 40 Weerstandsvermogen en risicobeheersing ............................................................................ 44 Onderhoud kapitaalgoederen ................................................................................................. 47 Financiering............................................................................................................................. 54 Bedrijfsvoering ........................................................................................................................ 58 Verbonden partijen .................................................................................................................. 61 Grondbeleid............................................................................................................................. 63
5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5.
Het onderzoek 67 Inleiding ................................................................................................................................... 67 Doel en kaders financieel toezicht .......................................................................................... 69 Werkwijze ................................................................................................................................ 71 Reikwijdte van het onderzoek ................................................................................................. 74 Onderzoek naar het financieel verdiepingsonderzoek ........................................................... 75
6.
Begrippen
76
7.
Bronnen
80
Verdiepingsonderzoek Beek
3
Verdiepingsonderzoek Beek
4
1.
Inleiding
Het financieel verdiepingsonderzoek Voor u ligt het rapport van het financiële verdiepingsonderzoek van de gemeente Beek Wij maken als het ware een foto van de financiële positie en financiële functie. Op basis van dit rapport doen Gedeputeerde Staten van Limburg een uitspraak over de toezichtvorm voor vier jaar. Het financieel verdiepingsonderzoek is een belangrijk onderdeel van de wijze waarop het financieel toezicht bij de Provincie Limburg sinds 2005 wordt uitgevoerd. Dit onderzoek gaat verder dan het traditionele begrotingsonderzoek. Het verdiepingsonderzoek gebruiken wij om de toezichtvorm voor in principe vier jaar te bepalen. Het rapport geeft aan, wat de belangrijkste aandachtspunten voor de financiële positie en financiële functie zijn. En waar wij de gemeente op monitoren. Daarbij staan vier aandachtsgebieden centraal. Deze vier aandachtsgebieden én de onderwerpen uit de zeven verplichte paragrafen bij de begroting en de jaarstukken zijn de punten die in het financiële verdiepingsonderzoek aan de orde komen. Een nadere toelichting op de door ons gehanteerde werkwijze is opgenomen in paragraaf 5.3.
Verdiepingsonderzoek Beek
5
Het rapport Het rapport heeft steeds dezelfde opbouw. We beginnen met de hoofdlijnen en werken die vervolgens verder uit. De lezer kan op die manier gemakkelijk kiezen of hij volstaat met de hoofdlijnen. Of dat hij ook de nadere detaillering van dit onderwerp wil lezen. De naam van hoofdstuk 2, Conclusie, aandachtspunten en samenvatting, geeft aan dat hier de kern van het financiële verdiepingsonderzoek is te vinden.
Wij adviseren in elk geval hoofdstuk 2 (Conclusie, aandachtspunten en samenvatting) te lezen.
Hoofdstuk 3, Aandachtsgebieden, en hoofdstuk 4, Financieel beleid en beheer, bevatten de verslagen van het onderzoek. Ook deze hoofdstukken kennen een opbouw, waarbij eerst de hoofdlijnen worden geschetst, waarna de detaillering volgt. Hoofdstuk 5, Het onderzoek, gaat dieper in op kaders rondom toezicht en het financieel verdiepingsonderzoek. De twee laatste hoofdstukken, Begrippen en Bronnen, geven nadere toelichtingen.
.
Verdiepingsonderzoek Beek
6
2.
Conclusie, aandachtspunten en samenvatting
2.1.
Conclusie van het onderzoek
Op basis van ons onderzoek concluderen wij dat de gemeente aan de voorwaarden van meerjarig repressief toezicht voldoet. Dit betekent, dat, zodra Gedeputeerde Staten de onderzoeksconclusie overnemen, de periode vanaf de bekendmaking van het besluit van Gedeputeerde Staten t/m het begrotingsjaar 2023 toezichtarm zal zijn. Aan dit besluit zijn de volgende voorwaarden verbonden: - zorg voor een structureel en reëel evenwicht in de vastgestelde begroting 2021 en voor tenminste de jaren 2022 en 2023 van de meerjarenraming 2022-2024.
Meerjarig repressief toezicht Als Gedeputeerde Staten de onderzoeksconclusie overnemen (en daarmee dus besluiten de meerjarige repressieve status toe te kennen), zullen wij in de “toezichtarme” periode de gemeente op afstand volgen met behulp van risicoanalysemodellen. We letten dan vooral op de aandachtspunten uit dit onderzoeksrapport. Aan de voorwaarden voldaan Overigens hebben Gedeputeerde Staten van Limburg op 10 december 2019 besloten om de gemeente Beek op basis van de begroting 2019 repressief toezicht1 toe te kennen. Dit betekent dat de Provincie (college van Gedeputeerde Staten) de begroting en begrotingswijzigingen niet hoeft goed te keuren. Dit besluit blijft voor het lopende jaar van toepassing; dat wil zeggen dat de in december bepaalde toezichtvorm van kracht blijft tot 31 december van dit jaar.
1
De tegenhanger van repressief toezicht, is preventief toezicht. Hierbij dient Gedeputeerde Staten wel goedkeuring te geven aan zowel begroting als begrotingswijzigingen. Verdiepingsonderzoek Beek
7
2.2.
Aandachtspunten
De gemeente komt voor meerjarig repressief toezicht in aanmerking op basis van de begroting 2020 en de meerjarenraming 2021-2023. Er is aan dit besluit een voorwaarde verbonden, waaraan de gemeente moet voldoen om de meerjarige uitspraak te behouden. In het rapport zijn desondanks punten te vinden die de financiële positie van Beek in de jaren 2020-2023 serieus zouden kunnen verzwakken. In deze paragraaf zetten we ze op een rij. Voor het behouden van het meerjarig repressief toezicht is het van belang dat de begroting en de meerjarenraming in evenwicht zijn en blijven. Wij gaan er van uit dat de gemeente ook de komende jaren hard blijft werken aan een structureel en reëel sluitende begroting en meerjarenraming, waarbij de structurele lasten worden gedekt door structurele baten en waarbij de ramingen volledig en realistisch zijn. Dat geldt dus evenzo voor de in de begroting opgenomen bezuinigingsmaatregelen. Coronacrisis De Coronacrisis heeft Nederland vanaf maart 2020 zwaar getroffen. Het openbare en ons privéleven zijn er grondig door geraakt en gewijzigd. Dat geldt zonder meer ook voor de gemeente. De begroting 2020 zal daardoor op tal van manieren en punten gaan wijzigen. Bij de afronding van dit rapport, is daar nog vrijwel geen zicht op. Daarom hebben we besloten dit expliciet niet in ons rapport mee te nemen.
De gemeente zal echter met financiële gevolgen te maken krijgen. Daar zullen voor een deel ook speciale financiële regelingen voor gaan gelden. Voor een deel zullen lasten voor rekening van de gemeente komen. Hou daar rekening mee en kijk hoe die lasten gedekt kunnen worden. Evenwicht structurele lasten en baten In dit rapport zijn een aantal aanbevelingen opgenomen. Deze aanbevelingen kunnen helpen om te komen tot een verdere verbetering van de financiële positie en de financiële functie. De gemeente neemt in de begroting 2020 en de meerjarenraming 2021-2023 de structurele en reële saldi op. Zowel het structurele als het incidentele resultaat worden expliciet gepresenteerd, waarbij wij adviseren de incidentele baten en lasten van een afzonderlijke duidelijke toelichting te voorzien. Sociaal domein De decentralisaties zijn voor een deel in gezamenlijk verband met een aantal gemeenten in de regio opgepakt. Beek hanteert als uitgangspunt dat de taken (zoveel mogelijk) worden uitgevoerd met de ontvangen en reeds beschikbare (rijks)middelen. Nadat in de jaren 2016 tot en met 2019 tekorten zijn gerealiseerd in het sociaal domein (met een groot aandeel voor de Jeugdzorg), is in 2018 gestart met het nemen van maatregelen om financieel evenwicht (met behoud van passende zorg en ondersteuning) te realiseren.
Inmiddels zijn hierbij al aardige stappen gezet, waarbij naast het realiseren van het financieel evenwicht ook naar de organisatorische basis wordt gekeken. In de komende periode wordt verder gewerkt aan het nastreven van dit doel. Gemeentefonds Het gemeentefonds is veruit de belangrijkste inkomstenbron van de gemeente. De algemene uitkering is dan weer veruit de grootste uitkering uit het gemeentefonds.
Verdiepingsonderzoek Beek
8
Daarnaast zijn er integratie- en decentralisatie-uitkeringen in het gemeentefonds. Ook dat zijn voor Beek belangrijke baten. Voor alle uitkeringen uit het gemeentefonds gelden regels, die na overleg met de gemeenten (VNG) door het Rijk worden bepaald. Die regels zorgen aan de ene kant voor duidelijkheid en rechtszekerheid, maar leiden er aan de andere kant toe dat individuele gemeenten weinig invloed op de uitkeringen hebben en dat wijziging van de regels tot grote veranderingen in de inkomsten kunnen leiden. De verdeling van de algemene uitkering wordt gemiddeld 1 keer in de 5 jaar gewijzigd, meestal voor een deel van de algemene uitkering. Nu wordt er echter gewerkt aan een nieuwe verdeling van de gehele algemene uitkering. De invoering van de nieuwe verdeling is van 2021 naar 2022 verschoven, omdat de eerste onderzoeken niet de gewenste verbetering van de onderbouwing van de verdeling opleverden. De eerste helft van 2020 vinden nu nieuwe onderzoeken plaats. In de decembercirculaire 2020 moet het nieuwe verdeelmodel opgenomen worden en dan kan elke gemeente precies berekenen welk bedrag ze in 2022 als algemene uitkering gaat ontvangen. En kan ook berekend worden hoeveel de nieuwe algemene uitkering 2022 verschilt van de algemene uitkering 2022 volgens het huidige, oude verdeelmodel.
Het bedrag dat als algemene uitkering over alle gemeenten verdeeld wordt, verandert door de overgang naar een nieuw verdeelmodel niet. Tegenover voordeelgemeenten staan dus nadeelgemeenten. En het totale voordeel van de eerste groep is gelijk aan het totale nadeel van de tweede groep. Hoe het nieuwe model voor Beek uitpakt, is nu nog onbekend. Wel is duidelijk dat de effecten groter kunnen zijn dan bij een nieuwe verdeling die betrekking heeft op een deel van de algemene uitkering. Dan zijn de wijzigingen meestal niet groter dan € 45 per inwoner en wordt het model in 3 jaar ingevoerd. In dit geval wordt gesproken van herverdeeleffecten tot wel € 100 per inwoner en een invoering in 4 jaar. Individuele gemeenten, en dus ook Beek, moeten vooral de ontwikkelingen nauwgezet volgen en zo nodig via de VNG reageren op die ontwikkelingen. Een directe sturing is er niet. Naast de aanpassing van de verdeling spelen er rond het gemeentefonds constant vele andere zaken die financieel van grote invloed kunnen zijn. We noemen hier de accressen, de verandering daarin, eventuele extra middelen voor de uitvoering van de Jeugdzorg, de uitvoering van het Inter Bestuurlijk Programma en de middelen daarbij voor bijvoorbeeld duurzaamheid. Voor Beek zeer relevant, maar ook steeds met de nodige onzekerheid omgeven, zodat het gemeentefonds best wel veel kansen (positief) en risico’s (negatief) inhoudt.
Terecht dat de gemeente dit strak monitort. Demografie Nog steeds daalt het inwonertal en blijft de ontgroening en vergrijzing doorgaan. Terwijl de lasten van en voor de gemeente door een stabiel aantal inwoners zeker niet daalt. De situatie noodzaakt vaak tot allerlei extra activiteiten van de gemeente om de gevolgen op te vangen: meer subsidies voor verenigingen met minder leden, meer onderhoud van openbaar groen op plaatsen, waar gesloopt is, e.d. Een moeilijke situatie die veel van de gemeente eist en waar de systemen die gemeenten van de noodzakelijke middelen voorzien, niet op ingericht zijn. In dit rapport komt de acties om de bevolkingsdaling en de plannen die Beek daarvoor opgezet heeft nog aan de orde.
Verdiepingsonderzoek Beek
9
Duurzaamheid De omslag van onze huidige manier van leven naar een systeem, waarbij onze leefwereld niet meer wordt uitgeput en aangetast door onze activiteiten, zal de komende decennia een gigantische operatie worden. Dit wordt samengevat in de term duurzaamheid. De gemeente speelt hierbij een belangrijke rol. Daarbij staat natuurlijk de inhoud voorop. Maar dat het dan ook om grote bedragen gaat, is duidelijk. Hoe dat vorm gaat krijgen, is echter nog grotendeels onduidelijk. Maar het moet wel een aandachtspunt voor de gemeente zijn en blijven.
In paragraaf 2.3 volgt een samenvatting van ons onderzoek waarbij tevens de belangrijkste resultaten en aandachtspunten van de vier aandachtsvelden zijn uiteengezet. In de hoofdstukken 3 en 4 zijn per onderwerp aanbevelingen geformuleerd. Het oppakken van deze punten kan een verdere verbetering van de financiële positie en de financiële functie betekenen.
Verdiepingsonderzoek Beek
10
2.3.
Samenvatting
In paragraaf 5.3 Werkwijze zijn de belangrijkste aandachtsgebieden van ons onderzoek benoemd. Wij hebben dit verder geconcretiseerd door aan deze aandachtsgebieden kritische indicatoren te koppelen. Dit heeft geleid tot de volgende scorecard van de gemeente Beek.
Toelichting op deze scorecard Het middenvlak is oranje: het resultaat van een afweging tussen de vier aandachtsgebieden, waarbij het zwaartepunt op de financiële positie ligt. Met deze kleur wordt, net als bij een verkeerslicht, een duidelijk signaal gegeven. Oranje in de situatie van Beek betekent, dat wij de financiële positie en de financiële functie als voldoende beoordelen en de gemeente daarom in aanmerking laten komen voor meerjarig repressief toezicht. Wij verbinden aan deze conclusie wel een voorwaarde. In paragraaf 2.1 en 2.2 hebben wij deze voorwaarden toegelicht.
Verdiepingsonderzoek Beek
11
Belangrijkste resultaten en aandachtspunten bij de vier aandachtsgebieden Begroting en meerjarenraming Het coalitieakkoord 2018-2022 “Samen Doen: Veur Beek van BBB-NBM en CDA is een voortzetting van het solide beleid van de afgelopen 2 jaar zoals verwoord in het collegeprogramma “Samen Bouwen”!. Uitgangspunt is dat doorgegaan wordt met het reeds ingezet beleid en bijbehorende projecten, tenzij expliciet een wijziging wordt voorgesteld. De komende periode staat in het teken van het continueren van het financiële beleid van de afgelopen periode. Met name in het Sociaal Domein op het gebied van de jeugdzorg en door wsw bijdragen ontstaan grote tekorten omdat de rijksbijdragen bij lange na niet de uitgaven op deze terreinen dekken. Het streven van Beek is om in de toekomst te komen tot een situatie waarbij de uitgaven in het Sociaal Domein gelijk lopen met de Rijksbijdragen. Door deze tekorten, met name door de open-eind-constructie, is de gemeente gedwongen voor het realiseren van een sluitende meerjarenbegroting fundamentele keuzes te maken. Ook moet de gemeente ambities uit het coalitieakkoord uitstellen dan wel laten varen. Het feit dat de tekorten via het weerstandsvermogen zijn afgedekt, hebben ertoe geleid dat dit vermogen in een hoog tempo is uitgehold. Op 1 januari 2019 bedroeg de algemene reserve nog € 4,32 miljoen.
Daarop is het negatieve rekeningsaldo 2018 van € 1,95 miljoen in mindering gebracht. Na deze onttrekking had de algemene reserve nog maar een omvang van € 2,37 miljoen. Dat is onvoldoende om de risico’s, die voor 2020 worden ingeschat op ruim € 3,4 miljoen, op te vangen. Om de algemene reserve aan het vullen zijn in 2019 een aantal wijzigingen doorgevoerd waardoor de stand van de algemene reserve volgens de begroting 2020 € 3,6 miljoen bedraagt. Beek presenteert een sluitende begroting 2020 maar heeft de opbrengsten van de overdracht van de brandweerkazerne aan de Veiligheidsregio ingezet om het begrotingsjaar 2020 sluitend te maken. Aangezien het een incidentele baat betreft is daardoor het negatieve structurele saldo ontstaan. Dat betekent dat de begroting 2020 niet structureel en reëel sluitend is, maar de daarop volgende jaren wel. Uit de 2de bestuursrapportage blijkt dat 2020 met een positief resultaat zal worden afgesloten. In de kaderbrief 2021 wordt in een 5-tal stappen beschreven wat van belang is voor de begroting 2021 en de meerjarenraming 2022-2024. Daarin wordt geschetst wat de directe gevolgen zijn van het uitbreken van de coronapandemie voor de financiën van de gemeente. Bovendien wordt het herijken van de Strategische toekomstvisie niet zinvol geacht en wordt vooralsnog uitgesteld.
Een belangrijk aspect is het feit dat uit een formatiescan is gebleken dat de huidige formatie onvoldoende is toegerust om adequaat te kunnen inspelen op toekomstige ontwikkelingen. In het rapport is becijferd dat de bestaande organisatie van 90 fte met 11,9 fte zou moeten worden uitgebreid, wat een structurele verhoging van de personeelsbegroting met ruim € 1,25 miljoen zou betekenen. Dit rapport moet nog beoordeeld worden waarbij aspecten als gefaseerde invulling, strategische personeelsplanning en uiteraard de financiële mogelijkheden een belangrijke rol zullen spelen. Al met al zijn er nog een aantal onduidelijkheden c.q. ontwikkelingen waarvan de financiële impact nog niet duidelijk is. In het onderdeel financiële positie wordt inzicht gegeven in de financiële positie na de 1 e bestuursrapportage, de gevolgen van de meicirculaire 2020, de 2e bestuursrapportage en de concept begroting 2021. Tot slot geeft de gemeente in de kaderbrief aan dat het weerstandsvermogen door het rekeningsaldo 2019 van € 3,39 miljoen weer de status “uitstekend” heeft. Verdiepingsonderzoek Beek
12
De begroting 2021 en de meerjarenbegroting 2022-2024 sluit met structurele en reële saldi van respectievelijk € -379.000, € -241.000, € -108.000 en € 139.500.
Vermogen Beek geeft in het begrotingsproces goed inzicht in haar vermogen. De raad krijgt inzicht in de bedragen die toegevoegd of onttrokken worden aan de reserves en voorzieningen per programma en in meerjarige overzichten. Wij beoordelen de stuurinformatie op tactisch niveau als goed. Of de gemeente meerjarig inzicht biedt in haar vermogen (en risico’s) is informatie op operationeel niveau. Beek geeft dit inzicht en daarom beoordelen we de informatie op operationeel niveau ook als goed. De nota reserves en voorzieningen 2015-2018 is niet meer actueel. Volgens de verordening 212 uit 2019 dient Beek over een actuele nota reserves en voorzieningen te beschikken. Beek heeft hiermee niet voldaan aan haar eigen verordening 212. Daarom beoordelen we de stuurinformatie op strategisch niveau als onvoldoende. In het coalitieakkoord 2018-2022 is ten aanzien van de financiën bepaald dat het financiële beleid gericht is op een duurzaam begrotingsevenwicht en het op peil houden van het weerstandsvermogen van de gemeente. De vermogenspositie oftewel de weerstandsratio is weer ruim voldoende door het positieve rekeningsaldo van € 3,389 miljoen over 2019. De forse daling van de algemene reserve in 2018 wordt veroorzaakt door de onttrekking van ruim € 5,4 miljoen waarvan bijna € 5 miljoen toegevoegd is aan de reserve dekking kapitaallasten investeringen.
Door de stelsel wijziging bedragen de afschrijvingslasten van de investeringen in de begroting 2021, die gedekt worden uit de reserve kapitaallasten € 507.000. Beek heeft in 2019 een kasgeldlening van € 6 miljoen van omgezet in een langlopende lening van € 10 miljoen. Tot dusver beschikte Beek niet over langlopende leningen en werden de investeringen gedekt met eigen vermogen. In de begroting 2021 is deze lening inmiddels afgelost tot 3 miljoen.
Wet- en regelgeving Wij bekijken in deze paragraaf of de gemeente de wet- en regelgeving toepast die geldt voor de vaststelling en inzending van de begroting en jaarstukken (Gemeentewet) en de inrichting van de begroting (BBV). Ook gaan we na of de gemeente de op basis van de Gemeentewet verplichte verordening 212, 213 en 213a heeft en toepast. Tot slot kijken we naar de Rekenkamercommissie van Beek. De termijnbepalingen uit de Gemeentewet leeft Beek goed na. Ook de toepassing van het BBV beoordelen we als gemiddeld goed. We constateren wel enkele afwijkingen van de regels, maar deze zijn van minder belang. Beek heeft drie verordening op basis van de artikelen 212, 213 en 213a Gemeentewet. De raad heeft op 21 maart 2019 de financiële verordening 212 vastgesteld. In deze verordening worden geen termijnen gesteld voor het actualiseren van nota’s.
Verdiepingsonderzoek Beek
13
Stuurinformatie De controleverordening 213 en de verordening op doelmatigheid en doeltreffendheid ex artikel 213a van de gemeente Beek zijn op 24 maart 2016 door de raad vastgesteld. Wij adviseren deze verordeningen om de vier jaar te actualiseren en dus in 2021 ter vaststelling voor te leggen aan de raad. De gemeente beschikt over goede instrumenten om financieel in control te kunnen zijn. De navolging van het collegeprogramma, de planning en control-cyclus laten zien dat er voldoende aandacht is voor de bedrijfsvoering en de organisatie. Het is van belang dat de raad zijn kaderstellende en controlerende rol actief blijft uitoefenen en daartoe over goede stuurinformatie kan beschikken. Op zowel strategisch, tactisch als operationeel niveau wordt gemiddeld goed gescoord, waarbij op strategisch vlak ook de kwaliteit van het coalitieakkoord 2018-2022 en het collegeprogramma 20182022 en de strategische visie 2030 zijn meegewogen. De vertaling van het coalitieakkoord 2018-2022 (inclusief het collegeprogramma 2018-2022) komt in de stukken duidelijk tot uitdrukking. Onder meer de wijze van doorontwikkeling van de begroting en de verdere uitwerking/actualisering van de (integrale) strategische visie op de toekomst naar de programma’s laat zien dat de gemeente dit naar behoren oppakt.
De ontwikkelingen in het Sociaal Domein komen uitgebreid aan de orde in de planning- en control cyclus.
Verdiepingsonderzoek Beek
14
3.
Aandachtsgebieden
Zoals wij in de inleiding van deze rapportage al hebben aangegeven, zijn de belangrijkste aandachtsgebieden om te komen tot een meerjarige uitspraak over de vorm van toezicht: - begroting en meerjarenraming (paragraaf 3.1); - vermogen (paragraaf 3.2); - stuurinformatie (paragraaf 3.3); - wet- en regelgeving (paragraaf 3.4).
Leeswijzer tabellen: In hoofdstuk 3 en 4 (met uitzondering van de paragrafen 3.3 en 3.4) vatten we de onderzoeksresultaten ook samen in tabellen aan het begin van de paragraaf. Deze resultaten hebben betrekking op: Financiële aspecten Hierbij ligt met name de nadruk op de kwaliteit van de ramingen van begroting en meerjarenraming. Betekenis symbolen en afkortingen in dit veld (tevens ook in het veld algemeen oordeel): = positief; = neutraal; = negatief. Stuurinformatie Hierbij kijken we naar de kwaliteit van stuurinformatie. Die maken we op strategisch, tactisch en operationeel niveau inzichtelijk. De scores die de gemeente kan behalen zijn: goed, voldoende, onvoldoende en slecht. Algemeen oordeel In dit veld bekijken we de financiële scores en de scores op stuurinformatie integraal. Ontwikkeling Met dit veld geven wij aan, of sprake is van ontwikkelingen die het beeld binnen de meerjarenraming kunnen beïnvloeden. Deze ontwikkelingen moeten wel concreet zijn. Bijvoorbeeld op basis van een besluit door college en/of de raad. Betekenis van de symbolen in dit veld: = ontwikkelingen laten een duidelijke verbetering zien; = er zijn geen ontwikkelingen die het beeld bijstellen; = ontwikkelingen laten duidelijke verslechtering zien.
Verdiepingsonderzoek Beek
15
3.1.
Analyse begroting en meerjarenraming
Onderzoek
Begroting
Meerjaren-
Strategisch
Tactisch
Operationeel
raming Begroting en meerjarenraming
Algemeen
Ontwikkeling
oordeel
Goed
Goed
Goed
Conclusie Het coalitieakkoord 2018-2022 “Samen Doen: Veur Beek van BBB-NBM en CDA is een voortzetting van het solide beleid van de afgelopen 2 jaar zoals verwoord in het collegeprogramma “Samen Bouwen”!. Uitgangspunt is dat doorgegaan wordt met het reeds ingezet beleid en bijbehorende projecten, tenzij expliciet een wijziging wordt voorgesteld. De komende periode staat in het teken van het continueren van het financiële beleid van de afgelopen periode. Met name in het Sociaal Domein op het gebied van de jeugdzorg en de WSW-bijdragen ontstaan grote tekorten omdat de rijksbijdragen bij lange na niet de uitgaven op deze terreinen dekken. Het streven van Beek is om in de toekomst te komen tot een situatie waarbij de uitgaven in het Sociaal Domein gelijk lopen met de Rijksbijdragen. Door deze tekorten, met name door de open-eind-constructie, is de gemeente gedwongen voor het realiseren van een sluitende meerjarenbegroting fundamentele keuzes te maken. Ook moet de gemeente ambities uit het coalitieakkoord uitstellen dan wel laten varen. Door het feit dat de tekorten via het weerstandsvermogen zijn afgedekt, hebben ertoe geleid dat dit vermogen in een hoog tempo is uitgehold. Op 1 januari 2019 bedroeg de algemene reserve nog € 4,32 miljoen. Daarop is het negatieve rekeningsaldo 2018 van € 1,95 miljoen in mindering gebracht.
Na deze onttrekking had de algemene reserve nog maar een omvang van € 2,37 miljoen. Dat is onvoldoende om de risico’s, die voor 2020 worden ingeschat op ruim € 3,4 miljoen, op te vangen. Om de algemene reserve aan het vullen zijn in 2019 een aantal wijzigingen doorgevoerd waardoor de stand van de algemene reserve volgens de begroting 2020 € 3,6 miljoen bedraagt. Beek presenteert een sluitende begroting 2020 maar heeft de opbrengsten van de overdracht van de brandweerkazerne aan de Veiligheidsregio ingezet om het begrotingsjaar 2020 sluitend te maken. Aangezien het een incidentele baat betreft is daardoor het negatieve structurele saldo ontstaan. Dat betekent dat de begroting 2020 niet structureel en reëel sluitend is, maar de daarop volgende jaren wel. Uit de 2e bestuursrapportage blijkt dat 2020 met een positief resultaat zal worden afgesloten. In de kaderbrief 2021 wordt in een 5-tal stappen beschreven wat van belang is voor de begroting 2021 en de meerjarenraming 2022-2024. Daarin wordt geschetst wat de directe gevolgen zijn van het uitbreken van de coronapandemie voor de financiën van de gemeente. Bovendien wordt het herijken van de Strategische toekomstvisie momenteel niet zinvol geacht en wordt vooralsnog uitgesteld.
Een belangrijk aspect is het feit dat uit een formatiescan is gebleken dat de huidige formatie onvoldoende is toegerust om adequaat te kunnen inspelen op toekomstige ontwikkelingen. In het rapport is becijferd dat de bestaande organisatie van 90 fte met 11,9 fte zou moeten worden uitgebreid, wat een structurele verhoging van de personeelsbegroting met ruim € 1,25 miljoen zou betekenen. Dit rapport moet nog beoordeeld worden waarbij aspecten als gefaseerde invulling, strategische personeelsplanning en uiteraard de financiële mogelijkheden een belangrijke rol zullen spelen. Al met al zijn er nog een Verdiepingsonderzoek Beek
16
aantal onduidelijkheden c.q. ontwikkelingen waarvan de financiële impact nog niet duidelijk is. In het onderdeel financiële positie wordt inzicht gegeven in de financiële positie na de 1 e bestuursrapportage, de gevolgen van de meicirculaire 2020, de 2e bestuursrapportage en de concept begroting 2021. Tenslotte geeft de gemeente in de kaderbrief aan dat het weerstandsvermogen door het rekeningsaldo 2019 van € 3,39 miljoen weer de status “uitstekend” heeft. De begroting 2021 en de meerjarenbegroting 2021-2024 sluit met structurele en reële saldi van respectievelijk € -379.000, € -241.000, € -108.000 en 139.500. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen actualiseer alle plannen en beleidsstukken minimaal eens per vier jaar; neem een integraal meerjarig overzicht op van de incidentele baten en lasten (artikel 19 en licht de posten in dit overzicht toe); zorg ervoor dat structurele lasten gedekt zijn met structurele baten zodat de begroting meerjarig in evenwicht is.
Waarom onderzoek naar de begroting en meerjarenraming? Wij onderzoeken de gemeentelijke financiële positie, omdat dit essentieel is voor een meerjarige uitspraak over de toezichtvorm. In de Gemeentewet (artikel 203) en in het Gemeenschappelijk Toezichtkader “Kwestie van evenwicht” staan een aantal toetsingskaders die van belang zijn om voor repressief toezicht in aanmerking te komen. Kwaliteit van de ramingen, zowel in de begroting als meerjarenraming, is belangrijk in onze beoordeling. Speciale aandacht hebben wij daarbij ook voor ontwikkelingen en risico’s die de financiële positie sterk kunnen beïnvloeden, zoals grondexploitaties. Daarom beoordelen wij de budgettaire positie van de gemeente, oftewel het evenwicht tussen de jaarlijkse uitgaven en inkomsten, inclusief meerjarenraming. Hoofdzaak is, dat de begroting structureel en reëel in evenwicht moet zijn. Is dit niet het geval dan moet er een reëel perspectief op evenwicht zijn. Daarnaast kijken wij naar behaalde resultaten, zoals deze zijn vastgesteld in de jaarrekeningen. Wanneer er sprake is van structurele jaarrekeningtekorten, kijken wij of deze in de eerstvolgende begroting structureel zijn afgedekt. Als dat niet het geval is kan dat reden zijn om die begroting dan onder preventief toezicht te plaatsen.
Onderzoek en bevindingen Het financieel verdiepingsonderzoek Beek is gebaseerd op de begroting 2020 en de meerjarenraming 2021-2023. In de regel kijken we bij een verdiepingsonderzoek niet naar de financiële ontwikkelingen die zich daarna voordoen. Vanwege het feit dat de begroting 2021 en de meerjarenraming op het moment dat dit onderzoek wordt afgerond gereed zijn hebben wij naast de jaarrekening 2019, de 1ste en 2de bestuursrapportage 2020, de kaderbrief 2021, en de concept-begroting 2021 bij dit onderzoek betrokken. Het heeft namelijk weinig zin een beeld te schetsen van een financiële situatie, die in feite achterhaald is. Tevens is het coalitieakkoord 2018-2022 “Samen Doen: Veur Beek van BBB-NBM en CDA voor dit onderzoek gebruikt. Dit akkoord is een voortzetting van het solide beleid van de afgelopen 2 jaar zoals
Verdiepingsonderzoek Beek
17
verwoord in het collegeprogramma “Samen Bouwen”!. Uitgangspunt is dat doorgegaan wordt met het reeds ingezet beleid en bijbehorende projecten, tenzij expliciet een wijziging wordt voorgesteld. In zeven hoofdstukken is uitgewerkt hoe Beek staat ten opzichte van de onderwerpen sociaal domein (Werk- en Inkomensbeleid), sociaal domein (maatschappelijke ontwikkelingen, ruimtelijke en economische ontwikkelingen, openbare ruimte, luchthaven Maastricht Aachen Airport en bestuur en organisatie. De komende periode staat in het teken van het continueren van het solide financiële beleid van de afgelopen periode. Met name in het Sociaal Domein op het gebied van de jeugdzorg en VIXIA ontstaan grote tekort omdat de rijksbijdragen bij lange na niet de uitgaven op deze terreinen dekken. Het streven van Beek is om in de toekomst te komen tot een situatie waarbij de uitgaven in het Sociaal Domein gelijk lopen met de Rijksbijdragen. De financiële situatie op dit moment leidt ertoe om bezuinigingen door te voeren. Daarbij worden steeds vijf stappen doorlopen worden die Beek ook in eerdere bezuinigingstrajecten heeft toegepast om de taakstelling te kunnen bereiken. Het financiële beeld van de begroting 2020 en de meerjarenraming 2021-2023 wordt nog steeds bepaald aan de hand van de saldi. In tabel 3.1. zijn deze te zien.
Tabel 3.1.1 Gezuiverde saldi begroting en meerjarenraming 2020-2023 (bedragen * € 1.000) Saldo B2020 B2021 B2022 B2023 Formeel begrotingssaldo volgens de gemeente 45 462 552 240 Structureel en reëel evenwicht -715 538 511 240 Uit de tabel blijkt, dat het formele saldo dat de gemeente presenteert (regel1) voor alle jaren positief is. Volgens de Gemeentewet moet de gemeente haar begroting en meerjarenraming structureel en reëel in evenwicht hebben. Reëel betekent dat de gemeente alle lasten en baten opneemt en dat ze de lasten en baten naar beste weten raamt, volgens de meest recente informatie en op basis van realistische uitgangspunten. In de jaarlijkse begrotingsbrief die Gedeputeerde Staten elk voorjaar naar de gemeenten sturen, geven ze daarvoor een aantal handvatten. Structureel evenwicht houdt in dat de structurele lasten door structurele baten worden gedekt. In regel twee van de tabel is te zien welke wijzigingen in de saldi van de gemeente optreden als wij die toetsen aan de criteria structureel en reëel. Door het weglaten van de incidentele baten en lasten resteren de saldi op regel 2. Beek heeft de opbrengsten van de overdracht van de brandweerkazerne aan de Veiligheidsregio ingezet om het begrotingsjaar 2020 formeel sluitend te maken. Aangezien het een incidentele baat betreft is daardoor het negatieve structurele saldo ontstaan.
Dat betekent dat de begroting 2020 niet structureel en reëel sluitend is. De jaarschijven van de meerjarenraming 2021-2023 zijn dat wel. Ook het feit dat de tekorten via het weerstandsvermogen zijn afgedekt, heeft ertoe geleid dat dit vermogen in een hoog tempo is uitgehold. Op 1 januari 2019 bedroeg de algemene reserve nog € 4,32 miljoen. Daarop is het negatieve rekeningsaldo 2018 van € 1,95 miljoen in mindering gebracht. Na deze onttrekking had de algemene reserve nog maar een omvang van € 2,37 miljoen. Dat is onvoldoende om de risico’s, die voor 2020 worden ingeschat op ruim € 3,4 miljoen, op te vangen. Om de algemene reserve aan te vullen zijn in 2019 een aantal wijzigingen doorgevoerd waardoor de stand van de algemene reserve volgens de begroting 2020 € 3,6 miljoen bedraagt. Tot slot heeft het
Verdiepingsonderzoek Beek
18
weerstandsvermogen door de toevoeging van het rekeningsaldo 2019 van € 3,39 miljoen aan de algemene reserve weer de status “uitstekend”. In de paragraaf 3.2 worden de wijzigingen toegelicht. In de begroting 2020 is vermeld dat “volgens deze systematiek is Beek in financiële zin nog voldoende toegerust om de risico’s op te vangen, zonder dat daarbij aanspraak wordt gemaakt op nog vrij besteedbare bestemmingsreserves”. De gevormde dekkingsreserves voor de kapitaallasten zijn geblokkeerd en dus niet vrij aanwendbaar. Bovenstaande wijzigingen hebben ertoe geleid dat de weerstandsratio voor 2020 net voldoet aan de norm voldoende is. Kaderbrief 2021 In de kaderbrief 2021 wordt in een 5-tal stappen beschreven wat van belang is voor de begroting 2021 en de meerjarenraming 2022-2024. Daarin wordt geschetst wat de directe gevolgen zijn van het uitbreken van de coronapandemie voor de financiën van de gemeente. Bovendien wordt het herijken van de Strategische toekomstvisie momenteel niet zinvol geacht en is vooralsnog uitgesteld. Een belangrijk aspect is het feit dat uit een formatiescan is gebleken dat de huidige formatie onvoldoende is toegerust om adequaat te kunnen inspelen op toekomstige ontwikkelingen.
In het rapport is becijferd dat de bestaande organisatie van 90 fte met 11,9 fte zou moeten worden uitgebreid, wat een structurele verhoging van de personeelsbegroting met ruim € 1,25 miljoen zou betekenen. Dit rapport moet nog beoordeeld worden waarbij aspecten als gefaseerde invulling, strategische personeelsplanning en uiteraard de financiële mogelijkheden een belangrijke rol zullen spelen. Al met al zijn er nog een aantal onduidelijkheden c.q. ontwikkelingen waarvan de financiële impact nog niet duidelijk is. In het onderdeel financiële positie wordt inzicht gegeven in de financiële positie na de 1e bestuursrapportage en de gevolgen van de meicirculaire 2020. Tabel. 3.1.2 Saldi Kaderbrief begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024 (bedragen * € 1.000). 2021 2022 2023 2024 e Saldo 1 bestuursrapportage 2020 91 249 26 -281 Meicirculaire 2020 538 631 563 405 Saldi exclusief correctie voor 629 880 589 124 incidentele baten en lasten Tenslotte geeft de gemeente in de kaderbrief aan dat het weerstandsvermogen door de toevoeging van het rekeningsaldo 2019 van € 3,39 miljoen aan de algemene reserve weer de status “uitstekend” heeft, In de 2e bestuursrapportage 2020 die ook op 12 november is vastgesteld zijn de saldi nog voor alle jaren positief. Ook wordt het raadsvoorstel naar aanleiding van de bevindingen van het formatie onderzoek behandeld.
Daarin is verwoord: “In structurele zin is met de formatie-uitbreiding van 12,4 fte een structurele jaarlijkse loonsom van € 960.100 gemoeid. Aan de hand van de gefaseerde uitrol (6,7 fte) kunnen deze loonkosten worden beperkt tot € 359.600 in 2021, € 347.400 in 2022, € 322.400 in 2023 en € 297.400 in 2024. Naast de structurele formatie-uitbreiding wordt tevens geadviseerd om de begrotingspost externe inhuur voor de jaren 2020 (reeds geëffectueerd t.t.v. de 1e berap 20201 ), 2021 en 2022 aan te passen naar € 630.000. De praktijk onderstreept het belang van die structurele ophoging met € 252.000 vanaf 2020. Afhankelijk van de situatie vanaf 2022 zal dan worden bezien in hoeverre de post externe inhuur kan worden Verdiepingsonderzoek Beek
19
afgeschaald. Hoewel het niet-invullen van de bovengenoemde formatie-uitbreiding tevens kan leiden tot extra kosten voor tijdelijke inhuur, is uiteindelijk het doel dat deze post door structurele formatie-invulling neerwaarts kan worden bijgesteld. Incidentele middelen In verband met de vereiste kwaliteitszorg binnen het sociaal domein is het noodzakelijk uitbreiding. De kosten hiervan bedragen € 60.000, uw raad heeft hiervoor t.t.v. de 1 e berap 2020 incidenteel extra budget voor externe inhuur beschikbaar gesteld”. De bedragen gemoeid met de gefaseerde uitrol zijn opgenomen in de begroting 2021-2024”. De lasten van de formatie-uitbreiding zijn opgenomen in de conceptbegroting 2021. Tabel. 3.1.3 Saldi begroting 2021 en meerjarenbegroting 2021-2024 2020 2021 e Saldo na 2 bestuursrapportage 270 200 Saldo begroting 2021 0 Structureel en reëel saldo begroting -379
2022 589 131 -241
2023 611 53 -108
2024 358 51 140
De begroting 2021 en de jaren 2022-2023 van de meerjarenraming zijn na correctie met incidentele lasten en baten niet structureel en reëel sluitend. Het sociaal domein Het sociaal domein omvat allereerst de taken die in 2015 naar de gemeenten gedecentraliseerd zijn. Maar langzamerhand betrekken gemeenten daar meer taken bij. Dat geldt ook voor Beek. Bij onze vooruitblik beperken we ons desondanks tot de in 2015 gedecentraliseerde taken, omdat daar nu meer bekend over is. Bij de decentralisatie in 2015 zijn de budgetten door het Rijk fors gekort en deze kortingen lopen tot 2020 verder op. Volgens het Rijk zouden de gemeenten deze kortingen kunnen opvangen, omdat zij dichter bij de burger beter, maar ook goedkoper op de behoeften van de burger kunnen inspelen. Intussen is er nu tijdelijk tot en met 2021 extra geld voor de Jeugdzorg beschikbaar gesteld en loopt er onderzoek om te kunnen bepalen of er structureel extra geld voor de Jeugdzorg aan het gemeentefonds moet worden toegevoegd. Een besluit hierover moet door het volgend kabinet worden genomen. Beek heeft in tegenstelling tot de meeste gemeenten vanaf het begin niet strak vastgehouden aan een budgettair neutrale uitvoering van de taken in het sociaal domein. Maar de kosten zo reëel mogelijk geraamd.
Budgettair neutraal wil zeggen dat de lasten voor de taken in het sociaal domein gelijk zijn aan de baten die de gemeente daarvoor uit het gemeentefonds ontvangt. Dat wil niet zeggen dat de uitvoering van de taken in het sociaal domein de gemeente geen financiële problemen heeft opgeleverd. In de begrotingen en jaarrekeningen is door Beek veel aandacht besteed aan het financiële saldo van de uitvoering van de taken in het Sociaal Domein, waarbij voor het egaliseren van de saldi met de reserve Sociaal Domein wordt gewerkt. Beek geeft in paragraaf 9 “Plan van Aanpak sociaal domein” van de jaarrekening 2019 een integrale terugblik op de realisatie van het plan van aanpak voor 2019. In samenwerking met W&I van de gemeente Sittard-Geleen en het Werkgevers Service Centrum is gezamenlijk gewerkt aan het verminderen van het aantal bijstandsgerechtigden. Het is in 2019 gelukt om het aantal bijstandsgerechtigden met 22 personen te laten afnemen (gepland 10 personen). Maar de gemeenten geeft aan dat de gebudgetteerde bezuinigingen WMO en de Jeugdzorg niet gehaald zijn. Beek wil ook in de volgende jaren gestaag verder gaan met het realiseren van de ambities bij het Sociaal Domein. Beek wil het wijkgericht werken verder doorontwikkelen, maar door de Coronamaatregelen is dit stil komen te liggen. Tegelijkertijd kwamen in meerdere gezinnen problemen duidelijker naar voren.
Verdiepingsonderzoek Beek
20
Tevens heeft het direct effect op de werkgelegenheid. Op korte termijn zal het aantal bijstandsgerechtigden snel en fors toenemen. In de kaderbrief 2021 is vermeld dat het de taak van de gemeente is om de sociale transformatie af te ronden en financieel betaalbaar te houden, en een nieuwe fysieke transformatie van de woningmarkt, maatschappelijke voorzieningen en verduurzaming op te starten. Het gemeentefonds De uitkeringen uit het gemeentefonds zijn met de decentralisaties in 2015 nog belangrijker voor de gemeenten geworden. Naast de algemene uitkering waren sinds 2015 ook de decentralisatie- en integratie-uitkeringen omvangrijke uitkeringen voor de gemeenten. Vanaf 2019 met de integratie van grote delen van de integratie-uitkering sociaal domein en van de totale integratie-uitkering WMO in de algemene uitkering, is de algemene uitkering nu veruit de grootste en belangrijkste uitkering aan gemeenten. De toe- of afname van de algemene uitkering bepaalt dan ook in belangrijke mate hoe de financiële positie van een gemeente zich ontwikkelt. En de algemene uitkering kan door allerlei ontwikkelingen wijzigen. Twee keer per jaar wordt het accres aangepast, in mei en in september. Het accres is de vertaling van de afspraak tussen het Rijk en de VNG van een gelijke procentuele ontwikkeling van de rijksuitgaven en het gemeentefonds.
Zo heeft het regeerakkoord 2017 door die koppeling tot een forse toename van het accres geleid vanaf 2018. Als het Rijk meer uitgeeft dan eerder geraamd, dan gaat het accres omhoog. Geeft het Rijk minder uit, bijvoorbeeld door bezuinigingen, lagere loon- en prijsstijgingen of door vertraging bij het uitvoeren van beleid, dan gaat het accres omlaag. Die bijstellingen kunnen best fors zijn en zeker als een accres voor het lopende begrotingsjaar sterk daalt, kan het voor gemeenten moeilijk zijn hun begroting in evenwicht te houden. Op dit moment zien we dat het Rijk er niet in slaagt de beleidsintensiveringen volledig te realiseren. Er treedt onder uitputting bij de rijksuitgaven op. Hierdoor gaat het accres van het lopende of zelfs het voorgaande jaar omlaag. VNG en Rijk hebben hier een voorlopige oplossing voor gezocht, maar daar geen overeenstemming over bereikt. Overigens lijkt het gebruik van het instrument ‘begrotingsreserves’ door het Rijk het probleem voor 2019 te beperken. De meicirculaire 2020, die na de afronding van dit rapport zal verschijnen, zal hier duidelijkheid over moeten geven. Een structurele oplossing van dit probleem zal door een herziening van de normeringssystematiek van het gemeentefonds moeten worden gerealiseerd. Die normeringssystematiek wordt momenteel geëvalueerd.
Sinds 2015 heeft ook de uitputting van het BTW-Compensatiefonds (BCF) gevolgen voor de algemene uitkering. Moet er uit het BCF meer BTW aan gemeenten (en provincies) worden gecompenseerd dan er in het BCF zit, dan wordt het tekort aan het gemeentefonds (en provinciefonds) onttrokken. Omgekeerd gaat een overschot bij het BCF naar het gemeentefonds (en provinciefonds). Vanaf 2019 wordt de eerste raming van de uitputting van het BCF alleen voor het lopende jaar in de septembercirculaire opgenomen. Bij een geraamde onderuitputting van het BCF gaat de raming van de algemene uitkering van het lopende jaar omhoog. In de meicirculaire van het jaar daarna vindt de afrekening plaats en wordt het verschil met de raming uit de septembercirculaire via de algemene uitkering van het dan lopende jaar verrekend. Tot nu toe is er steeds sprake van onderuitputting en worden er dus bedragen aan de algemene uitkering toegevoegd. Maar tot nu toe komt de afrekening altijd lager uit dan de raming en wordt de algemene uitkering in het jaar erna dus verlaagd. Daarom neemt Beek de stelpost BCF niet meer op in de algemene uitkering, gezien de slechte onderbouwing/werkwijze door het ministerie. Verdiepingsonderzoek Beek
21
Aanpassing van het verdeelmodel van de algemene uitkering kan voor individuele gemeenten grote gevolgen hebben, in positieve of negatieve zin. Meestal wordt een aanpassing over drie jaar uitgesmeerd en worden gemeenten met heel grote negatieve gevolgen eenmalig gecompenseerd. Verdeelmodellen worden meestal na een vier à vijf jaar opnieuw onderzocht en bijgesteld. Dit punt is op dit moment actueel. De verdeling van de totale algemene uitkering, bestaande uit de meeste middelen voor de taken in het sociaal domein en de middelen voor de klassiek taken van de gemeenten, wordt sinds begin 2019 onderzocht. De uitkomsten van de eerste onderzoeken leidden tot grote herverdeeleffecten ten gunste van de grote steden en ten nadele van de plattelandsgemeenten. De modellen leidden niet altijd tot een betere verdeling en oplossing van knelpunten en daarom is besloten deze uitkomsten niet te gebruiken voor een nieuwe verdeling vanaf 2021. Er komen nieuwe onderzoeken en eind 2020 moet duidelijk zijn hoe de verdeling vanaf 2022 eruit gaat zien. Hoewel alle mutaties in de algemene uitkering volgens regels en afspraken verlopen en er ook altijd bestuurlijk overleg over plaatsvindt, kunnen de aanpassingen voor gemeenten aanzienlijk zijn. Bovendien zijn de grootte en de richting van de mutaties niet altijd ruim van tevoren bekend. Sommige mutaties moeten toch op korte termijn verwerkt zijn.
Het toegenomen belang van de algemene uitkering dwingt de gemeente de mutaties steeds goed in beeld te hebben. Beheersing is voor afzonderlijke gemeenten niet mogelijk. Wel is na te gaan of beperking van de risico’s een mogelijkheid is. Dat kan bijvoorbeeld door voor het BCF geen ramingen op te nemen en door accressen lager te ramen als er aanwijzingen zijn dat door onderuitputtingen bij het Rijk de accressen lager gaan uitkomen. Demografische ontwikkelingen Beek heeft een aparte paragraaf Demografische ontwikkelingen. Sittard-Geleen ontvangt in de jaren 2016 tot en met 2020 als centrumgemeente de jaarlijkse decentralisatie-uitkering bevolkingsdaling (DUB) van € 765.000 voor 4 gemeenten in de Westelijke Mijnstreek. In Beek is de DUB gekoppeld aan de portefeuille Wonen/Volkshuisvesting, waarmee de wethouders Wonen in het Bestuurlijk Overleg Wonen Westelijke Mijnstreek de verdeling van de uitgave van de middelen bewaken. In het Bestuurlijk overleg van 3 mei 2017 is besloten dat de DUB-middelen in twee delen worden opgedeeld: 75% van het jaarlijks aandeel wordt subregionaal ten behoeve van de 4 gemeenten besteed (subregionale deel) en 25% van het jaarlijks aandeel wordt in gelijke delen over de 4 gemeenten gedeeld (gemeentelijk deel per jaar € 47.827, in totaal in 5 jaar € 239.135).
Het gemeentelijke deel mag naar eigen inzicht van de gemeente worden uitgegeven, zolang het betrekking heeft op de effecten van bevolkingsdaling en de actie worden gedeeld in het BOWonen Westelijke Mijnstreek. Het subregionale deel wordt ten behoeve van de 4 gemeenten aangewend. Het aantal inwoners van Beek daalt nog steeds, maar ook verandert de samenstelling van de bevolking. Het aantal ouderen stijgt en het aantal jongeren, maar geleidelijk ook het aantal inwoners tussen 25 en 50 jaar daalt. Die veranderingen hebben op veel beleidsterreinen vergaande gevolgen. Om op al die veranderingen goed en tijdig te reageren wordt veel van de gemeente gevraagd en is het dus ook nodig daar voldoende middelen voor te hebben. Onze financiële systemen, ook voor de gemeente, zorgen er in de regel echter voor dat met meer inwoners, gebruikers, huizen e.d. er meer middelen beschikbaar komen. Bij krimp, maar ook bij een stabiel aantal inwoners gebeurt het omgekeerde. Dat maakt de financiële uitdaging van het goed begeleiden door de gemeente van de gevolgen van de demografische ontwikkelingen nog groter.
Verdiepingsonderzoek Beek
22
Omgevingswet Recent is gemeld dat de invoering van de Omgevingswet is uitgesteld tot na 2021. We staan desondanks stil bij de invoering van de Omgevingswet. De impact van de Omgevingswet is groot; het vraagt aandacht bij de ontwikkeling van bestuurlijke visies en plannen, de werkprocessen veranderen en de organisatie moet daarop aangepast worden. Gemeenten zijn gewend om in de planvorming voor de leefomgeving te werken vanuit eigen, specifieke afwegingskaders. De Omgevingswet dwingt tot een meer integrale afweging. Er zijn nog tal van ingewikkelde knopen door te hakken. Denk aan het organiseren van regionale samenwerking, het regelen van budgetten, scholing en training, eventuele organisatieaanpassingen en de proceduretijd die sowieso gemoeid is met het opstellen van ruimtelijke plannen. Wij zien dat de nodige betrokken partijen volop bezig zijn met de voorbereidingen. Het is van groot belang om een goede inschatting te maken wat er op uw gemeente afkomt en u adequaat op deze wet voor te bereiden. Daarbij past ook de vraag wat de financiële gevolgen voor uw gemeente zullen zijn. Wij adviseren dit proces nauwlettend te volgen en tijdig die besluiten te nemen die nodig zijn om de Omgevingswet in te voeren met de bijbehorende budgetten. Duurzaamheid De komende jaren ligt er een enorme opgave om Nederland duurzaam te maken.
Tegengaan van klimaatverandering, aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering en een overgang naar een circulaire economie zijn hierbij essentieel. Verduurzamen van Nederland is daarbij de opdracht. Heel Nederland is aan zet. Om dat te realiseren is een samenhangende visie en aanpak per regio belangrijk. De verdeling van bevoegdheden tussen Rijk en decentrale overheden moet elkaar niet in de weg zitten, maar juist versterken. Inhoudelijke afspraken waar ook bedrijfsleven en maatschappelijke partijen verantwoordelijkheid voor dragen, zijn vastgelegd in het Klimaatakkoord. Een duurzaam Nederland vereist een fundamentele verandering in denken en doen. Als we over verduurzaming spreken, dan hebben we het over een heel scala van maatregelen: energiezuinige straatverlichting, waterdoorlatende straatstenen, klimaatadaptief aanbesteden, gebruik circulaire materialen, gasloze wijken enzovoort. De ambities zijn groot, en de tijd is kort, zo moeten Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen in 2020 klimaatbestendig en waterrobuust handelen hebben vastgelegd in hun beleid, gemeenten moeten voor 2021 onder andere voor elke wijk een warmteplan opstellen en dit is nog maar slechts een deel van de opgave. Het uitvoeringsprogramma circulair van het Rijk vertaalt de 5 transitie-agenda’s naar concrete acties en projecten voor de periode 2019 tot en met 2023.
Elke gemeente, provincie en ook waterschap werkt op dit moment binnen deze regio’s samen met stakeholders aan een Regionale Energiestrategie (RES). De RES is een instrument om gezamenlijk te komen tot keuzes voor de opwekking van duurzame elektriciteit, de warmtetransitie in de gebouwde omgeving en de daarvoor benodigde opslag en energie infrastructuur. De financiële dekking van de lasten die hier ook voor gemeenten door ontstaan, zal nog veel aandacht behoeven. Het Rijk verwacht dat decentrale overheden een groot deel van de groei van de algemene uitkering ten goede laten komen aan klimaatbeleid en de energietransitie. Decentrale overheden gebruiken de accressen naar eigen inzicht om de financiële kant van hun wensen én problemen te regelen. Bij de besteding van geld voor duurzaamheid zullen zij moeten inzetten op het energieneutraal, klimaatbestendig en circulair maken van Nederland. Een opgave waar veel geld voor nodig zal zijn.
Verdiepingsonderzoek Beek
23
De raad van Beek heeft in april 2020 de verordening Duurzaamheidsleningen uit 2009 en 2011 gewijzigd in Verordening Stimuleringsregeling Duurzaam Beek 2020 waardoor naast particuliere woningeigenaren Beekse verenigingen en stichtingen tegen een gunstige rente geld kunnen lenen voor het verduurzamen van hun woning en panden. Het gestort bedrag in het revolverend fonds SVn bedraagt € 700.000 waarvan het beschikbaar saldo in maart 2020 € 187.000 bedraagt. Dus in Beek is veel gebruik gemaakt van deze mogelijkheid want oorspronkelijk werd in 2011 € 450.000 beschikbaar gesteld. Tabel 3.1.3 Financiële effecten uit de paragrafen Paragraaf Lokale heffingen Weerstandsvermogen en risicobeheersing Onderhoud kapitaalgoederen Financiering Bedrijfsvoering Verbonden partijen Grondbeleid
Begroting
Meerjarenraming
Betekenis symbolen en afkortingen: = positief, = neutraal; = negatief. Uit de tabel blijkt dat in zijn algemeenheid er voor het begrotingsjaar 2020 veel positieve gezichtjes te zien zijn. Alleen bij grondbeleid is een neutraal gezichte te zien. Voor de meerjarenraming zijn er vijf lachende gezichtjes en twee neutrale gezichtjes. Lachende gezichtjes geven aan dat het onderwerp van de paragraaf in goed is toegelicht, geen financiële problemen voor de begroting of meerjarenraming oplevert en er geen bijzondere risico’s zijn. De ‘neutrale gezichtjes’ in de kolom Meerjarenraming hebben vooral te maken met onze constatering, dat de meerjarige financiële effecten niet altijd duidelijk zichtbaar zijn gemaakt. Jaarrekeningresultaten Wij vinden het belangrijk om terug te kijken naar behaalde rekeningresultaten. Negatieven jaarresultaten kunnen een indicator zijn voor een financiële probleemsituatie. Overschotten kunnen een probleemsituatie verhullen. Daarom kijken wij ook naar de wijze hoe de tekorten tot stand zijn gekomen en of toch sprake is van een structureel tekort. In de navolgende tabel worden de door de raad vastgestelde gepresenteerd. Tabel 3.1.4 Terugblik jaarrekening 2016-2019 (bedragen * € 1.000) Rekening 2016 Rekening 2017 Rekening 2018 Jaarrekening Jaarrekeningresultaat 335 471 -1.949
Rekening 2019 3.389
De positieve resultaten bij de jaarrekeningen 2016 en 2017 worden veroorzaakt doordat er meer incidentele voordelen dan nadelen zijn ontstaan. De negatieve uitschieter in de jaarrekening 2018 is toe te schrijven aan de tekorten op het sociaal domein. De positieve uitschieter in 2019 is met name te danken aan het feit dat de APG-beleggingen met een boekwinst van € 2,245 miljoen zijn verkocht en de decembercirculaire van het gemeentefonds € 484.700 een positief saldo opleverde. Nu gaan we in deze Verdiepingsonderzoek Beek
24
paragraaf nog in op het wettelijke toetspunt voor de financiële uitkomst van de begroting en meerjarenraming. Indicatoren voor evenwicht Al eerder hebben wij het structurele evenwicht als een belangrijke factor in onze analyses genoemd. Wij gaan hier nog verder op in. Ons toezicht kent een belangrijke indicator voor evenwicht: - structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming. Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar Structureel en reëel evenwicht is in de huidige Gemeentewet / Gemeenschappelijk Toezichtkader “Kwestie van evenwicht” het geldende beoordelingscriterium. Met structureel evenwicht bedoelen wij de situatie waarin: - ten minste alle structurele lasten worden gedekt door structurele baten en - incidentele lasten kunnen worden gedekt door incidentele baten (waaronder onttrekkingen aan de algemene reserve). Met het criterium reëel evenwicht beoordelen wij ook de kwaliteit van de begroting en meerjarenraming. Dit houdt in dat gekeken wordt naar het realiteitsgehalte en de volledigheid van de geraamde baten en lasten. Bij de beoordeling van de realiteit en de volledigheid van de ramingen zijn in beginsel ook alle risico’s die het structurele evenwicht in gevaar kunnen brengen relevant voor ons. Of de ramingen reëel zijn, toetsen wij verder onder meer aan de hand van de paragrafen en de uiteenzetting van de financiële positie.
Op basis van deze beoordeling kunnen wij voor de bepaling van het structureel en reëel evenwicht het door de gemeente geraamde en gepresenteerde resultaat, zowel voor de begroting als voor de meerjarenraming, corrigeren. Uit onze analyse blijkt, dat Beek niet aan deze voorwaarde voldoet in begrotingsjaar 2020. Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar Beoordeling: onvoldoende Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming Met dit structureel en reëel evenwicht bedoelen wij de situatie waarin alle jaren van de meerjarenraming structureel en reëel in evenwicht zijn. Uit onze analyses blijkt, dat deze situatie in Beek wel geldt. Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming Beoordeling: goed
Verdiepingsonderzoek Beek
25
3.2.
Analyse vermogen
Onderzoek
Begroting
Meerjaren-
Strategisch
Tactisch
Operationeel
raming
Vermogen
Algemeen
Ontwikkeling
oordeel
Onvoldoende
Goed
Goed
Conclusie Beek geeft in het begrotingsproces goed inzicht in haar vermogen. De raad krijgt inzicht in de bedragen die toegevoegd of onttrokken worden aan de reserves en voorzieningen per programma en in meerjarige overzichten. Wij beoordelen de stuurinformatie op tactisch niveau ook als goed. Of de gemeente meerjarig inzicht biedt in haar vermogen (en risico’s) is informatie op operationeel niveau. Beek geeft dit inzicht en daarom beoordelen we de informatie op operationeel niveau ook als goed. De nota reserves en voorzieningen 2015-2018 is niet meer actueel. Volgens de verordening 212 uit 2019 dient Beek over een actuele nota reserves en voorzieningen te beschikken. Beek heeft hiermee niet voldaan aan haar eigen verordening 212. Daarom beoordelen we de stuurinformatie op strategisch niveau als onvoldoende. In het coalitieakkoord 2018-2022 is ten aanzien van de financiën bepaald dat het financiële beleid gericht is op een duurzaam begrotingsevenwicht en het op peil houden van het weerstandsvermogen van de gemeente. De vermogenspositie oftewel de weerstandsratio is weer ruim voldoende door het positieve rekeningsaldo van € 3,389 miljoen over 2019. De forse daling van de algemene reserve in 2018 wordt veroorzaakt door de onttrekking van ruim € 5,4 miljoen waarvan bijna € 5 miljoen toegevoegd is aan de reserve dekking kapitaallasten investeringen.
Door de stelsel wijziging bedragen de gedekte afschrijvingslasten van de investeringen uit de reserve dekking kapitaallasten in de begroting 2021 € 507.000. Beek heeft in 2019 een kasgeldlening van € 6 miljoen omgezet in een langlopende lening van € 10 miljoen. Tot dusver beschikte Beek niet over langlopende leningen en werden de investeringen gedekt met eigen vermogen. Op basis van onze analyse de volgende aanbeveling actualiseer de nota reserves en voorzieningen.
Waarom onderzoek naar vermogen? Het vermogen heeft bij gemeenten een andere rol dan bij bedrijven. Bedrijven streven naar vermogensvergroting met als doel: continuïteit waarborgen. Via de exploitatie trachten zij inkomsten te verwerven. Het accent ligt daardoor op het vermogen/de balans. Voor gemeenten is, vanwege het inkomensbestedend karakter voor realisatie van maatschappelijke doelen, de exploitatie het belangrijkste. Het vermogen is secundair. Toch is een juist inzicht in de gemeentelijke vermogenspositie belangrijk om de financiële positie te kunnen beoordelen. Hoe gaat de