F-1 Rekenkamerbrief over landelijk onderzoek naar de Wob d.d. 6 juli.pdf

7

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

te spreken met particuliere indieners (burgers) van Wob-verzoeken. Een lijst met gesprekspartners is opgenomen in bijlage 4. Documentenstudie Bij aanvang van het onderzoek is alle overheden verzocht van belang zijnde documenten aan te leveren. Het ging daarbij om: — geldend beleid over de Wob/openbaarheid van bestuur/openbaarmaking van informatie/afhandeling van verzoeken om informatie; — werkinstructies/procesbeschrijvingen/werkafspraken over de afhandeling van Wobverzoeken/verzoeken om informatie en de (actieve) openbaarmaking van informatie (bijvoorbeeld over de taakverdeling en interne samenwerking); — alle overige op de Wob en openbaarheid van informatie/openbaarheid van bestuur betrekking hebbende stukken van de decentrale overheden. Dossierstudie De overheden is gevraagd tien dossiers over afgehandelde Wob-verzoeken uit de periode 2018-2020, met een spreiding over de navolgende kenmerken aan te leveren: — bestuursorgaan; — type verzoeker (inwoners, volksvertegenwoordiging, media, ngo, onderzoeker, ‘repeatplayer’); — onderwerp van het verzoek (sociaal domein, fysiek domein, politiek-bestuurlijk); — toekenningen vs. afwijzingen; — beoordeeld door de rechter en/of de bezwaarschriftencommissie; en — het jaar van indiening van het verzoek. De dossiers zijn hoofdzakelijk digitaal aangeleverd.

Overheden hebben ofwel de dossiers voor aanbieding ontdaan van persoonsgegevens9 ofwel een daartoe strekkende gegevensleveringsovereenkomst getekend. Gevraagd is om alle op een verzoek betrekking hebbende stukken. Dus niet alleen een verzoek en bijbehorende beschikking maar ook bijvoorbeeld eventuele verzoeken om aanvullende informatie, hersteltermijnen, zienswijzebrieven (incl. mogelijkheid daartoe), opschortingen, verdagingen, legesfacturen en – indien van toepassing – het bezwaar- en/of (hoger) beroepsdossier. Ook is gevraagd om de openbaar gemaakte informatie.10 Door 92 van de 93 overheden zijn in totaal 902 dossiers aangeleverd die alle betrokken zijn in het onderzoek. Opmerking verdient de constatering dat niet alle dossiers ook compleet zijn aangeleverd. Met name de meer processuele stukken als ontvangstbevestigingen, opschortingen en verdagingen zijn niet altijd meegezonden. Vragenlijstonderzoek Om de drempel tot medewerking te verlagen en het bovendien mogelijk te maken de werkzaamheden te splitsen door de beantwoording aan twee medewerkers over te laten, hebben we gekozen voor het uitzetten van twee (digitale) vragenlijsten onder alle overheden.

De eerste vragenlijst richtte zich op de kwantitatieve aspecten over de Wob-verzoeken; denk hierbij aan het aantal (en bij welk bestuursorgaan) ingediende verzoeken, het aantal toekenningen 9 Waarin zichtbaar was aangegeven welke gegevens ten tijde van het openbaar maken dan wel tijde van het onderzoek onleesbaar

gemaakt waren. 10 Tot maximaal 250 A4 per dossier. Tijdens het onderzoek is geen aanleiding geweest een aanvullende uitvraag naar meer openbaar gemaakte documenten te doen.

8

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

en afwijzingen, de doorlooptijden, het aantal bezwaarschriften etc. De tweede vragenlijst richtte zich op de meer beleidsmatige aspecten; de aan- of afwezigheid van beleid en interne werkinstructies, de manier waarop een Wob-verzoek kan worden ingediend, de interne organisatie, de wijze van openbaarmaking en verantwoording aan samenleving en volksvertegenwoordiging en de inrichting van de actieve openbaarmaking. De vragenlijsten bevatten concrete verzoeken gericht op het (aanvullend) toezenden van stukken (beleid, werkprocessen, voorbeelden, richtlijnen etc.). Het eerste vragenlijstonderzoek over de kwantitatieve aspecten van verwerking van Wob-verzoeken heeft 92 reacties opgeleverd. Daarbij bleek dat een aantal vragenlijsten niet duidelijk was ingevuld; onder meer kon er in een aantal gevallen niet worden opgemaakt of de opgegeven aantallen als gemiddelde per jaar of als totaal over de periode 2018-2020 waren bedoeld. Extra navraag bij deze overheden heeft slechts beperkt effect gehad, waardoor uiteindelijk dertien respondenten niet meegenomen konden worden in de analyse. Daarnaast bleek dat bij veel overheden weinig tot geen informatie wordt bijgehouden over de ontvangen en verwerkte Wob-verzoeken. Het merendeel van de vragen is uiteindelijk beantwoord door ongeveer 30-50 respondenten.

Bij een aantal vragen was de respons dusdanig laag dat deze niet bruikbaar was voor de analyse. In dit rapport wordt deze vragenlijst aangehaald als de ‘vragenlijst cijfers’. De vragenlijst naar kwalitatieve, inhoudelijke aspecten is ingevuld door alle 93 overheden die meedoen aan dit onderzoek. Hiervan hebben 91 respondenten de vragenlijst volledig ingevuld (twee respondenten hebben enkele vragen aan het einde van de vragenlijst niet ingevuld, hun respons is verder wel meegenomen). Naar de uitkomsten van dit vragenlijstonderzoek wordt verwezen met de term ‘vragenlijst inhoud’. In dit rapport is zoveel mogelijk per vraag het accurate aantal observaties (de n) opgegeven. Voor vragen waar maar één antwoord mogelijk was, is het totaal aantal antwoorden op die vraag meegenomen. Voor vragen in de vragenlijst inhoud waar meerdere antwoorden tegelijk mogelijk waren, zijn we uitgegaan van 93 observaties; het aantal overheden dat de vragenlijst tot en met de betreffende vragen heeft doorlopen.11 De percentages per antwoord zijn berekend over het aantal observaties voor de betreffende vraag. Bij vragen waarbij meerdere antwoorden gekozen konden worden, tellen de percentages niet op tot 100%; doordat respondenten meerdere antwoorden hebben gekozen komt het totaalpercentage boven de 100% uit.

Voor enkele vragen in de vragenlijst cijfers (verdeling Wob-verzoeken over bestuursorganen, verdeling Wob-verzoeken over domeinen, verdeling indieners van Wob-verzoeken naar achtergrond/beroepsgroep) verschilt het aantal observaties per antwoordcategorie. Die verschillende aantallen zijn ook steeds op die manier in de tabellen opgenomen. Ook bij dit type vragen tellen de percentages niet op tot 100%: het gaat om verschillende respondenten per antwoord.12

11 Bij routering (vragen die afhankelijk waren van het antwoord op een vorige vraag) is uitgegaan van het aantal overheden dat

de vervolgvraag heeft beantwoord. 12 Rekenvoorbeeld: Stel gemeente A heeft in 10 verzoeken ontvangen, allemaal door een journalist (= 100%). Gemeente B heeft vijf verzoeken ontvangen, allemaal door een burger (= 100%). In de tabel zou dan twee keer 100% worden gepresenteerd, wat in totaal op 200% uitkomt.

9

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Voor veel kwantitatieve vragen in de vragenlijst cijfers hebben we cijfers opgevraagd voor drie afzonderlijke jaren (2018, 2019 en 2020) en vervolgens de mogelijkheid gegeven om schattingen te geven, als exacte cijfers niet beschikbaar waren. Om zoveel mogelijk ontvangen cijfers mee te kunnen rekenen, maken we in de totaalbeelden geen onderscheid tussen schattingen en exacte cijfers. Schattingen per jaar zijn meegerekend met de exacte cijfers van die jaren. Als afzonderlijke getallen of schattingen over 2018, 2019 en 2020 niet beschikbaar waren, konden overheden (een schatting van) het totale aantal over de gehele periode 2018-2020 opgeven. In de tabellen presenteren we zo mogelijk de getallen per jaar, aangevuld met een aantal responsen over de hele periode. Als laatste stap presenteren we het gemiddelde over de drie jaar op basis van een combinatie van de afzonderlijke observaties per jaar en de (geschatte) observaties over de driejarige periode. Alle overheden hebben de mogelijkheid tot het geven van een technische reactie op de bevindingen (wederhoor) gekregen. Het was daarbij opvallend dat hierbij geregeld correcties op de door de betreffende overheid zelf ingevulde vragenlijst werden aangebracht.

Als correcties doorgegeven werden op vragen die vanwege de routering van de online vragenlijst niet aan de betreffende overheid getoond werden, zijn de aanvullingen en/of correcties niet (allemaal) verwerkt in de dataset (maar alleen in de betreffende factsheet van die overheid incl. vermelding ‘aangepast na wederhoor’).13 Websiteonderzoek Van alle 93 overheden is de website geraadpleegd op de aanwezigheid van informatie over de Wob. Het ging daarbij niet alleen om informatie over beleid en uitvoering rondom de actieve en passieve openbaarmaking maar ook over de rechtsbescherming voor verzoekers en andere belanghebbenden. Op veertien (gemeentelijke) websites is in het geheel geen informatie over de Wob aangetroffen. Op één website van een provincie zijn alleen besluiten op afgehandelde Wob-verzoeken gepubliceerd. Jurisprudentieonderzoek Via rechtspraak.nl zijn de op de onderzoeksperiode betrekking hebbende gepubliceerde uitspraken in (hoger) beroepzaken en voorlopige voorzieningen voor alle 93 overheden geraadpleegd. In totaal zijn 32 uitspraken gevonden en betrokken in het onderzoek. Focusgroepen met volksvertegenwoordigers In drie afzonderlijke bijeenkomsten is gesproken met leden van raden, statenleden en leden van het algemeen bestuur. Per bijeenkomst zijn, gespreid over grootte en ligging, volksvertegenwoordigers van meerdere overheden uitgenodigd.

In totaal hebben elf volksvertegenwoordigers deelgenomen aan de bijeenkomsten; zie bijlage 4. Zij zijn bevraagd over hun bekendheid met de uitvoering van de Wob bij hun overheid en over de informatievoorziening daarover in hun richting. Analyse, rapportage en factsheets Voor het analyseren van de aangeleverde informatie is gebruik gemaakt van vooraf opgestelde checklists. De bevindingen, conclusies en aanbevelingen van het onderzoek worden gepresenteerd in het voorliggende onderzoeksrapport. Naast dit onderzoeksrapport is per overheid een eigen ‘factsheet’ opgesteld. Dit document bevat alle onderzoeksbevindingen, gepresenteerd 13 Voorbeeld: als bij de vraag ‘Op welke manieren kan een Wob-verzoek bij uw organisatie worden ingediend?’ de antwoordoptie

‘per mail’ niet was aangekruist, dan kwamen de vervolgvragen over het indienen van Wob-verzoeken per mail in de online vragenlijst ook niet in beeld. Correcties in wederhoor op deze vervolgvragen zijn in die gevallen dan ook niet verwerkt in het totaalbeeld.

10

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

per onderzoeksmethode, die betrekking hebben op die overheid. Omwille van het kunnen vergelijken van onderzoeksresultaten zijn deze ‘factsheets’ ook opgesteld met de samenvatting van de bevindingen van alle overheden en de gemeenten. Omdat er slechts twee waterschappen zijn aangemeld voor het onderzoek is er, vanwege de herleidbaarheid, voor gekozen geen overzichtsdocument voor de waterschappen op te stellen. Voor de provincies volgt nog aanvullend (dossier)onderzoek (in opdracht van de provinciale rekenkamers); een factsheet over alle provincies is daarom (nog) niet opgesteld. Wederhoor De overheden zijn alle in de gelegenheid gesteld tot een technische reactie op de opgestelde factsheets. Onjuistheden in de weergave zijn uiteraard aangepast.

1.5

Leeswijzer In hoofdstuk 2 beschrijven we hierna de context van de Wob en vooral de in aantocht zijnde Wet open overheid (Woo). Het derde hoofdstuk neemt de lezer mee in het Wob-beleid en de organisatorische inrichting bij de overheden. Daarbij wordt zowel ingegaan op het verstrekken van informatie op verzoek (artikelen 3 tot en met 7 Wob) als op het verstrekken van informatie uit eigen beweging (artikelen 8 en 9 Wob). Hoofdstuk 4 beschrijft de wijze waarop de Wob uitgevoerd wordt waar het gaat om informatie op verzoek. Het vijfde hoofdstuk behandelt de rechtsbescherming, zowel bezwaar, (hoger) beroep als verzoeken om voorlopige voorziening worden hierin besproken. In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op de verantwoording aan de volksvertegenwoordiging. De beantwoording van de onderzoeksvragen en de slotbeschouwing zijn opgenomen in het zevende en laatste hoofdstuk.

11

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

2 Context en juridisch kader

2.1

Inleiding De Wet openbaarheid van bestuur geeft invulling aan een belangrijk beginsel in onze rechtsstaat dat de transparantie van het overheidsbestuur betreft. Dat uitgangspunt is ook in de Grondwet vastgelegd. Artikel 110 van de Grondwet stelt ‘De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen’. De Wob geeft invulling aan dat Grondwettelijke artikel. Leeswijzer In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan de essentie van de wet en komen de belangrijkste elementen aan de orde (paragraaf 2.2). In paragraaf 2.3 staan we uitgebreider stil bij de Wob en in paragraaf 2.4 bespreken we de Wet open overheid (Woo) die op 1 mei 2022 inwerking treedt.14

2.2

De Wob op hoofdlijnen De Wob geeft eenieder een aanspraak op overheidsinformatie over een bestuurlijke aangelegenheid. Artikel 3, eerste lid, Wob Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

De wet ziet op bestuursorganen, die in artikel 1a nader worden aangeduid: a. ministers; b. bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties;

14 Wet open overheid (Stb. 2021, 499) en Wijzigingswet Woo (Stb. 2021, 500).

12

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn (denk aan de Nationale Politie, zorginstellingen en onderwijsinstellingen); en d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd. Een verzoek kan worden gedaan gericht op informatie die is vastgelegd in documenten. Dat kan zijn in een schriftelijk document, maar ook elektronisch vastgelegde informatie (denk aan WhatsApp, e-mail en sms) op een USB-stick, harde schijf of in de cloud is opvraagbaar. De wet kent in de artikelen 10 en 11 een aantal uitzonderingsgronden en beperkingen, die regelen wanneer openbaarmaking achterwege kan blijven. Denk daarbij aan persoonlijke beleidsopvattingen in een document opgesteld ten behoeve van intern beraad.15 Dit punt is de afgelopen periode veelvuldig in het nieuws geweest vanwege het onderzoek uitgevoerd door de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag en de in het rapport gewraakte ‘Rutte-doctrine’.16 Hoewel dit strikt genomen betrekking had op de informatievoorziening door het kabinet aan de Eerste en Tweede Kamer (gereguleerd via artikel 68 Grondwet), lijkt deze discussie inmiddels ook zijn invloed te hebben op de praktijk onder de Wob. Een andere weigeringsgrond betreft ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’17 en ‘het belang van inspectie controle en toezicht door bestuursorganen’18.

Een belangrijk onderscheid dat de wet maakt is dat tussen ‘actieve’ en ‘passieve’ openbaarheid. Overheden kunnen ook actief informatie openbaar maken, bijvoorbeeld op hun website, in een informatieregister etc. Maar daarnaast moeten bestuursorganen reageren op een verzoek: de passieve openbaarheid. Voor actieve en passieve openbaarheid gelden dezelfde uitgangspunten, uitzonderingen en beperkingen.

2.3 2.3.1

Wet openbaarheid van bestuur 1991 Actieve en passieve openbaarheid De Wob stelt dus zowel regels voor het uit eigen beweging verstrekken van informatie door bestuursorganen, de actieve openbaarheid, als voor het verstrekken van informatie op verzoek, de passieve openbaarheid. De wet is gericht tot potentiële gebruikers (zoals burgers, journalisten en wetenschappers) waar de wet aangeeft hoe informatie van de overheid kan worden verkregen. Daarnaast richt de wet zich tot de overheid, waar de wet aangeeft wanneer actief informatie moet worden gegeven en in hoeverre informatie op aanvraag moet worden verstrekt. Tot slot is er oog voor derden over wie de informatie kan gaan, de derde-belanghebbenden. Actieve openbaarheid is slechts summier geregeld in de wet.19 De passieve openbaarheid is verder uitgewerkt.20 In beide gevallen wordt informatie uiteindelijk openbaar gemaakt met in achtneming van de uitzonderingsgronden en beperkingen.21 Deze uitzonderingsgronden zijn

15 Artikel 11, eerste lid, Wob. 16 Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag 2020. 17 Artikel 10, eerste lid en onder c, Wob. 18 Artikel 10, tweede lid en onder d, Wob. 19 Artikel 8 Wob. 20 Artikel 3 e.v. Wob. 21 Artikelen 10 en 11 Wob.

13

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

soms absoluut, zoals ‘de eenheid van de Kroon’22 en soms relatief, zoals ‘de opsporing en vervolging van strafbare feiten’23. Relatieve uitzonderingsgronden vergen een belangenafweging tegen het belang van het verstrekken van informatie (lees: het openbaarheidsbelang). Bij informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad gelden enkele beperkingen. Openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in zo’n document moet bijvoorbeeld achterwege blijven al kan besloten worden deze geanonimiseerd te verstrekken. Deze beperking kwam in de Tweede Kamer uitvoerig aan de orde naar aanleiding van het rapport ‘Ongekend onrecht’ van de Parlementaire Ondervragingscommissie waarna het inmiddels demissionaire kabinet toezegde voortaan af te zien van de toepassing van deze beperking in het verkeer met de Tweede Kamer.24 Een mondelinge toelichting dat dit ook het geval zou zijn in meer algemene zin – in het kader van de Wob – moest niet zo worden begrepen. Dat neemt niet weg dat er wel degelijk besluitvorming bekend is waarbij de Minister van Financiën uitdrukkelijk stelt geen beroep te doen op artikel 11 van de Wob. 2.3.2

Nadere regeling Het Besluit openbaarheid van bestuur is na de wetswijziging van 1991 ingetrokken; de regels uit het besluit zijn geïntegreerd in de aangepaste wet.25 De wet, het besluit, de Aanwijzingen inzake Openbaarheid van Bestuur en de uitvoeringsregelingen bij de ministeries werden in de nieuwe wet in elkaar geschoven. De Wob maakt het mogelijk dat voor de centrale overheid bij Algemene Aanwijzingen voor de Rijksdienst nadere regels worden gesteld met betrekking tot de uitvoering en de toepassing van de wet.26 Deze aanwijzingen hebben betrekking op de toepassing van de Wob door de ministers en de onder hun verantwoordelijkheid werkzame instellingen, diensten en bedrijven. Zij bevatten slechts procedurele voorschriften met betrekking tot het tot stand brengen van ministeriële uitvoeringsregelingen waarin de voorschriften over de toepassing van de wet zijn neergelegd. Voorts is er een Besluit tarieven openbaarheid van bestuur, dat berust op artikel 12 Wob en dat van toepassing is op het verstrekken van informatie door overheidsorganen behorend tot de centrale overheid. Besturen van provincies, gemeenten en waterschappen kunnen nadere regels over de uitvoering van de wet stellen.27 Overheden kunnen hieraan op uiteenlopende wijze invulling geven.

Sommige raden stellen verordeningen vast, andere gemeentebesturen stellen beleidsregels vast en weer andere gemeenteraden stellen een ‘Regeling passieve openbaarheid’ vast of een ‘Regeling tarieven openbaarheid van bestuur’.

2.3.3

Vorm van een verzoek Een verzoeker kan zijn verzoek om openbaarmaking van informatie zowel mondeling als schriftelijk doen. Hij dient zijn verzoek in bij het bestuursorgaan, of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf, waarbij de verzochte informatie berust. Zoals gezegd, hoeft een verzoeker geen belang te stellen. Wel is het van belang de bestuurlijke aangelegenheid, of het daarop betrekking hebbend document waarover de verzoeker informatie wenst te ontvangen, zo precies mogelijk te stellen. Slaagt de verzoeker daarin onvoldoende, dan moet het bestuursorgaan de verzoeker behulpzaam zijn bij het preciseren van zijn verzoek.

22 Artikel 10, eerste lid en onder a, Wob. 23 Artikel 10, tweede lid en onder c, Wob. 24 Kamerstukken I 2020/21, 33 328, P, p. 8. 25 Wet openbaarheid van bestuur (oud) (Stb. 1991, 703). 26 Artikel 14, onder a, Wob. 27 Artikel 14, onder b, Wob.

14

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Het bestuursorgaan beslist mondeling of schriftelijk op het verzoek.28 Een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een schriftelijk verzoek om informatie vindt schriftelijk plaats.29 Bij een mondeling verzoek vindt een afwijzing schriftelijk plaats als de verzoeker daarom vraagt; het bestuursorgaan moet de verzoeker op deze mogelijkheid wijzen.30 Ook vindt de beslissing schriftelijk plaats, als het verzoek om informatie een derde betreft en deze daarom heeft verzocht. Dan wordt ook aan de derde de op hem betrekking hebbende informatie gezonden. 2.3.4

Termijnen Het bestuursorgaan beslist zo spoedig mogelijk op het verzoek om informatie, maar uiterlijk binnen vier weken vanaf de dag na de ontvangst van het verzoek.31 Deze termijn kan het bestuursorgaan verdagen met maximaal vier weken; dat moet hij schriftelijk bekendmaken aan de verzoeker binnen deze eerste termijn.32 Bij het horen van een niet-aanvrager (een derde, bijvoorbeeld degene op wie de informatie betrekking heeft), schort het bestuursorgaan de termijn op.33 Voor verzoeken die betrekking hebben op milieu-informatie gelden op grond van het Verdrag van Aarhus afwijkende termijnen en schort de termijn om zienswijzen te vragen van derden de beslistermijn niet op.

2.3.5

Wijze van informatieverstrekking Het bestuursorgaan verstrekt de informatie tegelijk met de bekendmaking van het besluit als dat positief is. Dat is niet het geval als het vermoeden bestaat dan een derde daartegen bezwaar heeft. Dan dient een termijn tot uitgestelde verstrekking in acht te worden genomen.34 Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de vorm waarin de verzoeker dat wil tenzij dat niet gevergd kan worden. De volgende modaliteiten worden onderscheiden in de wet, te weten verstrekking door: — een kopie ervan geven; — de letterlijke inhoud ervan in een andere vorm te verstrekken; — kennisneming van de inhoud toe te staan; — een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven; — inlichtingen uit de informatie te verschaffen.35

2.4 2.4.1

Wet open overheid Initiatiefwetsvoorstel De Wet open overheid (Woo) is een initiatiefwet van GroenLinks en D66 uit 2012, die tot doel heeft om overheden en semi-overheden transparanter te maken en de Wob te vervangen.36 De wet moet ervoor zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. Dit voorstel is in 2016 aangenomen in de Tweede Kamer. In januari 2019 hebben de initiatiefnemers, de Kamerleden Snels (GroenLinks) en Van Weyenberg (D66) een wetsvoorstel tot wijziging (een novelle) ingediend bij de Tweede

28 Artikel 5, eerste lid, Wob. 29 Artikel 5, tweede lid, Wob. 30 Artikel 5, tweede lid, Wob. 31 Artikel 6, eerste lid, Wob. 32 Artikel 6, tweede lid, Wob. 33 Artikel 6, derde lid, Wob. 34 Artikel 6, vijfde lid, Wob. 35 Artikel 7, eerste lid, Wob. 36 Kamerstukken I 33 328.

15

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Kamer.37 Daarmee werd de Woo aangepast om tegemoet te komen aan kritiek over de uitvoerbaarheid en de kosten van het eerdere voorstel. Het wetsvoorstel is op 26 januari 2021 door de Tweede Kamer aangenomen. De Eerste Kamer heeft dinsdag 5 oktober 2021 het initiatiefvoorstel van de Tweede Kamer en de novelle aanvaard. Inmiddels zijn de Woo en de wijzigingswet in het Staatsblad (499 en 500) van oktober 2021 geplaatst en is duidelijk dat deze wetten per 1 mei 2022 in werking treden.38 2.4.2

Van Wob naar Woo op hoofdlijnen39 De Woo erkent dat een goede informatiehuishouding van belang is om de doelen van de wet te bereiken. De Woo bevat daarom een algemene zorgplicht om documenten in goede, geordende en toegankelijke staat te houden, bepaalt dat er in de begroting en in de jaarlijkse verantwoording van elke gemeente een openbaarheidsparagraaf moet worden opgenomen en schrijft voor dat er maatregelen worden getroffen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten. Er komt een ‘Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding’. Journalisten, wetenschappers of anderen ‘met een beroepsmatig belang bij het gebruik van publieke informatie’ kunnen bij het Adviescollege klagen over de wijze waarop bestuursorganen informatie openbaar maken. Ook onder de Woo kan eenieder een verzoek doen om openbaarmaking van informatie. Geen Wob-verzoek, maar een Woo-verzoek.40 De systematiek van absolute en relatieve uitzonderingsgronden op basis waarvan de openbaarmaking van informatie kan worden geweigerd, blijft gehandhaafd.41 De Woo voegt wel een aantal nieuwe uitzonderingsgronden toe. De specifiek voor milieu-informatie geldende uitzonderingsgrond wordt veralgemeniseerd. Informatie komt niet voor openbaarmaking in aanmerking als het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft.

In de Wob gold deze uitzonderingsgrond alleen voor milieu-informatie. In de Woo is deze uitzonderingsgrond verplaatst naar de lijst met algemene uitzonderingsgronden en dus van toepassing op de openbaarmaking van alle soorten informatie. De Woo gaat er ook van uit dat tijdsverloop kan betekenen dat uitzonderingen minder snel kunnen worden ingeroepen.42 Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad hoeven in beginsel niet openbaar te worden gemaakt, tenzij het gaat om documenten ten behoeve van de formele bestuurlijke besluitvorming van een aantal specifieke (bestuurs-)organen (op rijks-, provinciaal en gemeenteniveau).43 Persoonlijke beleidsopvattingen in die documenten moeten straks door deze bestuursorganen in beginsel wél in niet tot personen herleidbare vorm openbaar worden gemaakt. Opvallend is ook dat de Woo inzagemogelijkheden geeft voor personen om hun eigen dossier in te zien, hen die een klemmend belang kunnen opvoeren en onderzoekers.44 De termijnen worden in algemene zin korter (vier weken met de mogelijkheid tot verdagen met twee weken). Bovendien kan een beslissing alleen nog verdaagd worden als de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt. 45

37 Kamerstukken II 35 112. 38 Wet open overheid (Stb. 2021, 499) en Wijzigingswet Woo (Stb. 2021, 500). 39 Recent verscheen een handleiding van de VNG ‘Van Wob naar Woo’. Eerder verscheen al C.N. van der Sluis, Wet open overheid.

Toegelicht door de wetgever, besproken door C.N. van der Sluis, Rotterdam 2021. 40 Artikel 4.1 Woo. 41 Artikel 5.1 Woo. 42 Artikel 5.3 Woo. 43 Artikel 5.2, derde lid, Woo. 44 Artikelen 5.5 t/m 5.7 Woo. 45 Artikel 4.4 Woo.

16

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

De wet kent een gedetailleerde regeling van actieve openbaarheid. Bestuursorganen maken de volgende elf categorieën documenten actief openbaar: 1. Wet- en regelgeving 2. Organisatiegegevens 3. Raadsstukken 4. Bestuursstukken 5. Stukken van adviescolleges 6. Convenanten 7. Jaarplannen en -verslagen 8. Wob/Woo-verzoeken 9. Onderzoeken 10. Beschikkingen 11. Klachten Er is voorzien in specifiek overgangsrecht voor de verplichtingen op het gebied van het actief openbaar maken op grond van artikel 3.3 Woo.46 Deze actieve openbaarheidsplichten van de Woo gelden alleen voor nieuwe documenten en zien niet op documenten van voor de inwerkingtreding van de verplichtingen uit artikel 3.3.47 Ten aanzien van die documenten kan natuurlijk wel een verzoek om openbaarmaking worden ingediend.48 De verwachting van de initiatiefnemers is dat de informatiehuishouding met een termijn van acht jaar op orde zal zijn. Op dat moment zal artikel 3.3 dan ook in volle omvang gelden. Demissionair minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kondigde op 28 september 2021 bij de behandeling in de Eerste Kamer aan dat de verwachting is dat het rijk in 2023 voor vijf categorieën een en ander gereed zal hebben om te voldoen aan de eisen die artikel 3.3 Woo stelt.

46 Artikel 10.2 Woo. 47 Artikel 10.2a Woo. 48 Artikel 4.1 Woo.

17

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

3 Beleid en organisatie-inrichting

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk bespreken we hoe de uitvoering van de Wob er ‘op papier’ uitziet bij de betrokken overheden. We beantwoorden onderzoeksvraag 1 en 6: hoe hebben de decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken en actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? De basis voor dit hoofdstuk is dan ook vooral de documentenstudie: de door de betrokken gemeenten, provincies en waterschappen toegestuurde beleidsstukken en interne werkdocumenten over Wob-verzoeken en openbaarmaking van informatie uit eigen beweging. Maar we putten ook uit de onderdelen ‘Beleid’ en ‘Organisatie’ van de inhoudelijke vragenlijst. In hoofdstuk 4 beschrijven we vervolgens hoe de afhandeling van Wob-verzoeken er in de praktijk aan toegaat. Leeswijzer Paragraaf 3.2 gaat in op de beleidsmatige en organisatorische inrichting van openbaarmaking van informatie op verzoek.49 In paragraaf 3.3 beschrijven we hoe openbaarmaking van informatie uit eigen beweging50 beleidsmatig en organisatorisch is vormgegeven. Beide paragrafen sluiten af met een tussenanalyse. In paragraaf 3.4 volgen de tussenconclusies.

3.2

Informatie op verzoek Deze paragraaf gaat over de passieve informatieplicht en dus de afhandeling van Wob-verzoeken.51

3.2.1

Beleid 39 van de 93 betrokken overheden geven in de vragenlijst inhoud aan beleid over Wob-verzoeken te hebben.52 Het gaat om 35 gemeenten en vier provincies.

49 Artikelen 3 t/m 7 Wob. 50 Artikelen 8 en 9 Wob. 51 Artikelen 3 t/m 7 Wob. 52 n=93; 53 overheden hebben de vraag naar beleid over Wob-verzoeken met ‘nee’ beantwoord, één overheid met ‘weet ik niet’.

18

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Definitie beleid Wet- en regelgeving van overheden komt in vele vormen voor, zoals algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Algemeen verbindende voorschriften zijn iedereen bindende voorschriften, opgenomen in bijvoorbeeld wetten (in formele zin) en verordeningen. Beleidsregels worden door de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gedefinieerd als ‘een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan’. Bestuursorganen stellen beleidsregels op om de buitenwereld duidelijk te maken te maken hoe ze een bepaalde bevoegdheid gebruiken. Voorwaarde daarvoor is vaststelling door het bestuursorgaan en bekendmaking van dat besluit. In dit onderzoek hanteren we de term ‘beleid’ als verzamelbegrip voor schriftelijke regels, afspraken en gedragslijnen van bestuursorganen, over de (uitvoering van de) Wob die extern (voor burgers) gelden en kenbaar zijn. Alleen binnen de organisatie bekende en werkende regels, afspraken en gedragslijnen vallen hier dus niet onder. Ook ongeschreven vaste gedragslijnen en mandaat- en delegatiebesluiten vallen buiten de reikwijdte van deze definitie.53

Hieronder is te zien welke vorm het in de vragenlijst aangegeven beleid volgens de betrokken overheden heeft, of dit beleid volgens hen is bekendgemaakt volgens artikel 3:42 Awb54 en of het beleid volgens hen voor het publiek toegankelijk is. TABEL 3.1. VRAGENLIJST INHOUD: WELKE VORM HEBBEN DEZE REGELS/DIT BELEID/DEZE AFSPRAKEN? (MEERDERE ANTWOORDEN MOGELIJK) (N=39)55

Verordening Beleidsregels Regeling (bijvoorbeeld ‘Regeling passieve openbaarheid’) Schriftelijke afspraken tussen bijvoorbeeld volksvertegenwoordiging en college/DB of college/DB en ambtelijke organisatie Mandaat- of delegatiebesluiten Ongeschreven vaste gedragslijnen Anders

Aantal

%

Publiek toegankelijk?

5% 5% 8%

Bekendgemaakt volgens artikel 3:42 Awb? 1 0 1

2 2 3 10

26%

1

3

20 9 18

53% 23% 47%

19 3

19 7

2 0 2

De ongeschreven vaste gedragslijnen bestaan vooral uit het volgen van de wettelijke regels uit de Wob, blijkt uit de omschrijvingen die overheden geven. Ook gaat het bijvoorbeeld om de afspraak dat een Wob-verzoek alleen schriftelijk kan worden ingediend, dat zoveel mogelijk wordt ingezet op de informele aanpak (onder andere telefonisch contact opnemen met de 53 In de vragenlijst inhoud is onder het thema ‘beleid’ wel aandacht besteed aan de aanwezigheid van ongeschreven vaste ge-

dragslijnen en mandaat- en delegatiebesluiten. In deze rapportage is zichtbaar gemaakt wanneer dat het geval is geweest. 54 Artikel 3:40 Awb: ‘Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.’ Artikel 3:42 Awb: ‘De bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt op de in de artikelen 5 onderscheidenlijk 6 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze.’ Dit komt voor decentrale overheden kort gezegd neer op publicatie in bijvoorbeeld het gemeenteblad, provincieblad of waterschapsblad. 55 Deze vraag is een vervolgvraag op de vraag ‘Zijn er binnen uw organisatie bestuurlijk vastgestelde schriftelijke regels/beleid/afspraken of ongeschreven vaste bestuurlijke gedragslijnen over de afhandeling van Wob-verzoeken (informatie op verzoek)?’. In de toelichting bij die vraag is aangegeven dat het gaat om ‘beleid/regels/afspraken met externe gelding voor de burger’.

19